“VIDA INTERNA” DE LOS PARTIDOS

EL CONTROL JURISDICCIONAL DE LA “VIDA INTERNA” DE LOS
PARTIDOS POLÍTICOS. LA EXPERIENCIA EN MÉXICO
Salvador O. Nava Gomar
I. PARTIDOS Y DEMOCRACIA: LA “PARADOJA INICIAL”
Existe un claro consenso normativo, doctrinal e institucional –nacional e
internacional– respecto de la importancia de los partidos políticos para el
funcionamiento de la democracia representativa. Asimismo, existe una
convicción profunda respecto a la exigencia de respetar el derecho de los
partidos –en tanto asociaciones voluntarias de ciudadanos– a desarrollar
libremente las actividades políticas que estimen oportunas en atención a sus
fines y funciones dentro de una sociedad democrática. Al mismo tiempo, se
reitera la existencia de una crisis de legitimidad de los partidos y del “Estado de
partidos” y la necesidad de incrementar la democracia al interior de los mismos,
esto es, por democratizar su “vida interna”. Esta doble exigencia nos plantea
varias interrogantes. El objeto de mi participación es exponer, en términos
generales, cuál ha sido el desarrollo del proceso de democratización de la “vida
interna” de los partidos políticos en México y cuál el papel del Tribunal Electoral
del Poder Judicial de la Federación en ese proceso.
II. “VIDA INTERNA” PARTIDISTA: DE LOS INTERESES PRIVADOS A LA
SALVAGUARDA DE LOS INTERESES PÚBLICOS.
La dimensión “constitucional” de la democracia se inserta en los procesos de
cambio histórico y supone un “avance progresivo” en la protección de la persona
humana y de su dignidad frente a los intereses políticos y privados, en medio de
los cuales, como un péndulo, se sitúan los que definen y motivan a los partidos
políticos. La democratización, además, es un proceso en el que incide la
1
dinámica constitucional, la adaptación de la normativa a la realidad política y la
interpretación judicial de los derechos y principios constitucionales. De ahí que
no puede hablarse de un estándar único, de un parámetro fijo o de una
regulación jurídica ideal o tipo de los partidos. Cada regulación responde a la
realidad y al contexto histórico. Aquí, como en otros ámbitos, como diría Dieter
Nohlen, el contexto hace la diferencia.
En México, el proceso de democratización de los procesos electorales y las
prácticas políticas ha requerido necesariamente del reconocimiento, regulación y
limitación de la actividad de los partidos en beneficio de la construcción de una
esfera pública más robusta y plural. En mi concepto, el papel de la jurisdicción
electoral en el proceso de democratización de los partidos políticos ha sido muy
relevante y la protección de los derechos político-electorales ha tenido un
desarrollo notable.
Por cuanto hace a la protección de los derechos de los militantes de los partidos
políticos, el punto de quiebre del control jurisdiccional de la actividad partidaria
se dio en el año 2003, con el cambio de criterio sostenido hasta entonces por la
Sala Superior del Tribunal Electoral, en el sentido de considerar improcedente el
juicio ciudadano contra actos u omisiones atribuidos a los partidos. Con el nuevo
criterio se abrió la posibilidad de impugnación directa de los actos partidistas de
manera adicional al control indirecto que podía realizarse a partir del análisis de
los actos y resoluciones de las autoridades electorales vinculados con aquellos.1
Tal vía se estimó también más efectiva que la tutela por vía administrativa,
considerada hasta entonces como única alternativa para salvaguardar los
1
Tesis S3ELJ 03/2003 con el rubro: JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES
DEL CIUDADANO. PROCEDE CONTRA ACTOS DEFINITIVOS E IRREPARABLES DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS,
que interrumpió el criterio sostenido en la diversa tesis de jurisprudencia S3ELJ 15/2001, con el rubro: "JUICIO PARA LA
PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO. ES IMPROCEDENTE CONTRA
ACTOS DE PARTIDOS POLÍTICOS".
2
derechos de la militancia, además de la revisión estatutaria que realiza el
Instituto Federal Electoral.
Desde 2004, 2 la Sala Superior reconoció que los partidos políticos tienen la
posibilidad de autoregularse y auto-organizarse, lo cual implica la posibilidad de
establecer libremente sus principios ideológicos; sus programas de gobierno o
legislativos, así como de diseñar su estructura partidaria; las reglas democráticas
para acceder a dichos cargos, sus facultades, su forma de organización y la
duración en los cargos; los mecanismos para el control de la regularidad
partidaria; los derechos y obligaciones de los afiliados, miembros o militantes; los
procedimientos democráticos para elegir a los candidatos; el régimen
disciplinario intrapartidario, etcétera, pero siempre que estén de acuerdo con la
Constitución federal y que sean consonantes con el régimen democrático de
gobierno. Esto es, la misma Sala Superior destacó que esa libertad o capacidad
auto-organizativa de los partidos políticos, la cual abarca varios aspectos, como
la autonormativa y la autogestiva, no es omnímoda ni ilimitada, ya que es
susceptible de delimitación legal, siempre y cuando se respete el núcleo básico o
esencial
del
correspondiente
derecho
político-electoral
fundamental
de
asociación, así como de otros derechos fundamentales de los propios
ciudadanos afiliados, miembros o militantes; es decir, las limitaciones no pueden
ser excesivas, no razonables o innecesarias para la protección del interés
general, el orden público o el respeto del derecho de los demás.
La Sala Superior, por una parte, reconoció la libertad de asociación en materia
política para auto-organizarse y auto-regularse como un derecho fundamental de
los ciudadanos mexicanos y, por la otra, consideró la necesidad de asegurar su
protección jurídica o preservar el ejercicio de los derechos fundamentales en las
2
Como se puede corroborar en la sentencia que recayó en el juicio para la protección de los derechos político electorales
del ciudadano con número de expediente SUP-JDC-803/2002 del 7 de mayo de dos mil cuatro.
3
relaciones entre particulares o frente a terceros -lo cual, cuando se trata de
personas físicas o colectivas, en la doctrina se ha denominado drittwirkung(artículos 5, párrafo 1, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y
29, inciso a), de la Convención Americana sobre Derechos Humanos). Esto es,
que ninguna de las disposiciones del Pacto Internacional o la Convención
Americana precisados podía ser interpretada en el sentido de conceder derecho
alguno a un Estado, grupo o individuo para emprender actividades o realizar
actos encaminados a la destrucción de cualquiera de los derechos y libertades
reconocidos en el Pacto y la Convención o a su limitación en mayor medida que
la prevista en éstos. De esa manera, se sujetó a los partidos políticos nacionales,
por entero, al principio de juridicidad, por cuanto a que sus actos y resoluciones
se sujetan al control jurisdiccional de regularidad, a fin de no prohijar la
existencia de feudos o zonas de inmunidad.
El impacto y la importancia de estos criterios, sustentados entre otros aspectos
en el acceso a una tutela judicial efectiva y en el reconocimiento internacional del
deber del Estado de proteger los derechos político-electorales frente a cualquier
grupo, incluido los partidos políticos, se vio reflejado en el número de
impugnaciones y en la variedad de temas planteados por los justiciables
relacionados con la vida interna de los partidos.
Las cifras ilustran claramente tal crecimiento. De 1996 a 2002 se presentaron
sólo 160 asuntos relacionados con la vida interna de los partidos y coaliciones.
En 2003 (año de elecciones federales intermedias) el número de asuntos sumó
307. En 2004 el número aumentó a 433, y a 689 en 2005. En 2006 (año de
elecciones federales concurrentes de Presidente de la República e integrantes
del Congreso de la Unión) el número
prácticamente se duplicó a 1164,
volviéndose a incrementar en 2007 a 2037 y a 2149 en 2008. En 2009 se
presentaron 548 y 99 en lo que va de 2010. En conjunto, de un total de 29,684
4
medios de impugnación promovidos ante la Sala Superior del Tribunal Electoral,
desde 1996 al 9 de agosto de este año, el 25.56% (7,586) está relacionado con
aspectos vinculados a la vida interna de los partidos políticos.
La importancia del cambio de criterio y su impacto positivo en el diseño de un
sistema de justicia integral en materia electoral tuvo también efectos en la
dinámica constitucional. Particularmente en el proceso de reforma constitucional
de 2007 que dispuso normas más claras para hacer posible la impugnación de
actos definitivos de los partidos políticos. Al mismo tiempo, la reforma dio cuenta
de las críticas que diagnosticaban una excesiva judicialización de las actividades
partidistas –particularmente las formuladas por sus dirigentes– que llevaron a
incorporar una previsión constitucional en el sentido de que “las autoridades
electorales solamente podrán intervenir en los asuntos internos de los partidos
políticos en los términos que señalen esta Constitución y la ley.”
Esta restricción se reforzó con la incorporación en el artículo 2 de la Ley General
del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, de la previsión
general en el sentido de que “la conservación de la libertad de decisión política y
el derecho a la auto organización de los partidos políticos, deberá ser
considerada por las autoridades electorales competentes, al momento de
resolver las impugnaciones relativas a los asuntos internos de los partidos
políticos”. Lo cual, como se advirtió, ya había sido reconocido por la Sala
Superior, desde 2004.
Asimismo, la reforma legal incorporó los criterios desarrollados por la Sala
Superior del Tribunal Electoral en torno al requisito de procedencia de los medios
de impugnación en materia electoral relativo al agotamiento previo de las
instancias o medios de defensa intrapartidistas, cuando éstas existan y resultan
efectivas, por tratarse de órganos independientes e imparciales y respeten las
5
formalidades esenciales del procedimiento exigidas constitucionalmente (como
una forma de tutela al derecho de autodeterminación partidaria, a través de la
autocomposición). En caso contrario, el afectado puede acudir, per saltum, ante
la jurisdicción electoral, siempre y cuando se haya desistido previamente de las
instancias internas que hubiera iniciado 3 y lo haga dentro del plazo previsto para
la interposición del medio de defensa intrapartidario. 4
En este sentido, de acuerdo con el nuevo texto del artículo 10, numeral 1, inciso
d), de la ley electoral adjetiva, son improcedentes los medios de impugnación en
contra de actos de un partido cuando no se hayan agotado las instancias previas
establecidas por sus normas internas, salvo que se considere que los órganos
partidistas competentes no estuvieren integrados e instalados con antelación a
los hechos litigiosos, o dichos órganos incurran en violaciones graves de
procedimiento que dejen sin defensa al quejoso.
III. DERECHOS Y DEBERES CONSTITUCIONALES Y LEGALES DE LOS
PARTIDOS POLÍTICOS
Los partidos políticos encuentran su anclaje constitucional en el artículo 41 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y su principal
reglamentación se encuentra en el Libro Segundo del Código Federal de
Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE), donde se establecen los
fines, requisitos, obligaciones y derechos de los partidos como “entidades de
interés público” con el fin de promover la participación del pueblo en la vida
democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y como
organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del
3
Tesis de jurisprudencia S3ELJ 04/2003 con rubro: MEDIOS DE DEFENSA INTERNOS DE LOS PARTIDOS
POLÍTICOS. SE DEBEN AGOTAR PARA CUMPLIR EL PRINCIPIO DE DEFINITIVIDAD.
4
Jurisprudencia 9/2007, con rubro: PER SALTUM. EL JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS
POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO DEBE PROMOVERSE DENTRO DEL PLAZO PARA LA
INTERPOSICIÓN DEL MEDIO DE DEFENSA INTRAPARTIDARIO U ORDINARIO LEGAL.
6
poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan y
mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo. Además, tal naturaleza se
traduce en el hecho de que la sociedad en su conjunto posee un legítimo interés
en el desarrollo y progresión del sistema de partidos políticos, el cual se
manifiesta en el cauce institucional del Estado, quien es el responsable del
encuadre constitucional y legal de la actuación de los partidos políticos. 5
DERECHOS Y OBLIGACIONES DE LOS PARTIDOS
Entre los principales derechos de los partidos políticos están: a) recibir de
manera
equitativa
financiamiento
público
para actividades
ordinarias
permanentes, de carácter específico (relativas a la educación, capacitación,
investigación socioeconómica y política, así como a las tareas editoriales) y
para las tendientes a la obtención del voto durante los procesos electorales y
garantizar que los recursos públicos prevalezcan sobre los de origen privado;
b) el uso de manera permanente de los medios de comunicación social en las
formas que asigne el Instituto Federal Electoral, autoridad única para la
administración del tiempo que corresponde al Estado en radio y televisión
destinado a sus propios fines y al ejercicio del derecho de los partidos
políticos nacionales; c) el derecho a organizar procesos internos para
seleccionar y postular candidatos en las elecciones populares, y d) el derecho
o la libertad de organizarse y determinarse de conformidad con las normas
establecidas en el código electoral y en las que, conforme al mismo,
establezcan sus estatutos.
Tales derechos tienen sus obligaciones correlativas, entre ellas, la obligación
general de conducir sus actividades dentro de los cauces legales y ajustar su
conducta y la de sus militantes a los principios del Estado democrático,
respetando la libre participación política de los demás partidos políticos y los
derechos de los ciudadanos, así como de abstenerse de recurrir a la violencia
5
Así lo consideró la Sala Superior al resolver, entre otros, el expediente SUP-JDC-284/2007.
7
y a cualquier acto que tenga por objeto o resultado alterar el orden público,
perturbar el goce de las garantías o impedir el funcionamiento regular de los
órganos de gobierno. Además, el código electoral federal dispone claramente
entre las obligaciones de los partidos la de cumplir sus normas de afiliación y
observar los procedimientos que señalen sus estatutos para la postulación de
candidatos; la de mantener en funcionamiento efectivo a sus órganos
estatutarios; la de cooperar con la autoridad administrativa en los
procedimientos de fiscalización de sus ingresos y egresos; la de comunicar a
dicha autoridad cualquier modificación a sus documentos básicos y los
cambios de los integrantes de sus órganos directivos, o de su domicilio social
y la de incluir en tales documentos básicos procedimientos democráticos de
selección de candidatos y dirigentes, así como garantizar la equidad y
procurar la paridad de los géneros en sus órganos de dirección y en las
candidaturas a cargos de elección popular y cumplir con las obligaciones en
materia de transparencia y acceso a su información. 6
El código electoral a raíz de la reforma constitucional de 2007 estableció un
capítulo específico denominado “De los asuntos internos de los partidos
políticos”, en el que se comprenden como tales al conjunto de actos y
procedimientos relativos a su organización y funcionamiento; en particular: la
elaboración y modificación de sus documentos básicos; la determinación de los
requisitos y mecanismos para la libre y voluntaria afiliación de los ciudadanos; la
elección de los integrantes de sus órganos de dirección; los procedimientos para
la selección de sus precandidatos y candidatos a cargos de elección popular; y
los procesos deliberativos para la definición de sus estrategias políticas y
6
Sobre este último aspecto, el código electoral precisa que no será pública la información para efecto del cumplimiento
de las obligaciones de transparencia de los partidos la relativa a los procesos deliberativos de los órganos internos de los
partidos; la correspondiente a sus estrategias políticas y de campañas electorales; la contenida en todo tipo de encuestas
por ellos ordenadas, así como la referida a las actividades de naturaleza privada, personal o familiar, de sus afiliados,
dirigentes, precandidatos y candidatos a cargos de elección popular.
8
electorales, y en general, para la toma de decisiones por sus órganos de
dirección y de los organismos que agrupen a sus afiliados (art. 46).
Asimismo, el código
electoral
dispone
también que las controversias
relacionadas con los asuntos internos de los partidos serán resueltas por los
órganos establecidos en sus estatutos para tales efectos, debiendo resolver en
tiempo para garantizar los derechos de los militantes, y sólo una vez que se
agoten los medios partidistas de defensa los militantes tendrán derecho de
acudir ante el Tribunal Electoral.
IV. EL CONTROL JURISDICCIONAL DE LA ACTIVIDAD PARTIDISTA:
CASOS RELEVANTES
Como se ha destacado, existe una variedad de cuestiones dentro de los asuntos
internos de los partidos que pueden plantearse ante la jurisdicción federal. En
este apartado haré referencia a algunos casos que estimo relevantes para
ilustrar la experiencia del Tribunal Electoral en este ámbito.
A) ASPECTOS RELACIONADOS CON LA LIBRE ASOCIACIÓN Y EL
REGISTRO DE PARTIDOS POLÍTICOS.
i) Elementos mínimos democráticos para obtener el registro como partido.
La Sala Superior ha tenido oportunidad de pronunciarse en diferentes momentos
sobre la constitucionalidad de las normas intrapartidarias al momento de la
constitución o de la pérdida del registro como partido político.
Primeros casos. En su pasada integración la Sala Superior confirmó la negativa
de registro del denominado Partido Popular Socialista y de la organización
“Socialdemócrata, Proyecto de la Rosa”, al considerar que sus estatutos no
9
reunían la totalidad de prescripciones mínimas democráticas. En el último caso,
se consideró que los requisitos estatutarios no pueden considerarse satisfechos,
con la simple manifestación de máximas o principios generales que resalten
tales requisitos, como una mera declaración, sino que es imprescindible que la
actividad del partido se regule mediante el establecimiento de disposiciones
sistematizadas, obligatorias y adecuadas, y se garanticen los medios efectivos
para la realización de los señalados fines. (SUP-JDC-781/2002 y SUP-JDC788/2002).
TESIS DE JURISPRUDENCIA
Estos asuntos permitieron conformar la tesis de jurisprudencia con el rubro:
ESTATUTOS DE LOS PARTIDOS POLITICOS. ELEMENTOS MINIMOS
PARA CONSIDERARLOS DEMOCRATICOS, que ha servido de parámetro
para el análisis de constitucionalidad de las normas internas de los partidos
políticos, al considerar como elementos comunes característicos de la
democracia los siguientes: a) La deliberación y participación de los
ciudadanos, en el mayor grado posible, en los procesos de toma de
decisiones; b) la igualdad en la participación; c) la garantía de ciertos
derechos fundamentales, principalmente, de libertades de expresión,
información y asociación, y d) el control de órganos electos, que implica la
posibilidad real y efectiva de que los ciudadanos puedan elegir a los titulares
del gobierno, y de removerlos en los casos que la gravedad de sus acciones
lo amerite.
Caso de la Unión Nacional Sinarquista. En un asunto relativamente reciente, la
Sala Superior precisó que no eran subsanables las deficiencias en los estatutos
que vulneren o restrinjan los elementos mínimos necesarios requeridos para
considerarlos democráticos. Sobre esta base, se confirmó la negativa de registro
como partido político de la agrupación política “Unión Nacional Sinarquista”, por
10
incumplir con requisitos esenciales para la concesión de dicho registro, en
particular por establecer la reelección indefinida de los miembros del máximo
órgano de dirección del partido, así como su inamovilidad respecto de ciertos
cargos por determinado período, pues con ello se vulnera el derecho de los
militantes de acceder a la dirección del instituto político, al propiciarse la
perpetuidad de los altos cargos directivos, y se infringe el principio de elección
democrática (SUP-JDC-517/2008).
ii) Intervención gremial indebida. La reforma electoral de 2007-2008 incorporó
una prohibición expresa en el sentido de prohibir la intervención de organizaciones
gremiales o con objeto social diferente en la creación de partidos y cualquier forma
de afiliación corporativa a ellos. Derivado de ello, la Sala Superior confirmó la
negativa de registro como partido político nacional a la agrupación política nacional
"Rumbo a la Democracia", al haberse acreditarse por la autoridad electoral la
realización de tales prácticas por dos sindicatos de trabajadores del transporte y la
construcción. Concretamente, se acreditó la utilización del patrimonio sindical en el
proceso de constitución del nuevo partido político, así como la participación de
dirigentes sindicales como dirigentes partidistas y como responsables para
gestionar sus actuaciones y promover sus intereses en algunas entidades
federativas (SUP-JDC-2665/2008 y su acumulado y SUP-JDC-514/2008 y
acumulados).
B)
CONTROL
CONSTITUCIONAL
Y
LEGAL
DE
NORMAS
INTRAPARTIDARIAS.
Un tema fundamental, que sirve además de parámetro para establecer los
límites a que están sujetos los partidos políticos, es el de la constitucionalidad y
legalidad de sus estatutos, la cual puede ser estudiada por la autoridad
11
administrativa y judicial en el momento de su registro como partido; en caso de
modificación a la normativa interna, o a partir de actos concretos de aplicación.
Bajo estos supuestos, la Sala Superior ha declarado la inconstitucionalidad de
diferentes normas partidistas y, en otras ocasiones, confirmado su validez sobre
la base del criterio según el cual tal control debe armonizarse con el derecho de
libre asociación de los ciudadanos y con la libertad de auto-organización de los
institutos políticos, sin que se traduzca en la imposición de un concreto tipo de
organización y reglamentación que proscriba la libertad correspondiente del
partido político.7
En
conjunto,
desde
su
pasada
integración,
se
ha
declarado
la
inconstitucionalidad o ilegalidad de la normativa interna de los partidos en seis
ocasiones, respecto de cuatro partidos políticos (PRI, PT, PAN, PVEM).
i) Disposiciones internas antisistema: El primer caso en que se declaró la
inconstitucionalidad de los estatutos de un partido político por actos de aplicación
fue el relacionado con los Estatutos del Partido Verde Ecologista de México
(PVEM), en virtud de que no contaban con procedimientos democráticos para la
elección y renovación de sus órganos directivos, además de que todas las
decisiones en el partido dependían, en gran medida, de su presidente nacional,
centralizándose de manera irrazonable la toma de decisiones (SUP-JDC21/2002).
ii) Vacíos y concentración de poder. Un caso reciente que ilustra muy bien la
relación entre el principio de auto-organización de los partidos y los principios
constitucionales
del
sistema
democrático
7
es
el
que
declaró
la
Tesis S3EL 008/2005 con el rubro: ESTATUTOS DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS. EL CONTROL DE SU
CONSTITUCIONALIDAD Y LEGALIDAD DEBE ARMONIZAR EL DERECHO DE ASOCIACIÓN DE LOS CIUDADANOS
Y LA LIBERTAD DE AUTOORGANIZACIÓN DE LOS INSTITUTOS POLÍTICOS.
12
inconstitucionalidad de los estatutos del Partido del Trabajo (SUP-JDC2638/2008).
En el caso, algunos militantes del partido impugnaron la legalidad de los
acuerdos tomados durante el Séptimo Congreso Nacional ordinario del PT, entre
otros los relacionados con el nombramiento de los dirigentes de los órganos de
dirección nacional del partido. En su sentencia la Sala Superior declaró
inconstitucionales los Estatutos del partido por considerarlos antidemocráticos, al
resultar insuficientes para garantizar elecciones de dirigentes apegadas a los
principios de legalidad, igualdad, libertad, certeza, objetividad e imparcialidad,
aunado a que no establecían límites a la reelección (lo que es contrario a los
principios de igualdad y legalidad, al impedir la alternancia y la participación
efectiva de los militantes en los procesos de toma de decisiones), admitían
explícitamente el denominado voto por aclamación (contrario al principio
democrático de toma de decisiones y vulnera los principios generales del
sufragio universal, libre, secreto, directo, personal e intransferible) y no preveían
un sistema de justicia intrapartidaria independiente e imparcial.
En otro asunto, la Sala Superior ordenó al PRI que modificara sus estatutos con
el objeto de establecer un periodo máximo de duración de los integrantes con
carácter representativo de su Consejo Político Nacional, para evitar la duración
indefinida de sus integrantes y la consecuente violación al derecho de los demás
afiliados de integrar y participar con carácter representativo en dicho órgano. En
la sentencia se destacó que la libertad o capacidad auto-organizativa de los
partidos políticos –que posee varios aspectos como son la autonormativa y la
autogestiva– no es absoluta ni ilimitada y puede ser sujeta a restricciones legales
siempre y cuando se respete el núcleo básico o esencial del correspondiente
derecho político-electoral fundamental de asociación, así como de otros
13
derechos fundamentales de los propios ciudadanos afiliados, miembros o
militantes (SUP-JDC-355/2005 y sus acumulados).
OTROS CASOS RELEVANTES
Existen otros casos en que se ha declarado la inconstitucionalidad de
normas intrapartidistas:
- Análisis de la eficacia de la normativa interna (PRI). La Sala Superior
declaró la inconstitucionalidad del artículo 39 del Reglamento para la
Elección
de
Dirigentes
y
Postulación
de
Candidatos
del
Partido
Revolucionario Institucional (PRI), que establecía un plazo de 24 horas para
controvertir mediante el recurso de “protesta”, resoluciones relativas a
procesos internos de selección de dirigentes y de candidatos a cargos de
elección popular, plazo que se consideró muy breve y por tanto ineficaz e
incompatible con el derecho de acceso a una justicia intrapartidaria, máxime
que dicho medio era el comienzo de la cadena impugnativa al interior del
partido (SUP-JDC-512/2008).
-
Control
a
la
discrecionalidad
(PAN).
Asimismo,
declaró
la
inconstitucionalidad del artículo 94, primer párrafo, de los Estatutos del
Partido Acción Nacional (PAN), en virtud de que se apartaba de los principios
democráticos de legalidad y certeza, toda vez que permitía al Comité
Ejecutivo Nacional designar delegaciones en los Estados de manera
discrecional,
sin
que
se
precisaran
causas,
motivos,
supuestos,
circunstancias, opciones, y límites de ese arbitrio y sin que tampoco se
esclareciera, cuáles eran los parámetros para calificar los acontecimientos y,
que estos, dada su magnitud o calidad, afectaran la estructuración y
funcionamiento del Comité o Consejo Estatal de que se trataba (SUP-JDC1728/2006).
- Control del procedimiento de creación normativa (PRI). En un juicio
diverso la Sala Superior determinó suprimir un artículo transitorio de los
14
Estatutos del PRI, en razón de que su contenido no había sido discutido ni
aprobado por la Asamblea Nacional del partido. Por lo que su inclusión con
posterioridad a la clausura de la Asamblea respectiva conculcó los principios
de certeza, legalidad y seguridad jurídica (SUP-JDC-338/2005).
C) LÍMITES A LA LIBERTAD DE ORGANIZACIÓN DE LOS PARTIDOS
POLÍTICOS
i) La forma de organización interna y los derechos de la militancia. Un
asunto ilustrativo de la forma en que opera el control jurisdiccional de la actividad
interna de los partidos es el relativo a diversos juicios promovidos por militantes
del Partido de la Revolución Democrática (PRD) en contra de distintas
determinaciones relacionadas con la omisión de expedir la convocatoria para la
elección de consejeros estatales de ese partido en diferentes estados de los
Estados Unidos de América (SUP-JDC-282/2007 a SUP-JDC-295/2007).
Al resolver los juicios ciudadanos la Sala Superior consideró que las
posibilidades de organización democrática de los partidos políticos son tan
variadas como las circunstancias de cada uno de ellos, pues la estructura
organizativa depende de cuestiones dispares como el número y características
de los miembros del partido, la organización territorial y los fines que éste
persigue; el origen e historia del instituto político; el financiamiento que percibe;
el ambiente social en el que desarrolla su actividad política; la relación que
guarda con otras organizaciones e instituciones sociales, etcétera. Extremos que
deben ser ponderados por cada partido político, a fin de elegir y decidir
libremente la forma de su estructura organizativa.
Por otra parte, en el caso se precisó en ejercicio de su libertad auto-organizativa
los partidos pueden establecer los órganos de dirección que estimen
15
convenientes pero, en todo caso, deben establecer los mecanismos necesarios
para mantenerlos en funcionamiento efectivo. Tal deber constituye una garantía
institucional y un derecho de los militantes a que los órganos del partido político
estén debidamente constituidos y funcionando.
Con base en estas y otras razones, y considerando las propias normas
estatutarias y reglamentarias del PRD, se concluyó que este instituto político (al
reconocer el derecho de sus afiliados que residen en el exterior de contar con
consejos y comités ejecutivos por cada entidad en donde cuenta con afiliados y
consejeros en el consejo nacional y no haber tomado las medidas necesarias
para la debida integración de tales órganos) debía llevar a cabo, sin mayor
demora, el procedimiento previsto en su normativa interna para la integración de
sus órganos de dirección en diversos Estados de la Unión Americana, al existir
un núcleo de militantes en cada uno de ellos.
El cumplimiento de la sentencia en este asunto no fue del todo “pacífico”. La
Sala Superior impuso, primero, una amonestación pública y, después, una multa
a los órganos responsables del partido por no dar cabal cumplimiento a la
sentencia. Con posterioridad, el partido, en ejercicio de su derecho de autoorganización, modificó sus estatutos en relación con la integración del partido en
el exterior, suprimiendo la anterior organización y manteniendo sólo una
representación por país, junto con un Consejo, un Congreso y un Secretariado
en el exterior, con lo cual los incidentes sobre incumplimiento quedaron sin
materia. Modificación estatutaria que fue confirmada por el propio Tribunal
Electoral en un diverso juicio (SUP-JDC-2027/2007).
ii) Configuración interna y límites externos a las convocatorias. En
diferentes momentos la Sala Superior ha conocido de impugnaciones en contra
de convocatorias a elección de dirigentes partidistas o de precandidatos a cargos
16
de elección popular. Cuestión fundamental si se considera que en México no
existe una reglamentación de las candidaturas independientes y, por tanto, son
los partidos las únicas vías de acceso a estos últimos cargos representativos.
Aquí destaco un caso reciente en el que se impugnó la aprobación de la
convocatoria para la elección de candidatos o candidatas del PRD a gobernador
del Estado de Guerrero, para el proceso electoral de 2011 por considerar que en
ella se incluían métodos de selección no previstos en el Estatuto ni en los
reglamentos del partido político (SUP-JDC-1010/2010).
En la convocatoria respectiva, además del método de Consejo Estatal Electivo,
que sí se encuentra previsto en la normativa interna, se requería la realización
de otros métodos como la realización de encuestas; presentación del programa
de Gobierno ante tres académicos y la participación de un colegio electoral
integrado por “militantes distinguidos” a efecto de elegir entre los aspirantes.
Cada método tenía asignado un valor porcentual que daría la suma efectiva que
sería sometida a la aprobación del Consejo Estatal.
La Sala Superior determinó que tal procedimiento no se apegaba al establecido
en el reglamento de elecciones del partido, consistente en la votación de los
aspirantes por parte de los consejeros mediante sufragio directo y secreto en las
urnas, siendo que la encuesta, la evaluación por académicos y la elección
llevada a cabo por el colegio electoral ad hoc, no están previstos como
mecanismos de elección para candidatos a cargos constitucionales, o dirigentes
partidistas. Con base en ello se ordenó modificar la convocatoria.
En cumplimiento de la sentencia el partido modificó el método de selección a fin
de que la “consulta”, la “presentación de un programa de gobierno” y el “colegio
electoral” sirvieran sólo de “herramienta de consulta” a fin de que los consejeros
17
puedan emitir su voto en el Consejo Estatal Electivo, sin que esos mecanismos
sean vinculantes en el resultado de la elección, con ello, el partido, en ejercicio
de su derecho de auto-regulación, estableció un procedimiento que estimó
adecuado sin alterar o vulnerar su marco normativo.
iii) Integración de listas de representación proporcional. Dos temas muy
relevantes en materia de igualdad están relacionados con la participación de las
personas pertenecientes a pueblos y comunidades indígenas y la participación
de la mujer y la igualdad de género. En ambos existen precedentes
significativos.
- Efectos del principio de igualdad de género. El tema de la igualdad de
oportunidades entre hombres y mujeres en materia de participación política es
uno de los más relevantes en la agenda legislativa y en la jurisdiccional. En el
primer ámbito, el legislador reformó la legislación electoral a fin de incorporar
dentro de las obligaciones de los partidos políticos la de garantizar la equidad y
procurar la paridad de los géneros en sus órganos de dirección y en las
candidaturas a cargos de elección popular (art. 38 COFIPE); asimismo, dispuso
que, salvo las candidaturas de mayoría relativa que sean resultado de un
proceso de elección democrático, de la totalidad de solicitudes de registro, tanto
de las candidaturas a diputados como de senadores que presenten los partidos
políticos o las coaliciones ante la autoridad electoral, deberán integrarse con al
menos el 40% de candidatos propietarios de un mismo género, procurando llegar
a la paridad (artículo 219) y que las listas de representación proporcional se
integrarán por segmentos de cinco candidaturas, en cada uno de los cuales
habrá dos candidaturas de género distinto, de manera alternada (artículo 220).
Por cuanto hace a la labor interpretativa del tribunal, en un asunto que fue
considerado por Women's Link Worldwide (organización internacional de
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derechos humanos dedicada a la promoción de la equidad de género y los
derechos de las mujeres) dentro de las sentencias relevantes en materia de
igualdad de género, se consideró que conforme con la interpretación gramatical
y sistemática de la normativa nacional e internacional, la regla de alternancia
para ordenar las candidaturas de representación proporcional prevista en el
artículo 220 del código electoral federal consiste en colocar en forma sucesiva
una mujer seguida de un hombre, o viceversa, en cada segmento de cinco
candidaturas hasta agotar dicho número, de modo tal que el mismo género no se
encuentre en dos lugares consecutivos del segmento respectivo, como lo había
propuesto originalmente el partido político responsable, con lo cual se buscó
equilibrar la participación política de ambos sexos en el Congreso de la Unión,
en un plano de igualdad sustancial o real y efectiva, a fin de mejorar también la
calidad de la representación política, y de eliminar los obstáculos que impiden el
pleno desarrollo de las personas y su efectiva participación en la vida política
(SUP-JDC-461/2009).
UN CASO RELEVANTE DE LA SALA REGIONAL XALAPA
Maximización del principio de igualdad de género. Un paso adicional, y
relevante, en esta senda garantista y promotora de la igualdad de género lo
dio la Sala Regional del Tribunal Electoral con sede en la Ciudad de Xalapa,
Veracruz, que, con base en el principio de igualdad entre hombres y mujeres,
reconocido en el artículo 4° de la Constitución General de la República,
consideró que las cuotas de género previstas en la normativa electoral (en el
caso, en la Constitución Política del Estado de Quintana Roo), debían
aplicarse no sólo de manera formal respecto de las candidaturas de un
mismo género en propietarios y en suplentes, sino también que en la práctica
el porcentaje del 60/40 se tradujera, no solo en términos numéricos, sino en
la posibilidad real de acceso a los cargos públicos, con lo cual se estimó que
la función de las acciones positivas de género deberán conservarse a lo largo
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de todo el periodo que dure el ejercicio de los funcionarios electos, pues de lo
contrario, se llegaría al absurdo de que la equidad de ambos géneros en
materia de acción política se materialice sólo durante el proceso electoral
para meros fines proselitistas; con ello también se evitan simulaciones y
fraudes a la ley, ya que bastaría con que un partido político postulara
candidatos propietarios de ambos géneros en la proporción prevista (de seis
a cuatro) para cumplir con el requisito constitucional, pero que al resultar
electos esos individuos y asumir posesión del cargo, uno o varios de ellos
renunciaran para dejar su lugar a un suplente del género opuesto, con lo cual
se vaciaría de sentido el principio de igualdad material o real. Con base en
ello, se ordenó al PRI que registrara una nueva lista de fórmulas a diputados
de representación proporcional (SX-JRC-35/2010).
- Cuotas indígenas. Tal orientación garantista se ha procurado también
respecto de la igualdad de participación de las personas indígenas. Así, en un
asunto en el que el demandante pretendía ser incluido en una de las listas de
candidatos a diputados federales por el principio de representación proporcional
postulada por el PRD, sobre la base de la acción afirmativa indígena prevista en
la propia normativa partidaria (que había sido negada por considerar que no
demostró tener la calidad de indígena) la Sala Superior del Tribunal Electoral
estimó que la definición de las candidaturas por los órganos políticos del partido
no podría ser arbitraria, sino que estaba sujeta a la normativa interna del partido,
en particular a las acciones afirmativas establecidas a favor de la igualdad de
género, así como a las relativas a la participación de jóvenes, de migrantes y la
de indígenas.
Un aspecto relevante del caso es que el PRD es uno de los partidos políticos
que ha sido precursor en regular y reconocer acciones afirmativas incluso
superiores a las que se regulan en la ley electoral federal (que sólo prevé la
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protección de la cuota de género en proporción de al menos 40% de un género).
Tal ejercicio de auto-regulación impone a los órganos del partido el deber de
cumplir con las normas internas. En el caso, la relativa a la acción afirmativa
indígena como mecanismo que garantiza, entre otras cosas, la inclusión de las
personas
pertenecientes
a
comunidades
y
pueblos
indígenas
en
las
postulaciones de candidaturas a los cargos de elección popular.
Sobre esta base, considerando que el actor acreditó su calidad de indígena, la
Sala Superior determinó la manera en la cual debe operar dicha acción
afirmativa para hacerla congruente con el sistema democrático, de forma tal que
se garanticen, por lo menos, en el equivalente al porcentaje de población
indígena que exista en el ámbito o circunscripción de que se trate y se
correspondan con el número de candidatos que integra la lista respectiva (SUPJDC-466/2009 y SUP-JDC- 488/2009).
iv) Proporcionalidad y razonabilidad en la imposición de sanciones a
militantes. Otro ámbito que requiere un efectivo control jurisdiccional es el
ámbito sancionatorio al interior de los partidos, pues, en última instancia, lo que
está en juego es el derecho de afiliación de los militantes que pueden ver
afectados de forma desproporcionada sus derechos de participación política, así
como sus derechos partidistas.
Un caso reciente que ilustra esta problemática lo constituye el juicio promovido
por una ciudadana, militante del PRD, que fue sancionada por el partido con la
suspensión de sus derechos partidistas por un año con seis meses, por haber
incurrido en la omisión del pago de las cuotas partidarias que exige la normativa
interna (SUP-JDC-72/2010).
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Uno de los aspectos relevantes del caso que quiero destacar era la necesidad de
determinar si la norma en la que se sustentó la sanción aplicada era o no
conforme con la Constitución Federal. Al respecto, la Sala Superior estimó
infundado el agravio de la parte actora en el sentido de que la sanción de
suspensión de derechos partidarios era excesiva respecto de la falta de pago de
cuotas. Lo anterior, toda vez que se estimó que dicha sanción no era
desproporcionada, al no tratarse de una sanción fija y tener por hipótesis
normativa el incumplimiento irregular y no periódico del deber estatutario de
pago de cuotas, lo cual supone que no es suficiente con que se deje de pagar
una sola cuota o una serie de ellas que no resulten significativas.
Con ello se reconoció la potestad disciplinaria de los partidos, es decir, el poder
jurídico para imponer a sus miembros, a través de sanciones, una regla de
conducta que sea conforme al interés colectivo del instituto político que
constituye también una herramienta efectiva para resolver los conflictos internos
y garantizar la unidad y, con ella, los intereses y objetivos comunes, siempre que
se observen en su ejercicio ciertos principios constitucionales, entre ellos, los de
tipicidad y proporcionalidad de las sanciones, elementos que en el caso se
cumplieron, por lo que se confirmó la sanción impuesta a la actora.
D) La imagen de los partidos políticos como acervo jurídico
En diversos asuntos la Sala Superior ha reconocido que el "rostro", fama,
prestigio, imagen corporativa o "la estimación o consideración de la sociedad", el
reconocimiento que la sociedad tiene de la propia persona colectiva o moral y la
forma en que ésta se conduce públicamente y con sus militantes, el derecho a
establecer o decidir autónomamente "cómo presentarse en público", es parte del
acervo jurídico de los dirigentes, militantes y simpatizantes de cada partido
político, por lo cual la defensa del derecho a la imagen pública y la reputación de
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los partidos políticos tiene un reconocimiento explícito en la normativa
constitucional y legal, a través de las acciones relativas al derecho de réplica,
rectificación o aclaración, así como por medio de las acciones de indemnización
y otras de carácter sancionador.
En este sentido, a los partidos políticos se les reconoce el derecho a la
autorregulación y la auto-organización para realizar acciones que, entre otros
aspectos, estén dirigidas a proteger dicho acervo colectivo, dicho en otros
términos, a la dignificación de su actividad política, mediante la selección a
través de procedimiento democráticos de aquellos candidatos que procuren un
beneficio a la imagen de un partido político, por medio de determinaciones
razonables.
Inclusive, se ha aceptado que dicho acervo partidario también está conformado
por la buena imagen que le reportan a cada partido político, los servidores
públicos cuyo origen sea la elección popular y que hubieran sido postulados por
el propio partido político, así como de la actuación de los gobiernos claramente
identificados con una fuerza política. Esto es, esa imagen positiva que pueda
poseer la ciudadanía, es parte de un acervo susceptible de ser capitalizado por
los partidos políticos y, eventualmente, los candidatos en las contiendas
electorales, siempre que no se utilicen recursos públicos para ese propósito. 8
V. COMENTARIO FINAL
Los casos comentados y otros en que se han precisado los derechos, las
obligaciones y los límites de la actividad de los partidos, tales como su deber de
transparencia y el derecho de sus militantes de petición y de acceso a la
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En este sentido están los precedentes establecidos a través de las sentencias recaídas en los expedientes SUP-JDC1514/2007, SUP-RAP-74/2009, SUP-RAP-90/2009 y SUP-RAP-104/2009.
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información, conforman un cuerpo jurisprudencial que, en mi concepto, permite
afirmar que el sistema de justicia electoral es un medio de control de poder
político
partidario
que
busca
salvaguardar
los
derechos
y
principios
constitucionales que le son aplicables a los partidos, en tanto “entidades de
interés público”, pero también una garantía institucional para contribuir a la
conformación de un sistema de partidos cada vez más robusto sobre la base de
los principios del Estado constitucional y democrático y el principio de autoorganización de los partidos, con pleno respeto al derecho de asociación de los
ciudadanos. Por supuesto que la labor del Tribunal Electoral no ha estado exenta
de críticas, algunas más justificadas que otras, lo cual contribuye también a la
deliberación de los temas de interés público que van moldeando un rostro de la
sociedad mexicana cada vez más participativo, abierto y democrático, en el que
la experiencia comparada resulta también cada vez más relevante.
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