las bases históricas de la evaluación de programas y proyectos

LAS BASESHISTÓRICASDE LA EVALUACIÓN
DE PROGRAMASY PROYECTOSSOCIALES
FrnN¡.Noo SAl,tl,llNcl
I
OsoRto*
No es novedosoafirmar que la planificaciónsocial tiene evidentesbaseshistóricas,
en el ámbito de los movimientossocialesy en generalaccionesreivindiespecialmente
cativasque han marcadola historiasocialdel estesiglo.
Menos frecuente es la reflexión sobre las baseshistóricasde las herramientas
operacionalesde la planificación social, y en particularla evaluaciónde programasy
proyectossociales.
La evaluaciónde programases un componentede la planeaciónque ha experimentado un procesode institucionalización,que ya lo hace formar parte de la operatoria
normaldel Estado,siendouna exigenciabásicaparala optimizaciónde la inversiónsocial
(vronrlaN, 1992).A pesarde su carácterde herramientatécnica,existensignificativas
condicionantessocialese históricasque delimitansu origeny aplicación.El conocimiento y análisisde talesdeterminantesson esencialespara los profesionalesde las ciencias
socialesque trabajanen el áreade los programasy proyectossociales.
El desanollo de la evaluaciónde programasse puede graficar en dos secuencias
experimentanuna ligazónmásestrecha;esconveniente
paralelas,que solorecientemente
óntoncescliferenciarel desarrollode la evaluaciónex antede proyectosde la evaluación
de resultadoso impacto.
LA EVALUACION EX ANTE DE PROYECTOS
La biografíaintelectualde la evaluaciónex antede proyectosprovienedel campode las
obraspúblicasy de la ingenieríade proyectos(Prest,1965).Susatisbosde formalización
del capitalismode Estadode
se sitúin a comienzosde siglo,con la progresivanecesidad
justificar
el incrementode la carga
y
por
gastos,
1o
tanto
aumentarla magnitudde sus
el Estado(especiallos
contribuyentes,
políticas
de
presiones
las
tributaria.Paralimitar
la
rentabilidadde las
para
evaluar
metodología
una
mente en EE.UU.), desanolla
parte
de la plusvalía
recuperar
de
la
expectativa
con
inversionespúblicas, incluso
o medios de
propietarios
de
tierras
los
en
por
inversiones
tales
territorial generada
(Prest,
op. cit.).
producción
El New Deal en EE.UU., naturalmenteincrementoy diversificólas inversiones
aunque
públicas,con lo que el instrumentalevaluativoadoptouna ma)'orsofisticación,
públicas'
las
obr¿rs
de
rentabilidad
a
la
siguiósiendoaplicado
Só1odespuésde la II GuerraMundial, la evaluaciónde proyectosexperimentaun
de
el bagajeteóncode la economíadel bienestar,
lvance substincial,al incorporársele
su
posibilidad
de
ampliar
la
le
abrió
concepfual
formalización
corle neoclásico.Esta
sus
inversiones.
que
Estado
orientaba
en
el
las
áreas
todas
rplicación a prácticamente
*AcadérnicoDeparranenfode Sociología,Facultadde CienciasSociales,Universidadde Chile.
97
REVISTA DE SOCIOLOCIA
l)e maneraespecial,se concentróla aplicaciónde conceptosde la economíadel
y orientandosu aplicación
costo-beneficio,
bienestaren el diseñode técnicasevaluativas
sederivade la evidencia
en los sectoressociales.Un puntocentralen estareorientación
saludy nutriciónprincien capitalhumano(vía educación,
empíricaque las inversiones
de la manode
de la productividad
palmente)tienenun definidoimpactoen el incremento
obra.(Routlingery Selowsky,1975)
sepopularizócon rapidezen
La mecánicade operaciónde la técnicacosto-beneficio
los ámbitosde los planificadoresy tomadoresde decisiones.Se produceuna rápida
extendiéndose
su aplicacióna los paísesde Europa.Resultanotable
institucionaltzación,
en los paíseseuropeos,dondeel sistemapolítico
el uso de la técnicacosto-beneficio
favorecíala expansióndel gastopúblico.Tal es el casode Inglaterra,durantela administraciónlaborista(Self, 1975).
a manualesde proyectosde Naciones
es incorporada
La evaluacióncosto-beneficio
Unidas y agenciasde la cooperaciónintemacional,y utilizadacomo instrumentode
como el Banco Mundial y el
asignaciónde inversionespor organismosmultilaterales
Banco Interamericanode Desarrollo(Payer,1982).
costo-beneficio,
evidenciósuslimitaciones,
La mismaproliferaciónde la evaluación
de hechoinexisde la economíadel bienestar,
productodel irrealismode los supuestos
de esta
economías
de mercado.Los propugnadores
tentes,inclusoen las másavanzadas
de correcciónde su formulaciónoriginal.Una,
técnicasebifurcaronen dosmodalidades
que se podría calificar como la coniente más oftodoxa, que intenta generalizarlos
perfectaal
basadosen la competencia
teóricosde la economíadel bienestar,
supuestos
escolocara la
de estosevaluadores
En la práctica,la pretensión
conjuntode la sociedad.
económico
con los dictadosde comportamiento
estructuraeconómicaen consonancia
por la técnica.Se advierteque estaopciónes la asociadaa los experimentos
supuestos
del capitacomo estilode desarrollo;se tratade redefinirlascaracterísticas
neoliberales
de la economíaneoclásica.
lismo de Estadoa los prerrequisitos
eu relacióna flexibilizarla
L¿rotra veftientederivóen unaposiciónmáspragmática,
real,en especialla que
capitalista
de la estructura
a laspeculiaridades
técnica,ajustándola
prima en paísesdel Tercer Mundo. Se agreganademás,en el cálculo de costosy
en programasque
especialmente
beneficios,factoresde equidadsocialy redistribución,
(Silva,
1983).
de menoresingresos
involucrenbeneficiarios
metodopermitevisualizaruna aproximación
esbozada,
La evoluciónanteriormente
y
contable
de índole
lógica centradaen el cálculo económico,o más precisamente
Estado.
La
financiera.Se adviertesu asociacióncon el desarrollodel capitalismode
de recursosestatales
mayor funcionalidadde Ia técnicaresideen la correctaasignación
en la formación de capital fijo e infraestructura.El mismo desarrollocapitalistala
reorientadespuésa la racionalizaciónde la acciónestatalen la reproducciónde la fuerza
de
de trabajo(salud,educación,vivienda,etc.),aunquede hechomantengacon-tponentes
variante
de
evaluación
la
en
social,especialmente
la evaluaciónde la infraestructura
costo-efectividad.
de mercado,desdehacealgún
El períodoexpansivodel gastosocialenlaseconomías
por la búsquedade
y consecuentemente
ha sido acompañado
tiernpose ha estabilizado,
lo másprecisasposibles,paraoptimizarlos ya críticosmárgeevaluativas
metodologías
cubrióduranteun
aparentemente
nesdel gastopúblicosocial.La técnicacosto-beneficio
pero su propiofomalismo y axiomáticaahistóricale impide ser
tiempoestanecesidad,
de la
La superación
sociales.
de inversiones
un instrumentoeficazy válidode asignación
98
LAS BASES HISTÓRICAS DE LA EVALUACIÓN DE PROCRAMAS Y PROYECTOSSOCIALES
ya sea por la hipertrofiaortodoxay
crisis se intentapor las vías ya mencionadas,
neoliberal,o una adecuaciónpragmáticaa las economíasde mercadopropiasde los
seríaaún premafuro
paísespobres.Sobreel éxito de algunasde estasaproximaciones
emitirun juicio.
EL DESARROLLO DE LA EVALUACIÓN DE RESULTADOS
O IMPACTO
y
L¿rotravefiienteen la evaluaciónde programasseasociaa unadimensiónpsicosocial,
al igualque
Tarnbiénsugénesis,
comoevaluaciónde resultados.
sela conoceusualmente
hay que rastrearlaen el períodoposteriora la I Guerra
la evaluacióncosto-beneficio,
En estecaso,
Mundial,con las exigenciasde mayorprecisiónde los programassociales.
es importantela crecienteimportanciade la Psicologíasocial aplicada,medianteel
y cuasiexpenmentales
en la modificaciónde la
desarrollode diseñosexperimentales
conducta.
empíricade
tan-rbién
sevio reforzadapor 1aconstatación
de resultados
La evalu¿rción
en 1oreferenteal cambiode
la accióngrupalen la conductaindividual,especialmente
¿rctitudes.
Posteriormentea la II Guerra Mundial en EE.UU., proliferan los programasde
desarrollourbano,capacitaciónocupacionaly atenciónpreventivaen salud,áreasaptas
para el desarrollode la Psicologíay Sociologíaaplicada,y que permitieronun nuevo
en los programassociales(Rossi,1989).
impulsoa la evaluaciónde resultados
Más tarde,se generalizanlos programasde evaluaciónen gran escala,en la prevenpenaly tratamientos
psicoterapéuticos.
Seadvierte
rehabilitación
ción de la delincuencia,
al interiorde
seconcentraen proyectosmuy específicos,
que la evaluaciónde resultados
en contextoscerradosy con gruposde
sectoressociales;talesproyectosseimplementan
manipulaciónexperimentalmás sencilla.De hecho,algunossociólogospresentanla
evaluacióncomo una forma concretade investigaciónsocial,con todaslas fasesde
implicadoen ello.En esteperíodo-aproximadamentela décadadel
diseñoinvestigativo
por la institucionallzación
científicay profesionalde la evaluaciónde
60- secaracteriza
que esun períodoen EE.UU., y secundariamente
en Europa,
resultados.Debedestacarse
ntarcadopor el incrementode los movimientossocialesquedemandanmayorcoberfura
y diversificaciónde los programasantipobreza.La respuestaestatal,expresadaen
rnúltiplesproyectossirvió comocampode aplicaciónde la evaluaciónde resultados.
de la pobrezaen los países
La discutlbleeficaciade los programaserradicatorios
deriveen una posturamás
de resultados
ha redundadoque la er.'aluación
desarrollados,
políticasy administrativas,
en otrostérminos,esunaactividad
orientadaa las actividades
De estemodo,se valorael fin
científicaque colaboraen la toma racionalde decisiones.
político de la evaluación.Hay una transiciónde una perspectivacientificistaa una
política;obviamenteestoinfluyeen unapérdidade rigidezde los cánonesmetodológicos
al tiempoy a la lógicade la negociación
de la evaluación,en funciónde su adaptación
política(Wolf, 1975)
oq
REVISTADE SOCIOLOGIA
LA SITUACIÓN ACTUAL EN LA EVALUACIóN
En síntesis,tanto la evaluacióncosto-beneficiocomo la de resultados,a pesarde sus
desarrollosparalelos,provienende un mismo contextointelectual,que en última instancia selocalizaen las corrientesempiricistasy utilitariasde Inglaterradel siglo xvtt y xvlr
(Stone,1978).Es explicableluegoque en estastécnicassu confianzaenlamedicióny
objetivacióndel comportamientoexterno,la creenciaen la manipulacióny perfeccionamientode la conductahumana,en especialal logro del máximobienestarindividual.Más
tarde,unade ellas(costo-beneficio)seasociaríacon la versióneconómicadel utilitarismo
inglés;y la otra (de resultados)con el empirismoconductual.
Actualmente,el esfuerzode aunar ambasperspectivasobedecea la necesidadde
parala ampliavariedadde programassociales,en
articularun instrumentoestandarizado
especialen un marco de optimizacióny focalizaciónde programassocialesen sectores
de extremapobreza.
La evaluaciónha asumidoel rango de una herramientade decisiónpolítica,aunque
de su utilización en este plano caben lecturasalternativas,que se puedenesbozaren
cuatroestilos:
a) La evaluaciónutilizable como relacionespúblicas,en tanto estastécnicasse asumen
como forma de publicitarresultadosfavorablesparauna administracióno institución.Tal
promoción puededarseen medios de difusión de masas,o en forma más sutil, vía el
como planificadoressocialeso la comunidadcientíimpactoen públicosespecializados
fica.
A su vez, talesrelacionespúblicaspuedentenercomo interlocutorauditoriosestrafundaciones,agenciasde la
tégicos como entesfinancistas(oficinas de presupuestos,
de planeación,grupos de
sectoriales
o
centrales
oficinas
internacional)
cooperación
estosdistintos
usuariosde los programas.Segúnlascircunstancias,
presiónprofesionales,
programa.
parala
de
un
mantención
o
expansión
apoyos
cruciales
resultan
referentes
apara
el evaluador
la
científic
rol
inhibidor
o
crítico
de
comunidad
el
Debedestacarse
fotmalización
del status
público,
más
creciente
tendiendo
bien
una
en tanto relacionador
publicaciones
especializadas.
científicas
o
del evaluadory su inserciónen sociedades
b) La actitud cínica, que seríauna deformaciónde la actitud orientadaa las relaciones
públicas.En estecaso,la credibilidadintemade la eficaciade la evaluaciónes mínima;
que ilustran
o estadísticos,
sela consideraun ejercicioartificiosode marcosconceptuales
con ribetes científicos conclusionesde sentidocomún sobre la bondadde programas
sociales.
A su vez, se reconoceque la sociedadconsideraa la evaluacióncomo un recurso
prestigiosopara la toma de decisiones.La actitud cínica -aunque no se explicita en
forma tan cruda- ha adquiridociertaimportanciaen el último tiempoen los paísesmás
evaluativasen las décadaspasadas,
por el fracasorelativode lasestrategias
desarrollados,
y por la consiguienteanarquíade las técnicasen uso en la actualidad.
Se consideraque los planificadoresgratifican-social como económicamente- el
ejercicio evaluativo,a concienciade las limitacionesde las técnicasutilizadas,en
de los serviciosestatalessociales,y los intereses
de la burocratización
consideración
Mientrasestévigenteestasituación,el evaluador
a
tal
tecnoestructura.
creadosasociados
personalde su utilidad o eficacia.
sin
la
convicción
aunque
mantendrásu actividad,
100
SOCIALES
Y PROYECTOS
DE LA EVALUACIONDE PROGRAMAS
LAS BASESHISTÓRICAS
c) La orientaciónracional,justamenteio contrario de las dos anteriores,posfula una
ampliaconfianzaen las técnicasevaluativasy en su óptimautilizaciónpor los tomadores
del discursotecnocrático
sebasaen la superioridad
Su actitudracionalista
de áecisiones.
y su aceptaciónuniversal.Eventualmente,cuandose constatanbarrerasprecientíficas,
por lastécnicasde programaciónsocial.A su vez
superadas
éstasseríanprogresivamente
los resultados
e
institucionalacogepositivamente
administrativo
que
el
aparato
supone
se facilita
También
ésta.
función
de
y
en
retroalimenta
se
por
la
evaluación
eniregados
en
instituciones
evaluativas
de
las
técnicas
la
incorporación
dentro del aparatoestatal,
sociales,inicialmenterefractariasa la aplicaciónde estametodología.
evaluaen las estrategias
De hecho,no se creeque existandiferenciassubstanciales
programa
por
un
modificada
conducta
Toda
sociales.
dorasentre los distintossectores
-o debería
social,cualquieraseasu índole,puedeserevaluada,y estecriterio puedeser
planificación
social.
ss¡- ¿s¡rnidopor toda entidadadscritaa la
d) La visión de la evaluacióncomo ayuda a la toma de decisiones,que seríauna
adaptaciónrealistade la opciónracional.Seaceptaquehay diferenciasde magnitudgntre
el discurso clel científico, el del planificador y el del tomador de decisiones.Estos
respondena lógicasdiferentes,no siendoposibleestablecerun rango de superioridado
jerarquía
entreellos.
i" consideraque la racionalidadque prima en la esferade la planificaciónsociales
limitada,y sujetaa restriccionesde tiempoy sentidode oportunidadde la decisión'A su
vez,ladefinicióndel rol del evaluadorestádadapor su inserciónen la tecnoestructura,
lo que introduceun mayor sentidode realismoy pragmatismofrente a la operatoriadel
sistemapolítico.
LA SITUACIÓN DE LA EVALUACTÓN BX CHILE
En nuestropaís se constataque la formulacióndefinidade programassocialestieneuna
posteriorlarga trayecloria,originándosea comienzosde siglo, e institucionalizándose
la
oferta
de
servicios
de
mayormente
que no difeúan
menteen programassectorializados
elemento
como
evaluación
en otrospáír"t del mundo;sin embargola incorporaciónde la
importantedentro de la formulacióny desarrollode programassocialeses de reciente
data.
En el marcode la modernizacióndelEstado,adquiereespecialrelevanciala inserción
de la inversiónsocialdentrodel ciclo de inversiónpública,dentrodel cual se establece
como noffna la evaluación ex ante de proyectos,ademásde otros mecanismosde
Sin embargo,las raícesde la
incentivoa la eficienciaen la gestiónde políticassociales.
todaslas esferasgubernaprácticamente
de
dentro
la
aplicación
de
provienen
evaluación
que la evaluación
insistido
Se
ha
neoliberal.
la
economía
de
postulados
los
dó
mentales,
programas
sociales,
Los
neoclásica.
la
economía
de
derivación
es
una
costo-beneficio
formal
del
discurso
través
públicas,
sólo
a
actividades
como
legitimarse
luego,deberían
bienestar.
de la economíadel
Inicialmente,estaredefiniciónde la justificaciónde la programaciónsocial,selimitó
a un debateintelectualiniciado por M. Friedman,y en Chile, sobretodo desde1975por
A. Harbergeren círculosacadémicosy políticosproclivesal enfoqueneoliberal.
101
REVISTA DE SOCIOLOGIA
Sólo a fines de la décadadel 70, con la hegemoníapolítica efectiva del discurso
neoliberalen la asignación
de recursos,
comienzanlos primerosatisbosde aplicaciónde
evaluaciónde proyectosa sectores
sociales.
No obstante,
seríala crisiseconómicaquese
generalizaa partir de 1982,que permiteur.ruso efectivode la evaluacion,vía técnica
En esteperíodola expansión
costo-beneficio.
del gastosocialllegaa su límite,encontrándoseésteen alrededorde la mitaddel gastopúblico.
La misma profundidadde la crisis,haríaprácticamenteimposibleexpandiraún más
el gastopúblico,salvoasumiendodecisiones
de políticalesivasa la satisfacción
mínima
básicas.
de necesidades
Se rmponeentoncesuna preocupación
por la eficaciay sobretodo por la eficiencia
de los programassociales,enfatizandoen primer término,la focalizaciónlos programas
sociales,limitando al máximo la oferta universalde subsidios,reorientándolos
como
redessocialescircunscritasa los sectoresen extremapobreza,inclusoestableciendo
subestratos
al interiorde ésta.
(en especialla de tipo ex ante)adquiere
De estemodo la evaluacióncosto-beneficio
una importanciacentral, representando
una de las variasformas de legitimaciónde la
gubemamental,
y siendoademásuno de los mejoresejemplosde la eficacia
tecnocracia
operativade la economíade bienestar.
La racionalización
del gastopúblico socialorientalas estrategias
evaluativasa los
programassocialesque incorporanmayor volúmenesde recursos(educación,salud,
alimentación,
etc.).Naturalmente,
estaorientaciónsignificóademásun cambioradicalen
la formulación de los programasen estossectores,lo que trajo aparejadauna deslegitimaciónen la burocraciatradicionalde la evaluacióncosto-beneficio
y costo-efectividad,
sin una alternativade igual rigor conceptual,
agravando
la situaciónel contextoautoritario en que se in-rplementan
estasmodalidadesevaluativas.
que la burocraciaestatizante
Debe destacarse
de finesde la décadadel 70, carecíade
la ideologíade centroo izquierdaque tradicionalmente
en Chile respaldabala accióndel
Estado.de allí su debilidadestructuralparadefinir un proyectoestatalpropio, apartedel
de la economíaneoclásica.El desplazamiento
de estosatomizadosgruposfue prácticamente inevitable. Esta marginación,sutilmenteevidente en oDEILAN,Ministerio de
Educación,Salud,etc.,no estuvoexentade dificultades,
y en ciertoscasosla negociación
internadistorcionóla finalidadoriginalde la propuestaneoliberal,generandodesdeel
enfoquede la economíadel bienestarhíbridosprogramáticos
quehastala fechasubsisten.
El copamientointernodel Estado,por partede la tecnocracia
neoliberal,implicó el
uso de la evaluacióncomo instrumentopolítico,criticandola eficacia-en relacióna
presionando
por la modificacióndráscánonestécnicos- de las políticastradicionales,
ticade éstas.
El marco interpretativode estapresiónpor la fbcalizacióny evaluaciónex antey
de programassocialeses ejemplificado
por el procesode modernizaciones
cuantitativ¿r
a
partir de 1980.La crisis recesivaposterioraceleraesteproceso,siendoindudableque
persistehastanuestrosdías,como lo ilustrala diversasmetodologías
de formulacióny
evaluaciónde proyectosvigentesen el Estado.Sin embargo,dentrodel propio aparatode
-eobiernola legitimidadtécnicade estasestrategiasevaluativasdespiertacríticaspor su
limitadacapacidadparadiscnminarla opciónneoliberal.
t02
LAS BASES HISTÓRICAS DE LA EVALUACION DE PROGRAMAS Y PROYECTOS SOCIALES
EvALUACTóNY ANTAGoNISMosocIAL
El procesoevaluativode programasen el modeloneoliberalha tenidoescasoimpacto
priUtico,marginandootros actoresque no seanlos propios impulsorestécnicosde la
evaluación.El conceptode sociedadevaluativaes aúnmuy lejano.
Un caso aislado, pero interesante,son los procesossocialesy debatestécnicos
suscitadospor el intento de modificación del ProgramaNacional de Alimentación
Complementaria(rnnc) introduciendovariacionesen la ofertade lechepor sopa,puré u
otros tipos de complementoalimentario.Tal modificacióndel tipo de entrega,deuna
empíricadesde1975por diferentes
institucióndel Estadoera ya objetode rnvestigación
sentido,la evaluacióndel pNec
En
este
nacionales.
tanto extranjeroscomo
orgzrnismos
quesugerían
costo-beneficio,
evaluaciones
en
rematando
sifuió en el planoinvestigativo,
procesose
este
(Torche,
.
En
1980)
fecha
a
la
la modificaciónde los programasusuales
pasos:
puedenesbozarlos siguientes
-
evaluacióndel impactoe la ingestade lecheen la variaciónpositivade una variable
de calidadde vida como la morlalidadinfantil;
la magnitudde tal impacto, se determinala
una vez comprobadaestadísticamente
nutricional;
de lasdistintasformasde intervención
relacióncosto-eficiencia
finalmente se determinala tasa de retorno por grupos de edad,para establecerel
rangode edaden que la intervenciónes más eficaz.
la posibilidadtécnicade
permitieronestablecer
De estemodo, sucesivasevaluaciones
grupos
de mayor riesgo, y
los
en
optimizar el gasto en este programa,fbcalizándolo
que
marginadosdel
serían
grupos
objetivos
los
réemplazandoel tipo de intérvenciónen
era
Ia
modificación
la
tecnoestructura
en
paso
siguiente
nu.uó diseñode piograma.El
real del program¿I.
Lo iuce¿ido posteriormentees relativamenteconocido,se expresóen la reacción
masiva de rechaio de los sectoresafectados;también se evidenció la repulsa en la
Tal reaccióndefine
comunidadcrentíficay profesional(Sena, 1984;Scherman,l988).
en el actual
y
costo-beneficio
costo-eficiencia
de la evaluación
una debilidaclsubstancial
proceso,
este
con
relacionados
actores
múltiples
cual es la marginaciónde los
esquema,
del planificadory evaluadorsocial.
aparte
'
La reacciónpopular se concentró,más que en una impugnaciónmetodológicade la
técnicaen uso, ti inalgnaciónpor la pérdidade un beneficiodel Estado,de cobertura
sectorespobres.Efectivamente,los estudiosde coberturade programas
generalizadaen"n
iubsidiariosestatalesmuértranque en el pN.qcel accesoal programaes casi total, no así
populareracorrelativaal deterioen otrosprogramaserradicatorioi.La hipersensibilidad
período'
el
actual
en
básicas
de susnecesidades
ro genernlizado
autoritariade una evaluaimplementación
la
detonante
La movilización,tuvo como
en un
ya seencontraba
que
nacional,
político
social
contexto
aisladadel
ción tecnocrática
s9
que
dondg
es
poblacional,
marco
en
el
especialmente
período de radicalización,
La
visibilidad
(postas
policlínicos).
y
de
servicios
iocalizanlos lugaresde otorgamiento
de la instanciaque limitabasusserviciossocialesfacilitóla expresiónde rechazo.
del
De estemoáo,la altemativaprogramáticacarecióde una correctacaracterización
por
evaluación.
la
impactado
contextosocialque iba a ser
dentrodel
Aoarte del casomencionadodel prunc,sehan realizadootrasevaluaciones
casoslos
en
estos
menor
cobertura,
de
programas
que
afectado
han
opuruiodel Estado,
103
REVISTADE SOCIOLOGIA
usuarioshan sido receptorespasivosde la modificaciónprogramatica.Tal es el casode
las modificacionesa las modalidadesde atenciónpreescolar,con la creaciónde los
Centrosde aprendizajey desarrollodel lenguaje(caonl, posteriormente
JardinesFamiliares). Los beneficiariosno han sido coparticipesdel proceso evaluativo desde su
gestacióninterna,ni tampococomo referentesexternos.Las características
de los programas hacen difícil la concertaciónde actores,a lo que se agregasu gran aispersión
tenitorial.
LA OPCION PARTICIPATIVA EN LA EVALUACIÓN
El destinode la evaluaciónen Chile, hastaahoraestaregido aún por patronesteórico y
metodológicosneoliberales.Aún más solo recientementese estautilizando la vertiente
evaluativade resultados,a pesarque compartecon la evaluacióncosto-beneficiouna
mismatradiciónempiricista.
Resultaríaexcesivamente
simplistapretenderque estaopciónevaluativaesuna mera
deducciónoperacionalde un estilo de desarrolloneoliberal.Ella seaplicacon modificaciones significativasen paísescon economíasmixtas y socialistas.Un componente
centraldel discursoplanificadores el uso de criterioscientíficosde seleccióny evaluación de proyectos,en tanto son exigenciasde asignación,control y retroalimentaciónde
todo programao proyectode inversión social,y en especialen paísesen desarrolloen
situacionesde escasezdel excedentesocial.
La insistenciaen focalizaral máximo los beneficiosdel Estadoesrazor\able,másaún
cuandocumple la doble función de comprometereficientementelos recursosdel Estado
y lograr el máximo bienestarindividual y familiar en los sectoresmás deprivadosde la
población.
Las fallas del enfoqueaplicadoen Chile en el plano estatal,no se encuentranen las
modalidadesevaluativaspredominantesen sectoresalternativosa los programasoficiales.En estoscasosprima la evaluaciónconocidacomo iluminativa,orientadaa dimensionesprofundasdel comportamiento(ideología,creencias,etc.),utilizandoinstrumental
metodológicode cortecualitativoqueregistranmásválidamente
los procesoscotidianos
de transformación
del sujeto(Richards,1985).
El interlocutorválidode la evaluación,
másqueel tomadorde decisiones
esla
comunidadreceptora(y a menudoactora)del programao proyecto.
La evaluaciónes de índole grupal y basadaen criteriosde autovaloración,siendo
secundariala provenientedel grupo técnico. Para los evaluadoresde programasde
institucionesalternativas,la basede su estilo evaluativoes una opción básicamente
fenomenológica,ajenaa la concepciónempiricistapropiade la evaluaciónde resultados
con basea diseñoscuasiexperimentales.
La opción iluminativa obviamentees radicalmentedistintaa la economíadel bienestarque subyaceen la técnicacosto-beneficio.
Más allá de los indudablesméritosde la evaluacióniluminativautilizadaen institucionesalternativas,subyacela interrogantesobrela factibilidadde una estrategiade este
tipo en el ciclo gubernamentalde inversión pública, que utiliza primodialmentela
evaluaciónex ante ya sea costo-beneficioo costo-ef'ectividad.
Se planteanal Estado
desafíosque obligan a la modificación de estructurasinstitucionales,por ejemplo, la
existenciade políticassectorialesnacionalesde carácterhomogéneo,con una estructura
administrativacentral.En estepatrón,deberíaadaptarseuna metodologíaevaluativade
r04
LAS BASES HISTORICAS DE LA EVALUACIÓN DE PROGRAMAS Y PROYECTOS SOCIALES
tipo estandarizadoen que primaria el registro de datos conductuales,principalmente
relacionadosa variablescontextuales.La información de índole psicosocialsería de
difícil obtención,sofieandola dificultad con escalase índicesde ponderaciónvariable.
Al parecer,por las deficienciasde la conformacróntradicionaldel Estado,la tendencia en América Latina es a incentivar una reforma radical en la forma de planificar,
acentuandouna gestiónestataldescentralizada,
disminuyendolos límitesentreel Estado
formal y la sociedadcivil, al menosen los niveleslocalesde la acciónpública;en estas
circunstanciasseríafactibleaplicarun criteriopragmáticoen evaluaciónde programasy
proyectos.El pragmatismodeberíaorientarsea seleccionar
la combinaciónóptimade
dadaslassiguientes
situaciones:
técnicas.
-
la escalade los programassociales,que van del rangonacionalal intracomunaly
vecinal;
la heterogeneidadde los grupos objetivos,diferenciablespor edad, sexo, región,
sector,etnia, etcétera;
la duraciónde los programasy la extensiónde susefectosen el tiempo;
la mayoro menorincorporación
de tecnología
o conocilnientos
especializados;
la existenciay calidad de la estructuraadministrativapara aplicar las estrategias
evaluativas.
Estos criterios, y otros más no categorizados,obligan al diseño de un continuo de
evaluativasque irían desdelasevaluaciones
estrategias
de monitoreocontinuode programascon indicadorescuantitativosde insumos,proceso,resultadoe impactoderivadosde
de Hogares,hastalas de cortepsicosocialy antropológico
Censoso Encuestas
basadas
en pequeñasmuestraso estudiosde casos.Unas deberíanreforzaro complementara las
únicosde evaluación.
otras,evitandola aplicaciónde instrumentos
La participaciónde la poblaciónen el procesoevaluativoestadeterminadapor la
ingerenciadirectadel grupo de beneficiariosen el programa,tantoen la fasede formulación e implementación,como de evaluación.Otra vía de participaciónes de tipo repre(Cony nacionales
de tomade decisiones
sentativoen las instanciaslocales,regionales
cejalesmunicipaleso consejerosregionales,Parlamento).Estaúltima adquierecadavez
mayor importanciapor la delegaciónde atribucionesen la decisiónde proyectosde
del Estadoen el períodopost recesivoson de hecho
inversión,que por las características
sociales
inversiones
evaluativasa nivel estatalpor
Resultaprevisiblela tendenciade las estrategias
por su relativao engañosa
sencillez,acompañada
técnicasde evaluacióncosto-beneficio
por el manejo de datos cuantitativos.Como también es razonablesuponer que las
menoreso de organizaciones
no
de evaluaciónde programasgubernamentales
estrategias
gubernamentales
se limiten a técnicasiluminativas,al margende factoresde costo o
eficienciade su impacto.
Para que una estrategiacombinada,de eficiencia(costo-beneficioy costo-efectividad) como de impacto (cualitativaso iluminativas)tenga cierto grado viabilidad, es
y desconnecesarioque la administracióndel Estadoesteefectivamentedescentralizada
centrada,transfiriendopoder decisorio a los organismossociales,en especiala nivel
local. Es centralque estaautonomíaincluyauna adaptabilidadde los criteriosnacionales
de formulacióny evaluaciónde proyectosde inversión,softeandola dificultad actualde
en la fase ex ante)por
aplicaciónnacionalde criteriosde evaluación(especialmente
de las necesidades
básicasen cadaregióny localidad.
encimade las peculiaridades
105
REVISTA DE SOCIOLOCíA
También es necesariouna socializaciónen la poblaciónde su rol vital como ente
evaluadoractivo, al respectose hacenecesariouna educaciónparala evaluaciónsocial,
como una mayor incorporacióndel científicosocialen la programaciónparticipativa.
Es crucial romper la barrera entre el conocimientotécnico administradopor el
La
son extraídosdel grupo de beneficiarios.
evaluador,y los datosque pasivamente
de un lenguajecomún.implicade cualquiermodola remociónde lasmúltiples
búsqueda
barrerasque actualmentealejanla programacióny la evaluaciónsocialde la basesocial.
Por último resultaimportantela experienciade los fondosde inversiónque mediante
y supervisión
de proyectosestademostranmásflexiblesde diseño,evaluación
sistemas
multicriterio sin perder de vista la óptima
clo que es posible estructurarevalu¿rciones
1993).El sistemaevaluativode fondosde
asignaciónde la inversiónsocial(Salamanca,
inversión,ilustradoen Chile con el Fondode Solidaridade InversiónSocial(nosrs)aún
derivadasde la confiabilidady validezde susinstrumentos
lirnitadopor imperf'ecciones
un avanceen relacióna un uso rígido de las tradicionales
de evaluación,representa
costo-impacto.
evaluaciones
Las lnetodologíascosto-impactoex ante han demostradouna pobre capacidadprea medianoy largo plazo de proyectos,tanto
dictiv¡rpara estimar la sustentabilidad
es su tendenciaa sobreestimar
socialescomo productivos.Una posibleinterpretación
factoresde experiencia
retornoseconómicosde la inversión(Pohl, 1992),descuidando
en las
quehacende los beneficiarios
y en especialla nula consideración
organizacional,
cliferentesfasesde la formulación,implementacióny evaluaciónde proyectos(World
Bank,1992)
BIBLIOGRAFIA
Santiago.1992
efít'ienciut equidud.Departamentodeinversiones.
Int.ersión¡tLíblit'u,
N,frDEpLAN.
PAvER,CHERvL.TIrc Work! Bank: u critical ututltsis.Monthly Review Press.London. 1982
poHr-.C. ancllv{. DusnAvxo, 1992,"Projectevaluationand uncertaintyin practice",The Wttrkl Btutk Ecrnunic Revie¡,,
Vol. 6.
pRr.sr.A.R. y Tunvrv, R. "Un esnrdiode costosy beneticios"en'fhe Eunonic Journul. Dic. 1965.N' 167,Vol. LXXV
(2)255-217
RlcuAliDs.Ho\\'ARD,Lu ewtlu¿tt'ititde la uctitit t:ultuntl. CIDE. Santiago l985
ttp¡trruclt.Sage.Beverly Hiils.
anrl H. Fnc¡r't¡:v,1989.Evaluutíttt: rt s¡'stetruúit
I{ossr.PETETT
S. ¡r Su-ou,sxv,M. Malnutritíon utd ¡totertt; nugnitutle und ¡xtlict'ttptiotts,World Bank. OccasionalPaper
RoLrrLtNCr.R,
N' 167. 1976,Wa-shington
de Sociología.Universidad
soclale.r.Departamento
F . AltLntessobrefornulucirln y evaluaciónde ¡truneck.rs
S,qL..qr,r.rNc,4..
d e C h i l e ,S a n t i a g oI.9 9 3 .
ScnEnu¡¡. Joncr, L¿¿sltolíticusde lu sulud t su inlloclo en los sectorespo¡tulare.s:Chile 1971-198ó.PET. Santiago.
I 98ó
MacMillan Press.1975.Londres.
antl fhe polir:¡'¡t¡¡rc¿s.r.
Ecr¡not.-rttts
SELF,PETER.
SEnn¡. lr,Áx ¡, Lonero CERDA,"lntento de evaluacióndel prograrnade alimentacióncomplementaria"en Cttudentos
ntédiut-sociules.Vol. XXV, N" l- Marzo 1984
Documento
Stlva, IvÁx. A1gL¡¡osc()nceptosbásicosuceruLde la et ttluttciónf nrutcierueconónticat .rtritLltle pro-r¿{r¡.r't.
PR-2. Proglatnadc capacitación.llpss. 1983
ST6NE.ERNEst,"Assumptionsunderlyingevaluationmodels"en Educutitnal research.Malch 1878.
W6LF, RoBERr"Trial by jury: a ncw evaluationmethod" enPhi Delta Ka¡t¡tutt.Vol 57. N" 3, November 1975.
World Bank. Inlltnne anuul /992. World Bank. Washington'D.C. 1992.
r06