Evaluación y gestión del rendimiento laboral en las

Presupuesto y Gasto Público 41/2005: 127-144
Secretaría General de Presupuestos y Gastos
© 2005, Instituto de Estudios Fiscales
Evaluación y gestión del rendimiento laboral
en las Administraciones Públicas
FRANCISCO LONGO
Director del Instituto de Dirección y Gestión Pública. ESADE
Universitat Ramon Llull
Recibido: Febrero 2006
Aceptado: Marzo 2006
Resumen
La importancia de la evaluación del rendimiento es destacada en cuantos foros especializados u otros intercambios
de expertos se dedican en nuestro país al empleo público. Crear buenos sistemas de evaluación del rendimiento no es
una tarea fácil. Debe afrontar dificultades técnicas, resistencias de los implicados y obstáculos organizativos que la
convierten en un empeño difícultoso. Escasean las buenas prácticas y abundan, por el contrario, las experiencias insatisfactorias. Este trabajo se propone reflexionar sobre ambas cosas, la relevancia y la dificultad de la materia, y extraer algunas consideraciones útiles para quienes se interesan por la modernización de nuestra gestión pública.
Palabras clave: evaluación del rendimiento; gestión del rendimiento; políticas de recursos humanos; gestión pública.
Introducción
La evaluación del rendimiento laboral de los empleados públicos es una preocupación
patente en todos los procesos de reforma de la gestión del empleo público impulsados en el
mundo a lo largo de los últimos años. En el ámbito OCDE, la puesta en marcha de sistemas
de evaluación viene siendo, más que un propósito autónomo, una consecuencia obligada de
los intentos de articular otras políticas de gestión de recursos humanos (en adelante, GRH),
como la eliminación de la antigüedad en los ascensos (OCDE, 1999, World Bank, 2000) o la
retribución por rendimiento (performance related pay).
La actualidad del tema se ve ratificada en España por el informe de la comisión de expertos del nuevo estatuto del empleado público (Ministerio de Administraciones Públicas, 2005,
p. 99), que sitúa la evaluación del rendimiento como presupuesto indispensable para la modernización de la carrera administrativa. Un reciente libro blanco de la función pública catalana
(Generalitat de Catalunya, 2005, pp. 75 y ss.) dedica a la evaluación un capítulo completo, y la
relaciona explícitamente con sus propuestas sobre desarrollo, carrera, provisión de puestos y
retribuciones. En la esfera internacional, un informe, también reciente, de Naciones Unidas,
sobre gestión de recursos humanos en el sector público (Naciones Unidas, 2005), incluye un
capítulo específicamente dedicado a la gestión y evaluación del rendimiento laboral.
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Francisco Longo
La importancia de la evaluación del rendimiento (en adelante, ER) es destacada, de forma coincidente, en cuantos foros especializados u otros intercambios de expertos se dedican
en nuestro país al empleo público. La coincidencia se extiende a la dificultad para ponerla en
marcha, de la que da fe la alarmante escasez —por no hablar de la casi total inexistencia—
de buenas prácticas conocidas al respecto. Sobre ambas cosas, la relevancia y la dificultad de
la materia, se propone argumentar este trabajo, intentando formular algunas reflexiones útiles para quienes, desde diferentes perspectivas, se interesan por la modernización de nuestra
gestión pública.
Trascendencia de la evaluación para el buen funcionamiento
de las políticas de personal
Las políticas y prácticas de personal relacionadas con el rendimiento constituyen una
pieza básica en un sistema integrado de gestión de los recursos humanos de una organización. Como puede verse en la Figura 1, ocupan un espacio central, entre el subsistema de organización del trabajo, del que reciben las definiciones básicas necesarias para poder operar,
y los de compensación y desarrollo, a los que traladan un conjunto de informaciones fundamentales para el cumplimiento de las finalidades propias de ambos.
Figura 1.
Un sistema integrado de GRH
ESTRATEGIA
Planificación
Gestión de la
compensación
Organización
del trabajo
Gestión del
empleo
Gestión del
rendimiento
Retribución monetaria
y no monetaria
Diseño de puestos
Definicin de
perfiles
Incorporación
Movilidad
Desvinculación
Estandarización
Evaluación
Gestión del
desarrollo
Promoción y carrera
Aprendizaje
individual y colectivo
Gestión de las relaciones
humanas y sociales
Comunicación
Fuente: Longo (2004, p. 114).
Relaciones laborales
Políticas sociales
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No resulta difícil, en efecto, percibir la necesidad de disponer de algun sistema de ER
para poder diseñar e implementar con éxito políticas y prácticas de:
• Retribución, especialmente cuando ésta tiene un carácter variable, ya se trate de incentivos a corto o largo plazo, o de mecanismos de progresión salarial u otras prácticas similares.
• Promoción, siempre que se pretende desvincular ésta de la antigüedad o de la constatación de méritos puramente formales.
• Formación, cuando se intenta fundamentarla en un diagnóstico real de las necesidades de desarrollar determinadas competencias.
• Otras políticas y prácticas de personal, en campos como la planificación de efectivos,
la gestión de excedentes, las políticas disciplinarias, etc.
Además, la ER constituye una fuente imprescindible para medir el éxito de las mismas
políticas y prácticas de GRH, suministrando informaciones acerca del grado de acierto de
aquéllas en el diseño de puestos y perfiles, en los procesos de reclutamiento y selección, las
medidas de promoción o las actividades formativas.
Esa ubicación central de la ER en los sistemas de GRH ha tenido dos consecuencias importantes. Por una parte, ha puesto de manifiesto la necesidad de disponer de sistemas efectivos de evaluación del trabajo realizado por las personas. Por otra parte, ha facilitado una percepción instrumental de la ER que ha sido vista, frecuentemente, más que como un
subsistema dotado de sustantividad y propósito propio, como un medio necesario para hacer
operativas otras políticas de GRH.
Esta doble percepción ha centrado las iniciativas relacionadas con el rendimiento laboral de las personas en la búsqueda de los mecanismos más adecuados para medir aquél, y ha
conducido a la puesta en marcha de diversos tipos de instrumentos y sistemas de medición.
Estos sistemas se han dividido básicamente entre los que han pretendido evaluar los resultados del trabajo (aquello que se consigue, lo que alcanza o produce el «hacer» del empleado),
y los que se han centrado en el desempeño de las personas (la forma o modo de actuar en el
trabajo). En lo que respecta a este segundo tipo de sistemas, los expertos han ido abandonando el uso de la evaluación basada en rasgos de personalidad (cómo se es) 1 para orientarse a
los comportamientos observables (cómo se actúa), apreciados en general con la ayuda de escalas de conductas (De Quijano, 1992). Tanto la experimentación interna de las empresas
como la consultoría de recursos humanos, a menudo retroalimentándose, han ido produciendo un amplio y variado instrumental que combina, frecuentemente, las dos orientaciones básicas mencionadas.
A pesar de estos desarrollos, la valoración del funcionamiento real de los sistemas de
ER por parte de sus protagonistas (tanto evaluadores como evaluados) viene siendo, con mucha frecuencia, negativa. En las organizaciones del sector público, donde las experiencias de
evaluación formal del rendimiento laboral se han extendido relativamente menos, las percepciones insatisfactorias son ampliamente mayoritarias. Parece necesario, por tanto, dedicar algun espacio a explorar las razones de esta insatisfacción.
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Los fallos comunes de la evaluación del rendimiento
Algunas críticas al funcionamiento de los sistemas de evaluación son comunes a toda
clase de organizaciones y países, y aparecen en forma recurrente, tanto en la literatura especializada como en los estudios de caso y los testimonios de los gestores. Entre ellas, cabe
mencionar las siguientes:
• El objeto de la evaluación —aquello que se mide— aparece frecuentemente desconectado de las prioridades estratégicas de la organización. Los objetivos de rendimiento individual se fijan sin que quede garantizada su conexión con los objetivos
organizativos. La alta dirección no aparece implicada en el funcionamiento del sistema, que tiende a ser visto por los diferentes actores como un instrumento especializado del área de RRHH.
• Los directivos, a quienes se asigna, en general, el papel de evaluadores, asumen éste,
con más o menos resignación, como una carga burocrática impuesta, que les detrae
tiempo de sus ocupaciones principales. En la mayoría de los casos, no han recibido una
formación específica en las habilidades técnicas y sociales necesarias para realizar esta
actividad, lo que les crea dificultades y les resta estímulos para desempeñarla.
• Los directivos rehuyen habitualmente los conflictos interpersonales que pudieran derivarse de la realización de evaluaciones negativas, o simplemente de la apreciación
de diferencias significativas en el rendimiento de las sus colaboradores, por lo que
tienden a minimizar tales diferencias y a realizar valoraciones promedio, de carácter
homogéneo.
• Para afrontar el problema de la indiferenciación, los sistemas de ER utilizan a veces
mecanismos de segmentación obligatoria, asignando cupos o porcentajes de aplicación al grupo evaluado, mediante el uso de técnicas de jerarquización, escalas de distribución forzada, etc., que crean con frecuencia problemas de encasillamiento, percepción de arbitrariedad, rivalidad interpersonal o profecía autocumplida, mayores
que los que pretendían resolver.
En general, todas las percepciones negativas derivadas de estas disfunciones tienden a
acentuarse cuando la ER tiene efectos directos sobre las retribuciones (Pollitt y Bouckaert,
2000; Horton y Farnham, 2000). En las organizaciones del sector público, a las patologías
mencionadas cabría añadir otras, derivadas de sus propias peculiaridades:
• Las políticas de recursos humanos suelen hallarse fuertemente centralizadas, y la autonomía de los directivos para tomar decisiones en materia de personal es muy reducida. Ello acentúa la tendencia de éstos a considerar la ER como una imposición que
responde a prioridades ajenas, y a rehuir los conflictos que su aplicación puede ocasionar.
• Las pautas de funcionamiento interno de las organizaciones públicas responden a valores dominantes de regularidad e interdicción de la arbitrariedad, lo que postula procedimientos altamente formalizados y mecanismos rígidos de constatación que reducen el margen de apreciación individual del evaluador que la ER requiere para ser
razonablemente eficaz.
Evaluación y gestión del rendimiento laboral en las Administraciones Públicas
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• Es constatable una mayor tendencia, también fundamentada en rasgos culturales propios de las organizaciones públicas, hacia la uniformidad en la aplicación de las políticas de personal. Los procedimientos de ER tienden a ser aplicados de manera homogénea a grupos profesionales, estratos jerárquicos o sectores de actividad cuya
heterogeneidad requeriría enfoques diferentes o instrumentos diversificados 2.
• Con alguna frecuencia, los sistemas de ER aparecen en las administraciones públicas directamente conectados con el devengo de retribuciones variables ligadas
al rendimiento individual, y aplicadas con carácter general a todos los empleados,
lo que acentúa, como dijimos, el riesgo de aparición de las disfunciones antes aludidas 3.
La reiteración, en la práctica de las organizaciones, de las disfunciones que hemos reseñado ha conducido a los estudiosos de la GRH a proponer una manera diferente de abordar el
tratamiento de las cuestiones relacionadas con el rendimiento de las personas en el trabajo.
Dedicamos los párrafos que siguen a hablar de estos nuevos enfoques, de sus premisas y de
sus exigencias.
De la evaluación a la gestión del rendimiento
Las expresiones más actuales en la literatura de la GRH hablan preferentemente de
«gestión del rendimiento» (performance management), en vez de usar la denominación más
tradicional de «evaluación del rendimiento» (performance appraisal). No se trata de un cambio meramente nominal o debido, como otras veces, a la influencia de la moda. Detrás del
mismo se manifiesta un verdadero cambio de paradigma en cuanto afecta a la manera en que
la GRH debe ocuparse del rendimiento laboral de las personas en las organizaciones.
La filosofía subyacente a este enfoque puede resumirse así: para la GRH, lo que debe
contar prioritariamente es el rendimiento de las personas, y no la forma de medirlo (Spencer
y Spencer, 1993, 264 y ss.). Dicho de otro modo, el rendimiento laboral es, sin duda, una
fuente de informaciones útiles para diseñar planes de compensación, formación, carrera, etc.,
pero es, sobre todo, la forma en que se concreta la contribución de las personas a las organizaciones en las que trabajan. Vistas así las cosas, la mejora del rendimiento, no sólo forma
parte de las finalidades de un sistema de GRH, sino que constituye su propósito central, su
prioridad estratégica. Evaluar el rendimiento es necesario, pero sólo cobra pleno sentido en
el marco de un sistema de gestión orientado a promoverlo y maximizarlo. De esta filosofía se
desprenden cuatro notas o prescripciones características del concepto de gestión del rendimiento, que comentamos a continuación.
A.
El énfasis debe ponerse en la mejora del rendimiento de las personas
Lo importante para la organización es que las personas contribuyan, con su trabajo, en
el mayor grado y en la mejor forma posible, al logro de las finalidades organizativas. Las políticas de recursos humanos deben orientarse, todas ellas, a este objetivo principal. Hay que
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actuar sobre el rendimiento pensando, fundamentalmente, en mejorarlo. Medir el rendimiento sólo tiene sentido si contribuye al logro de ese propósito; no lo tendría, por ejemplo, en los
casos en que la medición pudiera, directa o indirectamente, perjudicarlo o reducirlo. Abordar
las cuestiones relativas al rendimiento no es, por tanto, una tarea instrumental o de apoyo a
otros subsistemas de la GRH. Desde luego, la evaluación del rendimiento suministra, como
se ha visto, un conjunto de datos acerca de las personas que resultan del mayor interés para el
diseño, implementación y validación de otras políticas de personal. No obstante, la obtención de estas informaciones no debe ser considerada como su finalidad principal, sino como
un conjunto de utilidades colaterales, accesorias al propósito principal. El éxito de las políticas vinculadas con el rendimiento laboral de las personas debe ser medido, por tanto, por el
grado en que contribuyen a maximizar aquél.
B. Para la GRH, el rendimiento individual debe entenderse
como contribución al rendimiento organizativo
En el trabajo de las personas, muchas cosas son susceptibles de ser evaluadas. Entre
ellas, algunas pueden serlo con rigor, objetividad y equidad. Ahora bien, sólo tiene sentido
que tengamos por rendimiento laboral aquellos resultados o conductas que se vinculan de
forma neta y directa con el logro de las finalidades estratégicas de la organización. Considerar y evaluar como rendimiento otras cosas sería ineficiente, y produciría, además, el efecto
de estimular en las personas comportamientos desviados de las prioridades reales.
Así pues, la definición de lo que en cada caso es rendimiento, los procesos de estandarización de aquellos logros que pasarán a ser considerados como rendimiento individual, sólo
adquieren significado en el marco de las metas definidas por y para el conjunto de la organización. La gestión del rendimiento puede ser vista, en este sentido, como un proceso de articulación de los objetivos organizativos e individuales, puesto al servicio de la estrategia de la
organización (Griffith y Orgera, 2002, p. 46). La Figura 2 nos muestra el funcionamiento
teórico de un modelo de planificación de logros en cascada, donde la estrategia de la organización preside la definición de los objetivos organizativos, y en el que la gestión del rendimiento se ocupa, por una parte, de la conversión de éstos en metas de rendimiento individual
y, por otra, de conseguir transformarlos en resultados efectivos y coherentes, que representen
una contribución real de las personas a los resultados de la organización.
Evaluación y gestión del rendimiento laboral en las Administraciones Públicas
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Figura 2
ESTRATEGIA OBJETIVOS DE LA
ORGANIZACIÓN
OBJETIVOS DE LA UNIDAD/DIRECTIVO
GESTIÓN DEL
RENDIMIENTO
RESULTADOS DE RENDIMIENTO INDIVIDUAL
RESULTADOS DE LA UNIDAD
RESULTADOS DE LA ORGANIZACIÓN
Fuente: Elaboración propia.
C. Sólo los directivos están en condiciones de gestionar el rendimiento
de las personas a su cargo
Esas operaciones de filtrado de los objetivos organizativos y su conversión en pautas de
rendimiento individual sólo pueden realizarse desde la proximidad, esto es, desde posiciones
que garanticen el conocimiento de las personas y la capacidad para observar su actuación. La
forma en que los individuos pueden, en cada caso, contribuir mejor a la consecución de las
metas conjuntas de sus equipos o unidades de trabajo es una cuestión que exige un análisis
personalizado, por una parte, (esto es, que tiene en cuenta las características, expectativas,
preferencias e intereses individuales en juego) y situacional, por otra (esto es, que está atento
al entorno, momento y circunstancias que concurren). Nada de esto es posible desde la lejanía de una instancia central especializada, llámese o no departamento de recursos humanos,
ni subsumible en artefactos de manejo centralizado, por correctamente que hayan sido diseñados, desde el punto de vista técnico. Lo mismo puede decirse de las actividades destinadas
a seguir y apoyar la actuación de las personas a fin de promover el logro de los resultados esperados. También aquí, la proximidad a las personas y a su tarea constituye un requisito de
eficacia.
Todo lo dicho pone de relieve la centralidad de los directivos —teniendo por tales, en el
sentido más lato posible a todos los mandos dotados de autoridad formal con personas a su
cargo— en la realización de las actividades propias de la gestión del rendimiento. Se trata,
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Francisco Longo
simplemente, de protagonistas insustituibles, sin los cuales resulta imposible articular con
eficacia esta parcela de la GRH. Ello plantea a las organizaciones exigencias de desarrollo
directivo sobre las que volveremos más adelante.
D. La evaluación debe ser considerada como una parte de un ciclo
integrado de gestión del rendimiento, orientado principalmente
a la mejora de éste
La Figura 3 nos muestra al rendimiento laboral, desde el ángulo de las percepciones de
los actores en presencia, como un proceso de ajuste entre dos papeles: un papel esperado
(aquello que la organización espera que la persona haga bien, y con arreglo a lo cual su trabajo será valorado) y un papel realizado o desempeñado (aquello que la persona acaba haciendo o consiguiendo de forma efectiva). Ahora bien, la consecución de este ajuste global, en su
máximo grado posible, nos obliga a gestionar otros ajustes intermedios. Si miramos éstos
desde la pespectiva de los protagonistas, esto es, del directivo y de su colaborador, es decir,
de la persona que forma parte de su unidad o equipo, bajo su dependencia inmediata, no nos
resultará difícil derivar algunos requerimientos de gestión.
Figura 3.
Planificación
El ciclo de gestión del rendimiento
PAPEL ESPERADO
PAPEL PERCIBIDO
COMUNICACIÓN
diseño del puesto
objetivos
COMPROMISO
diálogo
liderazgo
incentivos
PAPEL ACEPTADO
Seguimiento
PAPEL REALIZADO
Evaluación
Fuente: Elaboración propia.
DIRECCIÓN
observación
orientación
apoyo
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a)
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Gestionar la comunicación
El ajuste entre el papel esperado, tal como lo definíamos, y el papel percibido (aquello
que la persona considera importante, lo que percibe como clave de su éxito) exige del directivo una correcta gestión de la comunicación interpersonal. Un diseño adecuado del puesto de
trabajo será un primer instrumento disponible para una comunicación efectiva. Pero la descripción del puesto informa acerca de lo que se espera de la persona con carácter genérico y
estable, en general para largos períodos, y por tanto con un cierto grado de abstracción. Nada
dice de lo que es, ahora y aquí, en este momento y circunstancias, prioritario, la clave del éxito, allí donde debe concentrarse el esfuerzo. Para informar sobre esto, el directivo necesitará
definir y comunicar metas u objetivos, esto es, pautar el rendimiento esperado de las personas durante un período determinado, y hacerlo en forma coherente, como vimos, con las
prioridades organizativas, ya sea estandarizando resultados, comportamientos o ambos.
b) Gestionar el compromiso
La conversión del papel percibido en papel aceptado (aquello que la persona se compromete a intentar conseguir) exige del directivo la gestión del compromiso de su colaborador. El compromiso transforma la relación entre ambos, en lo tocante al rendimiento del segundo, en un acuerdo o contrato, que va más allá del mero conocimiento o asentimiento, y
constituye un importante predictor de alto rendimiento.
El compromiso nace de un diálogo entre ambos sobre los objetivos, que puede adoptar
formas muy diferentes, atendiendo a las características de los actores, de la organización, el
momento o el entorno. Las habilidades personales y sociales del directivo desempeñarán,
para el éxito de este diálogo, un papel relevante. El liderazgo, entendido aquí como capacidad de persuadir, inspirar e ilusionar a otros, es puesto a prueba. Puede ser, por otra parte, el
momento de utilizar los incentivos disponibles, ya se trate de incentivos monetarios o, lo que
es más frecuente, de estímulos no directamente económicos a disposición del directivo. El
diálogo sobre los objetivos no acaba, necesariamente, en una única entrevista, sino que puede prolongarse y tomar la forma de una conversación recurrente entre ambos actores, en la
que se pasa revista al estado de la cuestión, lo que nos conduce directamente al siguiente
punto.
c)
Observar, seguir y apoyar el rendimiento
Si el objetivo principal fuera medir bien el rendimiento laboral de sus colaboradores, un
directivo podría, llegados a este punto, entender completada, por el momento, su tarea, y esperar al final del ciclo de gestión para evaluar aquél. Dispondría para ello de una base sólida: objetivos previamente definidos y comunicados, y un compromiso sobre el logro asumido por
cada implicado; es bastante más de lo que se dispone, normalmente, cuando se realizan evaluaciones de rendimiento. Pero ya dijimos que la finalidad primordial no era medir, sino maximizar el rendimiento. Ello obliga al directivo, a lo largo del ciclo de gestión, a mantenerse beligerante, a asumir su tarea de dirigir personas, lo que significa ante todo observar y seguir el
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Francisco Longo
rendimiento, analizar y tratar las posibles desviaciones, atender a los cambios que pudieran
aconsejar un replanteamiento de los objetivos o estándares acordados, ser receptivo a las necesidades de apoyo de sus colaboradores ante resistencias u obstáculos sobrevenidos, atender requerimientos de formación, recursos, etc. En definitiva, el ajuste entre papel aceptado y papel
realizado exige del directivo que se implique abiertamente en el logro de las metas asumidas
por las personas a su cargo, lo que en definitiva redundará, como es obvio, en su propio rendimiento como responsable de su unidad y en la valoración que se haga del mismo.
d)
Evaluar para mejorar
Sólo después de este itinerario llegamos —ahora, sí— a la evaluación. Transcurrido el
período para el que se fijaron los objetivos o estándares de rendimiento, será necesario valorar los logros. La entrevista de evaluación aparece, en este marco, como un episodio —importante, pero no excepcional— dentro de un proceso de relación continuada entre directivo
y colaborador que tiene el rendimiento como objeto. Lo normal será, por tanto, que el resultado de la entrevista no plantee demasiadas sorpresas, ya que a estas alturas se habrá hablado
más de una vez sobre el asunto. Esto resta a la entrevista de evaluación al menos una parte de
la carga de aprensión con la que a menudo es abordada por los directivos, y evita un reproche
frecuente —y fundado— de los receptores de evaluaciones negativas: «¿por qué nadie me
dijo nada en su momento?».
También la evaluación del rendimiento se orienta fundamentalmente a la mejora de éste.
Sin perjuicio de dar traslado de los resultados obtenidos a los fines que cada organización tenga establecidos, la conversación sostenida entre ambos actores del proceso de gestión del rendimiento se dirige aquí fundamentalmente hacia el futuro: qué conclusiones extraer de lo evaluado, qué aprendizajes incorporar, cómo plantearse mejoras de rendimiento en el ciclo de
gestión siguiente. La elaboración de planes de desarrollo del rendimiento se nutre de las conclusiones extraídas, por ambas partes, de la evaluación (Griffith y Orgera, 2002, p. 58).
Como se deriva de lo anterior, y se visualiza en la Figura 3, la ER es aquí parte de un
proceso de gestión más amplio, de carácter cíclico, en el que se ve precedida de una primera
fase de planificación del rendimiento, y de una segunda fase de seguimiento y apoyo, y enlaza con la fase de planificación del período siguiente (Mabey et al., 1999, p. 127).
Las condiciones organizativas exigidas para el buen funcionamiento
de sistemas de gestión del rendimiento
El énfasis en el acierto de la medición conducía, como antes se dijo, a los expertos y estudiosos, a considerar prioritariamente los problemas relacionados con los instrumentos y
técnicas más adecuados para garantizar el rigor, fiabilidad y validez de las evaluaciones. Los
enfoques que se orientan a la gestión del rendimiento cambian el foco de estas preocupaciones, que pasa a dirigirse sobre todo hacia las condiciones que deben darse en las organizaciones para que esta clase de sistemas arraiguen y se desarrollen eficazmente. Estas condiciones
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tienen que ver con la existencia de un grado adecuado de maduración y desarrollo de capacidades internas, que se concentra fundamentalmente en tres campos, interrelacionados pero
que pueden distinguirse a efectos de sistematizar la reflexión.
Primera condición. Desarrollo de la dirección estratégica
Si el rendimiento laboral debe ser visto como contribución de las personas al logro de
las prioridades organizativas, parece claro que la definición y concreción de tales prioridades
constituye un requisito ineludible para poder identificar y promover aquél en cada caso. En
este sentido, aquellas organizaciones que tengan incorporados a sus pautas de funcionamiento sistemas e instrumentos de planificación estratégica, gestión por resultados, dirección por
objetivos, etc., capaces de facilitar la conexión de las metas organizativas e individuales, en
línea con lo representado en la Figura 2, tendrán sin duda una parte del camino recorrido.
En las organizaciones públicas, esta condición plantea obstáculos adicionales, que deben sumarse a las dificultades propias del desarrollo de estos enfoques de gestión. En otro lugar (Longo, 2004, p. 96) hemos llamado «dilema de la estrategia» a este problema característico de la gestión pública, que obliga a actuar estratégicamente al tiempo que dificulta, a
veces extraordinariamente, la identificación del proyecto estratégico. Esta oscuridad y fluidez del referente, ya derive de la ambigüedad (a veces políticamente deliberada) del propósito, de la confusión entre prioridad y retórica, de la existencia de finalidades contradictorias,
de la volatilidad de las preferencias, de la reactividad de éstas a mudables presiones externas,
o de la brevedad de los ciclos político-electorales, constituye uno de los problemas principales que afrontan los gestores públicos, en todas las latitudes, aunque sus manifestaciones
pueden revestir una intensidad muy diferente en distintas organizaciones y entornos. Hablamos, en definitiva, de una dificultad propia de la gestión pública, con la que en mayor o menor medida debe contarse.
La existencia de esta dificultad no justificaría la renuncia a afrontarla. No hay atajos
que permitan valorar positivamente la gestión de las personas —ni en este campo, ni en ningún otro— cuando sus políticas no se hallan vinculadas y al servicio de la estrategia organizativa. ¿Cómo afrontar el problema? Sin duda alguna, la existencia de liderazgos conscientes
de la necesidad de dotar de orientación estratégica explícita a sus organizaciones favorecerá
el desarrollo de estas capacidades internas. Además, los esfuerzos por reforzar internamente
las funciones de planificación y programación, la inversión en sistemas de información y
control de gestión, las medidas de contractualización de la gestión mediante «contratos-programa», «convenios de gestión» e instrumentos similares, son iniciativas que apuntan en la
dirección adecuada.
Por otra parte, el «dilema de la estrategia» exige directivos públicos especialmente
proactivos, capaces de identificar, e incluso, cuando es necesario, construir referentes estratégicos en escenarios de ambigüedad e incertidumbre, y manejarse con acierto en entornos
políticos complejos. En este sentido, el desarrollo de las capacidades que presentamos en tercer lugar puede contrarrestar los obstáculos para la construcción de esta primera condición
organizativa.
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Francisco Longo
Segunda condición. Desarrollo de la función de Recursos Humanos
En muchas organizaciones, la función de Recursos Humanos presenta todavía grandes
carencias. En las organizaciones públicas españolas, estos déficit son, salvo excepciones, notorios e importantes 4. En algunos casos, la función sigue identificándose sobre todo con las
tareas de mera administración de personal: trámite, formalización y constancia de procesos,
contratos, pagos, beneficios, incidencias diversas. Los grandes subsistemas, o no se han desarrollado del todo (planificación, diseño de tareas y perfiles, evaluación) o lo han hecho de
manera inercial y rutinaria (selección, promoción, formación), sin responder a prioridades
precisas ni incorporar innovaciones significativas. La modernización de los procedimientos
se ha producido, las más de las veces, como consecuencia de la implantación de nuevas tecnologías de la información. La cualificación de los integrantes de las unidades de recursos
humanos sigue basándose en muchos casos —en forma coherente con todo lo anterior— en
conocimientos de tipo jurídico y administrativo. Por otra parte, la mayor parte de las decisiones y medidas que tienen que ver con el personal se prefiguran y adoptan de un modo uniforme y centralizado, sin que los gestores de línea dispongan de atribuciones significativas al
respecto. Entre éstos, la imagen dominante de los departamentos y unidades especializadas
de personal acostumbra a ser la de órganos burocráticos, alejados de los problemas de la gestión cotidiana, preocupados prioritariamente de la regularidad de los procedimientos y poco
capacitados para aportar valor a la organización.
Estas carencias limitan, obviamente, las posibilidades de implementar en las organizaciones públicas sistemas de gestión del rendimiento laboral. Para que el funcionamiento de
tales sistemas sea efectivo, es imprescindible que la función de Recursos Humanos haya alcanzado un grado de desarrollo que le permita presentar algunos atributos o características
básicas:
a)
Una función inteligente
La existencia de una inteligencia central capaz de definir las pautas básicas de gestión
del capital humano es la primera de las exigencias de una organización que pretenda desarrollar políticas avanzadas de GRH. Donde esta capacidad básica se ha construido, encontramos
a menudo unidades centrales de tamaño relativamente reducido, centradas en la definición de
estrategias de recursos humanos adecuadas para hacer viables las prioridades de la organización, y capaces de utilizar los recursos, internos y externos, necesarios para implementarlas.
Estas instancias rectoras pueden automatizar o externalizar sin mayores problemas numerosas actividades secundarias cuya compra en el mercado implica bajos costes de transacción
(como lo son buena parte de las tareas de trámite que, paradójicamente, saturan hoy, como
veíamos, las horas de quienes trabajan en las unidades de personal). También pueden, en
caso necesario, contratar en el exterior servicios especializados de valor añadido en el campo
de los recursos humanos (reclutamiento, selección, formación), a condición de que sean capaces de tener claras las prioridades estratégicas, definir con precisión la demanda, seleccionar eficazmente al proveedor y controlar con rigor el suministro. A partir de un cierto tamaño, las organizaciones públicas necesitan dotarse de este núcleo rector capaz de impulsar las
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políticas de GRH y ponerlas al servicio de la estrategia organizativa, y ésta es una tendencia
constatable en el análisis comparado de las reformas del sector público (OCDE, 2005, p.
170). En el campo de la gestión del rendimiento, la inteligencia estratégica de recursos humanos tiene el papel de asegurar que el rendimiento laboral es identificado, promovido, evaluado y maximizado en el marco, como vimos, de las verdaderas prioridades y metas de la
organización en su conjunto.
b)
Una función técnicamente cualificada
Ya sea mediante recursos propios o por medio del aprovisionamiento inteligente de servicios especializados en el mercado 5, la función de Recursos Humanos debe incorporar un
conjunto de capacidades técnicas que le permitan utilizar con eficacia los instrumentos propios de la gestión de las personas. La actualización y puesta al día de estas capacidades, el seguimiento de las innovaciones y buenas prácticas, la exploración y contraste de experiencias,
el conocimiento del mercado, forman parte de estas exigencias. En realidad, muchas organizaciones públicas están acostumbradas a disponer de estas capacidades, por ejemplo, en los
departamentos que gestionan los sistemas y tecnologías de la información y las comunicaciones. En cambio, los requerimientos de cualificación de las personas que trabajan en las
unidades de personal se circunscriben, muchas veces, como vimos, a la posesión de los conocimientos que habilitan para el mero trámite formal de expedientes administrativos, y no exigen más puesta al día que el seguimiento de los cambios legales o reglamentarios de aplicación. Para la puesta en marcha de sistemas de gestión del rendimiento, el conocimiento del
instrumental técnico disponible, la aptitud para seleccionar aquél que resulte más aconsejable para la organización, o para parte concretas de ésta, la capacidad para ponerlo en funcionamiento, seguir su aplicación, introducir correcciones en caso necesario, apoyar a los gestores en su utilización... son exigencias cruciales para el éxito.
c)
Una función descentralizada
Todas las tendencias contemporáneas de la GRH, tanto en el mundo empresarial como,
especificamente, en la esfera pública (Waintrop et al., 2005, p. 13), apuntan a un diseño organizativo en el que las unidades especializadas de recursos humanos asumen, sin perjuicio
de su función estratégica, ya mencionada, un papel fundamental de apoyo a los gestores de
personas, entendiendo por tales a los directivos situados al frente de equipos humanos 6.
Descentralizar la función de RH implica asumir que las capacidades técnicas que hemos
mencionado más arriba no existen, en general, para ser utilizadas y aplicadas directamente,
mediante decisiones adoptadas de forma autónoma por una instancia central competente en
las cuestiones de personal. Por el contrario, debieran, las más de las veces, ponerse al servicio de los objetivos de gestión asumidos por los directivos, apoyando las iniciativas de éstos
y ayudándoles a resolver los problemas de gestión de personas que se ven obligados a afrontar, interiorizando para ello un papel de asesores o consultores internos en estas materias.
Si en un campo de la GRH la necesidad de esta orientación resulta evidente, es precisamente en el de la gestión del rendimiento laboral. Como hemos visto, el conjunto de tareas
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que ésta implica sólo pueden ser desarrolladas desde la proximidad, y en el marco de la relación entre el directivo y las personas a su cargo. Ahora bien, por tratarse de tareas nada fáciles de desempeñar con calidad y eficacia, y que no forman parte, en general, de los aprendizajes exigidos con carácter previo al desempeño del cargo directivo, necesitan especialmente
el apoyo técnico sostenido de los especialistas de recursos humanos.
Tercera condición. Desarrollo de la función directiva
La existencia de un grado adecuado de desarrollo directivo, específicamente concretado en la faceta de dirigir personas, es probablemente la más importante de las condiciones
organizativas exigibles para el éxito de los sistemas de gestión del rendimiento. Aun existiendo las dos condiciones expuestas anteriormente, la carencia de ésta haría virtualmente
imposible el funcionamiento de aquél. Por el contrario, de concurrir esta tercera y última
condición, los déficit de las dos anteriores dificultarían sensiblemente, pero no impedirían
por completo, la aplicación, cuando menos en determinadas partes de la organización, de estos enfoques de gestión.
¿A qué nos referimos cuando hablamos, en este punto, de desarrollo directivo? Básicamente, apuntamos a la concurrencia, en los directivos de la organización, de dos caracteristicas o atributos, que se relacionan con su motivación y con su cualificación.
La implicación directiva
La gestión del rendimiento laboral de las personas presupone la interiorización, por
parte de los directivos al frente de las unidades y equipos humanos, de la función de gestionar personas. En las expresivas palabras utilizadas por el informe, antes citado, de Naciones
Unidas, «...la gestión del rendimiento es una manera de decir a los directivos del sector público algo que quizá no habían oído antes: que son responsables del rendimiento del personal
que trabaja con ellos» (Naciones Unidas, 2005, p. 90). El ocuparse de concretar, orientar,
promover y evaluar el rendimiento de los colaboradores debe dejar, por tanto, de ser visto
como una tarea impuesta por terceros o añadida burocráticamente a las actividades prioritarias propias, para convertirse en un eje central de la agenda directiva. Puesto que los resultados de la unidad, de cuyo logro el directivo es responsable, dependen del rendimiento agregado de las personas que trabajan en ella, ocuparse del mismo no es sino poner el foco en las
verdaderas prioridades.
Este cambio de foco supondrá en muchos casos alterar el marco en que se desenvuelven
las relaciones entre el directivo y las personas a su cargo, incorporándoles, más allá del tratamiento de las incidencias del día a día, la reflexión conjunta sobre las metas, la visión de medio plazo, la revisión de lo realizado, la identificación de aprendizajes que deben ser incorporados a la tarea común, y en general el conjunto de los elementos que antes se apuntaron. El
conseguir que los directivos se impliquen en la gestión del rendimiento laboral tiene que ver,
con una parte, con los valores, normas y pautas de comportamiento que integran la percepción de su misma identidad como directivos, y, por otra parte, con los incentivos que perci-
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ben para ello. El grado en que se dé lo primero será consecuencia tanto de la formación gerencial recibida y de las pautas de su proceso de socialización en la organización, como de
los mensajes internos que reciban por parte de la dirección. En cuanto a lo segundo, exigirá
sobre todo que los mecanismos por los que se valora la práctica directiva incorporen los elementos que pueden operar como estímulos para implicarse en la gestión de personas. En buena medida, estos cambios deberán nacer de una interiorización, por los directivos públicos,
de su propia necesidad de responsabilización (accountability) por los resultados, que debe
dejar de ser vista como un conjunto engorroso de trámites que entorpecen la gestión, para
asumirse como un desafío irrenunciable, para sus organizaciones y para ellos mismos (Longo, 2005, p. 79).
La capacitación directiva
No es suficiente tener directivos implicados; es necesario, además, que dispongan de la
preparación y las cualidades adecuadas para afrontar las tareas que implica la gestión del
rendimiento laboral. Hablamos aquí de competencias personales (asertividad, sensibilidad
interpersonal), capacidades gerenciales (liderazgo, gestión de conflictos), habilidades sociales (comunicación), y tambien de dominio de determinados instrumentos o técnicas (fijación
de objetivos, conducción de entrevistas) que las actividades que hemos descrito exigen en un
mínimo grado común, aunque diferentes situaciones específicas puedan aconsejar el desarrollo especial de algunas de ellas. En algun caso (especialmente, si hablamos de las competencias más próximas a la estructura de personalidad), estamos ante cualidades que debieran
formar parte del perfil del directivo ya en el momento en que es seleccionado para el cargo.
No obstante, en su mayor parte nos hallamos ante competencias que pueden ser aprendidas y
desarrolladas pero que no puede darse por hecho que lo sean espontáneamente. Por ello, el
esfuerzo en formación gerencial es inseparable de los intentos de promover estos enfoques
de gestión.
Debe tenerse en cuenta, además, que parte de las resistencias de los gestores a asumir
estas tareas deriva de una percepción de escasa autoeficacia, esto es, de una baja valoración
de sus propias capacidades para afrontarlas adecuadamente, en especial cuando intuyen riesgos significativos de conflicto interpersonal (De Quijano, 1992, p. 32). La formación para el
desarrollo de estas competencias parece el camino más apropiado para reducir estas resistencias, y redundará, por tanto, en un incremento de la implicación de los directivos.
Conclusión
Evaluar el rendimiento laboral es una parte irrenunciable de la gestión de las personas,
que las organizaciones del sector público necesitan incorporar a sus pautas de funcionamiento. Dicho esto, hay que añadir que diseñar y aplicar buenos sistemas de ER no es una tarea
fácil. Por el contrario, debe afrontar dificultades técnicas, resistencias de los implicados y
obstáculos organizativos que la convierten en un empeño difícultoso. Escasean las buenas
prácticas y abundan, en cambio, las experiencias insatisfactorias.
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Francisco Longo
La manera correcta de abordar la cuestión no es obsesionarse con los problemas de la
medición ni enfrascarse en la búsqueda del instrumento más certero y contundente para valorar con acierto. La vía que propone este trabajo implica adoptar como objeto de atención el
rendimiento mismo, y como objetivo su mejora. En esta misma línea apunta el informe de la
OCDE recientemente dedicado a este tema: «... los sistemas de gestión del rendimiento han
evolucionado. Hace diez o quince años, los países más avanzados en este campo trataban de
implementar una aproximación científica a la gestión del rendimiento individual del personal, con detallados y científicos sistemas de clasificación orientados, las más de las veces, a
la medición de lo producido. Hoy, las evaluaciones tienden a confiar más en la valoración de
metas previamente identificadas y en el diálogo con los directivos de línea, que en indicadores estrictamente cuantificables» (OCDE, 2005, p. 174).
De la búsqueda del instrumento al desarrollo de las capacidades. Así podría sintetizarse
el cambio de itinerario que se propone. La única manera eficaz de abordar los problemas del
rendimiento laboral es creando las condiciones organizativas necesarias para su gestión pueda fructificar. Son condiciones que afectan fundamentalmente al desarrollo de los sistemas
de dirección de la organización, tanto en el nivel estratégico, como en el especializado de
RH, como, en general, en el de la dirección inmediata de las unidades y equipos humanos.
Ciertamente, puede parecer un camino largo, pero no existen atajos conocidos para eludirlo.
Desde luego, podría recurrirse a adoptar el medio como finalidad, y optar por construir un
instrumental de evaluación a corto plazo. Bastaría con utilizar algunas capacidades existentes, estas sí, en todas las organizaciones públicas: las de elaborar detallados procedimientos
de actuación apoyados por normas y reglamentos. No sería la primera vez, y, como en muchos precedentes, el resultado más probable sería el de disponer de un nuevo artefacto burocrático que administrar de forma rutinaria.
En nuestra opinión, plantearse seriamente la evaluación y gestión del rendimiento laboral en las administraciones públicas supone, por el contrario, invertir en el desarrollo de capacidades organizativas y personales, mejorar la calidad de la función de dirigir y cambiar,
en algunos aspectos fundamentales, la forma en que se desarrolla la relación entre las organizaciones y las personas que forman parte de ellas.
Notas
1.
La evaluación basada en rasgos se halla hoy ampliamente desacreditada entre los académicos que se han ocupado de estos temas (v. por todos Goodale, 1992, pgs. 91 y ss.), básicamente por: a) su escasa fiabilidad y validez; b) su carácter descriptivo de la persona, y no de su rendimiento; c) su difícil aceptación; y d) su escasa utilidad a fines de retroalimentación y mejora. No obstante, sigue presente, a veces combinada con otros
métodos, en numerosos artefactos de evaluación utilizados por empresas y difundidos por consultores, contaminando de subjetivismo y contribuyendo al descrédito de los procesos evaluativos.
2.
El especial peso y las características del sindicalismo en las organizaciones del sector público pueden ser considerados asimismo entre los factores que refuerzan esta característica.
3.
En las administraciones públicas españolas, la experiencia acumulada sobre la aplicación de los complementos de productividad, introducidos por la reforma legal de 1984, constituiría un buen ejemplo de los peligros
mencionados.
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4.
Conviene puntualizar que esta caracterización genérica no debe desconocer desarrollos importantes de la función de Recursos Humanos en algunas organizaciones del sector público español. En general, este tipo de desarrollos ha sido más frecuente en las empresas públicas y entidades funcionalmente descentralizadas, algunas
de las cuales disponen de departamentos especializados de alto nivel profesional.
5.
La internalización o externalización de estas capacidades son opciones dependientes de determinadas variables de contingencia. La estrategia de la organización, su tamaño, el tipo de entorno que afronta, son factores
de los que derivarán circunstancias como el grado de control exigido por determinados procesos de personal,
la frecuencia de éstos, las interdependencias internas, las economías de escala y otras cuestiones que deban ser
consideradas.
6.
Un informe reciente constata que en la mayor parte de los países miembros de la OCDE se han registrado cambios hacia una mayor descentralización de la función de RH. Estos cambios utilizan tres tipos de métodos: 1)
la transferencia directa de responsabilidades de gestión de personas a las direcciones de línea; 2) la simplificación de reglas y procedimientos; y 3) el desarrollo de políticas de RH más flexibles (OCDE, 2005, p. 167).
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Abstract
The importance of performance evaluation is highlighted in the specialized fora and other expert exchanges devoted
to public employment in our country. The establishment of adequate systems for performance evaluation is not an
easy task. It has to confront technical difficulties, resistance from involved stakeholders and organizational hindrances that turn it into a difficult undertaking. Best practices are scarce, and on the contrary, unsatisfactory experiences
are plentiful. This paper proposes to think about both topics, the relevance and difficulty of the subject, and to draw
some useful considerations to those who are concerned about the modernization of our public management.
Key words: performance appraisal, performance management, human resources policies, public management.