Bibliografía_ Los derechos históricos de los territorios forales

TOMÁS RAMÓN FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ: Los Derechos Históricos Forales. Bases
Constitucionales y Estatutarias para la Administración Foral Vasca, Ed . Cívitas­
Centro de Estudios Constitucionales , Madrid, 1985, 231 págs .
Nos hallamos , sin duda , ante una valiosa aportación a ese ya abundante cuerpo
de doctrina que , desde la promulgación de la Constitución Española de 1978, ha
venido desentrañando los múltiples problemas interpretativos originados por la cons­
trucción del «E stado de las Autonomías». Con todo merecimiento se ha otorgado a
este trabajo el Premio ADOLFO POSADA 1984.
Se trata de una aportación singular, ya que aborda una de las más polémicas
cuestiones suscitadas en los debates constituyentes . Nada más plantearse la introduc­
ción de una cláusula de respeto de los derechos históricos de los territorios forales en
el proyecto constitucional, se desencadenó una fuerte crítica por parte de algunos de
nuestros más prestigiosos juristas 1. No obstante, como fruto del consenso, la Disposi­
ción Adicional Primera de la Constitución acabó recogiendo la explícita salvaguarda
de aquéllos discutidos derechos. A Bartolomé CLAVERO se deben los primeros es­
fuerzos realizados para interpretar las virtualidades y las posibles distorsiones de la
mencionada Disposici ón",
El Prof. Tomás Ramón FERNÁNDEZ, que tuvo la oportunidad de participar con
Juan Alfonso SANTAMARÍA en la elaboración de un Informe al tiempo de la discusión
de la conflictiva Ley de Territorios Históricos Vascos profundiza, con gran rigor
científico, en la difícil problemática del encaje de los derechos históricos de los
territorios forales en el seno de la Constitución Española. A éstos efectos, recorre las
sucesivas etapas en las que se desenvuelve el protagonismo de los derechos históricos
vascos: los escenarios constitucional y estatutario, pero, ' de igual modo, el previo
proceso histórico que los ha configurado.
Sin ánimo exhaustivo, recogeremos sólo aqu ellos aspectos del libro que nos han
parecido más interesantes .
La Pr imera Parte, constituye un encomiable esfuerzo de comprensión -como
nunca había realizado antes la Doctrina administrativa- de lo que históricamente ha
significado la foralidad. Ante la imposibilidad de sacar un criterio interpretativo claro
del proceso de gestación de la Disposición Adicional Primera de la Constitución
-estudiado por CORCUERA 3- , se preocupa el autor de hacer un serio estudio de la
evolución de los derechos históricos vascos a lo largo de nuestra historia constitucio­
nal. Las conclusiones son muy signficativas - «los derechos históricos de los territorios
forales nunca llegaron a ser totalmente liquidados»4 , «el régimen foral permaneció
prácticamente intacto y aun ganó en solidez-", etc.- y están muy en la línea de las
recientes investigaciones del Prof. CLAVER06 .
1. GARc tA PELAYO, Manuel. El proyecto constitucional y los «derechos históricos », en EL PAIS , de
24 de septiembre de 1978.
2. CLAVERO SALVADOR, Bartolomé . El Código y el Fuero. De la cuestión regional en la España
contemporánea. Madrid, 1982.
3. CORCUERA ATIENZA, Jav ier. La constitucionalizacion de los derechos históricos . Fueros y A utono­
mia, en Rev ista Español a de Derecho Con stitucional , 11 (1984), págs. 9-38.
4. Ob . rec . pág. 45.
5. Ob . rec . pág . 63 .
6. En su libro Fueros Vascos. Historia en tiempo de Constitución , Barcelona, 1985.
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La esencia de la foralidad -considerada como institución y como verdadero
sistema- queda situada en su capacidad evolutiva y virtualidad asimiladora de nuevas
soluciones, lo que, propiamente, se denomina el «ser, históricamente cambiante, de
la foralidad» . Esta perspectiva histórica le permite interpretar, con acierto y coheren­
cia, el alcance y contenido de las disposiciones de la Constitucón que hacen referencia
a los derechos históricos, así , la Disposición Derogatoria 2.' y la. Adicional 1.'.
La interpretación de esta última Disposición trae consigo importantes conse­
cuencias jurídicas. En pugna con una primera jurisprudencia constitucional , que
calificó de «cuestiones de mera legalidad» a las surgidas con objeto de los derechos
históricos, se mantiene la postura de que la Disposición Adicional 1.' contiene la
«garantía institucional de la foralidad» ? -opinión que ha sido, últimamente, criticada
por CORCUERA 8_. Avanzando más, el autor señala lo que considera los rasgos esen­
ciales que configuran la «imagen» específica de la foralidad, un soporte conceptual
mínimo compuesto por una determinada organización, un contenido competencial y
un sistema de relaciones de los territorios forales con el Estado y con sus municipios .
Gran interés tiene la cuestión relativa a la naturaleza de los territorios forales
que , aun siendo entidades locales de ámbito provincial, presentan unas importantes
peculiaridades -respetadas por la Ley de Bases de Régimen Local de 1985 (Disposi­
ciones Adicionales 2.' y 3.')-. Miguel HERRERO RODRÍGUEZ DE MIÑÓN -en un
sugestivo comentario al libro del Prof. FERNÁNDEZ- critica a éste, entendiendo que
es preciso buscar una categoría adecuada para explicar éste tipo de entidades históri­
co-políticas, constitucionalmente garantizadas como inderogables, que ejercen potes­
tades estatales y autonómicas ; acaba calificándolas como «fragmentos de Estado»,
según la dogmática de JELLINEK 9 .
La Segunda Parte, analiza el diseño que el Estatuto de Autonomía del País
Vasco de 1979 hace de la posición de los Territorios Históricos Vascos, no sin antes
mostrar la embarazosa cuestión de la compatibilidad entre foralidad y autonomía
estatutaria.
El autor pasa a señalar los contenidos de la foralidad fijados por el Estatuto de
Gernika, básicamente en su art. 37, Yque se concretan en un propio espacio compe­
tencial, una potestad de autoorganización y una capacidad autonormativa . Es ésta
última la que presenta mayores peculiaridades al contemplar la posibilidad de regular
auténticas competencias exclusivas de los Territorios Históricos -vedadas , por tanto,
al legislador estatal y autonómico- por medio de meras normas reglamentarias .
Se echa en falta, aquí, algunas observaciones sobre la propia Disposición Adicio­
nal del Estatuto de Autonomía Vasco, estableciendo que: <da aceptación del régimen
de autonomía no implica renuncia del Pueblo Vasco a los derechos que como tal le
hubieran podido corresponder en virtud de su historia .. .», y que refiriéndose a ella ha
. dicho CLAVERa, puede significar «la renuncia al cumplimiento del mandato constitu­
cional de entera sustanciación de los derechos históricos en el propio cuerpo de la
norma estatutaria, lo cual queda así ahora pendiente sin plazo ... »lO.
La relevancia del sistema de Conciertos Económicos vascos -ya estudiada, con
anterioridad, por el Prof. FERNÁNDEZ l1 - dentro del patrimonio de los derechos
7. Ob . rec . pág. 92.
8. Su estudio, Notas sobre el debate de los derechos históricos de los territorios forales, en Revista de
Estudios Políticos, 46-47, julio-octubre, 1985, págs. 66-75.
9. HERRERO R. DE MIÑÓN, Territorios Históricos y Fragmentos de Estado, en Rev . Española de
Derecho Constitucional, 14, mayo-agosto, 1985.
10. CLAVERO SALVADOR, B. Del principio de salvedad constitucional del Derecho Histórico Vasco,
en "Primer Congreso de Derecho Vasco . La actualización del Derecho Civil", Oñati, 1983. pág. 177.
11. FERNÁNDEZ RODRIGUEZ, Tomás Ramón, Los Conciertos Económicos en las Provincias Vascon­
gadas: aspectos jurídico-administrativos, en Rev, Española de D ." Administrativo , 7,1975 , págs. 513-527.
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históricos forales ha merecido un capítulo aparte . De la evolución histórica interesa
resaltar el fenómeno , agudamente observado por el autor, de la virtualidad descen­
tralizadora del régimen de tributación concertada, su genio expansivo y su capacidad
atractiva de atribuciones de carácter administrativo.
El Estatuto de Autonomía Vasco respeta -en su art. 41- el carácter provincial de
los conciertos y el tradicional protagonismo de los Territorios Históricos en esta
materia , sin embargo se añade que «ap u nta a un concierto único, entre el Estado y el
País Vasco (. . .) con un cupo global , único . . . »12.
Nos resulta verdaderamente original la explicación quizá no haya otra- dada por
el autor a la no fácil conjugación entre la potestad normativa reglamentaria de los
Territorios Históricos en materia tributaria y la reserva de ley prevista para ésta en la
Constitución (art. 31 ,3); se trata -dice- de «una especie de costumbre constitucional»
que forma parte de los derechos históricos respetados y amparados por aquélla':'.
Para la determinación de la auténtica posición de los Territorios Históricos
Vascos en el ámbito constitucional y estatutario, tiene indudable trascendencia la
consideración de los sistemas de conflictos. La Comisión Arbitral , prevista en el art.
39 del Estatuto, es la institución dirigida a resolver los conflictos que se produzcan
entre las Instituciones Comunes y aquéllos Territorios; de otro lado , corresponde a
una Junta Arbitral la solución de los problemas que surjan entre la Hacienda Estatal
y las Haciendas Forales . Pero, resulta que las decisiones o acuerdos de ambos conci­
liadores organismos son recurribles ante la Jurisdicción Contencioso-administrativa,
por su naturaleza meramente administrativa. De aquí, que en las Reflexiones Finales
se ponga de manifiesto la limitada protección jurisdiccional de los Territorios Históri­
cos Vascos, frente a las eventuales agresiones del legislador estatal o autonómico.
La carencia de legitimación para utilizar el recurso de inconstitucionalidad me ­
diatiza, en gran medida, la protección de la garantía institucional de dichos Territo­
rios, hasta el punto de quedar «peor protegida que la de la autonomía municipal y
provincial vl", El autor aporta varias soluciones, de lege [erenda, para remediar tal
situación, por la vía de proporcionarles aquella posibilidad de recurso al Tribunal
Constitucional .
En conjunto, la obra del Porf. Tom ás Ramón FERNÁNDEZnos parece sumamen­
te valiosa, no sólo por ayudar a esclarecer la compleja estructura que presenta la
Comunidad Autónoma Vasca, sino por haber abordado una cuestión tan conflictiva,
como es la de los derechos históricos en la Constitución, con una impecable metodo­
logía jurídica que la hace más comprensible .
Entendemos , además, que la posición del autor se halla en el punto medio de
una importante polémica surgida en torno a la interpretación de los derechos
históricos" y manifestada en dos marcadas tendencias: una, que podíamos llamar,
«norrnativista», propugnada -entre otros- por CORCUERA, para quien los derechos
históricos deben moverse en los estrictos límites señalados por la Constitución y el
Estatuto de Autonomía 16, Y la que puede denominarse , en la terminología de este
último autor, «neoforalista», como la de LUCAS VERDU I7 o HERRERO R. DE
MIÑÓNI 8 , que no dudan en calificar de «preconstitucionales» a los derechos históricos
de los territorios forales.
12. Ob . rec. pág. 206.
13. Ob . rec . pág. 208.
14. Ob . rec. pág. 225.
15. Que pudimos detectar en las interesantes «Jornadas de estudio sobre la Actualización de los
Derechos Históricos Vascos», celebradas en San Scbastián durante julio de 1985.
16. basta repasar los trab ajos del citado autor recogidos en este artículo .
17. L UCAS VERDU, Pablo . Penetración de la historicidad en el Derecho Constitucional español. El arto
]49-] -8." y la Disposición Adicional ] .• de la Constitución , en «Primer Congreso de Derecho Vasco ... » ,
págs. 21-71.
18. Vé ase, Territorios Histórico y .... ob . cit . especialmente págs. 348-351.
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Por último, señalar que , posiblemente, la realización de un estudio, similar al del
Prof. FERNÁNDEZ, sobre los derechos históricos de Navarra -tarea a la que no
renuncia aquél , como apunta en las primeras páginas de su libro- pueda arrojar
nuevas e interesantes luces en esta apasionante problemática, y evitar, en la medida
de lo posible , innece sarios conflictos.
Francisco Javier Sanz Larruga