¿Cómo realizar un proCeso partiCipativo de Calidad?
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EUDEL ES DE ACION PUBLIC CAL RIOLO ascos IRECTO sMunicipiosV (I) 1. D lo tivas RATIVA Guíade ministra MINIST IÓNAD ecláusulasad TRATAC to sd 2. CON cióndepliego decumplimien ía Gu Colec o. (II) A restip RATIV nesde particula MINIST IÓNAD tipoeinstruccio TRATAC os 3. CON cióndeimpres Colec entación Vasco lim A mp TIV cu delPaís EC ÓNCOL LocalyForal BANA OCIACI ión IÓNUR o 4. NEG rdoAdministrac sc RDENAC Acue LOYO senelPaísVa UE S EL nte IMEND lesvige (III) 5. RÉG osicionesLega RATIVA ose Disp tiv MINIST IÓNAD osadministra TRATAC es 6. CON ramadelosproc edimiento EMEDIO roc Diag ICIPALD esdelp UN ion M cc ANZA instru ORDEN ELODE sco Va aís 7. MOD ENTE lP nomade AMBI adAutó Comunid L OLOCA sVascos DAD ECTORI COMUNI 8. DIR delosMunicipio DELA ía CI Gu LA ÓN DEPOB IDADES A A(IV) 9. ENT NOMAVASC TIV tivas RA AUTÓ ministra MINIST IÓNAD ecláusulasad sde TRATAC sd uccione 10. CON cióndepliego íadeinstr gu Colec oy restip particula tación en cumplim L OLOCA sVascos ECTORI s 11. DIR delosMunicipio misione ía cos:Co Gu CAL S RIOLO piosVas TO EC PARALO sMunici DIR DORAS 11. bis. oalaGuíadelo INNOVA NTRATACIÓN Anex IONES CO UC A OL EL UALDESPRÁCTICOSD AN M . 12 osde MAS spráctic lamejorade PROBLE sytema A medida ygestión,para ca PÚBLIC bli ión nde111 Colecció iento,organizac ontrataciónpú ac de procedim ylegalidaddel ersonal ajodelp lacalidad detrab es ion ITZ dic LH on AVE as 13. UDA lacióndelasc CL sc S va TO SPEC Regu locales CIPIO.A tuciones YMUNI lasInsti IÓNDE ESTIÓN ADOPC SPARALA ORTE,G ASDE PARALA DA 14. DEP PAUTAS CALESYMEDI ERESYVÍCTIM S DE A UÍ LE 15. G OLOSLO ENCIÓNAMUJ ONESSEXUA OC OT SI PR ENLAAT TICOYAGRE RA JO ÉS ME TODOM 2011 MALTRA L2007de OLOCA sVascos locales ECTORI tidades 16. DIR delosMunicipio ateriade paraen Guía rácticas aísVascoenm sP na ue ualdeB AutónomadelP SONALES an M . 17 PER nidad laComu ÓNDEDATOS (V) CI tivas RATIVA PROTEC ministra MINIST IÓNAD ecláusulasad TRATAC sd nesde de 18. CON cióndepliego struccio 0/2007,de30 in de ía y3 Colec tipoygu tadosalaLe lico res ula ap úb partic taciónad delSectorP en lim cump tratos (VI) deCon RATIVA nesde octubre, MINIST IÓNAD tipoeinstruccio 007,de30de TRATAC os y30/2 19. CON cióndeimpres tadosalaLe ap úblico ad Colec P ión tor lSec entac cumplim Contratosde l de ajo de deTrab 0 octubre, diciones scas2008-201 elasCon LHITZ Va 20. UDA rdoReguladord ionesLocales stituc Acue ldelasIn na rso Pe 21 IK EUSKAD IÓ ASOCIAC ealizar ¿Cómo r ? Calidad e d o iv t iCipa so part e C o r p un cA rácTI GuíA p EA ELKART ALEN S VASCOS IKO UD IPIO EUSKAD IÓN DE MUNIC ASOCIAC ENA GITALP eko AR EUDEL I KHERR ERRIRI alenGida 1. H K(I) reduak TRATUA EuskalUd ZIOKON zehatzenagiri-e INISTRA za 2. ADM nistrazio-baldint deak rraibi Admi ja ko zte K(II) aztek TRATUA horiekida ZIOKON aagirihoriekid et INISTRA 3. ADM ereduenbilduma AgirikoAk KTIBOA AKOLE nistrazio ET mi Ad IAK OZ Foru ERRIG 4. NEG adikoUdaleta ZAETAH Eusk ANGINT PL EN ZORUAR arreand 5. LUR ERRIKUNTZA oanind Erkideg BIZIB tonomia EuskalAu k (III) na ATUAK tap TR xedape ON ZIOK ramae INISTRA uendiag 6. ADM nistrazioprozes Admi L-OR k DA ea U bid UZKO jarrai ARIBUR URUMEN oa 7. ING UA Erkideg ERED utonomi oA rrik EuskalHe RRI RIRIKHE 8. HER alUdalenGida GOK ERKIDE Eusk ONOMIA UT LA KA 9. EUS ATEAK UAK(IV ENTIT ONTRAT tzena K ZIO INISTRA zazeha 10. ADM nistrazio-baldint deak rraibi Admi ztekoja horiekida I KHERR RI RI ER 11. H alUdalenGida Eusk I KHERR ranskina HERRIRI riE 11. bis. alUdalenGida Z Eusk NTRATA OAKKO ER KOARAZ ERANTZUNB HI O . 12 AKO aktiko HAIETAR etaazalpenpr tr n: rri 111neu etareningurua ah ak etakude alegezkotasun et kalitatea ITZ de LH un eta 13. UDA adikoTokiErak Eusk zioa ETA erregula EAKETA OLA,KUD 14. KIR RDIAK RA ALDE UTXAR OTRAT ENEM EK TX E 15. NDITUZT JASATE TOKIKOPRO O EK ID AT AIB EM KOJARR HARTZE 7 RRI200 RIRIKHE 16. HER alUdalenGida Eusk N SONALE UPERT liburuaE AT D . 17 Esku Egokien tarako ee erakund ZIOKO INISTRA 18. ADM rePublikokoK Sekto geraeg Le 07 d 30/20 agiri-ere berezien k ea jarraibid ZIO INISTRA 19. ADM rePublikok Sekto Legera 30/2007 akiho im etainpr ITZ LH DA U 20. undee TokiErak a20 en Hitzarm 21 EA ELKART ALEN S VASCOS IKO UD IPIO EUSKAD IÓN DE MUNIC ASOCIAC 21 rác GuíA p ko kalitate in g e a l ? no rozesua p a z t e partaid ealizar ¿Cómo r idad? o de Cal tiCipativ eso par un proC EA ELKART ALEN S VASCOS IKO UD IPIO EUSKAD IÓN DE MUNIC ASOCIAC KOA rAKTI GIDA p 21 1. ¿Cómo realizar un proceso participativo de calidad? Guía práctica EUSKADIKO UDALEN ELKARTEA ASOCIACIÓN DE MUNICIPIOS VASCOS Tirada: 1000 ejemplares EUDEL. Asociación de Municipios Vascos Internet: www.eudel.net Impresión: Berekintza D.L.: BI-2213-09 Reservados todos los derechos Autoría: En la elaboración de esta Guia han participado las siguientes Instituciones y Entidades: EUDEL, Dirección de Participación del Departamento de Vivienda y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco, Dirección de Juventud del Gobierno Vasco, IHOBE (Sociedad Pública de Gestión Ambiental), Ayuntamientos de Donostia-San Sebastián, Portugalete y Vitoria-Gasteiz, Consejo de la Juventud de Euskadi, Fundación Gizagune, EHIJE, Kualitate Lantaldea y Prometea SC. INDICE PRESENTACIÓN..................................................................................................................................................................... Pag. 5 INTRODUCCIÓN...................................................................................................................................................................................... 7 1. LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA COMO ESENCIA PARA LA CALIDAD DEMOCRÁTICA...................................................................................................................................... 9 2. ¿QUÉ ENTENDEMOS POR PROCESO PARTICIPATIVO?.............................................. 13 3. FÓRMULA 8+3: OCHO PASOS CLAVES Y TRES CONDICIONES NECESARIAS EN LA ESTRATEGIA DE DESARROLLO DE UN PROCESO PARTICIPATIVO................................................................................................................ 15 BIBLIOGRAFÍA..................................................................................................................................................................................... 32 AGRADECIMIENTOS................................................................................................................................................................... 32 3 PRESENTACIÓN PRESENTACIÓN La interlocución con la ciudadanía es parte de la rutina de trabajo de cualquier alcalde o alcaldesa. En el ámbito local, donde el derecho a la participación se ejerce directamente, donde se lleva a cabo lo que desde EUDEL hemos denominado como “política de portal”, la presencia de las demandas y opiniones ciudadanas respecto a la gestión municipal es algo permanente, aunque lo sea de manera informal, cada vez que los vecinos y vecinas buscan hacer oír su voz en distintos espacios. Porque el local es, sin duda, el nivel óptimo para testar el proceso de revitalización democrática al que, inevitablemente, nos dirigimos. Para impulsar el paso del gobierno local a la gobernanza local. Y es precisamente en el ámbito local donde se ha desarrollado el mayor número de procesos participativos. Porque las administraciones vascas estamos empezando a asumir nuestra responsabilidad de poner en marcha procesos de participación. Poco a poco, y con errores, obviamente, no se puede avanzar de otra manera. Pero en Euskadi se ha dado en los últimos años un crecimiento sostenido de experiencias de participación ciudadana promovidas por ayuntamientos y entidades municipales. Desde EUDEL, creemos fundamental entender el proceso participativo como un proceso de aprendizaje en el ejercicio de la ciudadanía, donde el objetivo es incorporar distintos agentes de cara a tomar una decisión sobre la cuestión que se plantee. Un proceso que exige, entre otras cosas, una metodología. 5 Guía práctica Por ello, hemos entendido que la elaboración de esta guía puede constituir una herramienta útil en la incorporación de la participación en la forma de hacer política municipal, y entender y gestionar los Ayuntamientos Vascos. Y es precisamente atendiendo a esta metodología participativa y de colaboración como se ha preparado esta guía que os presentamos, constituyendo ella misma una forma de trabajo participativa, un ejemplo de coordinación interinstitucional, con empresas y sociedad civil. Este equipo interdisciplinar e interinstitucional, ha querido elaborar una guía eminentemente práctica, un manual breve y sencillo estructurado de manera muy clara. El objetivo es que contribuya a unificar criterios en torno a qué es y qué no es un proceso participativo y qué pasos son claves para lograr un proceso eficaz y de calidad. Esta guía constituye un primer instrumento que será complementado con un segundo volumen que profundizará en cómo incorporar las TICs a los procesos participativos y que, queremos, lleguen a formar una serie con más monográficos sobre el tema. Queremos animar, por tanto, a todos los Ayuntamientos a la utilización de esta guía, para lograr, como es nuestro fin permanente, el mejor servicio posible a nuestra ciudadanía. Jokin Bildarratz Presidente de EUDEL 6 INTRODUCCIÓN INTRODUCCIÓN Hace ya más de un año que de una manera informal comenzó a gestarse un grupo de trabajo formado por personas de diferentes instituciones y colectivos de Euskadi con una preocupación común: el impulso de la participación ciudadana en las diferentes áreas temáticas de la gestión pública y la creación de una red que favoreciera el debate, la reflexión y las actuaciones coordinadas en este tema en nuestra Comunidad Autónoma. Así, este grupo de trabajo se ha convertido, bajo la coordinación de EUDEL y de la Dirección de Participación del Departamento de Vivienda y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco, en grupo promotor de un interesante proceso de reflexión sobre la participación ciudadana a escala local en el que se han implicado representantes políticos, personal técnico y colectivos sociales. El grupo promotor ha estado constituido por personas de las siguientes instituciones y entidades: EUDEL, Dirección de Participación del Departamento de Vivienda y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco, Dirección de Juventud del Gobierno Vasco, IHOBE (Sociedad Pública de Gestión Ambiental), Ayuntamientos de Donostia-San Sebastián, Portugalete y Vitoria-Gasteiz, Consejo de la Juventud de Euskadi, Fundación Gizagune, EHIGE, Kualitate Lantaldea y Prometea SC. Desde la reflexión compartida que hemos realizado, constatamos que en Euskadi asistimos a un crecimiento sostenido de experiencias de participación ciudadana promovidas por ayuntamientos y entidades municipales. Experiencias que aportan un importante bagaje que demuestra la viabilidad y eficacia de la implicación ciudadana en la elaboración de las políticas públicas. 7 Guía práctica Sin embargo, la realización de estas experiencias es desigual tanto desde el punto de vista geográfico como desde el tamaño poblacional de nuestros municipios. Uno de los elementos que dificulta la realización de más y mejores experiencias en este ámbito es el desconocimiento sobre las posibilidades de realización de las mismas y sobre las claves adecuadas para facilitarlas. Por ello, las personas que conformamos el grupo promotor hemos considerado de interés, y como un primer paso en un necesario recorrido en red, la elaboración de este documento con el objetivo de apuntar los elementos y criterios básicos para la realización de procesos participativos de calidad. Lo que se expone en este documento ha sido elaborado por el grupo promotor a partir de las aportaciones y reflexiones realizadas por las personas (expertos/as, responsables políticos/as, personal técnico y representantes de entidades sociales) que participaron en los talleres de trabajo celebrados en los meses de abril y mayo de 2008 y la jornada conjunta del mes de octubre de 2008. También se han tenido en cuenta los aprendizajes del grupo promotor provenientes de diferentes procesos participativos, foros de reflexión y bibliografía de referencia. Esperamos que el documento sea un buen complemento a otros manuales y documentos relacionados con el impulso de procesos participativos y sirva para ofrecer a las administraciones públicas, a los colectivos ciudadanos y a la ciudadanía en general, una herramienta sencilla y práctica para el desarrollo de procesos de participación ciudadana satisfactorios. 8 1. LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA COMO ESENCIA PARA LA CALIDAD DEMOCRÁTICA 9 LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA COMO ESENCIA PARA LA CALIDAD DEMOCRÁTICA LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA COMO ESENCIA PARA 1. LA CALIDAD DEMOCRÁTICA En primer lugar conviene subrayar que este documento se fundamenta en una concepción de la participación ciudadana como esencia para la calidad democrática de nuestras sociedades. En este sentido rescatamos algunas de las interesantes reflexiones que Fernando Pindado1 nos apuntó en la jornada del 13 de octubre de 2008 en Donostia-San Sebastián. • Participación es democracia y democracia es participación. No puede darse la una sin la otra. Para mejorar la calidad democrática de nuestras instituciones es preciso mejorar la calidad democrática de la sociedad a través de decididas políticas de participación ciudadana que conecten mejor a representantes y representados en instituciones públicas y también en colectivos sociales y que favorezcan la educación de ciudadanía en cuanto a derechos y obligaciones. • La participación ciudadana también se relaciona con más democracia directa. Así, mejorar la regulación de las iniciativas legislativas populares y desarrollar normativamente la regulación de las consultas populares para facilitar más el ejercicio de unas y otras es también una línea importante de actuación en participación ciudadana. • La mejor eficacia del gobierno democrático reclama nuevas formas de abordar las políticas. Pasamos del concepto “gobierno” al concepto “gobernanza” para poner el énfasis en la función relacional de los responsables políticos, en la necesidad inaplazable de tejer redes de debate y resolución de conflictos para buscar las soluciones más adecuadas a la complejidad de las situaciones. 11 Guía práctica • La participación no se improvisa. Para que pueda producirse esa relación beneficiosa entre ciudadanía y cosa pública se necesitan instrumentos, medios, canales que lo permitan. No son fáciles ni tienen que ser los mismos ante cualquier situación y en cualquier lugar. Pero sin canales, sin procesos, sin medios para la participación, no es posible la implicación de la gente. • Los procesos participativos son instrumentos importantes y necesarios para favorecer la fase deliberativa y el contraste de perspectivas diferentes, antes de tomar una decisión sobre ciertos temas de interés público. De ahí la importancia también de diseñar unos buenos procesos de participación, de calidad en función del problema o situación a abordar. Teniendo claro, eso sí, que los procesos participativos por sí solos no hacen la participación ciudadana. Así, y antes de dar paso a lo que entendemos por procesos participativos, queremos señalar que éstos tienen sentido pleno si se desarrollan en un escenario que se asienta en una voluntad explícita del gobierno que los impulsa de mejorar la calidad de la democracia local. En algunos casos el convencimiento de la necesidad de gobernar un municipio de acuerdo con los principios de la gobernanza sirven de marco para el impulso de procesos participativos concretos; pero a veces sucede al revés: un proceso participativo exitoso puede llevar a un ayuntamiento a iniciar el recorrido necesario para interiorizar la cultura participativa en su forma de gestionar las políticas locales. En esta forma diferente de entender la gestión municipal, la participación ciudadana adquiere un significado y una importancia fundamental para mejorar la calidad de vida de las personas. 1 F. Pindado es Subdirector General de Participación ciudadana de la Generalitat de Cataluña y autor del libro “La participación ciudadana es la vida de las ciudades”. 12 2. ¿QUÉ ENTENDEMOS POR PROCESO PARTICIPATIVO? 13 ¿QUÉ ENTENDEMOS POR PROCESO PARTICIPATIVO? ¿QUÉ ENTENDEMOS POR 2. PROCESO PARTICIPATIVO? Con lo dicho anteriormente, parece claro que apostar por la participación ciudadana es apostar por un proyecto de municipio que, además de aportar calidad de vida a sus habitantes mediante la mejora de aspectos sustantivos (equipamientos, vivienda, espacio público, empleo…), lo haga mediante la incorporación de sus conciudadanos y conciudadanas a las políticas mismas con su participación. Y esa incorporación de la ciudadanía a las políticas públicas debe construirse mediante los instrumentos y canales adecuados, donde un buen diseño relacional y educativo de los procesos participativos tiene una enorme importancia en la parte deliberativa de determinados temas. Pero conviene aclarar qué entendemos por proceso participativo. El primer elemento definitorio a destacar es que un proceso no es un momento en exclusiva sino una sucesión de momentos o acciones. Y el segundo elemento es el adjetivo “participativo” que supone que diferentes personas toman parte, se implican, debaten y proponen. Es decir, que al hablar de un “proceso participativo” nos estamos refiriendo a una suma de momentos y acciones participativas (talleres, dinámicas de grupo, reuniones, exposiciones interactivas, foros o grupos de trabajo virtuales, espectáculos creativos,…) relacionadas con la participación de diferentes agentes o personas representativas para aportar diferentes perspectivas o visiones en relación a un tema o un problema sobre el que se quiere tomar una decisión. 15 Guía práctica Así, en un proceso participativo tiene sentido qué plantearse a corto, medio y largo plazo. Además, el proceso puede ser acumulativo en términos de valores y formas de hacer y por lo tanto facilitar la tarea educativa. Trabajar procesos es, por tanto, trabajar a plazo más largo de tiempo permitiendo así planificar en el tiempo algunas tareas, como las educativas, organizativas, comunicativas, etc. Ahora bien, también es cierto que todo proceso genera incertidumbre, tiene momentos imprevisibles, no avanza linealmente ni cuenta siempre con los mismos actores y actrices, ya que estos pueden ir cambiando, desapareciendo o apareciendo nuevos. Por tanto, para gestionar los procesos no podemos pretender que existan reglamentos o normas que sean capaces de recoger toda la casuística y dar una respuesta normativizada o estandarizada para situaciones que no han sido previstas. Es por este motivo que para impulsar y gestionar procesos lo que se necesitan son más metodologías que normas, entendiendo la metodología como el conjunto de estrategias que somos capaces de desarrollar y poner en práctica ante las situaciones imprevisibles. Las estrategias no dan respuestas seguras pero señalan caminos a seguir y permiten ir rediseñando con flexibilidad el proceso participativo en función de cómo vaya avanzando éste. A continuación trataremos de definir las claves y las condiciones necesarias a tener en cuenta en la estrategia de desarrollo de un buen proceso participativo. 16 3. FÓRMULA 8+3: OCHO PASOS CLAVES Y TRES CONDICIONES NECESARIAS EN LA ESTRATEGIA DE DESARROLLO DE UN PROCESO PARTICIPATIVO 17 FÓRMULA 8+3 FÓRMULA 8+3: OCHO PASOS CLAVE 3. Y TRES CONDICIONES NECESARIAS EN LA ESTRATEGIA DE DESARROLLO DE UN PROCESO PARTICIPATIVO No queremos que nadie entienda esto como “una receta estándar” a aplicar en el diseño, desarrollo y evaluación de cualquier proceso participativo. Entendemos que cada proceso participativo requiere de una metodología apropiada en función del tema a tratar y del contexto en el que se vaya a trabajar. Sin embargo, sí creemos que lo que a continuación se expone, y que es resultado de la reflexión compartida entre diferentes agentes, puede ayudar a definir la metodología apropiada para cada caso. 3.1.OCHO PASOS CLAVE En primer lugar hemos identificado ocho pasos clave en los que como mínimo debemos pensar para diseñar la estrategia de desarrollo de un proceso participativo, sea éste de mayor o menor calado. Pueden parecer obvios, pero hemos constatado de nuestras experiencias que el no haber tenido en cuenta alguno de ellos ha motivado en más de una ocasión el fracaso de procesos de participación. 19 Guía práctica 1.¿POR QUÉ queremos hacer el proceso participativo? Lo primero es fundamentar las razones por las que vamos a poner en marcha un proceso participativo. Razones que pueden ser muy variadas según el tema del que se trate: una actuación pública que va a tener especial incidencia en el municipio, un tema que suscita diferentes intereses de agentes o colectivos, una propuesta ciudadana que implica a diversas entidades… De cualquier forma, es importante que quede explícita la razón que genera la puesta en marcha del proceso participativo y que esa fundamentación sea liderada claramente por parte de la institución pública o colectivo social que promueve la iniciativa. Una buena fundamentación es el cimiento sobre el que se apoyarán los demás elementos claves del proceso. Y entendemos que en todos los casos, más allá de la razón instrumental, debe existir una razón básica común que es la búsqueda de producción de nuevas ideas y propuestas colectivas que vayan más allá de las visiones particulares del tema o problema en cuestión. Con lo que el proceso participativo significa nuevas formas de hacer las cosas y nuevas formas de relacionarse. 2.¿PARA QUÉ hacemos el proceso participativo? Una vez fundamentado el proceso participativo es preciso que iniciemos su planificación estableciendo cuáles son los objetivos o finalidades del mismo. Los objetivos tienen la función de priorizar qué hay que hacer y de marcar un horizonte común para todas las personas implicadas. Los debemos de enumerar de manera clara y concisa, diferenciando objetivos generales de los objetivos operativos del proceso participativo concreto al que nos referimos. • Los objetivos generales definirán la realidad social que se pretende cambiar. Se trata de plantear como objetivo la realidad última a la que nos gustaría llegar con el proceso. • Por otro lado, los objetivos específicos han de ser concretos y medibles, operativos y fácilmente entendibles. Una buena definición de los objetivos a conseguir nos impedirá caer en incoherencias entre los objetivos perseguidos y los métodos a utilizar para alcanzar dichos objetivos. Además no olvidemos que los indicadores de evaluación del proceso participativo los deberemos ligar siempre con los objetivos operativos del mismo. 3.¿QUIÉNES van a participar en el proceso? Es el momento de identificar los diferentes agentes que queremos convocar a participar en el proceso, ya sean entidades y asociaciones del municipio, representantes políticos, grupos de interés económico o profesional o ciudadanía a título individual. 20 FÓRMULA 8+3 Siempre es interesante fomentar la máxima participación de aquellos agentes que puedan tener un papel activo en el proceso o ámbito de actuación. Pero teniendo claro que no se trata de buscar la representatividad desde un punto de vista cuantitativo, sino desde un punto de vista discursivo, de visiones y opiniones diferentes. Y que no se trata de buscar sólo colectivos o personas con un conocimiento especializado en el tema, sino también facilitar la inclusión en dichos procesos de personas o colectivos con interés o experiencia en el tema aunque no tengan conocimiento específico del mismo. Y revisar siempre el equilibrio entre los diferentes discursos, las distintas edades, la presencia equilibrada de mujeres y hombres y de las minorías. Para ello, puede que tengamos que prever diferentes formas de convocatoria y diferentes formatos de participación en función de los grupos sociales. Una vez identificados los agentes a participar es importante respetar un orden en los tiempos y los papeles de cada uno de los agentes. Así, entre los agentes, conviene establecer claramente desde el principio quiénes son las personas que asumirán el papel para proponer el diseño e impulsar el proyecto en su inicio y reunirse puntualmente a lo largo del proceso para seguir y revisar el desarrollo del mismo. Dependiendo del proceso del que se trate este grupo de personas estará formado sólo por personal técnico municipal, personal técnico y político, personal político y ciudadanía o ciudadanía… En cualquier caso es conveniente que sea un equipo de trabajo operativo con una dimensión adecuada para ello y con capacidad para liderar el proyecto, pero también capacidad para convencer y recoger las aportaciones de los demás agentes implicados, o cuanto menos, capaz de tener respuestas a por qué se realizan las cosas de una manera y no de otra. En los procesos participativos amplios y complejos conviene articular también una comisión de seguimiento en la que tomen parte diferentes agentes participantes en el proceso. Su objetivo será realizar el seguimiento, supervisión, control y reorientación del proceso y también, plantear y debatir los puntos de vista de los representantes institucionales y asociativos sobre los objetivos, la estrategia seguida y los resultados que se van obteniendo. En procesos sencillos este seguimiento se puede llevar a cabo con el conjunto de agentes que intervienen. 21 Guía práctica 4.¿Con qué REGLAS DEL JUEGO? En este punto es donde empezamos a definir las reglas del juego del proceso participativo que corresponda. Entendiendo que hay unas reglas del juego establecidas desde el liderazgo del proceso participativo y que explicitan la voluntad política para con el proceso; y que hay otras reglas que están diseñadas desde las personas que impulsan el proceso y que tienen más que ver con la propia metodología. En relación a cómo deben establecerse estas reglas del juego: a) Deben ser claras y entendibles por todas las personas que van a participar. b)Deben de explicitarse las que no son modificables (si las hay) y aquéllas que sí son modificables así como el procedimiento para modificarlas. Es ahora cuando debemos definir con claridad: • Los límites técnicos, competenciales, económicos y/o políticos del proceso. • El contenido de lo que se va a debatir. • El compromiso que se adquiere con los resultados del proceso, y superar con ello el debate de su carácter consultivo o vinculante. Además, estos tres aspectos deberán ser complementados con la metodología, ritmos, espacios y forma de evaluación y así dejar claras todas las reglas del juego del proceso. 5.¿CÓMO lo vamos a llevar a cabo? Como hemos apuntado anteriormente, no existe una metodología estándar para todos los procesos participativos. Cada proceso requerirá la suya en función de la cuestión a abordar y de los objetivos operativos que nos hayamos marcado al respecto. Sin embargo en todo proceso participativo van a existir ciclos de apertura y ciclos de cierre. Ciclos de apertura en la que buscaremos la variedad de discursos y posicionamientos existentes, y con ello, abrirnos a los distintos grupos y sectores sociales potencialmente implicados y/o afectados con relación al tema tratado. Y en los ciclos de cierre lo que se persigue es construir consensos, negociar si es necesario y repensar y rehacer a la luz del debate, formas organizativas que permitan desarrollar aquello que se quiere poner en marcha. Es recomendable que estos ciclos de apertura y cierre se concreten en fases y sesiones de trabajo con los diferentes agentes participantes dependiendo de los objetivos del proceso y del contexto en que se va a desarrollar. De cualquier forma, sí podemos apuntar un esquema general de siete fases básicas que se dan en la mayoría de los procesos participativos: 1. Enmarque político y metodológico: es la fase inicial que sirve para presentar a los participantes el proceso, su fundamentación y objetivos y para concretar con ellos las reglas del juego. 22 FÓRMULA 8+3 2. Análisis desde diferentes puntos de vista: es una fase importante para identificar lo que hay y cómo se ve. Busca confrontar y compartir visiones sobre un tema entre los distintos agentes, presentes o no, de la comunidad local. 3. Deliberación: ésta es una fase de análisis y reflexión con una importante dimensión relacional entre los agentes que intervienen en el proceso; busca la síntesis, aunar los elementos de consenso y decidir qué hacer con los elementos de disenso. Sería aconsejable cuidar la metodología empleando técnicas favorecedoras para las deliberaciones. 4. Elaboración de propuestas de actuación: ésta es una fase sustentada en las líneas de trabajo consensuadas en la fase anterior y donde se tratan de definir acciones concretas. Esta fase suele contar con una participación más reducida que las anteriores. 5. Toma de decisiones: en esta fase, a partir de las propuestas de actuación concretadas en la fase anterior, se suelen decidir y priorizar las acciones a desarrollar. Es una fase donde la participación, en muchos casos, se reduce a las personas que lideran e impulsan el proceso. 6. Devolución: es el momento de realizar una buena devolución del proceso realizado y sobre todo de las actuaciones que se han decidido poner en marcha a la totalidad de participantes en el proceso, y según el proceso del que se trate a la ciudadanía en general. 7. Implementación de acciones: en esta última fase se llevará a cabo la implementación de las acciones correspondientes, poniendo los medios para realizar un buen proceso de seguimiento, evaluación y comunicación de las mismas. 8. Subrayar la importancia de que las sesiones (presenciales o virtuales) de análisis y debate se diseñen y planifiquen previamente a partir de dinámicas de trabajo que aseguren la participación de los diferentes agentes que intervienen y la consecución de ciertos objetivos mínimos en cada sesión. Y poniendo el acento también en lo relacional. Participar tiene que ser también estar a gusto y disfrutar de los momentos de relación. El vínculo afectivo es un componente fundamental para mantener la práctica participativa y hay que cuidarlo. 6.¿CUÁNDO vamos a realizar el proceso? Tiempos y ritmos Adaptar los ritmos y los tiempos del proceso participativo a los agentes con los que vamos a trabajar es fundamental. Y aquí debemos tener en cuenta desde la organización de la jornada diaria (los horarios técnicos y profesionales no son los mismos que los ciudadanos; y entre éstos no son los mismos los de las mujeres que los de los hombres, los de los jóvenes o los de la gente mayor), hasta los ciclos largos (los ritmos político-administrativos, condicionados por las programaciones presupuestarias y los ciclos electorales; los ritmos ciudadanos, condicionados por la programación de actividades y por ello, frecuentemente desbordados por intervenciones institucionales). 23 Guía práctica Teniendo en cuenta lo anterior programaremos los horarios y ritmos de las sesiones de trabajo para el buen desarrollo del proceso y habilitaremos, en su caso, las condiciones necesarias para permitir la participación. El fracaso de muchos procesos participativos tiene su origen en un mal diseño de los tiempos y ritmos planteados para los mismos, incluso desde la poca antelación con que se envían las convocatorias de sesiones de trabajo. Y cuidemos también la duración de las sesiones de trabajo. Fijemos de antemano una duración adecuada de la sesión y pongamos los medios para asegurarla. Las personas que participan en un proceso deben saber claramente el tiempo que dedicarán al mismo y estarán más motivadas si sienten que esta cuestión se valora y respeta. Si hay sesiones de trabajo o foros a través de las tecnologías de información y comunicación es importante también que planifiquemos adecuadamente los periodos de tiempo que dejamos para las aportaciones de las personas que participan. Tenemos que tener en cuenta que la participación en estos encuentros virtuales cuesta más y que hay que trabajar muy bien la convocatoria y los ritmos de aportaciones, si queremos asegurar un buen desarrollo del proceso en cuestión. 24 FÓRMULA 8+3 7.¿DÓNDE se va a realizar? Espacios y lugares. La elección del lugar o lugares (centro, edificio, equipamiento…) y del espacio físico (salas o aulas) donde se desarrollarán las sesiones presenciales del proceso participativo tiene enorme importancia en la respuesta y dinámica de las personas que participan. Todos seguramente recordamos malas experiencias cuando el lugar elegido para una sesión participativa era un centro mal comunicado con el resto de la ciudad, o con problemas serios de accesibilidad o desconocido para la mayoría de las personas participantes en el proceso. Tenemos que informar bien sobre el lugar. Dar a conocer dónde está situado, asegurarse de que está bien comunicado con el resto de la ciudad si va a participar gente de diferentes barrios y que sea accesible sin barreras arquitectónicas. Y no pensemos sólo en lugares institucionales, en ocasiones será muy conveniente el acercamiento de las instituciones a sedes asociativas que resulten familiares y cómodas para la ciudadanía. En cuanto al espacio o espacios donde se va a desarrollar la sesión de trabajo es importante que permita desarrollar en óptimas condiciones la dinámica o dinámicas que hayamos planificado, con superficie adecuada para trabajar en grupos, sillas cómodas y móviles, etc. En muchas ocasiones, las malas condiciones de un espacio (sillas fijas, estrado para el grupo impulsor, superficie insuficiente, mala iluminación…) han condicionado los malos resultados de una sesión de trabajo que quería ser participativa, a pesar de haber planificado detalladamente el resto de aspectos de la reunión. Del mismo modo, si nos planteamos sesiones de trabajo “a distancia”, a través de las tecnologías de información y comunicación, tenemos que asegurarnos de que todas las personas que van a participar tienen acceso y conocimiento a la herramienta o herramientas que vayamos a utilizar y que el “espacio virtual” donde se desarrollará el proceso participativo será adecuado para la dinámica de trabajo que planteemos. 8.¿CON QUÉ recursos lo vamos a realizar? En la definición de los recursos necesarios para un buen desarrollo de un proceso participativo es preciso tener en cuenta al menos los siguientes puntos: • PERSONAL En el apartado correspondiente a quiénes van a participar en el proceso ya hemos señalado la importancia de definir quiénes serán las personas encargadas de impulsar y coordinar todas las fases del proceso utilizando tres estrategias claves: saber delegar, saber implicar y saber capacitar. Según el proceso de que se trate, la dinamización de las sesiones de trabajo presenciales o virtuales (foros en la red) puede ser llevada a cabo por las personas que impulsan y coordinan el proceso 25 Guía práctica o bien delegada en profesionales o personas expertas. Es importante contemplar y detallar también estos recursos cuando son necesarios y dejando claras las tareas de dinamización que se les asignan. • MATERIALES Es preciso detallar los diferentes recursos materiales que se precisan en un buen desarrollo del proceso participativo. Además del lugar y espacios comentados anteriormente, el material fungible para la dinámica de trabajo, pizarras, papelógrafos, cañón de proyección,... También se deberían de tener en cuenta otros servicios si se consideraran oportunos como servicio de cuidado de menores, traducción, etc. • TECNOLOGÍAS DE INFORMACIÓN Y COMUNICACIÓN Detallar bien las tecnologías de información y comunicación que se precisen según el proceso participativo del que se trate, asegurando el acceso y conocimiento adecuado de todas las personas que vayan a participar a través de estos medios. • PRESUPUESTO ECONÓMICO Detallar el presupuesto económico del proceso participativo diferenciando los diferentes apartados de gasto: dinamización, publicidad y comunicación, materiales, alquileres de espacios, recursos informáticos,... • TIEMPO Realizar una previsión del tiempo solicitado a los diferentes agentes implicados en el proceso, tanto para las sesiones presenciales y virtuales de información y participación como para el trabajo encomendado entre sesiones. 26 FÓRMULA 8+3 3.2.TRES CONDICIONES NECESARIAS EN UN PROCESO PARTICIPATIVO Ya hemos descrito los ocho pasos clave sobre los que, de una forma progresiva, tenemos que pararnos a pensar de cara al diseño de un proceso participativo; y siempre teniendo en cuenta el contexto y el tema en que se va desarrollar. Sin embargo esta descripción quedaría incompleta si no remarcamos tres criterios básicos y transversales que se convierten en condiciones necesarias para el buen desarrollo de cualquier proceso participativo: 1. La información y comunicación. 2. El seguimiento y la evaluación. 3. Los compromisos. Vamos a profundizar en cada uno de ellos. 1.La información y la comunicación Es importante que todas las etapas de un proceso participativo estén caracterizadas por la transparencia, la información y la retroalimentación con la comunidad. En primer lugar, porque ello parece una condición necesaria para que se pueda producir el debate; en segundo lugar, porque entendemos el proceso participativo como un proceso educativo para toda la población; y en tercer lugar, para que todo el mundo pueda tener la oportunidad, no sólo de estar informado, sino también de participar activamente si lo desea. Frente al concepto de “transmisión“ de la información, nos parece fundamental la idea de “transferencia” de la información, entendiendo que la comunicación es un proceso de relación y retroalimentación de la información. Hay que asegurar que la información sea clara, veraz y entendible por los diferentes agentes que participan, y por la población en general. Habrá diferentes momentos de información y comunicación antes, durante y después del proceso. Así, es clave informar sobre el porqué del proceso participativo, sobre los objetivos, sobre quiénes toman parte, sobre los límites y las reglas del juego y sobre los resultados que se vayan dando a lo largo del proceso. Y también habrá diferentes niveles de información según el grado de implicación y participación de las personas que intervienen en el proceso: • Un primer nivel de información y retroalimentación para la población en general, aunque no participe activamente en el proceso. Incluso contemplando que sirva de “información de acogida” para personas que se incorporan al proceso ya en marcha. • Un segundo nivel en el que se incorporan contenidos de capacitación y formación en relación con el proceso participativo concreto que se vaya a desarrollar, y que está dirigido a los agentes 27 Guía práctica que participan activamente en el proceso. • Un tercer nivel en el que se incorporan indicadores de evaluación para el seguimiento y evaluación del proceso, dirigido o bien al conjunto de agentes que participan activamente en el proceso, o bien a las personas que conforman el grupo motor y la comisión de seguimiento del proceso, según la complejidad y contexto del mismo. Los canales de comunicación que utilicemos para informar deben ser cercanos, accesibles, creativos, variados en función de los colectivos, complementarios, teniendo en cuenta siempre la posibilidad de retroalimentación, y con un lenguaje comprensible para los diferentes colectivos. 2.El seguimiento y la evaluación El seguimiento y evaluación es otra condición necesaria en cualquier proceso participativo. Y no desde la concepción de la evaluación como un momento cumbre que valida o invalida el proceso, sino como una oportunidad permanente de mejora, es decir, como evaluación continua. Y es que la evaluación no empieza al final, sino al principio desde el momento que fijamos unos objetivos y un objeto del proceso. Ya en ese momento, en relación con los objetivos fijados deberemos determinar parámetros e indicadores que nos sirvan para evaluar. Y la evaluación continua implicará mantener constantemente abiertos canales de recogida de información, análisis y deliberación en los espacios participativos que se establezcan, y que permitan reorientar el proceso según los resultados que se vayan obteniendo. Consideramos que hay que evaluar: • Los resultados específicos: propuestas, consecución de objetivos, compromisos,... • El proceso en sí mismo: acciones participativas, número de asistentes, número de propuestas,... • Pero además… otras cuestiones más intangibles: percepciones, discursos de los agentes intervinientes, capacitaciones, generación de relaciones,… Indudablemente la responsabilidad de promover un seguimiento y evaluación del proceso es del grupo de personas que impulsan el proceso pero en función de la complejidad o relevancia del proceso participativo del que se trate puede ser interesante la constitución de una comisión de seguimiento, tal y como hemos apuntado anteriormente. En coherencia con el proceso, no podemos concebir una evaluación que no sea participada, en la medida que la evaluación forma parte del componente educativo y reflexivo del proceso; donde los y las participantes, desde el momento que lo son, no pueden ser sólo objetos de evaluación sino también sujetos; y donde, en última instancia, son éstos quienes otorgan legitimidad al proceso. 28 FÓRMULA 8+3 Así es importante disponer de indicadores de evaluación (de resultados y de proceso) para realizar una evaluación cuantitativa, pero también necesitamos disponer de una “caja de herramientas” (cuestionarios, encuestas, talleres de evaluación, entrevistas,…) que nos permita llegar a una valoración cualitativa. Y no olvidemos nunca que el seguimiento y evaluación deben servirnos para mejorar el proceso y otros procesos participativos que llevemos a cabo en el futuro, entendiendo por tanto, la evaluación, como fuente de conocimiento y aprendizaje. 29 Guía práctica 3.Los compromisos Compromiso de liderazgo facilitador, de interlocución y de devolución Quien lidera el proceso participativo debe asumir desde el principio su papel de liderazgo. Y liderazgo no desde la cultura del control sino desde la cultura de la facilitación. Aquí el objetivo no es tenerlo todo controlado, sino facilitar que el proceso avance por los cauces adecuados y que todas las personas que tienen responsabilidades en él las lleven a término. Y todo esto vinculado a un liderazgo de interlocución; esto es, alguien que, en nombre de la entidad promotora (en la mayoría de los casos, la administración local), adquiera compromisos y dé explicaciones y respuestas. Así, en los procesos participativos promovidos por las administraciones necesitamos, además del buen hacer técnico, un liderazgo político facilitador, que promueva el proceso, que explicite las reglas del juego y los límites, que genere confianza y que tenga siempre cubiertas las necesidades de interlocución política que el proceso requiera. Para generar confianza es clave: escuchar y dar respuesta. Escuchar y dar respuesta dentro del proceso participativo, respetando sus pasos. Todo proceso tiene momentos donde los colectivos y la ciudadanía se expresan y proponen, presentan sus conclusiones,… Y el proceso debe tener pautado también el momento de devolución, cuando debe decirse a la ciudadanía lo que se va a hacer con las conclusiones del proceso participativo y por qué. Compromiso de corresponsabilidad de los diferentes agentes que intervienen Los procesos participativos exigen a los agentes políticos, técnicos y ciudadanos trabajar juntos y hacerse corresponsables del desarrollo del proceso, cada uno desde su papel. En un proceso participativo hemos de ser conscientes de que lo que ponemos en marcha es un proceso relacional entre diferentes actores con intereses diversos, y a veces contrapuestos, en torno a un tema o un conflicto. Por eso es necesario trabajar y negociar, desde el principio, la legitimidad del proceso por parte de todos los agentes implicados (personal político, técnico y ciudadanía), de tal forma que éstos se corresponsabilicen con los objetivos del proceso desde una cultura colaborativa, donde lo que se busca es avanzar en la gestión del problema o conflicto. Compromiso del proceso participativo como proceso educativo Éste es el compromiso más importante a asumir en el diseño de cualquier proceso participativo de calidad y que seguramente implica todo lo que hemos dicho hasta ahora. Y es que si realmente creemos que la participación ciudadana es algo más que una estrategia de marketing, entonces apostamos por proyectos participativos que sean primordialmente procesos educativos para la participación. Y lo educativo va más allá de un mero aprendizaje instrumental. No sólo nos estamos refiriendo a que las personas que participan en un proceso adquieran habilidades y destrezas propias de las 30 ¿Cómo realizar un proceso participativo de calidad? dinámicas participativas. Más bien nos referimos a la necesidad de crear una nueva cultura relacional, donde todos los agentes que intervienen deberán aprender nuevas formas de hacer y relacionarse. Y es en la cotidianeidad de los procesos donde aprendemos a escuchar a las otras personas, a trabajar colectivamente, a respetar reglas mínimas para la convivencia, donde vamos ganando confianza y perdiendo el miedo a expresarnos. En definitiva, donde la participación ciudadana adquiere ese profundo significado educativo de construcción de ciudadanía. La tarea educativa del proceso participativo es compleja y no acaba nunca. Es una labor permanente y cotidiana que se irá desarrollando con la práctica y que deberemos tener presente siempre. Esquema gráfico de la fórmula 8+3. 1.información y comunicación ¿por qué? ¿para qué? ¿Quiénes? ¿con qué reglas? ¿cómo? ¿cuándo? ¿dónde? ¿con qué recursos? 2.seguimiento y evaluación 3.compromisos 31 Guía práctica BIBLIOGRAFIA Pindado, F. La participación ciudadana es la vida de las ciudades. Ediciones del Serbal. 2008. Varios. La transversalidad como elemento de mejora en el ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz. Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz. 2008. Varios. Los procesos participativos a escala local en la CAPV: devolución de resultados y nuevas propuestas. Donostia-San Sebastián. Octubre 2008. Varios. Equipamientos municipales de proximidad. Metodologías para la participación ciudadana. Fundación Kaleidos. Ediciones Trea. 2008. Varios. Genero en la participación, un camino por recorrer. Cuaderno Bakeaz 67.2005. Varios. Agenda Local 21: guía para la puesta en marcha de mecanismos de participación, Udalsarea 21. 2004.2 Varios. Integración de la perspectiva de género en los procesos de Agenda Local 21, Udalsarea 21. 2008.3 AGRADECIMIENTOS Como ya hemos explicado al inicio, buena parte de lo que se expone en este documento ha sido elaborado por el grupo promotor a partir de las aportaciones y reflexiones realizadas por las personas (expertos/as, responsables políticos/as, personal técnico y representantes de entidades sociales) que participaron en los talleres de trabajo celebrados en los meses de abril y mayo de 2008 en Bilbao, Donostia-San Sebastián y Vitoria-Gasteiz y la jornada conjunta del mes de octubre de 2008 en Donostia-San Sebastián. Y éste es precisamente el valor añadido de este trabajo. Muchas gracias por sus aportaciones, comentarios e ideas a las siguientes entidades participantes: Asociación ciudadana de presupuestos participativos de Amurrio • Asociación de Desarrollo Comunitario Gazteleku • Asociación ecologista Sagarra • Asociación juvenil de Barakaldo • Ayuntamiento de Amurrio • Ayuntamiento de Astigarraga • Ayuntamiento de Aretxabaleta • Ayuntamiento de Azkoitia • Ayuntamiento de Barakaldo • Ayuntamiento de Basauri • Ayuntamiento de Beasain • Ayuntamiento de Berango • Ayuntamiento de Bilbao • Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián • Ayuntamiento de Durango • Ayuntamiento de Elgoibar • Ayuntamiento de Elorrio • Ayuntamiento de Labastida • Ayuntamiento de Legazpi • Ayuntamiento de Mungia • Ayuntamiento de Ordizia • Ayuntamiento de Pasaia • Ayuntamiento de Tolosa • Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz • Ayuntamiento de Zarautz • Aurrerantz: red de tiempo libre de Portugalete • Bolunta • Centro social Ignacio Ellacuria • Confederación de Madres y Padres de la Escuela Pública Vasca • Consejo de la Juventud de Euskadi • Coordinadora de ONGDs • Dirección de Juventud del Gobierno Vasco • Dirección de Participación del Departamento de Vivienda y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco • EHNE, sindicato agrario • Elhuyar aholkularitza • EUDEL • FOMED • Gazte Berdeak • Hartu emanak: asociación para la integración de las personas mayores • IHOBE, Sociedad Pública de Gestión Ambiental • Itzarri – gestión del conocimiento • Kualitate Lantaldea • Lokarri • Mancomunidad de Uribe Kosta • Oreka Sarea • Parte Hartuz • Portugaleteko Aisialdi Sarea • Prometea, S.C. • Topagune y Santutxuko elkartea 2 http://www.udalsarea21.net/pags/AP/Ap_publicaciones/index.asp?Cod=F60FBD1A-8DFD-4D03-830D-699F19378E34& hGrupo=PUB&hAno=2004&hTitulo=011 3 http://www.udalsarea21.net/pags/AP/Ap_publicaciones/index.asp?Cod=F60FBD1A-8DFD-4D03-830D-699F19378E34& hGrupo=PUB&hAno=2009&hTitulo=011 32
