ESCUELAS LATINOAMERICANAS DE PENSAMIENTO ECONÓMICO

ESCUELAS LATINOAMERICANAS DE PENSAMIENTO ECONÓMICO Fernando Collantes * I Esta asignatura presenta las principales corrientes del pensamiento económico surgidas en América Latina desde la Segunda Guerra Mundial hasta nuestros días. 1 ¿Por qué debería alguien interesarse por la historia del pensamiento económico? Nuestra visión de la historia del pensamiento económico no será teleológica, sino evolucionista. La historia teleológica del pensamiento económico plantea una larga marcha desde la ignorancia hacia la sabiduría; una marcha basada en la paulatina sustitución de ideas equivocadas por ideas correctas. Basada, también, en el dominio de unas escuelas de pensamiento sobre otras. Lo real (las ideas y escuelas dominantes) se considera lo racional (las ideas y escuelas más próximas a la sabiduría). En contraste, la historia del pensamiento económico puede ser evolucionista, en el sentido darwiniano introducido por Thorstein Veblen en el campo de la economía. 2 La evolución de las ideas no necesariamente propende hacia un final superior, como el saber o la comprensión. Como las especies de Darwin en el mundo natural, las ideas también luchan por su supervivencia. En esta lucha cuentan con un arma, con una especie de patrimonio genético: su consistencia interna. Y la lucha tiene lugar en el marco de un ambiente de selección configurado por las condiciones de la economía real y las características del mundo académico que produce tales ideas. La evolución de ese ambiente explica por qué unas ideas se reproducen (generando sub­ideas que desarrollan la idea primaria) y otras no (entrando en un periodo de decadencia). Por lo tanto, el dominio de unas ideas y escuelas sobre otras no necesariamente refleja su mayor grado de proximidad a la verdad, sino que también puede estar reflejando sesgos derivados de la realidad económica y académica. ¿Para qué sirve este tipo de visión del * Profesor Titular de Historia e Instituciones Económicas en la Universidad de Zaragoza. Correo electrónico: [email protected] 1 Este texto se ha preparado para la asignatura homónima del IV Máster Iberoamericano en Cooperación Internacional y Desarrollo, Universidad de Cantabria, curso 2009/10 (noviembre 2009). Agradezco la ayuda prestada por Daniel Díaz Fuentes y Rafael Domínguez cuando, sin saberlo, escribí una primera versión de este ensayo diez años atrás. 2 Thorstein Veblen, “Why is economics not an evolutionary science?”, Quarterly Journal of Economics, julio (1898).
1 pensamiento económico y su historia? Para relativizar el ascenso de las ideas y escuelas dominantes. Del mismo modo que necesitamos mantener la biodiversidad para no coartar nuestras opciones de futuro, necesitamos mantener la diversidad intelectual para estar preparados cuando la realidad nos fuerce a abandonar ideas durante largo tiempo dominantes. Voy a poner tan sólo un ejemplo, extraído de la actual crisis económica. Esta crisis nos ha pillado desprevenidos desde el punto de vista intelectual. Desde la década de 1980, el neoliberalismo, la doctrina según la cual el óptimo social pasa por reducir al mínimo la interferencia estatal en la economía libre de mercado, había sido el punto de referencia. El colapso del comunismo soviético abrió la puerta a una globalización cuyos impulsos de crecimiento fueron rápidamente identificados como una muestra de lo que las sociedades podían lograr si simplemente dejaban que los mercados hicieran su trabajo. Veinte años después, en realidad diez años después de la crisis asiática de 1998, nos hemos encontrado con una crisis aparentemente inexplicable. Los mercados funcionan más libremente que nunca, y ninguno de los principales gobiernos del mundo ha virado hacia una política anti­liberal. ¿Por qué, entonces, es esto lo que nos devuelve la mano invisible? Mientras los intelectuales reflexionaban sobre ello, los gobernantes, presionados por la ansiedad de su población, no han dudado en aumentar el grado de intervención del Estado en la economía. Incluso no han dudado en preparar reuniones de alto nivel para coordinar la respuesta política a la crisis. Desde luego, nadie se toma en serio ya la fábula neoliberal. El cambio en las condiciones materiales ha dado lugar a un cambio en las ideas dominantes. ¿Es casual que justo ahora la academia sueca premie con el Nobel de Economía a dos economistas especializados en el análisis de arreglos institucionales alternativos al mercado, como Elinor Ostrom y Oliver Williamson? No hemos llegado a esto sólo a través de la reflexión y el debate desarrollados dentro de la academia. No es que lo real, por el simple hecho de serlo, sea racional. Necesitamos por ello estudiar la historia de las escuelas alternativas de pensamiento económico. Necesitamos comprender por qué surgieron. Necesitamos comprender por qué perdieron influencia. Es decir, necesitamos comprender su relación con las escuelas dominantes y con la realidad económica. Si hacemos esto, estaremos mejor preparados para afrontar los debates del presente. No entraremos en dichos debates desde la ideología, sino desde las ideas. América Latina ocupa un lugar importante en esta historia de las escuelas alternativas. 3 A diferencia de las otras regiones objeto de estudio por parte de la economía del desarrollo, América Latina cuenta ya a mediados del siglo XX con un capital humano considerable. Esto permite a los economistas latinoamericanos participar en un debate que trata sobre sus propios países. Además, la emergencia de escuelas alternativas de pensamiento económico se ve favorecida en América Latina por la importante labor de movilización intelectual llevada a cabo fuera del ámbito estrictamente universitario. Cuando se cierra sobre sí misma, la universidad genera dinámicas que tienden a la 3 Cristóbal Kay, Latin American theories of development and underdevelopment (Londres, 1993).
2 auto­reproducción del estatus quo. (Esto vale tanto para el estatus quo intelectual o académico como al referente a la gestión y organización de la propia universidad.) Buena parte del pensamiento económico latinoamericano se fragua, por el contrario, dentro de organizaciones internacionales que, sin descuidar el rigor intelectual, han buscado sortear el academicismo y sus trampas. Vamos a considerar tres grandes escuelas de pensamiento. Aunque en parte se superponen en el tiempo, en no poca medida representan tres momentos diferentes en la evolución del pensamiento económico latinoamericano. En los años posteriores al final de la Segunda Guerra Mundial, y bajo el liderazgo del economista argentino Raúl Prebisch y la influyente CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el Caribe de Naciones Unidas), se funda la escuela estructuralista. Más adelante, en las décadas de 1960 y 1970 los investigadores latinoamericanos participan activamente en la escuela dependentista. En tiempos más recientes, desde la década de 1990 hasta la actualidad, la refundación del estructuralismo conduce a la emergencia de la escuela neoestructuralista. Estas tres escuelas difieren entre sí en diversos aspectos, pero tienen en común un punto importante. En todas ellas, la globalización ocupa un papel central. En todas ellas, el mundo consta de un centro y una periferia cuyas evoluciones económicas se encuentran vinculadas. En todas ellas, finalmente, se dedica un amplio espacio a reflexionar sobre las políticas públicas que en mayor medida favorecen el desarrollo de los países latinoamericanos. Por ello, estudiar la historia del estructuralismo, el dependentismo y el neoestructuralismo es más que una tarea de anticuario. Se trata de una aproximación histórica a dos temas clave en la agenda del desarrollo a comienzos del siglo XXI: ¿cuáles son las implicaciones de la globalización para el desarrollo de los países en vías de desarrollo?, y ¿qué deberían hacer los gobiernos de estos países al respecto? II El estructuralismo es la primera escuela de pensamiento específicamente latinoamericana. 4 Por supuesto, ya hay economistas en América Latina antes de la Segunda Guerra Mundial. Sin embargo, no forman una escuela, y menos una escuela con un pensamiento distintivo y orientado de manera específica hacia la realidad latinoamericana. El estructuralismo surge en los años posteriores al final de la Segunda Guerra Mundial. Merece la pena comprender el contexto en el que lo hace. Cuando a finales de la década de 1940 comienza a hablarse de primer, segundo y tercer mundo, está claro que los países latinoamericanos 4 La mejor presentación retrospectiva del estructuralismo es probablemente la de Ricardo Bielschowski, “Cincuenta años del pensamiento de la CEPAL: una reseña”, en Cincuenta años del pensamiento de la CEPAL: textos seleccionados, ed. CEPAL (Santiago de Chile, 1998). Una rigurosa formulación de sus bases teóricas puede encontrarse en Octavio Rodríguez, La teoría del subdesarrollo de la CEPAL (México D.F., 1981).
3 pertenecen a este último. No están tan atrasados como la mayor parte de países asiáticos y africanos, pero aún son mayores las diferencias que los separan de Europa y América del Norte. Desde su independencia a comienzos del siglo XIX, las economías latinoamericanas han venido buscando un desarrollo guiado por las exportaciones de productos primarios. Su éxito a lo largo del siglo XIX y hasta la primera guerra mundial ha sido sin embargo modesto. En general, las exportaciones de unos pocos productos primarios han alimentado un crecimiento económico más intenso que el del periodo colonial, pero las exportaciones no han crecido tanto como en otros países de condiciones similares (Canadá, Australia), ni tampoco han generado encadenamientos notables con el sector no exportador. 5 Más adelante, a lo largo del periodo de entreguerras, las economías latinoamericanas han sufrido como consecuencia de la inestabilidad de la economía mundial y los efectos globales de la gran depresión. Dependientes de la globalización para encontrar mercados para sus exportaciones y para absorber capitales que cubran la brecha fiscal de sus gobiernos, las economías latinoamericanas se ven profundamente sacudidas por la crisis global. 6 La vulnerabilidad económica de una región que siempre mantuvo un grado de apertura comercial superior a la media mundial se hace evidente. Comienza a cundir un sentimiento receloso de la globalización. La región ha mantenido persistentemente grados de apertura comercial superiores a la media mundial: ¿por qué no consigue entonces dar el salto al desarrollo? Los economistas latinoamericanos no encuentran respuesta a esta pregunta en la economía de corriente principal. A comienzos del siglo XIX, David Ricardo había culminado la tarea emprendida por Adam Smith: mostrar las ventajas que el comercio internacional tenía para todas las partes implicadas. Según Ricardo, cada país posee ventaja comparativa en alguna producción. Incluso aunque sus costes de producción sean mayores en todos los sectores, siempre habrá algunos en los que dichos costes sean al menos comparativamente menos elevados. Si los países se especializan en esos sectores, los recursos de la economía mundial serán asignados de manera eficiente y, a través del comercio internacional, los consumidores de todos los países tendrán acceso a un mayor volumen de bienes de lo que habría sido posible en condiciones de autarquía. 7 A pesar de que este argumento ha recibido importantes críticas teóricas (de la mano de Friedrich List, en Alemania, y Alexander Hamilton, en Estados Unidos), y a pesar de que pocos gobiernos se lo han tomado en serio (no desde luego los gobiernos de los países de crecimiento económico más rápido a lo largo del periodo 1850­1913, como Estados Unidos o Alemania), existe en 1945 un consenso teórico sobre las virtudes del comercio libre y los males de aquellas medidas encaminadas a entorpecerlo. 5 Victor Bulmer­Thomas, La historia económica de América Latina desde la Independencia (México D.F., 2003). 6 Angus Maddison, Dos crisis: América Latina y Asia, 1929­1938 y 1978­1983 (México D.F., 1988). 7 David Ricardo, Principios de economía política (México D.F., 1973, original de 1817).
4 Este es el contexto intelectual en el que se origina el estructuralismo de la mano de los influyentes trabajos del economista argentino Raúl Prebisch. 8 Para Prebisch, el problema central de las economías latinoamericanas es su heterogeneidad estructural: en ellas conviven sectores de productividades muy diferentes. 9 Junto a unos pequeños brotes de industria intensiva en capital y altamente productiva, junto a algunas explotaciones agrarias de rasgos similares y orientadas hacia la exportación, convive un amplio sector de agricultura tradicional orientada hacia el mercado interno: una agricultura muy intensiva en mano de obra y cuya productividad es bastante reducida. Para Prebisch, esta heterogeneidad estructural marca la trayectoria económica de América Latina. Como los vínculos entre los sectores económicos son débiles, se demuestra difícil que el progreso de los sectores líderes se transmita al resto de sectores. Esto no sólo dificulta el crecimiento económico, sino que también genera la desigualdad que caracteriza a América Latina. Como la población se ocupa en empleos con productividades muy diferentes entre sí, también existe una diferencia fuerte entre los salarios que perciben unos y otros grupos sociales.
Prebisch examina lo que ocurre cuando una economía de estas características entabla relaciones comerciales con una economía ya desarrollada, que ha logrado ya un cierto grado de homogeneización de su estructura productiva. Prebisch emplea el término “periferia” para referirse a la primera y “centro” para referirse a la segunda. Sus diferencias van más allá de una diferencia cuantitativa en niveles de renta. Hay diferencias cualitativas, estructurales, entre centro y periferia. Primero, los productores del centro, organizados en empresas monopolísticas u oligopolísticas, a menudo gozan de poder de mercado, mientras que los productores de la periferia tienden más bien a ser precio­aceptantes (como bien se ha comprobado durante los duros años de la gran depresión y la contracción del comercio global de productos primarios). Segundo, en la periferia continúa habiendo mano de obra excedente (es decir, mano de obra subempleada y cuya productividad marginal tiende a cero), mientras que en el centro el propio proceso de desarrollo ha ido eliminándola. Tercero y último, la mano de obra del centro está organizada en sindicatos, mientras que la mano de obra de la periferia no. Estas tres diferencias estructurales explican, según Prebisch, que las ganancias de productividad asociadas al comercio internacional se distribuyan de manera desigual entre centro y periferia. Prebisch no discute que existan tales ganancias de productividad, al estilo de Ricardo. Prebisch más bien indaga en el modo de distribución de dichas ganancias, y llega a conclusiones diferentes a las de Ricardo. Según Prebisch, cuando centro y periferia comercian, la mayor parte de las ganancias de productividad son apropiadas por las empresas y los trabajadores del centro. Como las empresas del centro gozan de poder de mercado, no se ven forzadas a rebajar sus precios al compás del aumento de la productividad, como sí deben hacer las empresas 8 Raúl Prebisch, El desarrollo económico de la América Latina y algunos de sus principales problemas (Santiago de Chile, 1949); La obra de Prebisch en la CEPAL, ed. Adolfo Gurrieri (México D.F., 1982). 9 Véase también Aníbal Pinto, “Naturaleza e implicaciones de la ‘heterogeneidad estructural’ de la América Latina”, El Trimestre Económico 145 (1970).
5 de la periferia con objeto de competir contra sus rivales. Una parte de esas ganancias de las empresas del centro son beneficios para sus propietarios, y otra parte va a los trabajadores de dichas empresas. Como estos trabajadores están sindicados, consiguen con mayor facilidad que los de la periferia que las ganancias de productividad de sus empresas tengan efecto sobre sus salarios. Además, como en el centro ya se ha agotado la mano de obra excedente, los sindicatos gozan de una buena posición negociadora para lograr estas alzas salariales. En la periferia, en cambio, la persistencia de mano de obra excedente, dispuesta a trabajar por salarios de subsistencia, y el escaso desarrollo del movimiento sindical debilita la posición negociadora de los trabajadores. El resultado es que las empresas y trabajadores del centro se benefician más de todos aquellos cambios globales que provoquen un aumento de la productividad, ya sea la difusión de una nueva tecnología o el establecimiento de nuevas redes comerciales entre centro y periferia. Esta sombría visión de lo que el comercio internacional puede aportar al desarrollo de la periferia se ve completada en Prebisch por su famosa tesis sobre el deterioro de los términos de intercambio de los países exportadores de productos primarios. (En realidad, esta tesis fue desarrollada también, de manera paralela e independiente, por otro economista, Hans Singer.) Según Prebisch, las economías exportadoras de productos primarios se enfrentan a una tendencia problemática: la demanda de tales productos es poco elástica al aumento de la renta. En los inicios del desarrollo de los países desarrollados, los consumidores de estos países destinan buena parte de sus ganancias de renta a comprar más, mejores y más variados productos primarios. Sin embargo, conforme los países entran en etapas maduras de su desarrollo, sus consumidores alcanzan niveles nutritivos satisfactorios y comienzan a destinar sus ganancias de renta a otro tipo de productos, por ejemplo productos industriales como coches o electrodomésticos. La combinación de estas dos tendencias, una demanda de productos primarios que va desinflándose y una demanda de productos industriales que va creciendo, hace que el cociente entre el precio de los productos primarios y el precio de los productos industriales tienda a caer. Se deterioran los términos de intercambio para los países exportadores de productos primarios (por lo general, la periferia), mientras mejoran para los países exportadores de productos industriales (por lo general, el centro). Una nueva llamada al escepticismo en relación al comercio internacional y su efecto sobre el desarrollo de la periferia. El enfoque de Prebisch inspira a numerosos economistas latinoamericanos y sirve de punto de partida para la escuela estructuralista. Pronto la crítica de Prebisch es completada con la crítica tradicional a Ricardo: la crítica realizada por Friederich List. Según List, Ricardo sólo ha analizado los efectos estáticos del comercio. 10 Para List, sin embargo, pueden ser aún más importantes sus efectos dinámicos: ¿qué tipo de repercusiones tiene el desarrollo del sector exportador sobre el resto de la economía? Pronto la CEPAL articula una idea en la que mucha gente está pensando de manera intuitiva: mientras la globalización y la estructura de las ventajas comparativas en el mundo continúen invitando a América Latina a ser una región exportadora 10 Friedrich List, Sistema nacional de economía política (México D.F., 1979, original de 1841).
6 de productos primarios, América Latina se mantendrá en el atraso. ¿No hay, al fin y al cabo, una conexión entre industrialización y desarrollo económico? ¿No comparten todas las economías atrasadas el rasgo común de ser economías predominantemente agrarias? Las señales de la globalización pueden conducir a ganancias estáticas, pero sus efectos dinámicos sobre la trayectoria de desarrollo de la periferia pueden ser temibles. El enfoque estructuralista se desarrolla en la CEPAL, un organismo de creación reciente libre de los efectos perniciosos del academicismo. Lo que los economistas cepalinos persiguen es un análisis económico que pueda inspirar el diseño de la política económica de los gobiernos latinoamericanos. El punto central de las recomendaciones estructuralistas es la estrategia de “industrialización por sustitución de importaciones” (ISI). Los gobiernos deben levantar barreras arancelarias sobre las importaciones de productos industriales. De ese modo, el espacio dejado libre por las importaciones será cubierto por las industrias nacionales. Al fomentar el carácter industrial de la estructura económica nacional, podrán obtenerse ganancias dinámicas que estaban ausentes en condiciones de especialización agrícola. ¿Y si la iniciativa privada no acude a la cita? Entonces, argumentan los estructuralistas, el Estado debe fomentar la industrialización nacional a través de la formación de industrias públicas. En general, los estructuralistas son partidarios de un Estado activo en la consecución del desarrollo económico. En contra de la visión clásica y neoclásica, según la cual el óptimo social se alcanza cuando el papel del Estado se reduce a las funciones estrictamente imprescindibles, los estructuralistas consideran que la superación del atraso latinoamericano requiere un Estado fuerte y activo. Incluso en aquellos países y sectores en los que las empresas estatales sean menos imprescindibles, el Estado aún tendrá que desempeñar un papel activo a través de la planificación indicativa del proceso de ISI. Un aspecto relevante de esta planificación es el manejo de los precios: si, en una economía de mercado (y los estructuralistas nunca desean otra cosa), los precios envían señales para que los empresarios decidan realizar unas u otras inversiones, entonces una forma de transformar la estructura de las economías latinoamericanas puede ser alterar dichas señales en beneficio del proceso de ISI. A través del control de los precios y de los tipos de cambio (en el fondo, un tipo especial de precio: aquel que regula el intercambio entre la moneda nacional y el resto), el Estado puede enviar señales favorables a la inversión en empresas industriales que lideren la ISI. Prebisch y los estructuralistas son, sin embargo, muy conscientes del peligro que acecha a la ISI: que el desarrollo orientado hacia el interior, receloso de la globalización, termine creando un tejido industrial poco competitivo. Un tejido industrial que, protegido por los aranceles y el resto de medidas distorsionadoras de las señales del mercado, sea incapaz de cumplir el papel histórico que los estructuralistas le asignan: sacar a América Latina del atraso. Por ello, los estructuralistas son enemigos de la autarquía nacionalista y firmes partidarios de la integración económica latinoamericana. Los estructuralistas saben que, en las décadas posteriores a la Segunda Guerra Mundial, los principales sectores industriales operan con rendimientos crecientes, por lo que son más competitivos cuanto mayor es el mercado al que abastezcan. En la mayor parte de América Latina, sin embargo, los mercados
7 interiores son muy estrechos. Hay un gran número de pequeñas repúblicas pobladas por apenas unos pocos millones de habitantes. Por todas partes, además, los niveles de desigualdad son elevados, por lo que el tamaño efectivo de los mercados es menor aún que el tamaño demográfico de los países. Incluso países grandes como Brasil tienen un mercado interior relativamente reducido como consecuencia de los elevados niveles de desigualdad con que se distribuye su renta. ¿Cómo podrían entonces las empresas industriales latinoamericanas aspirar a ser competitivas? Respuesta estructuralista: gracias, entre otras cosas, a la integración económica en el subcontinente. A lo largo de la década de 1960, los estructuralistas reflexionan de manera más sistemática sobre los estrangulamientos que pueden pesar sobre el desarrollo de la ISI. Reclaman entonces reformas encaminadas a eliminar tales estrangulamientos. Una de sus piedras de toque es la reforma agraria. La agricultura representa en su interior el problema central de las economías latinoamericanas: la heterogeneidad estructural. La tierra está muy desigualmente distribuida y, en consecuencia, grandes latifundios intensivos en capital conviven con minifundios intensivos en mano de obra. Los estructuralistas reclaman la reforma agraria en virtud de dos principios: primero, la obtención de mayores grados de equidad (es decir, justicia social para con los pequeños campesinos y los jornaleros sin tierras); y, segundo, para aumentar la demanda de productos industriales como resultado del aumento de los niveles de vida de las poblaciones rurales desfavorecidas. Otra reforma reivindicada por los estructuralistas es la reforma fiscal, con objeto de expandir la capacidad de gasto del Estado (y alimentar así sus intervenciones de fomento de la ISI) y aumentar el grado de progresividad del sistema fiscal. Esto último serviría para mejorar la distribución de la renta y, por tanto, no sólo se justifica en términos de justicia social sino también en términos de ensanchamiento del mercado interno de bienes de consumo. Estas recomendaciones de política económica tienen un eco importante entre los gobiernos latinoamericanos. Quizá, hasta cierto punto, lo que hacen es proporcionar cobertura intelectual a un tipo de políticas que iban a implantarse de todos modos. En el fondo, el proyecto de la ISI tiene una dimensión política profundamente transformadora. En las décadas posteriores a la independencia de las repúblicas latinoamericanas, se consolidan por todas partes Estados relativamente débiles. Estos Estados tienen una capacidad financiera y política limitada, y actúan por lo general como órgano de representación de los intereses de los grupos más favorecidos por el desarrollo agroexportador: los terratenientes y los comerciantes de importación­ exportación. La gran depresión supone la ocasión idónea para que los gobiernos ganen peso dentro y fuera de América Latina y, en cierta forma, el proyecto estructuralista de ISI muestra a los Estados deseosos de fortalecerse una forma de hacerlo: romper su alianza con los terratenientes y los comerciantes de importación­exportación y sellar una nueva alianza con la burguesía industrial (si es que existe algo así; si no, puede crearse) y con una parte de la clase media y la clase obrera (que pueden ser atraídas al proyecto ISI por sus posibles efectos positivos sobre el nivel de vida del conjunto de la población, en contraste con un modelo agroexportador que hasta entonces ha beneficiado principalmente a las clases dominantes tradicionales).
8 III La escuela de la dependencia no está tan unívocamente vinculada a América Latina como la escuela estructuralista. Algunos de los dependentistas más influyentes son norteamericanos, como André Gunder Frank, o egipcios, como Samir Amin. Sin embargo, América Latina ocupa un papel clave en las reflexiones de estos autores y, sin duda, el dependentismo inspira a muchos economistas y sociólogos latinoamericanos durante las décadas de 1960 y 1970. 11 De hecho, las fronteras entre estructuralismo y dependentismo no siempre están claras, como tampoco lo estarán más adelante entre dependentismo y neoestructuralismo. Una figura clave como Osvaldo Sunkel es claramente influido por el estructuralismo en los inicios de su carrera, más adelante es un dependentista y, hoy día, una de las figuras clave del neoestructuralismo. 12 El dependentismo toma del estructuralismo el recelo ante la globalización y el libre mercado, pero, de la mano del marxismo, llega a posiciones más radicales. En realidad, la principal base teórica del dependentismo es la teoría marxista del imperialismo, tal y como había sido formulada a comienzos del siglo XX por Lenin, Rosa Luxemburgo o Rudolf Hilferding. De acuerdo con Lenin, el imperialismo es el estadio supremo del capitalismo. El imperialismo es una de las armas con que las potencias europeas hacen frente a las contradicciones del desarrollo capitalista señaladas por Marx. Las relaciones económicas desiguales con las colonias permiten a los empresarios europeos asegurar mercados para sus producciones excedentes y nuevas oportunidades de inversión para sus capitales. De este modo, el imperialismo contribuye al desarrollo de la metrópoli, pero perjudica el de las colonias: convierte a estas en piezas dependientes y subordinadas a las estrategias del capitalismo metropolitano. 13 La gran novedad de la escuela de la dependencia consiste en realizar interpretaciones similares para países independientes, en lugar de para colonias. De acuerdo con los dependentistas, no sólo las colonias se ven incorporadas a un modelo subordinado. También países independientes, sobre todo países pobres con Estados débiles, se ven expuestos a este problema. Lo que los dependentistas están diciendo es que los problemas económicos del Tercer Mundo se deben a la existencia de una especie de neo­colonialismo. Esta vez no se trata ya de un colonialismo sancionado por la política, sino simplemente por la economía y las leyes del mercado, que tienden a favorecer al más fuerte. Lo que antes hacían las compañías de comercio colonial y los gobiernos europeos ahora lo hacen las empresas transnacionales y, en 11 Fernando Henrique Cardoso y Enzo Faletto, Dependencia y desarrollo en América Latina: ensayo de interpretación sociológica (México D.F., 1978); Celso Furtado, Desarrollo y subdesarrollo (Buenos Aires, 1964); id., Creatividad y dependencia (México D.F., 1978). 12 Un hilo común de estas distintas orientaciones puede encontrarse en Osvaldo Sunkel y Pedro Paz, Subdesarrollo latinoamericano y la teoría del desarrollo (México D.F., 1970). 13 V. I. Lenin, “El imperialismo, fase superior del capitalismo”, en Obras escogidas de Lenin (Moscú, 1948, original de 1917).
9 general, la globalización (aunque por entonces aún no se ha acuñado este término). Los lazos de dependencia entre el Tercer Mundo y las potencias occidentales se reflejan en una auténtica transferencia de valor desde aquel hacia estas. Del mismo modo que, en Marx, los empresarios explotan a los trabajadores y se apropian del excedente generado por el trabajo de estos, también los países ricos explotan a los países pobres. El desarrollo de unos y el subdesarrollo de otros no son, entonces, fenómenos independientes. Al contrario, el desarrollo de los unos se apoya sobre el subdesarrollo de los otros. El Tercer Mundo se ve entonces atrapado en lo que Frank llama “el desarrollo del subdesarrollo”. 14 O, en la formulación del latinoamericano Sunkel, el desarrollo del capitalismo transnacional conduce a la desintegración nacional en América Latina: a la conversión de las economías latinoamericanas en meros satélites de las estrategias de las grandes empresas norteamericanas y europeas. 15 Este enfoque tiene un gran atractivo para los intelectuales latinoamericanos de las décadas de 1960 y 1970. Hay que tener en cuenta que, a diferencia del resto del mundo en vías de desarrollo, las repúblicas latinoamericanas han dejado de ser colonias al comienzo de la era contemporánea, en los inicios del siglo XIX. Sin embargo, desde el inicio de su andadura independiente, estas economías, con su modelo de desarrollo orientado hacia fuera, han mantenido estrechos lazos con las potencias occidentales, en especial con Inglaterra y más adelante con Estados Unidos. ¿Son estos unos lazos de dependencia, de neo­imperialismo? ¿Son estos lazos los responsables del atraso latinoamericano? ¿Son, simplemente, una manifestación diferente del mismo tipo de procesos que conducían por esas mismas fechas al subdesarrollo de las colonias asiáticas o africanas? Si la respuesta a estas preguntas es afirmativa en todos los casos, entonces estamos ante una teoría general del subdesarrollo que sitúa en el mundo desarrollado la responsabilidad del subdesarrollo del Tercer Mundo. Los mecanismos a través de los cuales el desarrollo del primer mundo conduce al subdesarrollo del tercer mundo son, en la escuela de la dependencia, de naturaleza económico­política. Un primer mecanismo de subdesarrollo son las compañías transnacionales, que convierten a las economías latinoamericanas en satélites de los países desarrollados. Satélites en los que estos países obtienen recursos naturales o mano de obra a bajo precio, pero cuya actividad está orientada hacia la exportación, por lo que no genera importantes transformaciones hacia adentro. Se trata de un régimen de acumulación “extravertido”, en contraste con el régimen de acumulación “auto­ centrado” que caracteriza a los países desarrollados. Los vínculos entre las transnacionales y la economía nacional (los agricultores, las pymes industriales y de servicios) son débiles. Las transnacionales compran buena parte sus inputs en el extranjero y nada impide que reinviertan sus beneficios en su país de origen o en cualquier otro país. En consecuencia, el desarrollo del capitalismo no genera en la periferia el tipo de transformaciones económicas y sociales, tan positivas, que generó y genera en el centro. Un aspecto 14 André Gunder Frank, El desarrollo del subdesarrollo (Bilbao, 1974). Osvaldo Sunkel, “Capitalismo transnacional y desintegración nacional en América Latina”, El Trimestre Económico 150 (1971).
15 10 interesante de este planteamiento es que permite explicar una paradoja que comienza a ser evidente desde la década de 1960: la estructura de las exportaciones de los países subdesarrollados está cambiando y ahora ya no está tan volcada hacia los productos primarios, sino que cada vez más países registran la llegada de multinacionales que realizan notables exportaciones de productos industriales. Y, sin embargo, la exportación de productos industriales tampoco parece el remedio para el subdesarrollo. ¿Por qué? Según los dependentistas, porque la dependencia de compañías transnacionales impide que esas exportaciones industriales generen transformaciones internas como las que, por ejemplo, pudo vivir la Inglaterra de la revolución industrial. Otro mecanismo de dependencia y subdesarrollo es, según los dependentistas, el comercio internacional. El comercio internacional se presenta como un tipo de comercio sustancialmente diferente del comercio interno de un país. El comercio internacional está modelado por las relaciones entre los Estados. En la influyente formulación de Immanuel Wallerstein, por ejemplo, los Estados del centro utilizan su fuerza política con respecto a los débiles o inexistentes Estados de la periferia para asegurarse unos términos de intercambio favorables en el desarrollo del comercio internacional. 16 La fuerza política de los Estados centrales les permite influir de manera decisiva en las reglas del comercio internacional, como las reglas para la fijación de aranceles y otras barreras proteccionistas, y la división internacional del trabajo, como las reglas relacionadas con las patentes. Los Estados centrales tienen un gran margen de discrecionalidad para fijar sus barreras arancelarias; los Estados periféricos, por no hablar de los territorios periféricos que no son Estados sino colonias, carecen de tal margen y con frecuencia son obligados por los países centrales a abrir sus mercados al libre comercio. Esta asimetría en las reglas del comercio internacional hace que la mayor parte de los beneficios derivados del mismo sean apropiados por los Estados, las empresas y los trabajadores del centro, mientras los niveles de vida de la periferia no progresan. El resultado es el mismo al que había llegado Prebisch, pero con la diferencia de que, en el planteamiento dependentista, la principal brecha estructural entre centro y periferia reside en el diferente poder político de uno y otra. Además, conforme va avanzando la segunda mitad del siglo XX, las implicaciones de esta brecha de poder político parecen hacerse mayores. Los Estados centrales, por ejemplo, desempeñan un papel clave en muchos procesos de descolonización en Asia y África, condicionando la naturaleza de los gobiernos que llegan al poder en los nuevos países independientes del tercer mundo. En América Latina, la influencia política de Estados Unidos resulta evidente. La mejor ilustración de ello llega de la mano del derrocamiento de Salvador Allende en Chile, que, además de alejar el espectro del comunismo en el contexto de la guerra fría, sirve para convertir a Chile en una economía de rasgos neoliberales en la que las empresas estadounidenses podrán operar sin verse sujetas a incómodas trabas de naturaleza socialista o nacionalista. 17 En casos como este, resulta evidente que la mayor fuerza 16 Immanuel Wallerstein, El moderno sistema mundial, 3 vols., Madrid (1979­1999). André Gunder Frank, Capitalismo y genocidio económico: carta abierta a la Escuela de Economía de Chicago a propósito de su intervención en Chile (Bilbao, 1976).
17 11 política del centro le permite organizar a las economías periféricas en función de los intereses del centro. La brecha de poder político también se percibe en el funcionamiento de las organizaciones económicas internacionales. Estas organizaciones, el GATT (actual Organización Mundial del Comercio), el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, han sido creadas tras la Segunda Guerra Mundial, en un intento de facilitar la cooperación económica entre los países y evitar que las rivalidades económicas desemboquen en crisis económicas y políticas como las que condujeron a la gran depresión e incluso la Segunda Guerra Mundial. Hasta aquí todo bien, pero los dependentistas pronto hacen notar que, en estas organizaciones, el poder político está distribuido de manera desigual, por lo que sus actuaciones y recomendaciones de política económica tienden a favorecer primordialmente los intereses del centro. Los dependentistas subrayan, por ejemplo, que, mientras los países del centro consiguen rebajas arancelarias para penetrar en los mercados de la periferia, se mantienen reacios a conceder rebajas análogas a los países de la periferia; rebajas, por ejemplo, en sus elevados muros de proteccionismo agrario. Mientras que los países del centro consiguen que se liberalicen los mercados mundiales de productos y capitales, se mantienen reacios a liberalizar el mercado mundial de mano de obra y permitir la libre inmigración dentro de sus fronteras. De este modo, las organizaciones económicas internacionales dan pie a una cooperación económica sesgada, que refuerza la desigualdad entre centro y periferia. 18 En suma, un conjunto de mecanismos económico­políticos actúan según la escuela de la dependencia para reproducir el subdesarrollo de la periferia. En realidad, lo que se genera es un círculo vicioso, ya que los lazos de dependencia con el exterior generan en América Latina una estructura social poco adecuada para el desarrollo económico. La tradicional orientación hacia el exterior de las economías latinoamericanas, combinada con la actual dependencia de empresas multinacionales, está impidiendo la hegemonía de una burguesía nacional, la clase social que en su momento impulsó el desarrollo europeo. En su lugar, la dependencia económica con respecto a los países desarrollados está generando una estructura social deforme, dominada por grandes terratenientes, comerciantes de exportación­importación y empresarios locales que actúan como correa de transmisión de las estrategias de las compañías transnacionales. Un conjunto de clases dominantes que puede alcanzar altos niveles de vida sin necesidad de transformar la sociedad latinoamericana, como sí hizo la burguesía europea durante la industrialización de su continente durante el siglo XIX. El resultado es una acumulación “extravertida”, en lugar de una acumulación “auto­centrada” que conduzca a la superación del subdesarrollo. 19 18 Samir Amin, El capitalismo en la era de la globalización (Barcelona, 2002). André Gunder Frank, Lumpenburguesía, lumpendesarrollo (Barcelona, 1972); Samir Amin, La acumulación a escala mundial: crítica de la teoría del subdesarrollo (México D.F., 1974); id., El desarrollo desigual: ensayo sobre las formaciones sociales del capitalismo periférico (Barcelona, 1978); id., ¿Cómo funciona el capitalismo?: el intercambio desigual y la ley del valor (México D.F., 1987).
19 12 ¿Qué recomendaciones de política económica se desprenden de lo anterior? A diferencia de los estructuralistas, cuyo objetivo es reformar el capitalismo latinoamericano para mejorar su funcionamiento, los dependentistas piensan que son precisos cambios radicales. Los lazos de dependencia, encarnados en las multinacionales, en el comercio internacional, en la desigual distribución del poder político, impiden que el capitalismo, de efectos tan positivos para el centro, conduzca también al desarrollo de la periferia. No hay manera de reformar el sistema. Si se mantienen los lazos económicos con el centro, éste se apropiará de la mayor parte de las ganancias de productividad a través de su control del poder empresarial y político. Prebisch y los estructuralistas aspiraban a reformar la periferia para que sus rasgos estructurales dejaran de ser diferentes de los del centro. Los dependentistas, en cambio, aseguran que los rasgos estructurales de la periferia no pueden ser eliminados. Más bien al contrario, el desarrollo del capitalismo global tiende a acentuarlos. Por ello, la mejor estrategia para la periferia es la desconexión: retirarse selectivamente de la economía global para conseguir desarrollar procesos de acumulación auto­centrados. La China comunista, que rompe con su pasado de dependencia con respecto a las potencias coloniales que operaban en el país, constituye un posible ejemplo a seguir. La conferencia de Bandung de 1955, en la que un grupo nutrido de países de la periferia se declaran no alineados en relación a la guerra fría y se proponen estrechar los lazos de colaboración mutua, se plantea como ejemplo del único tipo de relación con el exterior que puede contribuir a superar el subdesarrollo. La globalización es culpable del subdesarrollo, así que el camino hacia el desarrollo pasa por desconectarse de la economía global. 20 IV A lo largo de la década de 1980, las escuelas alternativas de pensamiento económico localizadas en América Latina sufren un duro revés. Los acontecimientos del mundo real parecen debilitar su credibilidad. Ya desde la década de 1970, la ISI latinoamericana se está estrangulando a sí misma. La ISI no está siendo capaz de reducir el problema clave detectado por los estructuralistas: la heterogeneidad interna de las economías latinoamericanas. Sí, se está produciendo industrialización, pero no se trata de una industrialización competitiva. Un tejido de empresas industriales parapetadas tras los muros de la protección abastece el estrecho mercado interno, pero carece de penetración en los mercados internacionales. Continúa habiendo un notable grado de heterogeneidad interna también en el ámbito del empleo. Conforme avanza la ISI, los problemas de esta heterogeneidad adquieren un nuevo rostro: la formación de importantes bolsas de marginalidad urbana, como consecuencia de la emigración campo­ciudad excesiva provocada por el sesgo urbano de las políticas de fomento de la industrialización. La combinación de la estrategia ISI con esta persistente heterogeneidad sectorial genera peligrosas brechas. Hay una brecha comercial, porque la orientación hacia dentro está desincentivando las exportaciones (sobre todo, de productos agrarios) pero no está siendo capaz de reducir las importaciones (ya que, para producir los 20 Samir Amin, La desconexión: hacia un sistema mundial policéntrico (Madrid, 1988).
13 nuevos bienes industriales, se necesita importar maquinaria y tecnología). Esto pone bajo gran presión la balanza de pagos de los países y sus tipos de cambio. También hay una brecha fiscal, ya que los gobiernos incurren sistemáticamente en déficit para impulsar la ISI sin obtener a cambio unos resultados tan satisfactorios como les gustaría. Y también hay, finalmente, una brecha financiera: desde la década de 1970, la inmensa mayoría de gobiernos latinoamericanos deciden desenredar los estrangulamientos de la ISI a través de la inyección de préstamos concedidos por bancos extranjeros. Se trata de un periodo de oferta abundante de dinero en el mundo, sobre todo tras la crisis del petróleo y la consiguiente transferencia de rentas hacia las elites de los países exportadores de petróleo. Los bancos están más que dispuestos a prestar, y los gobiernos comienzan a basar la continuación del desarrollo en la absorción de deuda. A lo largo de la década de 1980, sin embargo, la situación internacional cambia drásticamente. El nuevo rumbo de la política monetaria estadounidense tras la subida al poder de Ronald Reagan dispara los tipos de interés y, dadas las reglas de los préstamos previamente contraídos por los gobiernos latinoamericanos, multiplica la magnitud de la deuda de estos. El resultado es el estallido de una brutal crisis de la deuda, que bloquea definitivamente la continuación del modelo ISI de crecimiento económico en América Latina. La ISI se ha estrangulado, ha sido incapaz de sortear los peligros que se presentaron en su camino. 21 ¿No es esta, plantean muchos, la mejor demostración de la falta de validez del estructuralismo? ¿No se ha demostrado equivocado el camino alternativo propuesto por Prebisch y los suyos? El otro acontecimiento del mundo real que debilita a las escuelas alternativas latinoamericanas es la exitosa industrialización del sudeste asiático. En 1945, Corea del Sur, Taiwán, Singapur y Hong­Kong estaban menos desarollados que los países latinoamericanos. Para la década de 1980, está claro que han conseguido escapar del mundo en vías de desarrollo, cosa que no puede decirse de América Latina. El ascenso del sudeste asiático se basa en las exportaciones de productos industriales, lo cual contrasta con la falta de competitividad de las industrias latinoamericanas. ¿No es esto una prueba de las virtudes de la orientación hacia el exterior? ¿No es una prueba a contrario de la equivocación estructuralista de promover un modelo de desarrollo orientado hacia el interior? Más aún: ¿no estamos ante una refutación contundente e inapelable de los postulados dependentistas? ¿Cómo que no es posible que el desarrollo del capitalismo conduzca al progreso de la periferia? Estos cuatro países, con su economía de mercado y su vinculación a la globalización, se han desarrollado en las décadas precedentes con gran fuerza. ¿Cómo que la globalización empobrece a la periferia? ¿No ha sido la globalización, por el contrario, la condición necesaria de su modelo de desarrollo? Llegan tiempos de vacas flacas para el estructuralismo y el dependentismo. Se impone el neoliberalismo. Se está imponiendo en los 21 Rosemary Thorp, Progreso, pobreza y exclusión: una historia económica de América Latina durante el siglo XX (Washington, 1998); Ricardo Ffrench­Davis, Óscar Muñoz y José Gabriel Palma, “Las economías latinoamericanas, 1950­1990”, en Historia de América Latina, vol. 11, América Latina: Economía y sociedad desde 1930, ed. Leslie Bethell (Barcelona, 1994).
14 países desarrollados, de la mano de Reagan en Estados Unidos y Margaret Thatcher en Reino Unido, y se impone en los países en vías de desarrollo a través del llamado “consenso de Washington”. 22 El consenso de Washington hace una recapitulación de lo aprendido y establece recomendaciones de política económica en consecuencia. Dichas recomendaciones se estructuran en torno a dos ejes. Primero, debe reducirse el grado de intervención del Estado en la economía. Los estructuralistas y dependentistas confían en el Estado para que corrija los fallos de mercado y lidere el desarrollo de los países, pero olvidan que los Estados también tienen fallos. Los Estados son más ineficientes que las empresas privadas, ya que están dirigidos por personas que manejan el dinero de otros. Los Estados no siempre buscan objetivos de interés general, sino que con frecuencia se convierten en el instrumento a través del cual las elites políticas y burocráticas consiguen sus objetivos de poder y renta. Es preciso, por lo tanto, impulsar procesos de privatización de las empresas públicas y reducir el grado de regulación estatal. El otro gran eje del consenso de Washington, muy relacionado, tiene que ver con los mercados. Los mercados deben funcionar de la manera más flexible posible. La excesiva intervención de los gobiernos latinoamericanos durante la etapa ISI ha impedido que los mercados envíen las señales correctas. Ahora hay que conseguir que los precios sean los adecuados. Hay que evitar que, como hasta ahora, la regulación estatal distorsione la estructura de precios relativos y haga que las economías latinoamericanas se dediquen a actividades para las que no disfrutan de ventaja comparativa. (¿Para qué empeñarse en desarrollar la industria, si quizá la ventaja comparativa latinoamericana está en la agricultura y la explotación de recursos naturales?) Hay que evitar que, como hasta ahora, las políticas públicas distorsionen las señales del mercado laboral e incentiven sin quererlo una emigración campo­ciudad tan excesiva que las ciudades latinoamericanas se ven desbordadas. Hay que evitar que, como hasta ahora, la regulación distorsione las condiciones en que se desarrolla la inversión extranjera directa en América Latina. En una palabra, hay que permitir que los mercados funcionen de manera libre. Hay que confiar en que dicho funcionamiento conducirá a un óptimo social, como plantea la teoría económica de corriente principal. Si nos evadimos de esta regla, tarde o temprano acabamos pagando las consecuencias. Llega la hora del ajuste neoliberal: la hora de corregir los excesos derivados de un pensamiento económico alternativo. En esto consiste, intelectualmente hablando, la década de 1980. El golpe es muy duro para la escuela de la dependencia, que en sentido estricto no se recupera. Su mensaje central ha sido demasiado radical. Ha apostado a todo o nada en contra del capitalismo y la globalización, y el éxito del sudeste asiático deja claro que la periferia no está necesariamente condenada y que una estrategia tan complicada de implantar como la desconexión no es en absoluto la única vía posible hacia la superación del subdesarrollo. Cuando el antiguo dependentista Fernando Henrique Cardoso llega a la presidencia de Brasil en la década siguiente, no propone la desconexión: propone una vía bastante convencional de inserción de Brasil en la economía global. ¿Qué queda, pues, de la dependencia? Queda su enfoque, más que su mensaje. El 22 John Williamson, The Washington consensus (Washington, 1990).
15 enfoque consiste en que la transformación interna de un país no sólo depende de factores endógenos, sino que sus vínculos con el resto de países (y especialmente con el centro desarrollado) condicionan su estructura productiva, su estructura social, sus estructuras de gobierno. Queda, por tanto, un marco de análisis que los investigadores deberían utilizar para estudiar casos concretos. Pero pocos investigadores latinoamericanos, ni siquiera en las filas de la heterodoxia, están por la labor de etiquetarse ya como dependentistas. La mayor parte de los heterodoxos latinoamericanos se apuntan, en su lugar, a un nuevo proyecto que va fraguándose durante la década de 1980: refundar el estructuralismo. Se trata de oponer una alternativa intelectual al neoliberalismo, para lo cual es necesario también aprender de los posibles errores que se cometieran en el estructuralismo inicial. Oponerse al neoliberalismo… ¿por qué? ¿No ha resultado triunfador a raíz del estrangulamiento de la ISI y la crisis de la deuda? En realidad, el supuesto triunfo del neoliberalismo pronto es cuestionado y matizado. Cuestionado, porque pronto se ve que los resultados sociales del ajuste neoliberal son muy negativos en América Latina. Comienzan a restablecerse los necesarios equilibrios macroeconómicos, pero la desigualdad y la pobreza aumentan. La carga del ajuste recae sobre los grupos sociales más desfavorecidos. ¿Realmente es necesario el sufrimiento de las clases bajas y medias­bajas para salir del atolladero económico? ¿Qué clase de desarrollo es ese que no beneficia precisamente a quienes más lo necesitan? 23 El discurso neoliberal también es matizado en un punto importante: un análisis sereno de la experiencia del sudeste asiático revela que no se trata ni mucho menos de un caso a favor de las recetes neoliberales. 24 Sí, es cierto que estos países han contado con la globalización para desarrollarse y que, en este sentido, han estado más abiertos que los países latinoamericanos. Sin embargo, no es cierto que estos países hayan seguido la receta neoliberal de reducir el papel del Estado y dejar que los mercados funcionen libremente. Antes al contrario, en estos países el Estado ha desempeñado un papel activo. Como en América Latina, el Estado ha buscado una industrialización por sustitución de importaciones. La diferencia está en que lo que fracasó en América Latina tuvo éxito en el sudeste asiático. ¿Por qué? Porque se trató de una ISI mejor diseñada, en la que los instrumentos de protección arancelaria y distorsión del libre mercado fueron utilizados de manera selectiva con objeto de fomentar la competitividad industrial y favorecer la inserción internacional de las empresas como exportadoras industriales. Se cuidaron más los incentivos, se evitó en mayor medida que el Estado terminara siendo una marioneta en manos de los grupos de poder empresariales. En suma, la estrategia general de desarrollo del sudeste asiático va más en la línea de la estrategia estructuralista que de la estrategia neoliberal. Esto sienta las bases para la refundación del estructuralismo: para el surgimiento de la escuela neoestructuralista. De hecho, la revisión de la experiencia asiática y su comparación con la ISI latinoamericana sirve para 23 René Villarreal, La contrarrevolución monetarista: teoría, política económica e ideología del neoliberalismo (México D.F. 1986). 24 Ha­Joon Chang, Retirar la escalera: la estrategia del desarrollo en perspectiva histórica (Madrid, 2004).
16 revalorizar el trabajo de los estructuralistas de la década de 1970. Así, en la década de 1970, Prebisch y otros estructuralistas ya llamaban la atención sobre los evidentes peligros que acechaban a la ISI. 25 Frente a la acusación neoliberal de que los estructuralistas eran entusiastas del proteccionismo, lo cierto es que en esa década los estructuralistas habían mostrado su escepticismo con respecto al tipo de proteccionismo aplicado por los gobiernos latinoamericanos: un proteccionismo integral que no estimulaba el progreso de la competitividad. De hecho, en esa década se habían levantado voces estructuralistas urgiendo a relanzar las exportaciones, buscar una auténtica competitividad y, en una palabra, no desconectarse de la economía global. También se habían levantado voces que alertaban contra los peligros de un endeudamiento excesivo: los peligros derivados de confiar en el endeudamiento para que este hiciera lo que en realidad deberían estar haciendo las exportaciones. En otras palabras, los estructuralistas estaban pidiendo un mejor diseño de la ISI. Todo esto cayó en saco roto, pero está en los escritos estructuralistas de la década de 1970 y sirve para defender a la escuela de algunas acusaciones injustas. Aunque los gobiernos latinoamericanos han prestado atención a la recomendación estructuralista de perseguir una ISI en los cincuenta, han prestado poca atención a sus propuestas de reforma de los años sesenta y prácticamente ninguna a sus preocupaciones de los setenta. Por ello, aunque el estructuralismo es inicialmente una cobertura intelectual para la ISI latinoamericana, la forma concreta que adopta esta ISI tiene más que ver con las decisiones concretas de los gobiernos. En particular, si la ISI latinoamericana ha terminado siendo tan diferente de la ISI asiática, ello no se debe a recomendaciones equivocadas de los estructuralistas. Buena parte de los escritos de los estructuralistas en los sesenta y setenta alertaban, precisamente, sobre aquellos aspectos que diferenciaban una ISI de otra. Fueron los gobiernos los que no prestaron atención.
La figura clave en la refundación del pensamiento estructuralista es Fernando Fajnzylber. 26 Buen conocedor de las experiencias del sudeste asiático y su comparación con América Latina, Fajnzylber contribuye a desmontar los mitos neoliberales propagados en la década de 1980 acerca de la ISI como una estrategia condenada a fallar y acerca del milagro asiático como un producto de la mano invisible. Sin embargo, Fajnzylber también se da cuenta de que es preciso fundar una escuela neoestructuralista que se adapte a los nuevos tiempos y corrija los principales errores del pensamiento estructuralista original. Es preciso corregir dos errores y evitar un tercero. El primer error que debe ser corregido tiene que ver con el recelo ante la globalización. A comienzos de la década de 1990, y tras la caída del bloque comunista europeo, la economía mundial es una economía global. Es preciso participar en ella: la globalización tiene sus riesgos, pero quienes se desconectan lo pasan peor. Durante el periodo ISI, la economía latinoamericana ha mirado demasiado hacia adentro. El resultado ha sido el estrangulamiento de la ISI y la crisis de la deuda. Hay que rescatar lo que 25 Raúl Prebisch, Transformación y desarrollo: la gran tarea de América Latina (México D.F., 1970). 26 Fernando Fajnzylber: una visión renovadora del desarrollo en América Latina, ed. Miguel Torres (Santiago de Chile, 2006).
17 algunos estructuralistas comenzaron a decir en los setenta y hay que decirlo mucho más alto: ¡la inserción global, la competitividad internacional, son importantes! Los dependentistas han exagerado: han propuesto que los factores globales determinan la senda de transformación de la periferia. Han propuesto que la inserción global reproduce el subdesarrollo. Pero, en realidad, los factores globales simplemente condicionan la senda de cambio en la periferia, y con frecuencia lo que hacen es abrir oportunidades que deben ser aprovechadas. 27 Como explica Osvaldo Sunkel, se trata de impulsar el desarrollo desde (no hacia) dentro. 28 El segundo error tiene que ver con el Estado. Según Fajnzylber, los estructuralistas originales han idealizado al Estado. Lo han visto como un deus ex machina capaz de resolver de un plumazo los problemas económicos de la sociedad. Sin embargo, como han hecho notar los neoliberales, la intervención del Estado puede generar más problemas que los que soluciona. Con frecuencia, las empresas públicas están mal gestionadas. Y, cuando se trata de regular la actividad industrial, los políticos y burócratas persiguen más sus propios intereses de poder y renta que los intereses generales del proceso de desarrollo. Por ello, es preciso acabar con el intervencionismo, entendido como aquella intervención que, por excesiva y distorsionadora, genera más problemas que los que resuelve. ¿Supone esto una rendición al credo neoliberal? No necesariamente. Una cosa es acabar con el intervencionismo y otra muy diferente proponer que el Estado no tiene funciones que cumplir en el proceso de desarrollo. El Estado no intervencionista de los neoestructuralistas será un Estado activo, bien distinto del Estado neoliberal. Junto a la corrección de estos dos errores, los neoestructuralistas se proponen aprender de la experiencia previa y evitar un tercer error. La industrialización no es la panacea. En 1945, en el contexto de una América Latina aún muy agraria, lo parecía: parecía que la industrialización conduciría a una reducción de la heterogeneidad estructural que subyacía al atraso. Parecía que la industrialización lograría homogeneizar la estructura productiva y los mercados laborales. Parecía que lograría al mismo tiempo crecimiento económico y una reducción de la desigualdad, conforme la población de los sectores de baja productividad fuera transferida a la industria. En torno a 1990, sin embargo, está claro que la industrialización no ha acabado con la heterogeneidad estructural. Dicha heterogeneidad, simplemente, ha adoptado nuevas caras. Por ejemplo, ha surgido un enorme sector informal urbano. Muchas empresas no agrarias operan con niveles bajos de productividad. Además, la desigualdad y la pobreza no sólo están relacionadas con puestos de trabajo de baja productividad, sino también con el acceso al crédito, a la información, a la salud, a la educación… ¿Moraleja? No debemos ser fetichistas al respecto de lo que tal o cual sector económico puede aportar. La clave no está en que los sectores posean características esenciales que los hagan mejores o peores. Es más bien al revés: los sectores serán más o 27 CEPAL, América Latina y el Carbie: políticas para mejorar la inserción en la economía mundial (Santiago de Chile, 1995). 28 Osvaldo Sunkel, El desarrollo desde dentro: un enfoque neoestructuralista para la América Latina (México D.F., 1991).
18 menos útiles para el desarrollo en función de cuánto contribuyan a reducir el grado de heterogeneidad estructural de las economías latinoamericanas. Hechas estas consideraciones, los neoestructuralistas proponen analizar los problemas del desarrollo latinoamericano desde un marco de pensamiento similar al estructuralista original. 29 Su método es histórico­estructural, es decir, es un método que está menos interesado en las generalizaciones teóricas que en análisis que incorporen las especificidades de América Latina aquí y ahora. (De hecho, si hubiera que situar el neoestructuralismo en el árbol del pensamiento económico contemporáneo, tendríamos que situarlo en sus ramas institucionalistas, las más atentas al problema meta­teórico de la especificidad. 30 ) En este sentido, el espíritu de Prebisch sigue vivo. También se toma un importante legado del estructuralismo y, sobre todo, del dependentismo: el gusto por los análisis de tipo interdisciplinar, que rebasan el ámbito de lo estrictamente económico. En la década de 1990 y en los inicios del siglo XXI, eso significa prestar atención a asuntos como el fortalecimiento de la democracia o el respeto a los derechos humanos. 31 ¿Qué más tienen en común el neoestructuralismo y el estructuralismo? Por supuesto, siguen considerándose las diferencias estructurales entre centro y periferia. En tiempos de desregulación financiera y globalización, los neoestructuralistas van a poner el énfasis en el concepto de vulnerabilidad. 32 La periferia es extremadamente vulnerable a fluctuaciones globales. Si a Prebisch le preocupaba el impacto de las fluctuaciones en el mercado global de productos agrícolas, a los neoestructuralistas les preocupan las fluctuaciones especulativas en los mercados globales de capitales y la dependencia que muchas economías tienen de unos pocos productos de exportación sobre cuyos mercados globales carecen de cualquier tipo de poder. El neoestructuralismo se lanza con un atractivo eslogan: “transformación productiva con equidad”. 33 Al fin y al cabo, dicen, estos dos han sido los temas centrales del pensamiento estructuralista desde sus inicios: lo que nosotros hacemos es aplicar el método estructuralista a la realidad del presente. La idea de la transformación productiva con equidad surge de Fajnzylber. En un importante análisis comparativo sobre pautas de industrialización tras la Segunda Guerra Mundial, Fajnzylber encuentra que existen cuatro tipos de países: aquellos que han experimentado una alta tasa de crecimiento y una reducción de la desigualdad; aquellos que han crecido poco pero han reducido la desigualdad; aquellos que han visto aumentada la desigualdad pero han crecido de manera rápida; y, finalmente, aquellos que han crecido lentamente y, además, han visto aumentar la desigualdad. Fajnzylber llega a una conclusión impactante: si vamos situando cada uno de los países latinoamericanos en aquel de estos cuatro casilleros que le corresponde, 29 Ricardo Bielschowski, “Sesenta años de la CEPAL: estructuralismo y neoestructuralismo”, Revista de la CEPAL 97 (2009). 30 Geoffrey M. Hodgson, How economics forgot history: the problem of historical specificity in social science (Londres, 2001). 31 CEPAL, Equidad, desarrollo y ciudadanía (Santiago de Chile, 2000). 32 Más allá de las reformas: dinámica estructural y vulnerabilidad macroeconómica, ed. José Antonio Ocampo (Bogotá, 2005). 33 CEPAL, Transformación productiva con equidad: la tarea prioritaria del desarrollo en América Latina y el Caribe en los años noventa (Santiago de Chile, 1990).
19 encontramos que ¡ninguno de ellos entra en el primero de los casilleros! Se trata, en la poderosa expresión de Fajnzylber, del casillero vacío de América Latina. 34 El reto, concluye, es llenar ese casillero: conseguir que haya simultáneamente una transformación productiva y una reducción de la desigualdad. ¿Cómo lograrlo? El punto de partida está, como siempre, en reducir la heterogeneidad interna de las economías latinoamericanas: en lograr una homogeneización de las estructuras productivas. Para ello es preciso lograr que las economías latinoamericanas sean capaces de generar y absorber progreso tecnológico. Si lo hacen, serán auténticamente competitivas y podrán apoyarse en la globalización (en lugar de tener miedo de ella). Deben ponerse en pie sistemas nacionales de innovación que, sobre la base de mejoras en las infraestructuras, el capital humano y las políticas de incentivos empresariales, permitan la formación de economías verdaderamente competitivas. Unos sectores irán inevitablemente por delante de otros, por lo que el fortalecimiento de la innovación debe acompañarse del fortalecimiento de la cohesión del tejido productivo. Es decir, los frutos de la innovación deben poder difundirse por toda la economía: deben primarse los vínculos intersectoriales, lo que años atrás Albert Hirschman había llamado “encadenamientos”. 35 Mediante la articulación fluida de los diferentes sectores productivos, será posible alcanzar una transformación productiva en la que la innovación se difunda por toda la economía y se produzca una homogeneización de los niveles de productividad de los distintos sectores. ¿Y la equidad? Si se logra reducir el grado de heterogeneidad en la estructura productiva, se habrá dado un gran paso adelante en el campo de la equidad: las características de los empleos no serán tan dispares, por lo que los salarios tenderán a igualarse. Además será preciso prestar una atención especial a las otras fuentes de heterogeneidad y desigualdad social: el acceso a la educación y a la sanidad, por ejemplo. La educación, en particular, desempeña un papel clave en la estrategia neoestructuralista de desarrollo. Por un lado, constituye bienestar, en la línea defendida por ejemplo por Amartya Sen. 36 Por el otro, el aumento de los niveles educativos es fundamental para impulsar el sistema nacional de innovación, la incorporación de progreso tecnológico y la homogeneización de las estructuras productivas. 37 Todo ello muestra que los neoestructuralistas, pese a haber roto con el mito estructuralista del Estado como deus ex machina, están a favor de un Estado activo. De un Estado encargado de la producción y de regulaciones directas, pasamos a un Estado creador de capacidades y solucionador de problemas. Creador de capacidades individuales, porque debe impulsar la educación o la sanidad, y creador de capacidades sociales, como el sistema de innovación nacional o la democracia. Un Estado, también, solucionador de problemas, porque, como han pedido con insistencia los neoestructuralistas 34 Fernando Fajnzylber, “Industrialización en América Latina: de la caja negra al casillero vacío”, Cuadernos de la CEPAL 60 (1990). 35 Albert O. Hirschman, The strategy of economic development (New Haven, 1958). 36 Amartya Sen, Desarrollo y libertad (Barcelona, 2000). 37 CEPAL y UNESCO, Educación y conocimiento: eje de la transformación productiva con equidad (Santiago de Chile, 1992).
20 desde mediada la década de 1990, debe diseñar políticas anti­cíclicas que permitan a las economías latinoamericanas protegerse de su vulnerabilidad ante fluctuaciones bruscas en los mercados financieros y comerciales globales. Otra tarea importante del Estado sería el fomento de los conciertos público­ privados en aquellas áreas en las que la intervención exclusiva del Estado sería demasiado ineficiente y la intervención exclusiva del sector privado descuidaría las externalidades sociales (positivas o negativas) de los proyectos. Finalmente, los Estados también deberían buscar un “regionalismo abierto” (en la línea de Mercosur, por ejemplo) tendente a estrechar los lazos económicos dentro de América Latina. 38 ¿Cuál es el impacto del neoestructuralismo sobre el diseño de la política económica de los gobiernos latinoamericanos? Como ha ocurrido previamente con los estructuralistas, los neoestructuralistas dan cobertura intelectual a una nueva estrategia de desarrollo: una estrategia que sortea al mismo tiempo los peligros del estatismo y la autarquía y los peligros del neoliberalismo. En este caso, de hecho, buena parte del mensaje neoestructuralista lanzado desde la CEPAL se ha elaborado contando con los gobiernos. Es decir, en lugar de una relación de sentido único desde economistas con ideas hacia gobernantes que diseñan políticas, hemos pasado a una relación de doble sentido en el que las ideas de los economistas y los gobernantes se influyen mutuamente. El neoestructuralismo es así una escuela de pensamiento con un componente institucional más acentuado. En el fondo, se trata de una evolución lógica. Tanto el estructuralismo como su sucesor fueron desarrollados por académicos vinculados a organismos internacionales (más que a universidades), así que es natural que su evolución corra paralela a las inquietudes de los políticos pertenecientes a la esfera de influencia de dichos organismos. 39 V Este recorrido por las escuelas latinoamericanas de pensamiento económico ha intentado mostrar lo que podemos ganar de la “biodiversidad intelectual”, es decir, de mantener vivas tradiciones de pensamiento diferentes de la corriente principal. La corriente principal de la economía ha desarrollado desde sus orígenes una creciente tendencia al análisis formalizado, haciendo abstracción de las especificidades del tiempo histórico y las regiones geográficas. La corriente principal construye una teoría económica que reclama ser válida en todo momento y lugar. Las escuelas alternativas de pensamiento económico se han caracterizado tradicionalmente por prestar mayor atención a las especificidades históricas y geográficas. Por ello, más que una teoría en el sentido fuerte del término, las escuelas alternativas más bien ofrecen un enfoque teórico. Esto es poco satisfactorio para el común de los economistas. Sin embargo, los enfoques teóricos alternativos suelen ser más flexibles, menos deterministas. La teoría nos dice qué ocurrirá con A si cambia B, 38 CEPAL, El regionalismo abierto en América Latina y el Caribe: la integración económica al servicio de la transformación productiva con equidad (Santiago de Chile, 1994). 39 Sobre la perspectiva actual del neoestructuralismo, véase CEPAL, La transformación productiva 20 años después: viejos problemas, nuevas oportunidades (Santiago de Chile, 2008).
21 suponiendo C constante. El enfoque teórico se niega a suponer que C es constante y asegura que lo que ocurra con C tendrá una influencia sobre el sentido de la relación observada entre A y B. El pensamiento estructuralista sobre proteccionismo y desarrollo es un buen ejemplo de ello. La corriente principal asegura que el proteccionismo (A) tiene un impacto negativo sobre el desarrollo (B), suponiendo constantes todos los demás factores (C). El estructuralismo y el neoestructuralismo, en cambio, entienden que esos otros factores (la estructura social, la secuenciación de las medidas ISI, los sistemas nacionales de innovación) son los que explican por qué, en unos casos (sudeste asiático), el proteccionismo y el desarrollo van de la mano y, en otros (América Latina), el proteccionismo termina bloqueando el desarrollo. A esto los historiadores lo llaman dependencia combinativa: el impacto de una variable sobre otra depende de con qué otras variables se combine. 40 En este importante punto, las escuelas alternativas son superiores a la corriente principal. La otra gran lección de nuestro recorrido es que las heterodoxias no pueden permitirse el lujo de eludir el diálogo con la corriente principal. El éxito del neoestructuralismo a partir de 1990 es consecuencia directa de su capacidad para digerir los principales golpes dados por el pensamiento neoliberal. Al incorporar lo que había de valioso en el pensamiento neoliberal, el neoestructuralismo ha sido capaz de salvaguardar la tradición de pensamiento histórico­estructural que había arrancado con Prebisch. La escuela de la dependencia, en cambio, por su orientación más radical tuvo una capacidad de diálogo mucho menor. El resultado es que su influencia se desvaneció a lo largo de la década de 1980 y tras la caída del muro de Berlín. Las heterodoxias, por definición, se distancian de la ortodoxia, pero no deben hacerlo tanto que se conviertan en mundos aparte. Cuando es así, aumentan sus posibilidades de volverse irrelevantes. El neoestructuralismo, en cambio, ha sido una más de las sub­corrientes de pensamiento que, dentro y fuera de la corriente principal, han terminado con la hegemonía neoliberal en la economía del desarrollo. Hoy día, no sólo otros heterodoxos, como los economistas institucionalistas, inciden en la necesidad de que un Estado activo cree capacidades individuales y sociales para impulsar el desarrollo. 41 Dentro de la propia corriente principal, cada vez son más los economistas que ponen el énfasis en este punto. De hecho, las instituciones se han convertido en el punto central de la agenda de la economía del desarrollo a comienzos del siglo XXI. El propio Banco Mundial, en otros tiempos asociado al pensamiento neoliberal, se ha convertido a esta nueva ortodoxia. En parte por ello, el neoestructuralismo parece hoy menos original que su predecesor: parece que dice cosas menos rompedoras, más estándar. Pero, en realidad, lo que ocurre es que ha puesto su granito de arena para que algunas heterodoxias del pasado se conviertan en ortodoxias del presente. ¿Puede 40 David S. Landes, “What room for accident in history? Explaining big changes by small events”, Economic History Review 47 (1994). 41 Sobre la conexión entre estructuralismo e institucionalismo, véase por ejemplo Armando di Filippo, “Estructuralismo latinoamericano y teoría económica”, Revista de la CEPAL 98 (2009).
22 haber mejor balance que ese para una escuela alternativa de pensamiento económico?
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