Marco Presupuestario Común

Nota de
Orientación
Para el Plan
de Acción del
MANUD Anexo 3
MARCO PRESUPUESTARIO COMÚN
Octubre 2010
1
Nota de
Orientación
Para el Plan
de Acción del
MANUD Anexo 3
MARCO PRESUPUESTARIO COMÚN
Octubre 2010
3
I. Marco presupuestario común
En aplicación del Informe del Secretario General “Revisión trienal amplia de la política relativa a las actividades
operacionales del sistema de las Naciones Unidas para el desarrollo: conclusiones y recomendaciones”1, el
Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo (GNUD) examinó las experiencias y lecciones aprendidas a
partir de la utilización de marcos presupuestarios comunes (MPC o CBF, según sus siglas en inglés) y
transformó las buenas prácticas en una orientación eficaz para ampliar su alcance a más países. El MPC es
parte integrante del Plan de Acción del MANUD (o UNDAF), sirviendo para garantizar la existencia de una
proyección exhaustiva y basada en resultados de los recursos financieros requeridos y de los déficits de
financiación para todo el período programático. Además de esto, a fin de reflejar los fondos y recursos
disponibles para su movilización, se elabora un MPC Anual basado en planes de trabajo anuales (el formato
sugerido por el MPC Anual se puede ver en la Sección VIII).
Con la introducción del proceso del MANUD en 1997, entraron en funcionamiento y se desarrollaron diversas
herramientas para ayudar a los equipos de país a conceptualizar el MANUD y hacerlo operativo. Sin embargo,
la parte del marco de resultados del MANUD que contiene la información sobre los recursos necesarios, la
proyección de recursos básicos/ordinarios/asignados y complementarios/extrapresupuestarios, así como los
objetivos de movilización de recursos no estaba bien articulada y precisaba de una mayor claridad y definición
basadas en la experiencia de su aplicación. El MPC servirá para valorar realistamente el costo del MANUD,
mientras que el MPC Anual ayudará a mejorar la gestión de los déficits de financiación.
En los países de la iniciativa Unidos en la Acción y en algunos otros que han decidido voluntariamente seguir
los principios de la misma, este proceso ha dado lugar también al establecimiento de un Fondo Único.2 La
experiencia de estos países sugiere que el MPC contribuye a coordinar las diversas fuentes e instrumentos de
financiación, a reducir la duplicación de gastos y a asegurar que los costos de las iniciativas programáticas
quedan reflejados de manera racional y están alineados con las fuentes de financiación previstas.
Este Anexo a la Nota de Orientación para el Plan de Acción del MANUD ofrece una guía para la formulación
del MPC como instrumento integral de la matriz de resultados del Plan de Acción del MANUD. Durante la
1
Informe “Revisión trienal amplia de la política relativa a las actividades operacionales del sistema de las
Naciones Unidas para el desarrollo: conclusiones y recomendaciones”, del Secretario General, (A/62/253),
párrafo 15(e): “Pedir al Secretario General que presente anualmente al Consejo Económico y Social un
informe sobre los progresos realizados y las enseñanzas derivadas de los nuevos modelos de marcos
presupuestarios integrados utilizados a título de prueba en los países que participan en la iniciativa “Unidos
en la Acción” y le presente en 2010 un informe detallado sobre la experiencia adquirida con esos modelos y
sobre sus beneficios en lo que respecta a la gestión, presupuestación y presentación de informes basados en
resultados”.
2
Las experiencias de los países a la hora de establecer el Fondo Único o el Fondo de País se pueden ver a través del toolkit
del GNUD en http://www.undg.org
4
formulación del Plan de Acción del MANUD, el Anexo ayudará a los Equipos de País de la ONU (UNCT) a
elaborar una proyección financiera del programa basada en un cálculo racional de los recursos necesarios
para la implementación de los efectos directos y los productos. Por otro lado, con el MPC Anual basado en las
principales actividades extraídas de los Planes Anuales de Trabajo (AWP) se contribuye a relacionar los
recursos anuales disponibles o prometidos con efectos directos y productos provenientes de una variedad de
fuentes.
II. Introducción
El presente Anexo a la Nota de Orientación para el Plan de Acción del MANUD describe los principales contenidos
y el proceso de elaboración del Marco Presupuestario Común (MPC). El MPC (o CBF por sus siglas en inglés) es
una parte integral de la matriz de resultados del Plan de Acción del MANUD y, por tanto, no es un documento
separado. El MPC Anual deberá elaborarse sobre la base de los Planes Anuales de Trabajo consolidados,
especialmente en lo que respecta a la asignación de recursos provenientes del Fondo de País/Fondo Único. El
contenido descriptivo del MPC está incluido en la Sección V del Plan de Acción del MANUD. Las experiencias de
los países participantes en la iniciativa Unidos en la Acción y de otros UNCT muestra que es necesario cumplir
ciertas condiciones para que el MPC sea una herramienta de gestión útil. Los UNCT deberán cerciorarse de que
se dan las condiciones para apoyar este enfoque, y es interesante evaluar si se dan las siguientes condiciones:
•
¿Incluye el Plan de Acción del MANUD resultados programáticos bien definidos?
•
¿Está preparado y dispuesto el UNCT para dar a conocer la información específica exigida por el
MPC?
•
¿Existe una estructura de gobernabilidad para el Plan de Acción del MANUD definida al nivel de
grupo técnico para llevar a cabo un ejercicio de proyección/necesidades de recursos?
•
¿Se desglosan los efectos directos del MANUD en productos y actividades subsiguientes clave
mediante Planes Anuales de Trabajo a fin de establecer una base práctica para el ejercicio
presupuestario?
La inserción del MPC dentro de la matriz de resultados del Plan de Acción del MANUD no exige ningún proceso
separado que exija el refrendo o firma de los Organismos de la ONU ni del Gobierno, ya que el proceso llevado a
cabo para el Plan de Acción del MANUD será aplicable también al MPC.
En las secciones que vienen a continuación se establecen el propósito y objetivos del MPC; los beneficios que se
espera que genere; y el proceso y formato para el desarrollo tanto del MPC como del MPC Anual.
5
III. Definición, Objetivo y Beneficios Previstos
El MPC es el marco financiero consolidado donde se reflejan los resultados consensuados para el Plan de Acción
del MANUD y su costo. En él se recogen los cálculos financieros más aproximados de los recursos necesarios
para que cada entidad de la ONU participante genere los productos definidos en el Plan de Acción del MANUD.
Los insumos financieros previstos para cada uno de los organismos de la ONU participantes y las propias fuentes
de financiación quedarán reflejados en los MPC Anuales que se elaboren siguiendo los AWP. El MPC contempla
también las áreas donde faltan recursos y para las que es necesario movilizarlos. Este instrumento es, por tanto,
la expresión financiera del panorama completo de recursos del Plan de Acción del MANUD, e incluye:
•
Recursos ordinarios/básicos o asignados de los organismos ONU.
•
Recursos complementarios o extrapresupuestarios/con destino específico o general, de todas las
fuentes posibles: bilaterales, multilaterales y privadas (recibidos/prometidos).
•
Los recursos de todas las propuestas de proyectos en fase de desarrollo y negociación por parte de
los organismos de la ONU y cualquier otra fuente potencial de contribuciones (proyectos
regionales/subregionales de otros organismos de la ONU) siempre que estén incluidos en el Plan de
Acción del MANUD.
•
La brecha o déficit de financiación existente entre los recursos disponibles y el costo total del Plan
de Acción.
EL MPC ayuda a garantizar que el Plan de Acción del MANUD incluye una proyección exhaustiva, basada en
resultados e indicativa de los requisitos de financiación y del déficit previsto para todo el periodo programático.
El MPC está diseñado para ser una herramienta de gestión a disposición del UNCT. Su atención se centra en la
relación existente entre lo que se necesita para implementar el Plan de Acción del MANUD y los recursos
disponibles y esperados. Por tanto, el MPC proporciona la perspectiva general del UNCT a fin de garantizar que
las iniciativas programáticas y las prioridades del Plan de Acción están alineadas con una asignación apropiada de
los recursos disponibles o de los que se espera movilizar. El principal objetivo consiste en crear un marco que
suministre la máxima información sobre la financiación de los proyectos, al tiempo que se preserva el control de
cada organismo ONU sobre sus propios recursos.
El MPC Anual está a disposición de los UNCT como fuente de información financiera sobre los recursos
disponibles o sobre los recursos a movilizar a través de los Fondos Únicos/Fondos de País, allí donde existan
dichas modalidades; de esta manera, facilita también la formulación del informe de progreso del MANUD.
Las experiencias de los países muestran que la elaboración de un MPC/MPC Anual reporta múltiples beneficios a
los UNCT, los gobiernos y los donantes. En concreto, estos instrumentos sirven para apoyar:
•
Una ejecución más eficaz del Plan de Acción del MANUD mediante una mejor planificación,
priorización y seguimiento de los recursos;
•
Una estructura presupuestaria racional para el programa basada en una valoración realista del costo
6
de los resultados;
•
Mayor transparencia a través de la provisión a los gobiernos, donantes y otras partes interesadas de
un único y simplificado documento de referencia y de una visión general de la situación financiera del
Plan de Acción del MANUD en cualquier momento del ciclo programático; y
•
La posibilidad de que el UNCT adopte un enfoque coordinado en la movilización de recursos
mediante la identificación y seguimiento del déficit de financiación.
IV. Grado de Desglose en la Elaboración
Presupuestaria y en los Resultados
Programáticos
El Plan de Acción del MANUD marca las líneas de colaboración de los organismos de la ONU con los socios
nacionales y entre sí al objeto de lograr los resultados identificados en el MANUD. Por tanto, el Plan de Acción
enfoca su atención en los detalles referentes a las responsabilidades y la rendición de cuentas, las necesidades
indicativas de recursos, las estructuras de gobernabilidad, las estrategias de gestión y ejecución, así como en el
seguimiento y evaluación. Del análisis de muchos marcos de resultados de MANUD se observa que su contenido
en lo que respecta a los recursos es bastante teórico y no ofrece una base sólida para la planificación y
administración del Plan de Acción.
El Marco Presupuestario Común se elabora para todo el periodo programático en que se vayan a reflejar los
requisitos de recursos indicativos para el Plan de Acción del MANUD. Por otro lado, el MPC Anual es formulado
cada año para reflejar los fondos disponibles y los recursos que hay que movilizar, así como para facilitar la
planificación de estos últimos.
Se recomienda que la preparación del MPC Anual se haga siguiendo los AWP y que, para ello, se emplee el
formato de los MPC. Los AWP definen las tareas y actividades específicas a desarrollar a nivel de organismo
durante el año. Esta definición del nivel de actividad ayuda a los organismos de la ONU a valorar adecuadamente
el costo de los insumos materiales y humanos necesarios para llevar a cabo sus actividades. Lo que es más
importante, los AWP asignan los recursos en función de los recursos financieros realmente disponibles, bien sean
básicos o extrapresupuestarios, ya que los organismos de la ONU participantes operan con presupuestos anuales
aprobados para apoyar sus programas respectivos.
V. Vías de Financiación (Clases de Recursos)
A efectos del Marco Presupuestario Común incluido en el Plan de Acción del MANUD, las clases de recursos se
definen conforme a lo establecido a continuación. Éstas están relacionadas con fondos y programas, y con
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organismos especializados, residentes y no-residentes.
Básicos/ Ordinarios/ Asignados:
Fondos básicos/ordinarios son aquellos que proceden de compromisos anuales/bianuales más predecibles o de
aportaciones asignadas por países miembros (especialmente en el caso de fondos y programas, cuyas dotaciones
presupuestarias básicas son determinadas para todo el ciclo presupuestario por sus órganos directivos). Debido a
su naturaleza estable y regularidad predecible (aunque los montos pueden variar con el tiempo), este tipo de
recursos presentan un mayor grado de previsibilidad a lo largo de todo el ciclo programático.
Los fondos asignados por los distintos organismos especializados siguen ciclos presupuestarios diferentes y su
disponibilidad viene dictada por sus respectivos mecanismos de asignación. En estos casos, las indicaciones son,
como mucho, provisionales.
Complementarios/ Otros/ Extrapresupuestarios:
Los recursos complementarios/extrapresupuestarios destinados a fines específicos son menos predecibles y
dependen de los esfuerzos de movilización de recursos tanto a nivel global como de país. Sin embargo, este tipo
de recursos dirigidos a fines específicos (a nivel global se habla a veces de fondos “temáticos”) no proporcionan
ninguna flexibilidad para que los organismos de la ONU o los UNCT puedan aplicar los fondos a otros fines.
Los recursos derivados de acuerdos para participar en la financiación conjunta de gastos con gobiernos o
donantes para proyectos (no incluidos en las categorías anteriores) también se incluirán en la proyección.
A movilizar (déficit de financiación):
La proyección del MPC toma en cuenta los recursos ya asegurados, así como aquellos sobre los que hay un
compromiso firme y/o están ya en camino. En aquellas áreas en las que se vaya a lanzar colectivamente un
esfuerzo de movilización de recursos se reflejará en el MPC/MPC Anual un déficit de financiación. La elaboración
del MPC Anual contemplará los recursos realmente recibidos y cualquier cambio en los compromisos obtenidos
respecto a las contribuciones para áreas específicas de resultados. El MPC Anual capturará también la
discrepancia
entre
el
momento
en
que
se
reciben
los
fondos
básicos/asignados
y
complementarios/extrapresupuestarios y lo establecido en la fase de planificación del MPC. En situaciones en que
se produzca un aumento del déficit de financiación debido a la no recepción de los fondos previstos, el UNCT
podrá poner en marcha una estrategia de movilización de recursos para cubrir la brecha financiera o usar su
propia discrecionalidad para utilizar recursos de otras fuentes, tales como fondos fiduciarios creados por países
donantes.
VI. Elaboración del Marco Presupuestario
Común
El proceso: El proceso de formulación de la matriz de resultados del Plan de Acción del MANUD y del MPC es el
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mismo. Es importante señalar que la principal razón de ser del MPC y su contenido descriptivo están recogidos en
la Sección 5 del Plan de Acción del MANUD. (Véase el Anexo 1 de la Nota de Orientación para el Plan de Acción
del MANUD).
Cuándo se lleva a cabo: El Plan de Acción del MANUD se suele elaborar hacia el final del quinto año, tomando
nota de la aprobación por parte del Órgano Gestor de los recursos para los programas de país de muchos
organismos de la ONU.
La aprobación de los programas de país permite a algunos organismos (fondos y programas) ofrecer una
proyección de recursos sobre una base más sólida. Posteriormente, el Plan de Acción del MANUD normalmente
será firmado por todos los organismos de la ONU participantes, tanto residentes como no residentes, hacia el final
del quinto año del ciclo en curso. Es también en este momento cuando se actualizará el MPC propuesto dentro del
Plan de Acción del MANUD, en función de los últimos datos financieros aportados por los organismos.
Es importante señalar que los compromisos de recursos reflejados en la matriz de resultados del Plan de Acción
por todos los organismos son sólo indicativos, aunque algunos ofrecen una mayor previsibilidad que otros a
efectos de planificación. Esto se debe a que los ciclos presupuestarios de los organismos especializados difieren
tanto en duración y tiempo de inicio como en cuanto a la naturaleza de sus compromisos presupuestarios. En el
caso de organismos que operan con ciclos programáticos bianuales, los compromisos indicativos se incorporan al
MANUD propiamente dicho.
La matriz de resultados del Plan de Acción del MANUD concluida al finalizar el año 5 del ciclo en curso es una
proyección financiera basada en resultados para el periodo completo de cinco años cubierto por el nuevo ciclo
programático o el programa para el país. El MPC Anual para el primer año del Plan de Acción del MANUD se
elaborará una vez finalizados los AWP. La elaboración de los MPC Anuales posteriores comenzará durante el
procedimiento de revisión anual del MANUD lo que ayudará a generar una estimación más aproximada de la
disponibilidad de recursos, asignaciones y déficits para el año a punto de iniciarse.
La definición del déficit de financiación en el MPC como parte de la matriz de resultados del Plan de Acción del
MANUD ayuda a fijar los objetivos de movilización de recursos y exige la elaboración de una sólida estrategia de
movilización de recursos por parte del UNCT dirigida por el Coordinador Residente, incluida la posibilidad de
establecer un Fondo Único/de País. Las lecciones de las experiencias piloto de Fondos Únicos ofrecen un amplio
abanico de opciones y alternativas. El MPC Anual es un instrumento vivo que ayuda a hacer seguimiento del
déficit de financiación requerido para llevar a cabo los efectos directos y productos del MANUD a través de los
AWP.
Cómo se lleva a cabo: El MPC se elabora como parte integrante del Plan de Acción del MANUD. Los organismos
participantes de la ONU pueden designar profesionales de sus respectivas secciones programáticas y
financieras/presupuestarias para que trabajen conjuntamente, tanto en los aspectos programáticos como
presupuestarios. La parte descriptiva de los recursos totales necesarios, estimaciones indicativas de los recursos
financieros comprometidos por los distintos organismos de la ONU y el déficit de financiación se presentan en la
sección “Recursos y Movilización de Recursos” del Plan de Acción del MANUD. Es importante que la estimación
de los recursos sea lo más realista posible.
El MPC es un marco financiero utilizado para planificar, ejecutar y gestionar el Plan de Acción del MANUD. La
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valoración de los costos y su correspondiente proyección presupuestaria deberían ser llevadas a cabo por los
mismos grupos. A partir de ahí, las proyecciones financieras relacionadas con los efectos directos y productos
quedan reflejadas en la matriz de resultados del Plan de Acción del MANUD.
La elaboración de una estimación presupuestaria realista por nivel de producto normalmente exige utilizar
información obtenida de los AWP por nivel de actividad y una valoración de los costos de los insumos y los
servicios basada en los costos estándar para el organismo. Los grupos interinstitucionales para el MANUD y el
proceso de Seguimiento y Evaluación, con sus respectivos especialistas en finanzas/presupuestos, tienen la
responsabilidad de formular las estimaciones más específicas y detalladas que se necesitan para cada uno de los
productos y efectos directos del Plan de Acción. Para ello utilizarán el formato del MPC, donde se consolida la
información extraída de los AWP. El MPC Anual reflejará también las actividades programáticas que cada
organismo llevará a cabo durante el año.
Seguimiento y evaluación: Los requisitos para el seguimiento del MPC están cuidadosamente incorporados en el
mecanismo de seguimiento del Plan de Acción del MANUD. El proceso sugerido es el siguiente:
•
Los organismos responsables del UNCT ayudarán a hacer un seguimiento de la situación financiera,
que incluirá los recursos disponibles, los gastos reales y previstos, los nuevos compromisos
potenciales de aportación de recursos y el déficit de financiación relacionado con los
proyectos/programas que estén administrando/ejecutando; se puede emplear el formato del MPC
(con las modificaciones requeridas por el Equipo de País) para el seguimiento y la evaluación;
•
Los grupos interinstitucionales para el MANUD y e Plan de Seguimiento y Evaluación compilarán
semestral o periódicamente actualizaciones financieras como parte de la actualización general de la
matriz de resultados del Plan de Acción del MANUD (tal y como está acordado por el UNCT en el
Plan de Seguimiento y Evaluación) en función de la información disponible.
•
El MPC Anual se elaborará (usando el formato del MPC Anual) después del ejercicio anual de
revisión y dentro del proceso de formulación de los AWP. El MPC Anual es producido y mantenido de
forma separada y estará a disposición del UNCT para su uso a la hora de preparar el informe de
progreso del MANUD.
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VII. Formato del Marco Presupuestario Común
El MPC forma parte de la matriz de resultados del Plan de Acción del MANUD, como se muestra abajo. La parte
sombreada de la matriz de resultados es el MPC, el cual proporciona una estimación indicativa de los recursos
necesarios para el ciclo programático completo.
Matriz de Resultados del Plan de Acción del MANUD
Prioridades u Objetivos para el Desarollo Nacional
Organis
mo UNO
Indicadores,
parámetros
básicos,
iniciales y
metas
Medios de
verificación
Supuestons y Rol de
riesgos
asociados
Marco Presupuestario
Común - Recursos indicativos
Proces
o de
seguimi
ento
Totale Básicos/Or
s
dinarios/A
signados
A
movilizar
(déficit de
financiació
n
Compleme
ntarios/Otro
s/Extrapres
upuestario
Mecani
smos
de
seguim
iento
Efecto directo
del MANUD 1
Producto 1.1
Efecto directo
del MANUD 2
Producto 2.1
Producto 2.2
El MPC Anual será elaborado sobre la base de los AWP y dentro de los ejercicios anuales de
revisión/planificación. El formato que se presenta a continuación para el MPC Anual debería ser usado
por los Equipos de País para hacer un resumen de las necesidades financieras en cada área
prioritaria del MANUD para cada año del ciclo programático. En él se muestra la aportación de cada
organismo tanto en recursos básicos/ordinarios/asignados como en forma de fondos
complementarios/otros/extrapresupuestarios, así como los posibles déficits de financiación que pueda
haber.
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Formato para el Marco Presupuestario Común Anual, actualizado en base a los AWP
Organismo ONU Recursos Anuales Necesarios
Total
Básicos/Ordinarios/
Asignados
Complementarios/
otros/extrapresupu
estarios
A movilizar
(déficit de financiación)
Efecto directo
del MANUD 1
Producto 1.1
Efecto directo
del MANUD 2
Producto 2.1
Producto 2.2
La financiación disponible y los recursos necesarios cada año deberán definirse en el MPC Anual en función de
las principales actividades extraídas y consolidadas a partir de los AWP. Esta información, resumida
posteriormente a nivel de efectos directos y productos, es importante a fin de garantizar que el MPC Anual sea lo
más realista posible y totalmente transparente. Es también esencial que los organismos certifiquen la información
resumida y que ésta sea refrendada por sus AWP, los cuales deberían ser puestos a disposición del UNCT para
su revisión y análisis a fin de preservar la solidez de los procesos de asignación de recursos.
Siempre que sus elementos básicos no se alteren, se podrá modificar el formato del MPC Anual (arriba) para
adaptarse a las necesidades del contexto específico del UNCT. El tamaño de la matriz dependerá de la
complejidad de los programas. El UNCT puede tomar la decisión de hacerla más concisa si se alcanza un acuerdo
sobre algunas categorías básicas que ayuden a consolidar las actividades, de modo que el nivel de detalle de la
información procedente de todos los organismos sea el mismo. La tabla se elaborará anualmente y reflejará los
cambios habidos en la financiación, aspecto éste que probablemente se decida dentro del ejercicio anual de
revisión del Plan de Acción del MANUD. No hay requisito alguno que exija la firma del MPC Anual.
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