El alza de precios de los alimentos y sus efectos en

El alza de precios de
los alimentos y sus
efectos en América
Latina y el Caribe
ban c o m undial
¿Cuáles son los factores que
influyen en el alza de precios
de los alimentos?
El alza de precios de los alimentos constituye un desafío cada vez mayor para las
políticas públicas de los países de ingreso mediano y bajo de América Latina y el
Caribe. Entre marzo de 2006 y marzo de 2008, el índice internacional de precios
de los alimentos casi se duplicó en términos nominales, con un aumento de 82%.
Detrás de la actual alza en el precio de los alimentos, aparentemente se esconde un
cambio fundamental en la oferta y la demanda mundial debido a la mayor
producción de biocombustibles, el alza del precio de la energía, el cambio climático
y el mayor consumo de alimentos en los mercados emergentes. Si bien estos
factores son estructurales y cíclicos, debemos aceptar que los alimentos tendrán
precios más altos de ahora en adelante.
¿Cuáles son los efectos de
esta alza de precios en la
región?
Mientras que la región en su conjunto es un exportador neto de alimentos, el
alza en el precio de los alimentos perjudica los ingresos, nutrición y salud de los
consumidores pobres. Incluso en países con sistemas agrícolas fuertes, la mayoría
de las personas compran sus propios alimentos y se ven afectadas negativamente
por el alza sostenida en su precio. Los más afectados son los pobres, debido a
que gastan una mayor proporción de sus ingresos en alimentos. Por lo tanto, la
carestía de los alimentos reduce el ingreso real de los más vulnerables, situación
que trae graves consecuencias en materia de nutrición y salud. Además, el
aumento en el precio de los alimentos y las diferencias en los patrones comerciales
pueden conjugarse para generar consecuencias negativas incluso para los países
exportadores de alimentos. El precio de algunos productos alimentarios básicos ha
subido más que otros: entre marzo de 2006 y marzo de 2008, el precio internacional
del trigo aumentó 152% y el del maíz, 122%, mientras que el precio de la carne
vacuna aumentó sólo 20% y el de las bananas, 24%.
¿Afecta la inflación en el
precio de los alimentos a
todos los países por igual?
La inflación en el precio de los alimentos ha aumentado en toda la región de
América Latina y el Caribe, situación que afecta tanto a los países importadores
como exportadores. Los precios de los alimentos registraron una alta inflación en
todo el mundo durante 2007, y América Latina y el Caribe no fue la excepción.
Siete países de la región registraron una inflación de dos dígitos en este ámbito
(gráfico 1). Se trata de un aumento considerable en el precio de los alimentos que
llega luego de cinco años de presiones inflacionarias más o menos atenuadas. La
carestía de los alimentos tiene un impacto directo en la inflación general registrada
en la mayoría de los países, porque el índice de precios al consumidor pondera
fuertemente el costo de los alimentos. Además, es probable que la carestía de los
alimentos impulse indirectamente la inflación, ya que aumenta las expectativas
inflacionarias y genera inflación salarial.
En 2007, los precios de los alimentos aumentaron considerablemente más que
la tasa inflacionaria general en la mayoría de los países de la región. Los precios
de los alimentos aumentaron más significativamente en Bolivia, Brasil, Chile,
Costa Rica, Jamaica, Nicaragua, Trinidad y Tobago y Uruguay. Sólo en Argentina,
la República Dominicana y Haití, la inflación general y la de los alimentos fue
bastante similar. Los precios internacionales de los alimentos ahora están afectando
al precio de los productos alimentarios básicos en América Latina, incluso en
países donde se consumen más productos nacionales que alimentos importados.
Ello podría ser el resultado de la integración de los países de América Latina y el
Caribe a la economía mundial, aunque no hay investigaciones que prueben o
contradigan esta aseveración.
gráfico 1. Inflación general del índice de precios al consumidor Cambio porcentual anual
ı 2007 (fin de año) ı 2005–2007 (promedio)
nicaragua
venezuela
jamaica
bolivia
costa rica
chile
haití
uruguay
república
dominicana
argentina
honduras
paraguay
guatemala
colombia
san vicente y
las granadinas
brasil
trinidad y
tobago
perú
panamá
guyana
el salvador
ecuador
belice
méxico
bahamas
0
5
10
15
20
25
0
5
10
15
20
25
Fuente: Institutos nacionales de estadísticas, según lo informado a la base de datos laborsta.
¿Pueden los pobres hacer
frente a la crisis?
El Banco Mundial elaboró un índice a partir de datos obtenidos en algunos países
con el fin de simular la manera en que la inflación del precio de los alimentos
influye en las compras de la población más pobre. El índice general de precios al
consumidor de un país determinado se suele elaborar a partir de una canasta de
productos que refleja lo que una persona consume típicamente. Sin embargo, el
consumo de la población pobre es diferente al de la población general. Y lo que es
más importante aún: las personas pobres asignan una mayor proporción de su
gasto a alimentos que un consumidor promedio del mismo país, por lo que el alza
en el precio de los alimentos las afecta más. Este fenómeno se puede medir por
medio de un índice de precios alternativo, el índice de precios de la población pobre,
que ajusta los componentes alimentarios y no alimentarios del índice de precios
general para reflejar la mayor proporción de alimentos típica en el consumo de la
población pobre.
gráfico 2. Cambios en el índice general de precios al consumidor y el índice de precios de la población pobre, en una
selección de países de la región, 2007 Porcentaje
jamaica
nicaragua
brasil
honduras
panamá
costa rica
guatemala
bolivia
el salvador
perú
república
dominicana
haití
0
ı
índice oficial de precios
ı
índice de precios de la población
pobre
Fuente: Cálculos de personal del Banco Mundial
5
10
15
20
Este índice alternativo muestra que, en la mayoría de los países, la población
pobre debe hacer frente a una inflación que es cerca de tres puntos porcentuales
más alta que la tasa general. Debido a que la población pobre dedica una mayor
proporción de su presupuesto a alimentos y debido a que el precio de los alimentos
ha aumentado más rápidamente que la inflación general, el índice de precios de la
población pobre también ha aumentado más rápidamente que los índices de
precios al consumidor en todos los países donde se han obtenido datos, a
excepción de República Dominicana y Haití (gráfico 2).
Por lo tanto, el aumento del precio de los alimentos ha minado el poder
adquisitivo de la población pobre, en particular la que vive en zonas rurales y en
situación de pobreza extrema. De hecho, las personas pobres son hoy más pobres
o, en términos del lenguaje utilizado en las mediciones de pobreza, la brecha de
pobreza se ha profundizado. La manera como se refleja este cambio en las cifras
oficiales de pobreza depende de cómo se analizan los datos de pobreza en cada
país . El aumento en el precio de los alimentos también hunde a más personas en
la pobreza.
1. En particular, los datos oficiales de pobreza captan el impacto del alza en el precio de los alimentos cuando la canasta que
usan para calcular la línea de pobreza refleja la mayor proporción del gasto en alimentos típica de la población pobre y cuando
el valor nominal de la línea de pobreza es actualizada regularmente usando los precios reales de los componentes de la canasta.
Este caso se cumple en la mayoría de los países de América Latina y el Caribe. Sin embargo, en algunos países la canasta de
alimentos refleja patrones medios o medianos de consumo y, en otros, el valor de la línea de pobreza se ajusta por medio del
índice general de precios al consumidor.
¿Cómo se puede ayudar a
enfrentar esta crisis?
Las intervenciones en materia de políticas alimentarias pertenecen a dos
categorías generales: enfrentar la crisis y remediarla. Los países de América
Latina y el Caribe se han centrado principalmente en estrategias que permiten a
los propios consumidores enfrentar la crisis (cuadro 1). Estas políticas ayudan a
los consumidores a acceder a productos alimentarios básicos: aumentan el ingreso
real de los pobres y, por este medio, su consumo de productos básicos, y
adicionalmente aíslan a los consumidores de la inestabilidad en el precio de los
alimentos. Los subsidios a los alimentos son esenciales en este esquema. Las cifras
muestran que, en la medida en que aumenta el ingreso corriente de las personas
pobres, también aumenta la proporción que gastan en alimentos y la cantidad de
alimentos que consumen.
Las políticas más eficientes consisten en subsidios de precios y cupones de
alimentos focalizados. No obstante, si los mismos no están focalizados, un
sistema de cupones de alimentos o subsidios de precios puede incentivar el
consumo ineficiente de esos alimentos por parte de hogares no pobres.
La eliminación de las restricciones a las importaciones aumenta el comercio de
alimentos y mejora el consumo y el superávit entre los consumidores. Un paso
en la dirección correcta es la eliminación de aranceles y barreras no arancelarias.
Además, hay cabida para profundizar la reducción de aranceles en ciertos
productos. Si bien las importaciones de trigo en general están libres de aranceles
en la mayoría de los países, muchos países de la región mantienen aranceles altos
para el maíz y la harina de trigo.
cuadro 1. Políticas utilizadas en la región de América Latina y el Caribe
medida normativa
país
Programa focalizado de alimentos por trabajo.
Brasil
Programa de raciones alimentarias y cupones para alimentos.
Argentina, Brasil
Programa de alimentación escolar.
Bolivia, Brasil, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala,
Honduras, Panamá, Paraguay, Perú, Uruguay, Venezuela
Programa de transferencias en efectivo condicionadas.
Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica, Ecuador, El Salvador,
Guatemala, Honduras, Jamaica, Panamá, Paraguayaa, Perú, Uruguay
Subsidios a los precios al consumidor.
Bolivia, Ecuador, Jamaica, Nicaragua
Subsidios para fertilizantes o insumos.
Bolivia, Guatemala, Haití, México
Aumento de la oferta usando la reserva de cereales para alimento.
Ecuador, Honduras
Prohibición a la exportación de productos alimentarios básicos.
Argentina, Bolivia, Ecuador
Flexibilización de las restricciones a las importaciones mediante la
reducción de los aranceles y la distensión de las barreras no
arancelarias al comercio; o bien, compras fiscales de alimentos en el
extranjero para venderlos en el país a precios controlados.
Bolivia, Ecuador, El Salvador, Honduras, México, Nicaragua,
Paraguay, Venezuela
Control del precio de los alimentos en mercados fiscales seleccionados Argentina, Bolivia, Honduras, México, Panamá, Paraguay
o en todos los mercadosb
Acuerdos bilaterales sobre importaciones de alimentos o cereales.
Bolivia, El Salvador, Honduras, México, Panamá, Venezuela
Reducción del impuesto al valor agregado para alimentos o cereales.
Venezuela
a. Se está ampliando la cobertura del programa de transferencias en efectivo condicionadas de Paraguay, que a fines de 2007 favorecía a 17 mil hogares.
b. Incluye controles temporales de precios en productos específicos. En algunos países (como Argentina) los controles de precios permiten transferir las alzas de costo.
Respuestas rápidas de los
países de la región
Los programas de transferencias en efectivo condicionadas pueden entregar
más dinero en efectivo a los hogares pobres y ayudar a compensar el riesgo de
desnutrición, ausentismo escolar o renuncia a la atención de salud.2 La
aplicación de programas de generación de ingresos tiene sentido en zonas
urbanas, donde es probable que los hogares más afectados cuenten con superávit
de mano de obra. Los programas públicos de empleo concentran los fondos
disponibles en salarios y pueden ampliarse con rapidez. Los fondos sociales
pueden generar empleo e ingresos en comunidades pobres. Muchos países tienen
programas municipales que ofrecen transferencias en efectivo o alimentos
gratuitos, como los comedores populares.
Muchos programas de alimentación escolar están bien focalizados, pero carecen
de suficientes recursos, por lo que la alimentación resulta errática. Ofrecer a
todos los niños pobres una comida diaria podría ayudar a compensar el efecto del
elevado precio de los alimentos en el presupuesto familiar y, a la par, reducir el
riesgo de ausentismo escolar.
La mejor forma de mantener constante la atención de salud básica durante las
crisis de ingresos, es garantizar su gratuidad para los hogares pobres. Los
programas de seguros de salud gratuitos destinados a los hogares más pobres, son
los más eficaces. De hecho, ya existen en varios países de la región y deberían
fortalecerse. Es necesario además motivar a otros países para que también los
apliquen.
La falta de pensiones contributivas sigue siendo un problema importante para
los ancianos vulnerables de la región. Se debe incentivar a los países para que
establezcan pensiones sociales para la población anciana pobre, el segmento que es
más vulnerable al alza del precio de los alimentos.
¿Cómo puede ayudar el
Banco Mundial?
El Banco Mundial está listo para brindar su apoyo a los gobiernos a través de
financiamiento y asistencia técnica. El Banco Mundial puede ayudar a través de
una combinación de estrategias destinadas a enfrentar y resolver las crisis; éstas
incluyen tanto programas de respuesta rápida como otras que requieren de un
horizonte a más largo plazo. El objetivo es actuar de forma inmediata mientras se
planifica la mejor manera de brindar asesoría y asistencia en la implementación de
una política sostenible y eficaz a mediano plazo. Por ende, los elementos que
componen el apoyo del Banco para los gobiernos de la región comprenden
financiamiento, asistencia técnica y trabajo analítico. Estos componentes sólo se
pueden implementar luego de un intenso diálogo sobre políticas con los
gobiernos, con el fin de garantizar su adaptación a las circunstancias específicas de
cada país y, a la vez, aprovechar las lecciones operativas de las experiencias
adquiridas en diferentes naciones.
Una respuesta rápida exige una combinación de apoyo con financiamiento de
emergencia y una evaluación de la factibilidad de ampliar programas existentes.
La información que se ha obtenido sobre los hogares vulnerables a través de
programas focalizados que están en curso, como es el caso de las transferencias en
efectivo condicionadas, servirá de aporte fundamental a las políticas en respuesta a
2. Aun sin un aumento en los beneficios, los programas de transferencias en efectivo condicionadas reducen el riesgo de que
crisis negativas en los ingresos disminuyan la matrícula escolar y la atención regular a centros de salud, ya que las pérdidas de
ingreso serían aun mayores si los menores dejan de asistir a la escuela o se suprimen los controles de salud.
esta crisis en el corto plazo. El Banco Mundial también puede aumentar
progresivamente su apoyo financiero a los programas de transferencias en efectivo
en aquellos casos en que la eficacia no se ve comprometida. Acelerar los
desembolsos de los préstamos en curso es otro medio para ofrecer apoyo
financiero de emergencia, así como también lo es la entrega rápida de donaciones
a los países que reciben financiamiento de la Asociación Internacional de Fomento
y la coordinación de donantes para facilitar el financiamiento en condiciones
concesionarias. La opción de giro diferido puede servir de línea de crédito
contingente en caso de una futura crisis de las finanzas públicas.
Con el fin de apoyar a los países que necesitan ayuda urgente, el 29 de mayo de
2008 el Banco Mundial creó un Fondo de financiamiento rápido de us$1.200
millones. Como parte de esta medida, el Banco Mundial anunció que respaldaría los
esfuerzos internacionales por superar la crisis mundial de alimentos a través de este
nuevo fondo que incluye US$200 millones para donaciones destinadas a los grupos
vulnerables de los países más pobres del mundo. Uno de los primeros beneficiaros
de este fondo será Haití que recibirá us$10 millones para hacer frente a la crisis de
precios y apoyar su estrategia de reducción de la pobreza. Como parte de esta nueva
medida, el Banco también creará un fondo fiduciario de múltiples donantes con el
objetivo de facilitar la coordinación de políticas y operaciones entre los donantes y
movilizar apoyo financiero para el rápido suministro de semillas y fertilizantes a los
pequeños agricultores para la próxima temporada de siembra. Asimismo, el Banco
Mundial incrementará de us$4.000 millones a us$6.000 millones el apoyo total a la
agricultura y los alimentos en el mundo en el próximo ejercicio.
En el largo plazo, el Banco deberá concentrarse en opciones de políticas
sostenibles. La situación actual en términos del alza de los precios de los alimentos
volvió a centrar la atención del mundo en la función que ejercen las políticas
alimentarias. El Banco Mundial ocupa un lugar importante en la transformación
del debate normativo en acciones sostenibles destinadas no sólo a manejar la crisis
actual, sino también a formular medidas a más largo plazo. En los plazos mediano
y largo, el Banco puede ayudar a los gobiernos a incorporar estrategias de seguro
en la planificación de sus políticas alimentarias, brindándoles financiamiento y
apoyo técnico. El conocimiento técnico del Banco Mundial es de particular
importancia en la política agraria cuando se trata de mejorar las respuestas de
abastecimiento, por ejemplo, a través de programas y medidas de desarrollo rural
cuyo objetivo es aumentar la productividad agrícola. Lo mismo se aplica a planes
como alimentación escolar, alimentos por trabajo, cupones para alimentos y otros
tipos de subsidios focalizados a consumidores específicos. En el mediano plazo, el
Banco puede proporcionar asistencia técnica y todo el apoyo necesario para crear
o desarrollar más aún este tipo de programas.
Para mayor información sobre la crisis de los alimentos en América Latina y el
Caribe, visite: www.bancomundial.org/alc
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