LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA, ASI COMO LA NULIDAD

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LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA, ASI COMO LA NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL
DERECHO, PRETENDEN LA REPARACION DEL DAÑO
Tanto en la acción de reparación directa, como en la de nulidad y restablecimiento del derecho, se
pretende que se repare el daño que se ha causado al demandante, pero cuando la causa del daño es un
hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente a causa de
trabajos públicos, el derecho deberá reclamarse o través de la acción de reparación directa; si el daño se
derivo de un acto administrativo, la acción procedente será la de nulidad y restablecimiento del derecho.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
Expediente No. : 170012331000200500187 01
CONSEJERO PONENTE: DR. ALIER EDUARDO HERNÁNDEZ ENRIQUEZ
Bogotá D.C., treinta (30) de marzo dos mil seis (2006).
Número interno: 31789
Actor: Paula Lorena Henao Zuluaga
Demandado: Municipio de Manizalez
Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte adora contra el auto proferido por el
Tribunal Administrativo de Caldas el 26 de mayo de 2005, por medio del cual se rechazó la demanda.
ANTECEDENTES
La demanda
El 27 de enero de 2005, la señora Paula Lorena Henao Zuluaga, por medio de apoderado judicial, instauró
acción de reparación directa contra el Municipio de Manizales para que se lo declarara responsable de los
perjuicios causados por el cierre de un establecimiento de comercio de su propiedad.
Como consecuencia de lo anterior declaración, solicitó que se condenara a la demandada al pago de 100
salarios mínimos legales mensuales por concepto de daño moral, $ 200.000.000 por daño emergente y $
210.000.000 por lucro cesante, más los intereses e indexaciones o que haya lugar.
Como fundamento de las pretensiones, se expusieron, en síntesis, los siguientes hechos:
- El 13 de septiembre de 1999 la señora Henao Zuluaga se inscribió ante la Cámara de Comercio de
Manizales como propietaria del establecimiento de comercio Supermercado Fundadores o Autoservicio
Fundadores y el 7 de octubre siguiente éste se abrió al público.
- Mediante oficio U.A.C. 1210 del 4 de octubre de 1999, la Secretaría de Planeación Municipal comunicó a
la demandante que uno de los requisitos para abrir el establecimiento de comercio era contar con la
disponibilidad de un parqueadero permanente por cada 50 mts2 y un parqueadero paro visitantes. Para
dar cumplimiento a esta orden, la adoro celebró un contrato de arrendamiento para parqueaderos, no
obstante lo anterior, la Secretaría de Planeación, mediante oficio 2095 del 3 de diciembre de 1999, no
autorizó el "uso del suelo". Esta decisión fue confirmada por la resolución 01-200 del 6 de enero de
2000, que en su parte resolutiva dispuso: "RATIFICAR LA NEGATIVA DE USO DEL SUELO
Certificado al establecimiento de comercio denominado "AUTOSERVICIO FUNDADORES" ubicado en
esta ciudad en la carrera 23 No. 31-16, de propiedad de la señora PAULA LORENA HENAO
ZULUAGA" (Fl. 69 c. 1).
- La demandante instauró acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra los oficios
anteriores ante el Tribunal Administrativo de Caldas, quien mediante sentencia del 23 de enero de
2003, declaró la nulidad de los mismos y ordenó a la Secretaría de Planeación "otorgar la autorización
para el uso del suelo de la demandante y del citado establecimiento".
- Mientras se tramitaba la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la Secretaría de Gobierno
Municipal - Inspección Octava Urbana de Policía- expidió la resolución 028 del 17 de julio de 2000,
mediante la cual ordenó el cierre definitivo del establecimiento de comercio. Se advierte que esta
resolución no fue demandada ante el Tribunal Administrativo de Caldas, y en eso medida, esa
corporación no se pronunció sobre la legalidad de dicho acto en la sentencia del 23 de enero de 2003
(Fl. 74 c. 1).
Sostuvo la demandante, que los actos administrativos que dispusieron el cierre definitivo del
establecimiento de comercio fueron expedidos en formo arbitraria, caprichosa e ilegal y que ésta
actuación le causó un perjuicio grave (Fls.92-124c. 1).
Providencia impugnada
El 26 de mayo de 2005, el Tribunal Administrativo de Caldas rechazó la demanda por indebida
escogencia de la acción, por considerar que la procedente era la de nulidad y restablecimiento del
derecho, dado que, con la demanda, se pretende la declaratoria de responsabilidad de la
administración como consecuencia de la expedición de un acto ilegal y arbitrario que ordenó el cierre
del establecimiento de comercio de propiedad de lo demandante (resolución 028 del) 7 de julio de
2000).
Por otra parte, el Tribunal advirtió que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho estaba
caducada, pues no se instauró dentro de los cuatro meses que establece el artículo 136 del C.C.A..
(FIs. 126-136 c. ppal).
Recurso de apelación
El 8 de junio de 2005, la parte actora interpuso recurso de apelación contra la decisión anterior
argumentando que los perjuicios que redoma la demandante mediante la acción de reparación directa
se causaron con la decisión que negó el uso del suelo, ya que la determinación del cierre definitivo del
establecimiento de comercio es uno simple consecuencia de no contar con la autorización para tal
uso.
Al respecto sostuvo:
"Ahora bien, si el acto que le generó a la parte actora un perjuicio fue declarado nulo, la consecuencia
obvia es que tal perjuicio debe ser resarcido económicamente y es precisamente lo que se pretende a
través de esta acción de reparación directa, por lo que tal como se dijo en los hechos de la demanda,
"nos encontramos dentro del término para instaurar esta acción de reparación directa toda vez que la
sentencia que declaró la nulidad de los actos administrativos que conllevaron al cierre definitivo del
establecimiento de comercio denominado "Supermercado Fundadores" o "Autoservicio Fundadores"
fue notificada por edicto el día 30 de enero de 2003, obteniendo su ejecutorio solamente el día 21 de
febrero del mencionado año, una vez quedó en firme el auto que rechazó el recurso de apelación
interpuesto por el apoderado judicial del municipio de Manizales.
Debiéndose agregar que lo presente demando fue presentado el día 27 de enero de 2003, es decir,
dentro del término de caducidad de lo acción" '(FIs. 137-138c.ppol).
CONSIDERACIONES
Corresponde decidir sobre la indebida escogencia de lo acción y la caducidad de lo que resulta
procedente.
En otras oportunidades la Salo ha estudiado lo atinente a la acción procedente para solicitar la
indemnización de daños generados por un acto administrativo.
En efecto, en providencia de 13 de diciembre de 2001 (expediente 20678) se recordó que el criterio útil
en la determinación de la acción procedente para reparar daños generados por la administración es el
origen de los mismos, de manera tal que, si la causa del perjuicio es un acto administrativo ilegal debe
acudirse a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Dicho criterio tiene por fundamento,
además del texto del artículo 85 del CCA, una regla práctica: si el daño es generado por un acto
administrativo ilegal, para que el restablecimiento del derecho y la reparación sean posibles será
necesario, de modo previo, dejarlo sin efectos y ello, dada la presunción de legalidad que lo cobija,
sólo será posible con la declaración judicial de anulación del mismo.
Por su parte, la acción de reparación directa, consagrada en el artículo 86 del Código Contencioso
Administrativo, si bien coincide en su finalidad, en cuanto a la búsqueda de la reparación de los daños,
con la de la de nulidad y restablecimiento del derecho, difiere de ésta última en la causa del daño
reclamado. En efecto, como se deduce de todo lo dicho, la primera solo será procedente en los casos
en que el perjuicio haya sido causado por un hecho una omisión, una operación administrativa, la
ocupación temporal o permanente de un inmueble. En cambio la de nulidad y restablecimiento del
derecho procede siempre que el origen del daño sea un acto administrativo viciado de algún tipo de
ilegalidad.
Caso concreto
En este caso, la actora solicito que se que se condene al Municipio de Manizales, a pagar por
concepto de daño emergente, $ 200.000.000 que corresponden al valor comercial del establecimiento
de comercio que fue cerrado "en virtud de la orden ilegal y arbitrario de la Secretaria de Planeación
Municipal", y, por concepto de lucro cesante, $ 90.000.000 equivalente a las utilidades que dejó de
percibir la propietaria del establecimiento por el cierre del mismo.
También solicitó que se le indemnizara por los perjuicios morales que le causó el cierre del
establecimiento.
Como fundamento de sus pretensiones sostuvo:
"10. - La Administración Municipal continuó con su actitud arbitraria e ilegal y comisionó a la
Inspección Octava Urbana de Policía paro que adelantara el trámite correspondiente al cierre
definitivo del establecimiento de comercio de propiedad de mi mandante, expidiéndose para tal
fin la resolución nro. 028 del 17 de julio de 2000. (...)
13. - Con la sentencia dictada por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Caldas se corroboró
en forma evidente que la expedición de los actos administrativos que determinaron el cierre definitivo del
establecimiento de comercio de propiedad de la demandante habían sido expedidos en forma ilegal y
arbitrario y a pesar de haberse ordenado por la justicia contencioso administrativa que la Secretaría de
Planeación del Municipio de Manizales otorgara autorización para el uso del suelo, esta decisión es
inocua e intrascendente y aparte de darle la razón a la señora HENAO ZULUAGA ningún efecto practico
tiene, toda vez que como se dijo anteriormente, para el mes de septiembre del año 2000 tuvo que cerrar
en forma definitivo el establecimiento de comercio denominado "Supermercado Fundadores" o
"Autoservicio Fundadores".
15. - Quedó claro entonces, que los actos administrativos que dispusieron el cierre definitivo del
establecimiento de comercio de propiedad de mi mandante fueron expedidos en forma arbitraria,
caprichosa e ilegal, actuación de la administración que a no dudarlo causó un grave perjuicio a la
señora PAULA ANDREA HENAO ZULUAGA.
22. - No cabe duda que con la actuación arbitraria, irregular, caprichosa e ilegal de la administración
Municipal de Manizales se ha causado un perjuicio a la parte demandante no solo patrimonial, sino
también moral, tal como se demostrará en el transcurso del proceso, pues aporte de haber perdido una
cuantiosa inversión económica, también vio frustrado su interés y deseo de obtener una rentabilidad o
utilidad mensual que le permitiera vivir en formo digna, situación que lo afectó emocional y
sicológicamente.
23. - Nos encontramos dentro del término legal para instaurar esta acción de reparación directo toda vez
que la sentencia que declaró la nulidad de los actos administrativos que conllevaron al cierre definitivo
del establecimiento de comercio (...) fue notificada por edicto el 30 de enero de 2003".
Como se observa, la actora demanda por los posibles perjuicios causados con ocasión de la resolución
028 del 17 de julio de 2000 que ordenó el cierre definitivo del establecimiento de comercio, acto que, en
su criterio, es ilegal y arbitrario porque desconoce que los requisitos exigidos por la Secretaria de
Planeación para el funcionamiento del establecimiento de su propiedad, no son aplicables a esta clase
de negocio; además el Tribunal reconoció la ilegalidad de los oficios 2095 de 1999 y 01-200 de 2000 que
negaron el uso del suelo.
No obstante lo anterior, la demandante presentó nuevos argumentos y elementos del daño imputado a la
administración así:
Ahora bien, si el acto que le generó a la parte actora un perjuicio fue declarado nulo, la
consecuencia obvia es que tal perjuicio debe ser resarcido económicamente y precisamente lo
que se pretende a través de esta acción de reparación directa" (negrillas fuera de texto) (FIs. 13738 c. 1).
Se observa que el demandante modificó sucintamente, en su escrito de apelación, los argumentos de la
demanda y la causa petendi de la mismo, pues yo no ataca directamente el acto que ordenó el cierre
definitivo del establecimiento, que en la demanda calificó de arbitrario e ilegal, sino que manifiesta que
los daños que se reclaman en esta acción fueron causados por los oficios "2095 de 1999 y la resolución
01-2000 de 2000. declarados nulos judicialmente, razón por la cual estimó que el término de caducidad
de lo acción debía contarse desde la fecha de la sentencia que dejó sin efectos dichos actos, teniendo
en cuanta que la acción procedente sería lo de reparación directa.
Adviértase que tal y como lo describe el tratadista Hernán Fabio López1, el recurso de apelación es
aquél que permite al ad quem, directo superior jerárquico del juez de primero instancia, a aquo, decidir la
manifestación de inconformidad presentada por una de las partes contra una providencia judicial. No
puede entenderse éste como un mecanismo para reformar la demanda o cambiar su causa petendi.
1Hernán Fabio López. Procedimiento Civil parte general. Página 764. Editorial Dupré Editores.
Como quiera que mediante el recurso de apelación no es posible hacer estas modificaciones, aun cuando
estas sean sucintas, la Sala se abstendrá de hacer algún pronunciamiento frente a los argumentos
nuevos que se expusieron en el recurso de apelación y sólo atenderá los que se refieren a que los
perjuicios económicos objeto de esta demando se originaron con la expedición de unos actos
administrativos que no fueron impugnados.
En este caso, la demanda es clara al afirmar que "los actos administrativos que dispusieron el cierre
definitivo del establecimiento de comercio (res. 028/00) de propiedad de mi mandante fueron expedidos
en forma arbitraria, caprichosa e ilegal, actuación de la administración que a no dudarlo causó un grave
perjuicio", (paréntesis fuera de texto)
La actora considera que los perjuicios por los cuales se demanda, se originaron en el acto administrativo
que cerró el establecimiento de comercio, que, en su criterio, es ilegal, pues, sobre él recaen los mismos
vicios de ilegalidad que advirtió el Tribunal para los actos que negaron el uso del suelo. Al respecto,
considera la Sala que el criterio expuesto por la demandante no da lugar a hacer una interpretación
distinta a que la causo del daño es el acto administrativo que le impidió mantener abierto al público su
negocio, pues, las pretensiones de la demanda se dirigen a que se reconozca, a título de indemnización,
las sumas de dinero dejadas de percibir desde la fecha del cierre del establecimiento y hasta que se dicte
sentencia definitiva, así como el valor comercial del negocio al momento del cierre; pide además, el
conocimiento de los perjuicios morales que se causaron con la decisión definitiva de la administración.
Así las cosas, y dado que en la demando se está atacando la legalidad del acto administrativo contenido
en la resolución 028 del 17 de julio de 2000, que ordenó el cierre definitivo del establecimiento de
comercio, y solicitando el correspondiente restablecimiento del derecho, es claro que, el actor debió
instaurar la acción de nulidad restablecimiento del derecho y no la de reparación directo.
Nótese que la acción contemplada en el artículo 85 del C.C.A. está dirigida a obtener la nulidad de los
actos administrativos, el consecuente restablecimiento del derecho y lo reparación de los daños. De
manera que, como consecuencia de la declaratoria de nulidad del acto acusado, la demandante puede
pedir que se reconozcan los perjuicios económicos derivados de los actos demandados y se ordene la
correspondiente indemnización.
Como se observa, tanto en la acción de reparación directa, como en la de nulidad y restablecimiento del
derecho, se pretende que se repare el daño que se ha causado al demandante, pero cuando la causa del
daño es un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente a
causa de trabajos públicos, el derecho deberá reclamarse o través de la acción de reparación directa; si el
daño se derivo de un acto administrativo, la acción procedente será la de nulidad y restablecimiento del
derecho. En este caso, queda claro que los perjuicios reclamados se derivan de un acto administrativo.
En estas circunstancias, resulta acertada la argumentación del a quo en el sentido de que se presenta
una indebida escogencia de la acción, circunstancia que, sin embargo, no es una causal de rechazo de la
demanda.
El articulo 143 del C.C.A. establece solo dos eventos en los cuales, se debe rechazar una demanda:
cuando el Juez advierte que la misma carece de los requisitos y formalidades previstas para la demanda
contenciosa y ésta no se corrige durante el término concedido para el efecto y cuando la acción ha
caducado. Al respecto, estima la Sala que la escogencia de la acción no es un requisito meramente formal
y que los causales de rechazo de la demanda son taxativas, de manera que cuando se demanda por una
acción que no es procedente, la demanda solo podrá rechazarse si la acción que corresponde ha
caducado.
En este caso, el aquo señaló que la actora debió ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho contra la resolución 028 de 2000 y que ésta se encontraba caducada.
Revisado el expediente, advierte la Sala que la resolución 028 de 2000 se aportó en copia simple y
que no se allegó lo respectivo constancia de notificación, circunstancia que impide determinar si la
acción se encuentro caducada. Tampoco se pudo establecer si contra dicho acto se interpuso algún
recurso.
En este orden de ideas, la Sala concederá un termino de cinco días para que subsane la demando en
los términos de esta providencia y ordenará la devolución del expediente al Tribunal para decida
sobre la admisión o rechazo de la misma.
Por lo expuesto, EL CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.
SECCIÓN TERCERA,
RESUELVE:
Primero. REVOCASE el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas el 26 de mayo del
2005.
Segundo. En su lugar. INADMÍTESE la demanda y devuélvase al interesado para que en el término
de cinco días contados a partir de la notificación de esta providencia, adecúe la demanda dé acuerdo
con lo expuesto en la parte motiva.
Tercero. Ejecutoriado este auto, devuélvase al Tribunal de origen para lo de su cargo.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
MARÍA ELENA GIRALDO GÓMEZ
Presidenta de la Sección
RUTH STELLA CORREA PALACIO
ALIER HERNÁNDEZ ENRIQUEZ
RAMIRO SAAVEDRA BECERRA
Bogotá, D.C., 31 de Mayo de 2006