OBTENCIÓN DE SUELOS NECESARIOS PARA SISTEMAS

OBTENCIÓN DE SUELOS NECESARIOS PARA
SISTEMAS
GENERALES
Y
DOTACIONES.
SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE
ACTUACIÓN
Y
NECESARIOS
DESARROLLO.
XXXI Curso de Estudios de Urbanismo. INAP.
Juan Carlos FERNÁNDEZ HERRERO
18 Septiembre de 2.006
PARA
SU
INDICE:
1.- INTRODUCCIÓN. ANTECEDENTES LEGISLATIVOS.
Pág. 5
2.- DOTACIONES URBANÍSTICAS: SISTEMAS GENERALES,
SISTEMAS LOCALES. UNA APROXIMACIÓN
Pág. 8
2.1.- DEFINICIÓN DE SISTEMAS GENERALES Y SISTEMAS LOCALES.
Pág. 8
2.2.- CLASIFICACIÓN O NO CLASIFICACIÓN DE LOS
SISTEMAS GENERALES COMO CLASE DE SUELO.
Pág. 11
2.3.- SISTEMAS GENERALES EN CONTRAPOSICIÓN
SISTEMAS LOCALES.
Pág. 14
2.4.- SISTEMAS GENERALES Y SISTEMAS SUPRAMUMUNICIPALES.
Pág. 21
2.5.- DOTACIONES PÚBLICAS. DOTACIONES PRIVADAS.
Pág. 22
3.- LAS DOTACIONES URBANÍSTICAS EN LA LEGISLACIÓN
AUTONÓMICA. DEFINICIÓN DE SISTEMAS GENERALES Y
SISTEMAS LOCALES.
Pág. 24
Andalucía.
Pág. 25
Aragón.
Pág. 28
Asturias
Pág. 30
Canarias
Pág. 34
Cantabria
Pág. 39
Castilla y León
Pág. 43
Castilla-La Mancha
Pág. 49
Cataluña
Pág. 54
Extremadura
Pág. 58
2
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
Galicia
Pág. 61
Madrid
Pág. 63
Murcia
Pág. 70
Navarra
Pág. 78
Rioja
Pág. 83
Comunidad Valenciana
Pág. 85
4.- LA OBTENCIÓN DE SUELOS PARA DOTACIONES
PÚBLICAS: SISTEMAS GENERALES Y SISTEMAS LOCALES.
Pág. 87
4.1.- EXPROPIACIÓN.
Pág. 89
4.2.- OCUPACIÓN DIRECTA.
Pág. 94
4.3.- PERMUTA FORZOSA
Pág. 98
4.4.- TRANSFERENCIAS DE APROVECHAMIENTO
URBANÍSTICO (TAUS)
Pág. 98
4.5.- LA CESIÓN DE TERRENOS.
Pág. 101
4.5.1.- Obtención de dotaciones públicas mediante
Cesión gratuita en suelo urbano.
Pág. 105
4.5.2.- Obtención de dotaciones públicas mediante
Cesión gratuita en suelo urbanizable.
4.6.- CONVENIOS URBANÍSTICOS.
Pág. 106
Pág. 107
5.- LOS SUELOS EXTERIORES A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
Pág. 110
6.- LA OBTENCIÓN DE SUELOS PARA DOTACIONES PÚBLICAS EN LA LEGISLACIÓN URBANÍSTICA AUTONÓMICA.
Pág. 115
Andalucía. Ley 7/2002 de Ordenación Urbanística de Andalucía.
Pág. 116
Aragón. Ley 5/1999, de Urbanismo de Aragón.
Pág. 121
Asturias. Decreto Legislativo 1/2004, Texto Refundido de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Asturias.
Pág. 125
Canarias. Decreto Legislativo 1/2000, Texto Refundido de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Canarias.
Pág. 129
3
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Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
Cantabria. Ley 2/2001 de Ordenación del Territorio, Urbanismo
y Suelo.
Pág. 136
Castilla y León. Ley 5/1999 de Urbanismo de Castilla y León y
Decreto 22/2004 Reglamento de Urbanismo de Castilla y León.
Pág. 142
Castilla La Mancha. Decreto Legislativo 1/2004. Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad
Urbanística de Castilla-La Mancha.
Pág. 148
Cataluña. Decreto Legislativo 1/2005. Texto Refundido de la –
Ley de Urbanismo de Cataluña.
Pág. 153
Extremadura. Ley 15/2001. Ley del Suelo y Ordenación del Territorio de Extremadura.
Pág. 156
Galicia. Ley 9/2002 (modificada por Ley 15/2004) de Ordena—
ción urbanística y protección del medio rural de Galicia.
Pág. 159
Madrid. Ley 9/2001, Ley del suelo de Madrid.
Pág. 165
Murcia. Decreto Legislativo 1/2006, Texto Refundido de la Ley
del Suelo de la Región de Murcia.
Pág. 170
Navarra. Ley Foral 35/2002. Ley de Ordenación del Territorio
y Urbanismo de Navarra.
Pág. 175
Rioja. Ley 5/2006. Ley de Ordenación del Territorio y Urbanismo
de La Rioja
Pág. 180
Comunidad Valenciana. Ley 16/2005. Ley urbanística Valenciana
Pág. 186
7.- CONCLUSIONES.
7.1.- SISTEMAS GENERALES Y SISTEMAS LOCALES.
Pág. 189
Pág. 189
7.2.- OBTENCIÓN DE TERRENOS DESTINADOS A DOTACIONES PÚBLICAS.
Pág. 191
7.3.- SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
POR LOS QUE DISCURREN LAS CONEXIONES CON LOS SISTEMAS GENERALES.
Pág. 196
7.4.- RESUMEN DE LA REGULACIÓN QUE LA LEGISLACIÓN URBANÍSTICA AUTONÓMICA PREVÉ PARA
LA OBTENCIÓN DE SUELOS DOTACIONALES. .
BIBLIOGRAFÍA
Pág. 197
Pág. 201
4
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
1.- INTRODUCCIÓN. ANTECEDENTES LEGISLATIVOS.
La palabra “dotación” según el diccionario de la Real Academia Española, tiene los
siguientes significados:
1. Acción y efecto de dotar.
2. Aquello con que se dota.
3. Conjunto de personas asignadas al servicio de un buque de guerra o de una unidad
policial o militar.
4. Conjunto de individuos asignados al servicio de un establecimiento público, de una
oficina, de una fábrica, de un taller, etc.
5. En urbanismo, suelo destinado a usos o instalaciones del conjunto de los
ciudadanos.
De todas las posibles acepciones de la palabra que da el diccionario de la RAE, nos
interesa la quinta, por tratarse de una acepción específica para el ámbito del
urbanismo.
Como podremos ver a lo largo de este trabajo, el significado urbanístico que da la
RAE a la expresión “dotación”, se repite, casi palabra por palabra, en toda la
legislación.
En este sentido, y a mero título de ejemplo, la Disposición Adicional Única del
Decreto 2/2004 de 29 de Enero, por el que se aprueba el Reglamento de Urbanismo de
Castilla y León, nos define a las dotaciones urbanísticas como el “conjunto de los
sistemas y elementos que se caracterizan por estar destinados al servicio de la
población, que comprenden vías públicas, servicios urbanos, espacios libres públicos
y equipamientos…”.
Vemos pues, que el denominador común es que ese conjunto de instalaciones, usos,
suelos, etc., sean de servicio público, esto es, que estén al servicio del ciudadano.
Pero las dotaciones urbanísticas, como veremos, implican algo más que el servicio
público, aunque, obviamente, éste sea su “estandarte”, dado que además, han de ser
elementos que conforman la estructura bien de la ciudad en su conjunto o de parte de
5
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
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ella (un ámbito reducido de la ciudad) y que conforman los niveles de calidad
mínimos para que la ciudad se pueda desarrollar.
Podríamos entonces aventurarnos a dar una definición genérica de dotaciones
urbanísticas, como aquel “conjunto de elementos y servicios (infraestructuras,
equipamientos, etc.) de uso público, necesario para permitir alcanzar las condiciones
para que se puedan desarrollar con un nivel de calidad exigible, la habitabilidad y las
actividades en aquellos espacios y condiciones previstos en el planeamiento”.
Decíamos que las dotaciones urbanísticas estarán al servicio de toda la ciudad o de
parte de la misma, por lo que dentro de las dotaciones urbanísticas, habríamos de
distinguir dos categorías fundamentales: los sistemas generales y, en contraposición,
los sistemas locales.
Las dotaciones, como dicen Ricardo Santos Díez y Julio Castelao Rodríguez,
“comprende esta expresión a los terrenos destinados tanto a los llamados ssitemas
generales como a los destinados a las dotaciones (o sistemas) locales.1
La referencia legislativa a lo que entendemos como sistemas generales, aparece por
vez primera en la Ley de Reforma de 2 de mayo de 1.975, y posteriormente en el
Texto Refundido de la Ley del Suelo, de 1.976. Con anterioridad a la ley de 1.975,
los sistemas generales, existían, como no, si bien, al no tener un tratamiento
legislativo propio, solían ser incluidos en los Planes Parciales.
Los sistemas generales, como redes viarias o centros de interés público y social, en la
Ley del Suelo de 1.956, no son denominados “sistemas”, expresión ésta que utiliza
únicamente en el art. 9, para referirse al “sistema de espacios libres”.
Por lo tanto, la situación anterior a la Ley de 1.975, era de falta de regulación
específica de los sistemas generales, tanto a nivel de nominación como de regulación,
lo que derivaba en la dificultad de obtención de los terrenos necesarios para su
ejecución y en dificultad de la ejecución propiamente dicha de los mismos.
1
Ricardo Santos Díez, Julio Castelao Rodríguez. “Derecho urbanístico. Manual para juristas y
técnicos”. 3ª ed. Ed. El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados. Madrid, 1999. Pág. 775.
6
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Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
Esta falta de regulación de los sistemas generales, llevaba a situaciones en las que la
ejecución de los mismos se hacía mediante la imposición de cesiones y mayores
cargas a los propietarios y promotores, cargas éstas que venían paliadas, en muchos
casos, mediante la adjudicación de mayores índices de edificabilidad o a cambio del
sacrificio de otros estándares urbanísticos como ocupación de parcela, etc., lo que en
definitiva redundaba en perjuicio del interés general.
Además, esa falta de regulación obligaba a que la ejecución de estos sistemas
generales, se integrara en los Planes Parciales.
Con esto, los sistemas generales previstos en los Planes Generales, eran difícilmente
ejecutables, llegando a alcanzar características de “elementos residuales” de la
ordenación, en el sentido de que su ejecución no se acometía por la dificultad de
obtención de los terrenos o por el coste de la ejecución de las obras, lo que llevaba al
desarrollo de Planes Parciales en los que faltaban las infraestructuras básicas de la
ordenación del territorio. 2
Como dice el prof. Pedro J. Sanz Boixareu, “la filosofía y la concepción de ejecución
del planeamiento en la Ley del 56 era muy distinta de la filosofía del planeamiento y
sobre todo de su ejecución en la Ley actual (se refería al TR de 1.976). Puede decirse
–y creo que con razón- que en la Ley del 56 el planeamiento en su totalidad se venía
desarrollando a través de Planes Parciales dentro de los cuales había de incluirse
indiferenciadamente junto con aquellos elementos que serían propios de un Plan
Parcial (por ejemplo la vialidad secundaria, o el equipamiento comunitario a nivel de
2
El profesor Pedro J. Sanz Boixareu, describe perfectamente la situación anterior a la Ley de Reforma
de 1.975, en su artículo “Los Sistemas generales de la ordenación urbanística del Territorio” cuando
escribe “Ciertamente en la Ley del 56 no había previsión específica y diferenciada para la ejecución de
los sistemas generales; no tenían un trato jurídico diferenciado y venían a ser, en el mejor de los casos,
incluidos, en todo o en parte, pero de manera insuficiente en los Planes Parciales. Incluso en ocasiones,
más frecuentes de lo que hubiera sido deseable, la ejecución de los sistemas generales era a costa
justamente del planeamiento, o si se quiere en contra del planeamiento, en cuanto que para obtener su
ejecución se acudía al expeditivo procedimiento de imponer cesiones u otras cargas a los propietarios a
cambio de aumentarlos índices de edificabilidad en detrimento de los intereses generales de la
población, o a cambio de degradar otros Standard de planeamiento, como por ejemplo podrían ser los
de ocupación de la parcela o de densidad de viviendas, etcétera. Y ello, en el mejor de los casos cuando
la ejecución de los sistemas se integraban como digo, en la de los Planes Parciales.” Pedro J. Sanz
Boixareu. “Los Sistemas generales de la ordenación urbanística del Territorio”. Jornadas de urbanismo.
Colegio de Aparejadores. Oviedo, 1.988. Págs. 263-264.
7
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
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Plan Parcial) aquellos otros elementos que en rigor eran elementos propios del sistema
general de ordenación del municipio.” 3
2.- DOTACIONES URBANÍSTICAS: SISTEMAS GENERALES, SISTEMAS
LOCALES. UNA APROXIMACIÓN.
2.1.- DEFINICIÓN DE SISTEMAS GENERALES Y SISTEMAS LOCALES.
Con la Ley de 1975, el posterior Texto Refundido de 1.976, y el Reglamento de
Planeamiento de 1.978, se pone regulación jurídica a los Sistemas generales, lo que no
había ocurrido hasta entonces, y esto lo hace el Texto Refundido del 76 al señalar en
su art. 10, que los planes generales, como instrumentos que son de ordenación integral
del territorio, “definirán los elementos fundamentales de la estructura general
adoptada para la ordenación urbanística del territorio y establecerán el programa
para su desarrollo y ejecución …” y en su art. 12.1.b) al describir las determinaciones
de carácter general que habrán de contener los Planes Generales, señala la “Estructura
general y orgánica del territorio integrada por los elementos determinantes del
desarrollo urbano y, en particular, los sistemas generales de comunicación y sus
zonas de protección, los espacios libres destinados a parques públicos y zonas verdes
en proporción no inferior a cinco metros cuadrados por habitante y el equipamiento
comunitario para centros públicos.”
Parece pues, que la denominación de sistemas generales dada por el Texto Refundido
del 76, se refiere, en palabras de la profesora Patricia Valcárcel Fernández, a “un tipo
de elementos básicos que definen el esqueleto o armazón del desarrollo de todo el
territorio, en concreto –y este matiz es importante-, son aquellos que dan respuesta a
necesidades de ordenación general.” 4
3
Pedro J. Sanz Boixareu. “Los Sistemas generales de la ordenación urbanística del Territorio”. Op. Cit.
Pág. 264.
4
Patricia Valcárcel Fernández. “Introducción a la gestión de las Dotaciones Públicas. Dotaciones
Públicas, Redes Públicas, Sistemas generales y Dotaciones Locales: actualidad de la distinción.” RDU,
nº 222, Diciembre 2005, pág 34.
8
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
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JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
Por su parte, el Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, por el que se aprueba el
Reglamento de Planeamiento, se refiere con carácter general a los sistemas generales
en sus arts. 25 y 26.
El art. 25, señala:
“1.- Los elementos fundamentales de la estructura general y orgánica de
la ordenación del territorio se establecerán por el Plan General teniendo
en cuenta el modelo de desarrollo urbano adoptado, definiendo:
a) La asignación a las diferentes zonas de los correspondientes usos
globales cuya implantación se prevea, y la intensidad de los mismos.
b) El sistema general de comunicaciones, tanto urbanas como
interurbanas, estableciendo las reservas de suelo necesarias para el
establecimiento de redes viarias y ferroviarias, áreas de acceso a las
mismas, y todas aquellas otras instalaciones vinculadas a este sistema,
como son estaciones de ferrocarril y autobuses, puertos, aeropuertos y
otras instalaciones análogas.
c) El sistema general de espacios libres constituido por:
Parques urbanos públicos, en proporción no inferior a cinco metros
cuadrados de suelo por cada habitante, en relación al total de población
prevista en ele Plan. En estos parques sólo se admitirán aquellos usos
compatibles con su carácter que no supongan restricción del uso público.
Áreas públicas destinadas al ocio cultural o recreativo, como parques
deportivos, zoológicos, ferias y otras instalaciones análogas.
d) El sistema general de equipamiento comunitario, que comprenderá
todos aquellos centros al servicio de toda la población destinados a usos:
Administrativos.
Comerciales.
Culturales y docentes, en situación y extensión adecuadas para que
puedan cumplir las previsiones de su legislación especial.
9
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Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
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Sanitarios, asistenciales, religiosos, cementerios y cualesquiera otros que
se consideren necesarios para el mejor desarrollo de los intereses
comunitarios.
e) Aquellas instalaciones y obras cuya implantación pueda influir de
forma sustancial en el desarrollo del territorio, como centros productores
de energía, embalses, líneas de conducción y distribución y otras
análogas.
2.- Los Planes Generales habrán de definir los sistemas relacionados en
los párrafos anteriores con la precisión suficiente para poder permitir un
adecuado desarrollo del Planeamiento en Planes Parciales o Especiales.
3.- Los equipamientos a que se refieren los apartados 1.c) y 1.d) se fijarán
en función de las necesidades del conjunto de la población a la que han de
servir, sin perjuicio de las dotaciones propias de los Planes Parciales,
debiendo quedar garantizada en el Plan General la obtención del sistema
general de espacios libres y equipamientos comunitario, cualesquiera que
sean las características de las unidades de planeamiento que se
propongan.”
Por su parte el art. 26, señala:
“1.- El Plan General señalará para todo el suelo comprendido en su
ámbito los objetivos, directrices y estrategia de su desarrollo.
2.- La definición de los sistemas generales determinantes de la estructura
general del territorio se formulará sin perjuicio de la clasificación del
suelo, y el proceso de su ejecución se acomodará a la estrategia
establecida para el desarrollo del Plan.
3.- Además de lo preceptuado en los números anteriores, se incorporarán
para el suelo urbanizable, incluido en la programación a que se refiere el
apartado c) del art. 19 de este Reglamento, las previsiones de actuaciones
públicas y privadas en orden a la realización de obras correspondientes a
la estructura general y orgánica del territorio y la total urbanización de
dicho suelo.”
10
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
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De la lectura de los arts. 19 y 25 del Reglamento de Planeamiento, podemos hacer una
división de los sistemas generales, en tres grandes grupos:
Sistema general de comunicaciones, integrado por dichas comunicaciones y sus zonas
de protección.
Sistema general de Espacios Libres y Zonas Verdes.
Sistema general de Equipamientos (equipamiento comunitario y centros públicos).
Los sistemas generales serían pues, “las infraestructuras, equipamientos o dotaciones
pertenecientes a nivel de determinaciones urbanísticas que definen la estructura de
ordenación del entero territorio municipal y que se hallan al servicio de la colectividad
con el fin de garantizar a ésta un mínimo inderogable de calidad de vida” 5 .
2.2.-
CLASIFICACIÓN
O
NO
CLASIFICACIÓN
DE
LOS
SISTEMAS
GENERALES COMO CLASE DE SUELO.
Llegados a este punto del trabajo, cabria preguntarse si los sistemas generales, han de
estar incluidos en una clasificación de suelo, o por el contrario pueden no estar
incluidos en clasificación de suelo alguna. 6
5
Pilar Ochoa Gómez. “Significado, obtención y valoración del suelo para sistemas generales
urbanísticos: el mentís de su adquisición gratuita”. Revista Práctica Urbanística, nº 41, Sept. 2005, pág.
31.
6
La cuestión ha tenido su importancia a los efectos de la valoración de ese suelo dotacional y en
especial el suelo destinado a grandes infraestructuras y así, hasta fechas muy recientes, la
Jurisprudencia ha venido entendiendo que el suelo destinado para sistemas generales, debía valorarse
siempre como urbanizable o urbano (valgan por todas, la STS 19 dic. 2000 (EDJ:2000/44938), que
declaraba que aunque el suelo de uso dotacional estuviera clasificado como no urbanizable, su
valoración, a efectos de ejecutar las dotaciones por el sistema de expropiación, harán de hacerse como
si de suelo urbanizable se tratara). La sentencia del TSJ Castilla y León de 1 de julio de 2004
(EDJ:2004/79502, corrige esta tendencia, desvinculando los sistemas generales destinados a grandes
infraestructuras supramunicipales, a la clasificación de urbanizable.
Sobre este tema, vid. Marta Plaza González “De nuevo sobre la expropiación de grandes
infraestructuras: La sentencia de 1 de julio de 2004 del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-León
aclara el debate” en RDU, nº 213, Nov. 2004. Págs. 83-100.
11
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Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
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En el TRLS76, todo el suelo de un municipio, todo el término municipal, debería estar
clasificado por el Plan General como suelo urbano, urbanizable (con sus categorías de
programado y no programado) y no urbanizable y en este sentido, el art. 77 de dicha
ley, disponía tal obligación al señalar:
“El territorio de los municipios en que existiere Plan General Municipal
de Ordenación se clasificará en todos o algunos de los siguientes tipos de
suelo: suelo urbano, urbanizable y no urbanizable”.
Por lo tanto, parece que todo el término municipal debería recoger todas o alguna de
estas clasificaciones, debiendo, en consecuencia, incluir los sistemas generales en las
clasificaciones de suelo previstas en la ley.
Además, el RP, en el art. 26.2, señalaba que “La definición de los sistemas generales
determinantes de la estructura general del territorio se formulará sin perjuicio de la
clasificación del suelo …”
Y esto era posible pues, como explica el profesor Sanz Boixareu, clasificación de
suelo y definición de los sistemas generales, son conceptos independientes y
distintos. 7
La cuestión cambia radicalmente con la llegada del TRLS92, en el que expresamente
se permite la no clasificación de los sistemas generales en ningún tipo de suelo y en
este sentido el art. 9.2 señalaba expresamente,
“los terrenos destinados a sistemas generales podrán no ser objeto de
clasificación específica de suelo…”.
La actualmente vigente Ley 6/1998, de Régimen del suelo y valoraciones, no es clara
en este aspecto ya que en efecto, el art. 7 de la misma señala que,
“A los efectos de la presente Ley, el suelo se clasifica en urbano,
urbanizable y no urbanizable o clases equivalentes reguladas por la
legislación urbanística.”
7
Vid. Pedro J. Sanz Boixareu. “Los sistemas generales de la ordenación urbanística del territorio”. Op.
Cit. Pág. 266.
12
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Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
De la lectura de este artículo, algunos autores entienden que no hay obligación de
clasificar todo el territorio municipal, lo que ampararía la posibilidad que se prevé en
algunas legislaciones autonómicas de no clasificar el suelo destinado a los sistemas
generales. En este sentido Ricardo Santos y Julio Castelao al analizar el art. 7 de la
LS98 dicen “ …se desprende que no entra en si la totalidad del término municipal o
no todo él debe clasificarse por el planeamiento general en alguna de esas tres clases
de suelo” 8 .
Otros autores, por el contrario, entienden que el ámbito de aplicación de la
clasificación del suelo es todo el término municipal. En este sentido Merelo Abela,
dice “…En efecto, todo el suelo comprendido en el Municipio ha de quedar incluido
en alguna de las clases de suelo que se establecen, o en las equivalentes que la
legislación autonómica pueda regular.” 9 .
Tomás Ramón Fernández, se pronuncia en el mismo sentido y señala que “esta
dualidad de sistemas clasificatorios, según que haya o no Plan General, asegura ab
initio la clasificación del suelo en todo el territorio nacional, lo cual es esencial a
efectos de concretar el estatuto de la propiedad y, por supuesto, también a efectos
operativos. En los municipios donde existiere Plan General, el suelo podrá ser
clasificado en tres tipos o categorías distintas: urbano, urbanizable y no urbanizable;
en aquellos en que no exista Plan General sólo existirán, en cambio, dos: urbano y no
urbanizable …” 10 . Lo propio podemos leerlo de Almudena Fernández Carballal
cuando dice “ Con carácter general, puede afirmarse que tanto la clasificación –
consistente en clasificar cada metro cuadrado de suelo conforme a todas o algunas de
las clases que prevé la LRSV o clases equivalentes establecidas por las distintas Leyes
autonómicas-…” 11
En el mismo sentido, aunque sin tanta contundencia, se pronuncian los autores del
Memento práctico F.Lefevre, diciendo “…se ha discutido si el suelo ocupado –o que
8
Ricardo Santos Díez; Julio Castelao Rodríguez. “Derecho urbanístico. Manual para juristas y
técnicos”. Op. Cit. Pág. 338.
9
José Manuel Merelo Abela. “Régimen Jurídico y Gestión del suelo urbano y urbanizable”. Ed.
CIIS.PRAXIS, S.A.. Barcelona, 2000. Pág. 3.
10
Tomás Ramón Fernández. “Manual de derecho urbanístico”. 16ª ed. Ed. El Consultor de los
Ayuntamientos y de los Juzgados. Madrid, 2001. Págs. 123-124.
11
Almudena Fernández Carballal. “El régimen jurídico del urbanismo en España. Una perspectiva
competencial.” INAP. Madrid, 2001. Pág. 181.
13
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
vaya a serlo- por sistemas generales constituye una cuarta clase de suelo, adicional a
las anteriores. No obstante, en general, se sostiene que aquellos sistemas, sin erigirse
en una nueva especie de suelo, pueden implantarse sobre cualquiera de las tres clases
existentes, siendo independiente de la clasificación. En este sentido, se considera que
el suelo ocupado por estos sistemas, si reúne los requisitos del urbano, tiene que ser
clasificado como tal (TSJ La Rioja 3-11-05)” 12 .
Yo participo de estas segundas opiniones, considerando que de conformidad con lo
previsto en el art. 7 de la LS98, todo el territorio municipal ha de estar clasificado, con
independencia de que dentro de la delimitación de una clase de suelo, se ubique un
sistema general, tal y como señala el art. 26.2 del RP, por lo que considero que
aquellas normas autonómicas que permiten la no clasificación de los sistemas
generales, vulneran lo previsto en el art. 7 de la LS98.
2.3.- SISTEMAS GENERALES EN CONTRAPOSICIÓN CON SISTEMAS
LOCALES.
Los sistemas generales y los locales, gozan de las mismas características esenciales de
servicio o de utilidad pública, al igual que las grandes infraestructuras
supramunicipales.
La distinción entre sistemas generales y locales, no siempre ha sido ni es clara. Los
arts. 10 y 12 del TRLS76, empiezan a apuntar una distinción al señalar el primero que
“Los Planes Generales Municipales de Ordenación, como instrumento de ordenación
integral del territorio, … definirán los elementos fundamentales de la estructura
general adoptada para la ordenación urbanística del territorio…” y en este sentido,
el segundo de los artículos citados señala que “los Planes Generales Municipales de
Ordenación contendrán las siguientes determinaciones de carácter general: … b)
estructura general y orgánica del territorio integrada por los elementos
determinantes del desarrollo urbano y, en particular, los sistemas generales de
comunicación y sus zonas de protección, los espacios libres destinados a parques
12
Varios autores. “Memento práctico Urbanismo. 2006.” Ed. Francis Lefevre. Madrid, 2006. Pág. 216.
14
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
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públicos y zonas verdes en proporción no inferior a cinco metros cuadrados por
habitante y el equipamiento comunitario y para centros públicos.”
Por su parte, el art. 13 del mismo TRLS 76, señala que “los Planes Parciales de
Ordenación tienen por objeto en el suelo clasificado como urbanizable programado,
desarrollar mediante la ordenación detallada de una parte de su ámbito territorial, el
Plan General y, en su caso, las Normas Complementarias y Subsidiarias del
Planeamiento … Los Planes Parciales de Ordenación contendrán estas
deteminaciones: … b) Señalamiento de las reservas de terrenos para parques y
jardines públicos, zonas deportivas públicas y de recreo y expansión en proporción
adecuada a las necesidades colectivas … c) Fijación de reservas de terrenos para
centros culturales y docentes públicos y privados ... d) Emplazamientos reservados
para templos, centros asistenciales y sanitarios y demás servicios de interés público y
social. e) Trazado y características de la red de comunicaciones propias del sector y
de su enlace con el sistema general de comunicaciones … f)características y trazado
de las galerías y redes de abastecimiento de agua, alcantarillado, energía eléctrica y
de aquellos otros servicios…”.
Por lo tanto, vemos que el TRLS76, si bien no contiene una definición de lo que son
sistemas generales y que son sistemas locales, si se colige que el plan general da a los
sistemas generales, categoría de elemento estructurante de la ordenación general
(“…estructura general y orgánica del territorio integrada por los elementos
determinantes del desarrollo urbano y, en particular, los sistemas generales…”), y
este mismo TRLS76, sin definir los sistemas locales, ni tan siquiera denominarlos
como tales, los distingue de los generales (“…red de comunicaciones propias del
sector y de su enlace con el sistema general de comunicaciones…”).
La distinción mas clara entre uno y otro la encontramos a partir del art. 25 del RP, el
cual da también al sistema general, un ámbito municipal (“…elementos fundamentales
de la estructura general y orgánica de la ordenación del territorio…”), dejando un
ámbito mas limitado a los sistemas locales (“…Los equipamientos a que se refieren
los apartados 1.c) y 1.d) se fijarán en función de las necesidades del conjunto de la
población a la que han de servir, sin perjuicio de las dotaciones propias de los Planes
Parciales.”)
15
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
Y este será el primer aspecto diferenciador entre ambas dotaciones: el ámbito al que
sirven.
Siguiendo esta definición del art. 25 del RP, tanto la doctrina como la jurisprudencia,
han entendido que los sistemas generales “son, en efecto, aquellos elementos de la
estructura del territorio destinados a satisfacer las necesidades del conjunto de la
población, mientras que las dotaciones locales están al servicio de la unidad de
ejecución o actuación concreta.” 13
En el mismo sentido, se expresa Jose Luis González Berenguer al decir que “tanto en
la Ley de 1976 como en la de 1992, (como, supongo, en la actual) un sistema general
es por hipótesis una dotación o equipamiento que atiende a toda la ciudad o a un
fragmento importante de la misma. El concepto polar es la dotación local. Esta
segunda se financia incluyéndola en la U. de E. a que sirve.” 14
Por lo tanto, el énfasis fundamental de distinción entre los sistemas generales y los
sistemas locales, estriba en saber si dan servicio a todo el conjunto de la población o
por el contrario a una unidad o ámbito concreto de la misma.
Y será el análisis de cada una de esas infraestructuras en relación con cada municipio
en particular, lo que nos ha de llevar a calificar de sistema general o de sistema local a
las mismas, ya que esa distinción no podría hacerse teniendo en cuenta solamente la
envergadura de la obra, de la infraestructura o del servicio, pues “… lo que en una
gran ciudad puede no ser más que un área ajardinada, es decir una dotación local, en
un pequeño pueblo puede ser un sistema general, o lo que en una pequeña población
puede ser el colector principal, por tanto un sistema general, puede ser en una ciudad
nada más que un colector secundario” 15 . Por lo tanto, y tal como entienden FJ
Jiménez de Cisneros Cid y J. Agudo González “… la cualidad del sistema general es
13
Angel Menéndez Rexach. “Contra la privatización del dominio público. La naturaleza demanial de
los sistemas generales. Comentario a la STSJ de Madrid de 6 octubre 2004 (ciudad del Futbol de Las
Rozas). Revista Jurídica del Deporte, nº 13, Madrid, 2005. Pág. 20.
14
José Luis González Berenguer Urrutia. “El suelo para sistemas generales no se cede gratuitamente
jamás (II). RDU nº 175, Enero-Febrero 2000. Pág. 14.
15
F.J.Jiménez de Cisneros Cid y J. Agudo González. “Expropiación y grandes infraestructuras”.
Montecorvo. Madrid, 2003, pág. 24.
16
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relativa, sin perjuicio de que pueda servir como regla general fundamental que la
condición de sistema general no se determina tanto por su contenido o amplitud, como
por su función en relación con la totalidad de la estructura municipal, de modo que su
función ha de ser de servicio a la colectividad completa, y no sólo a una parte de
ella”. 16
Esto es recogido por la legislación autonómica y así, a mero título de ejemplo, el art.
53.2 de la Ley foral 35/2002 de 20 de Diciembre, de Ordenación del Territorio y
Urbanismo de Navarra, señala que “Respecto a cada categoría y tipo de equipamiento
e infraestructura, el planeamiento calculará las reservas necesarias para el total de
población según la capacidad máxima de la ordenación, diferenciando según el nivel
jerárquico o de servicio de cada elemento y considerándolos articulados en la
correspondiente red de servicios públicos. Dicha distinción se concretará en la
calificación diferenciada según se trate de sistemas generales o de aquellos otros
cuyo nivel de servicio sea local.”
En igual sentido se ha pronunciado la Jurisprudencia de manera reiterada y en este
sentido citamos podemos citar en primer lugar la STC 164/2001 (EDJ 2001/14932),
que en su Fundamento Jurídico vigésimo primero señala ese carácter de servicio para
toda la ciudad del Sistema General, en contraposición con las dotaciones locales y en
tal sentido señala
“Es, con independencia de su denominación, una distinción tradicional ya
que junto a infraestructuras urbanísticas que sirven al conjunto de la
ciudad también existen otras dotaciones públicas de menores dimensiones
y que proyectan su utilidad sobre ámbitos espaciales más limitados.”
La STS (Sala 3ª) de 28 de Enero de 2.003, Recurso 5102/1999 (EDJ: 2003/1133), en
cuyo FD tercero, remitiéndose a la sentencia de 9 de octubre de 2.002, señala,
“TERCERO.- Sobre el problema de fondo, acerca de la naturaleza del
sistema local o general del encauzamiento del río Deba. Esta Sala ha
16
F.J.Jiménez de Cisneros Cid y J. Agudo González. “Expropiación y grandes infraestructuras”. Op.
Cit., pág. 24.
17
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afirmando en su sentencia de 9 de octubre de 2002, recaída en el recurso
número 10.690/98:
"El Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 EDL 1976/979 no
contiene una definición de qué son sistemas locales y generales. No
obstante y a partir del artículo 25 del Reglamento de Planeamiento EDL
1978/2744 pueden considerarse tales los destinados a emplearse para
designar la red general de comunicaciones, los espacios libres públicos,
el equipamiento comunitario y las instalaciones encaminadas a lograr el
desarrollo del territorio. Son, pues, sistemas generales el conjunto de
elementos fundamentales que integran la estructura general básica de la
ordenación urbanística determinante del desarrollo urbano, constituidos
por las comunicaciones y sus zonas de protección, espacios libres y zonas
verdes,
equipamientos
comunitarios,
redes
arteriales,
grandes
abastecimientos, suministros de energía y otros análogos, que a nivel del
Plan General, anulan o condicionan el uso lucrativo del suelo por los
particulares a causa del interés general de la colectividad. Desde este
planteamiento genérico la Sala no tiene dudas sobre la naturaleza de
sistema general del encauzamiento de un río por su incidencia decisiva en
el sistema de comunicaciones y por ser un elemento esencial de la
estructura general del territorio, determinante del desarrollo urbano, por
ser susceptible de constituir, por sí mismo, un elemento esencial de las
comunicaciones y por contener por mandato legal las zonas de protección
a las que más arriba hemos aludido. A mayor abundamiento, el
planeamiento que el acto impugnado ejecuta, califica las meritadas obras
de sistema general, por lo que es insoslayable dicha naturaleza para la
Administración actuante. Esta condición de sistema general no se pierde
por el hecho de que ciertas y específicas obras produzcan un beneficio
particularmente intenso a ciertos particulares. Si así es la legislación
ofrece mecanismos suficientes para hacer efectivos sobre esos
particulares el costo de las obras que a ellos especialmente favorecen. En
ningún caso el procedimiento es el de transmutar la naturaleza de las
18
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
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cosas. Es decir, el beneficio especial que perciban unos particulares no
autoriza a transmutar en sistema local lo que es un sistema general.".
En igual sentido la STS (Sala 3ª) de 11 de Noviembre de 2.003, Recurso 594/2001
(EDJ: 2003/174430), en la que cita otras varias, dice en el FD segundo,
“…la propia doctrina jurisprudencial, citada al articular el motivo de
casación, requiere, para que el viario sea catalogable entre los sistemas
generales, que esté al servicio de la generalidad de los ciudadanos o que
proporcione los elementos fundamentales de la estructura general y
orgánica de la ordenación del territorio (Sentencias de 11 de marzo de
1991 (EDJ 1991/2647) , 29 de enero de 1994 (EDJ 1994/656) , 3 de
diciembre de 1994 (EDJ 1994/10104) , 6 de febrero de 1997 (EDJ
1997/712) y 6 de mayo de 1998 (EDJ 1998/2823).”
Igualmente el Tribunal Supremo se reitera (por venir referida al mismo elemento (una
rotonda en la localidad de Irán) en su Sentencia (Sala 3ª) de 16 de Diciembre de 2005,
Recurso 7349/2002
(EDJ: 2005/244610) en el FD cuarto,
“Ya en nuestra anterior sentencia confirmatoria de la citada de instancia
EDJ 2003/174430 nos acercábamos al concepto de sistema general, de
conformidad con la doctrina jurisprudencial “que define el concepto de
los sistemas generales como dotaciones al servicio de toda la
población””.
Existe un segundo elemento diferenciador, el cual vendrá dado por la definición o
fijación de los sistemas generales en el planeamiento general en contraposición con
los sistemas locales, que vendrán definidos o fijados en el planeamiento diferido, con
independencia de que también puedan venir definidos en el plan general. 17
17
En palabras de la profesora Valcárcel Fernández, “…no es extraño que, respetando la clásica cascada
jerárquica del planeamiento, las leyes urbanísticas declaren que corresponde a los instrumentos e
planeamiento general la definición de los sistemas generales, que a su vez podrán ser susceptibles de
pormenorización por medio del planeamiento especial, mientras que es el planeamiento de desarrollo el
19
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En efecto, el art. 12.1.b) del TRLS 76, y con la misma redacción el art. 19.1.b) del RP
señalan que los Planes Generales Municipales de Ordenación, contendrán la
“estructura general y orgánica del territorio, integrada por los elementos
determinantes del desarrollo urbano y, en particular, por el sistema general de
comunicación y sus zonas de protección; el de espacios libres destinados a parques
públicos y zonas verdes en proporción no inferior a cinco metros cuadrados por
habitante; y el de equipamiento comunitario para centros públicos”.
Este mandato legal de incluir los sistemas generales como determinaciones del Plan
General, puede atender a normas imperativas de carácter sectorial 18 , bien sea estatal o
autonómica. Pero en cualquier caso, es el Plan General el que ha de definir los
sistemas generales.
Por esto, lleva razón el profesor Ignacio de Cabo Pascual, cuando en su ponencia del
día 21 de Marzo de 2.006, referente al planeamiento urbanístico municipal, dentro del
actual curso XXXI de Estudios de Urbanismo, da una definición sencilla de sistema
general diciendo “sistema general es aquel que, como tal, viene señalado en el Plan
General”.
No cabe duda que ello es así, y ha de ser necesariamente así tal y como hemos visto
de la lectura de los arts. 12.1.b) del TRLS 76 y 19.1.b) del RP.
Será el Planeamiento general el instrumento que defina y ordene los Sistemas
generales, siendo el planeamiento diferido, el que defina y ordene los Sistemas
locales.
que ha de definir las dotaciones locales.” Patricia Valcarcel Fernández. Introducción a la Gestión de las
Dotaciones Públicas. Dotaciones Públicas, Redes Públicas, Sistemas generales y Dotaciones Locales:
Actualidad de la distinción. RDU, nº 222. Dic 2005, pág. 45.
18
Tal es el caso por ejemplo del art. 18.1 de la Ley 27/1992, de 24 de Noviembre, de Puertos del
Estado y de la Marina Mercante, que exige a los Planes Generales y demás instrumentos generales de
ordenación urbanística la calificación de la zona de servicio de los puertos estatales como sistema
general portuario, o el caso de la Ley 4/1994 de 14 de septiembre, de Carreteras de Galicia, cuyos arts.
2.3 o 15.3, exigen la inclusión de las carreteras proyectadas en los futuros planeamientos.
20
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
Habida cuenta que en la legislación autonómica se permite, en no pocos casos, que el
Plan General establezca la ordenación pormenorizada del suelo urbanizable (sin
necesidad posterior, por tanto, de plan parcial), la distinción entre Sistema GeneralSistema local, en base a este único elemento, decae pudiendo llegar a perderse.
Por lo que se refiere a la distinción que la legislación autonómica hace entre sistemas
generales y sistemas locales, y que más adelante abordaré de manera individualizada
legislación por legislación, simplemente en este apartado, hacer una breve reflexión.
Con la excepción de algunas Comunidades como Navarra, Galicia, Cantabria o
Castilla y León, en las que existe una clara definición de sistemas generales y de
sistemas (dotaciones) locales, la regla general de la legislación autonómica es que esta
distinción hay que buscarla a lo largo del articulado de sus distintas leyes y, en su
caso, reglamentos.
Ahora bien, aún con las dificultades que puedan presentar algunas leyes autonómicas
en cuanto a la búsqueda de la distinción entre ambas dotaciones, lo cierto es que en
todas nos encontramos con un común denominador, esgrimido tanto por la Doctrina
como por la Jurisprudencia, cual es que los sistemas generales, sirven a toda la
población en contraposición con los sistemas o dotaciones locales, que están al
servicio de un ámbito, sector o unidad de actuación o ejecución determinada.
Con la denominación de sistema general o sistema urbanístico general, red general,
red primaria, etc., o sistema local o dotación local, red local, red secundaria, etc., lo
cierto es que en todas las legislaciones autonómicas, existe esa clara diferencia de lo
que se entiende por unos y por otros, al igual que ya lo venía haciendo la legislación
estatal, la Doctrina y la Jurisprudencia, tal y como ya hemos visto.
2.4.- SISTEMAS GENERALES Y SISTEMAS SUPRAMUNICIPALES.
Llegados a este punto, conviene hacer un paréntesis para realizar una breve reflexión
que nos permita separar los sistemas generales de las grandes infraestructuras
supramunicipales.
21
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
En efecto, ambos tienen como función dar servicio a la colectividad completa, no sólo
a parte de ella, pero la diferencia entre unos y otras, es un tanto sutil, ya que estriba en
saber si presentan conexión o no con el conjunto urbano o dicho de manera más
sencilla, y tomando las palabras de los profesores FJ. Jiménez de Cisneros Cid y Jorge
Agudo González, en saber si crean o no ciudad. 19
La gran infraestructura supramunicipal, tiene una dimensión proyectada para un
ámbito mucho mayor que la del propio municipio y un objetivo diferente al mero de
estructurar territorialmente el municipio, aunque de hecho lo haga. Por el contrario,
los Sistemas generales tienen como objetivo, tal y como hemos visto tanto en la
doctrina como en la jurisprudencia, precisamente ese: estructurar o servir de elemento
vertebrador del conjunto urbano, del municipio al que sirven.
2.5.- DOTACIONES PÚBLICAS. DOTACIONES PRIVADAS.
En este rápido estudio sobre las dotaciones, es necesario hacer una breve reflexión
sobre la naturaleza jurídico-pública o jurídico-privada de los sistemas generales y de
los sistemas locales.
El uso dotacional público, ha de satisfacer necesidades de interés general de toda
índole. Este uso puede ser general, en el que estarían inmersos los sistemas generales,
o local, en el que se insertarían los sistemas locales. 20
Los sistemas generales, al igual que los sistemas o dotaciones locales, pueden ser de
titularidad pública o de titularidad privada. 21
19
“… las grandes infraestructuras supramunicipales no pueden ser consideradas como dotaciones
urbanísticas en sentido estricto (“no crean ciudad”)…” F.J. Jiménez de Cisneros Cid y J. Agudo
González. “Las técnicas de obtención de terrenos destinados a grandes infraestructuras: expropiación
versus equidistribución”. Ed. Montecorvo, S.A., Madrid, 2006. pág. 14.
20
En este sentido, vid. “Memento Práctico Urbanismo 2006. Francis Lefevre.” Op.cit. Págs 177-179.
21
El prof. Angel Menéndez Rexach, en su artículo “Contra la privatización del dominio público. La
naturaleza demanial de los sistemas generales. Comentario a la STSJ de Madrid de 6 de octubre 2004
(Ciudad del Fútbol de Las Rozas)”, hace un estudio ordenado sobre la naturaleza jurídica de los
terrenos destinados a sistemas generales. En dicho trabajo, dice “La premisa de que parte la sentencia
es plenamente correcta, ya que, los sistemas generales son, en efecto, aquellos elementos de la
estructura del territorio destinados a satisfacer las necesidades del conjunto de la población, mientras
que las dotaciones locales están al servicio de la unidad de ejecución o actuación concreta. En principio
22
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
A este respecto, y siguiendo al Prof. Menéndez Rexach
22
, conviene hacer una
distinción entre los tres sistemas generales que recoge el RP en sus arts. 19 y 25. De
esta manera, los Sistemas generales de comunicaciones y los de Espacios Libres, han
de ser necesariamente de uso y titularidad públicos. 23 En lo que respecta al Sistema
General de Equipamiento Comunitario, podrá ser de titularidad pública o privada, aún
cuando presten “actividades privadas de interés público o servicios al público”.
Lo mismo puede decirse para los Sistemas o dotaciones locales, si bien en estos, es
necesaria alguna precisión:
La red viaria, se entiende que ha de ser pública. Los espacios libres y zonas verdes,
podrán ser públicas o privadas, si bien, en este último caso, habrán de reservar una
superficie mínima que será de uso y dominio público. Por el contrario, los
equipamientos comunitarios, podrán ser públicos o privados, sin que el RP marque
unos mínimos. 24
Esta teoría se recoge ampliamente en la legislación autonómica, sirviendo a mero
título de ejemplo lo señalado en el art. 95.2 del Reglamento de Urbanismo de Castilla
y León, en el que se señala esa cualidad pública para los sistemas viarios y espacios
libres locales.
No deja de tener su importancia esta distinción entre dotaciones públicas y privadas,
ya que en la corriente legislativa actual, nacida de la estatal de inicio de los años 90,
pueden ser de titularidad pública o privada y lo mismo ocurre con las dotaciones locales, si bien en este
caso se fijan unos mínimos legales, en concreto para las relativas a zonas verdes, deportivas y de recreo
y expansión, que deben ser necesariamente de dominio y uso público”. Angel Menéndez Rexach.
“Contra la privatización del dominio público. La naturaleza demanial de los sistemas generales.
Comentario a la STSJ de Madrid de 6 de octubre 2004 (Ciudad del Fútbol de Las Rozas)”. Op. Cit.
Pág. 20.
22
Angel Menéndez Rexach. “Contra la privatización del dominio público. La naturaleza demanial de
los sistemas generales. Comentario a la STSJ de Madrid de 6 de octubre 2004 (Ciudad del Fútbol de
Las Rozas)”. Op.cit. págs. 20-22.
23
No estoy yo tan seguro que no pudieran caber Sistemas generales de comunicaciones privados.
Pensemos en cantidad de estaciones de autobuses existentes y que son de titularidad privada –de las
compañías que realizan la línea- o en un futuro y en base a la privatización que se está llevando a efecto
del servicio ferroviario (por ahora de mercancías, pero que bien puede ser más delante de viajeros),
bien pudieran aparecer estaciones de titularidad privada.
24
Vid. Angel Menéndez Rexach. “Contra la privatización del dominio público. La naturaleza demanial
de los sistemas generales. Comentario a la STSJ de Madrid de 6 de octubre 2004 (Ciudad del Fútbol de
Las Rozas)”. Op.cit. págs. 20-21.
23
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
los suelos dotacionales privados, tienen asignado aprovechamiento urbanístico
lucrativo y computan a efectos del cálculo del aprovechamiento tipo o medio. Por el
contrario, las dotaciones públicas, carecen de aprovechamiento y gozan de un régimen
especial para la obtención de los terrenos correspondientes.
Por tanto, podemos decir, aún con alguna objeción por mi parte25 que las dotaciones
públicas, son siempre de titularidad pública por estar destinadas al uso o servicio
público. Las dotaciones privadas, son de titularidad privada, aún cuando realicen un
servicio al público.
3.-
LAS
DOTACIONES
URBANÍSTICAS
EN
LA
LEGISLACIÓN
AUTONÓMICA. DEFINICIÓN DE SISTEMAS GENERALES Y SISTEMAS
LOCALES.
A lo largo del presente apartado, vamos a hacer un recorrido por la legislación
autonómica para ver cómo vienen definidos y regulados ambos tipos de sistemas en
las distintas Comunidades Autónomas:
25
En mi opinión, el concepto de dotación urbanística privada, bien se trate de un Sistema General o
Sistema local (dotación local), es en sí mismo, un contrasentido. Si precisamente son las
Administraciones Públicas las que deben velar y garantizar la existencia de dotaciones urbanísticas en
cantidad y calidad suficientes para dotar a la población de unos estándares de calidad de vida acordes,
necesariamente habrán de ser esas mismas Administraciones las titulares de dichas dotaciones para
poder garantizar, precisamente, el disfrute de las mismas por el conjunto de la población.
A aquellos equipamientos de titularidad privada, llámeseles eso, equipamientos privados, pero nunca
dotaciones, ya que la palabra dotación, unida al adjetivo urbanística, como he dicho en la definición
que he dado al inicio del trabajo, comprende “aquellos elementos necesarios para alcanzar las
condiciones pertinentes para poder desarrollarse la habitabilidad y las actividades en los lugares y
condiciones previstos en el planeamiento”. Por lo tanto, repito, en mi opinión, es un contrasentido que
esa garantía de estándares que dan la calidad necesaria, sean de titularidad privada, cuyo interés,
lógicamente, se mueve por parámetros distintos al del interés público.
Pensemos por un momento en cualquier dotación privada, por ejemplo un campo deportivo; El disfrute
está reservado a sus titulares y a las personas que éstos decidan, no a la colectividad.
El mismo art. 19 b) del RP, habla de equipamiento comunitario. Comunitario, según el diccionario de
la RAE, es aquello que es “perteneciente o relativo a la comunidad”, por lo tanto, si es perteneciente, ha
de ser de titularidad de la comunidad y estar al servicio de la misma. Por propia definición, no puede
estar al servicio de la comunidad lo que es privado. Por lo tanto, entiendo que lo correcto es que las
dotaciones urbanísticas, sean del tipo que sean, habrían de ser públicas, y el resto, no se las denomine
de tales, sino de equipamientos privados, o empleese cualquier otra denominación que no sea dotación
urbanística.
24
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Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
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Andalucía: Ley 7/2002 de Ordenación Urbanística de Andalucía.
La Ley 7/2002 de Ordenación Urbanística de Andalucía (en adelante LOUAnd),
recoge en su art. 10.A.c, dentro de las determinaciones que han de contener los planes
generales, lo que podemos denominar una definición de sistemas generales, si bien,
amplísima, sin distinción entre sistemas generales y locales.
Así, cuando habla de las determinaciones que establecen la ordenación estructural del
municipio, recoge en el apartado c de la letra A, relativa a todos los municipios sin
excepción:
“c) Los sistemas generales constituidos por la red básica de reservas de
terrenos y construcciones de destino dotacional público que aseguren la
racionalidad y coherencia del desarrollo urbanístico y garanticen la
calidad y funcionalidad de los principales espacios de uso colectivo.
Como mínimo deberán comprender las reservas precisas para:
c.1. Parques, jardines y espacios libres públicos en proporción adecuada
a las necesidades sociales actuales y previsibles, que deben respetar un
estándar mínimo entre 5 y 10 metros cuadrados por habitante, a
determinar reglamentariamente según las características del municipio.
c.2. Infraestructuras, servicios, dotaciones y equipamientos que, por su
carácter supramunicipal, por su función o destino específico, por sus
dimensiones o por su posición estratégica, integren o deban integrar la
estructura actual o de desarrollo urbanístico de todo o parte del término
municipal.
Sus especificaciones se determinarán de acuerdo con los requisitos de
calidad urbanística relativos, entre otros, al emplazamiento, organización
y tratamiento que se indiquen en esta Ley y que puedan establecerse
reglamentariamente o por las directrices de las Normativas Directoras
para la Ordenación Urbanística.”
25
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
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Vemos por lo tanto, que a diferencia de otras legislaciones autonómicas (ej. Galicia),
la definición es amplia -“red básica de reservas de terrenos y construcciones de
destino dotacional público”- y sin distinción entre sistemas generales al servicio del
municipio y sistemas generales de carácter supramunicipal, ya que tanto los unos
(apartado c.1) como los otros (apartado c.2), están incluidos en dicha definición.
En el apartado B de dicho artículo, relativo a determinados municipios que por su
“relevancia territorial lo requieran y así se determine reglamentariamente o por los
Planes de Ordenación del Territorio”, obliga a los Planes Generales a recoger también
los sistemas generales de incidencia supramunicipal, y en este sentido lo describe en
el subapartado c) cuando dice:
“c) Previsión de los sistemas generales de incidencia o interés regional o
singular que requieran las características de estos municipios.”
Si bien no se señala expresamente, parece que la LOU And, dentro de los sistemas
generales, hace una distinción de lo que denomina dotaciones, dejando éstas para
aquellos que serán de titularidad municipal y tendrán carácter local e incluso siendo
mas minucioso, dejando éstas para aquellos necesarios para el funcionamiento de los
sectores o polígonos. En este sentido, el art. 17 al regular la ordenación de las áreas
urbanas y sectores señala en el número 7 que:
“Reglamentariamente se determinará:
a) La densidad y, en su caso, edificabilidad por usos a que se refiere el
apartado 1.1ª de este artículo, en función de las características
territoriales y urbanísticas y las del sector.
b) Las características básicas, en particular en cuanto a dimensiones, de
las reservas destinadas a parques y jardines y de las restantes dotaciones.
c) La graduación y la distribución interna de las reservas mínimas para
dotaciones previstas en el apartado 1.2ª entre los diferentes tipos de éstas,
en función de la capacidad edificatoria total y los usos pormenorizados
del sector, así como la precisión de las condiciones y el alcance del
incremento de las reservas a que hace referencia el apartado 5.”
26
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
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Esto viene igualmente avalado entre otras referencias dentro de la LOU And., por la
obligación que exige en las modificaciones y revisiones de planeamiento a
salvaguardar y justificar el equilibrio (“proporción y calidad de las dotaciones”) entre
los aprovechamientos nuevos y las dotaciones necesarias para la calidad de vida de los
ciudadanos en general y de los habitantes de esas zonas, en particular. 26
Por último, destacar la facultad que la ley otorga al redactor del planeamiento general,
para excluir de cualquier clasificación a los sistemas generales de interés
supramunicipal o singular, lo que en cierta manera y en mi opinión, tal y como ya
señalé al tratar de la clasificación de los sistemas generales, no me parece estar en
consonancia con las prescripciones del art. 7 de la LS98, remitiéndome, a lo allí
expuesto.
El art. 44 de la LOUAnd, dedicado a la clasificación del suelo, tras señalar las tres
clasificaciones
clásicas
–urbano,
no
urbanizable
y
urbanizable-
con
las
subclasificaciones correspondiente, prevé además, que,
“No obstante lo dispuesto en el párrafo anterior, los terrenos destinados a
sistemas generales que por su naturaleza, entidad u objeto tengan
carácter o interés supramunicipal o singular podrán ser excluidos de la
clasificación del suelo, sin perjuicio de su adscripción a una de las clases
de éste a los efectos de su valoración y obtención.”.
26
Vid Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOU And.) art. 36.2. “Sin perjuicio de lo
dispuesto en el apartado anterior, en la innovación se atenderán las siguientes reglas particulares de
ordenación, documentación y procedimiento:
a) De ordenación:
1ª La nueva ordenación deberá justificar expresa y concretamente las mejoras que suponga para el
bienestar de la población y fundarse en el mejor cumplimiento de los principios y fines de la actividad
pública urbanística y de las reglas y estándares de ordenación regulados en esta Ley. En este sentido,
las nuevas soluciones propuestas para las infraestructuras, los servicios y las dotaciones
correspondientes a la ordenación estructural habrán de mejorar su capacidad o funcionalidad, sin
desvirtuar las opciones básicas de la ordenación originaria, y deberán cubrir y cumplir, con igual o
mayor calidad y eficacia, las necesidades y los objetivos considerados en ésta.
2ª Toda innovación que aumente el aprovechamiento lucrativo de algún terreno, desafecte el suelo de
un destino público aparques y jardines, dotaciones o equipamientos, o suprima determinaciones que
vinculen terrenos al uso de viviendas de protección oficial u otros regímenes de protección pública,
deberá contemplar las medidas compensatorias precisas para mantener la proporción y calidad de las
dotaciones previstas respecto al aprovechamiento, sin incrementar éste en detrimento de la proporción
ya alcanzada entre unas y otro.”
27
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
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Por lo tanto, a tenor de esta redacción, aquellos terrenos destinados a sistemas
generales de carácter o interés supramunicipal o singular, que el redactor del
planeamiento general deje excluidos de las clasificaciones tradicionales, quedarán sin
clasificación dentro de una tipología de suelo.
No cabe duda que esta redacción abre un abanico de exención de clasificación
inagotable, ya que el carácter o interés del sistema general puede ser supramunicipal,
lo que tendría su lógica, o singular. Y esta expresión “singular”, puede llegar a ser un
“cajón de sastre”, admitiendo de todo, habida cuenta que la “singularidad” que se
quiera dar a un sistema general es totalmente subjetiva, ya que no encuentra
definición en la legislación. Singular podrá ser desde un castillo (interés historicocultural supramunicipal) hasta un depósito de aguas que sólo dé servicio al municipio.
Aragón: Ley 5/1999 de 25 de marzo, Urbanística.
A diferencia de lo que hemos visto en LOU Andalucía, el art. 12.1 de la Ley 5/1999
de 25 de marzo, Urbanística de Aragón (en adelante LU Aragón), exige que todos los
terrenos, incluidos los sistemas generales, se encuentren dentro de alguna o algunas de
las tres tipologías clásicas de clasificación de los suelos. 27
La LU Aragón, en el art. 33 relativo a las determinaciones generales del planeamiento
general, da un concepto amplio de los sistemas generales en las letras b) y c) del
mismo, incluyendo en los mismos tanto aquellos elementos e infraestructuras de
carácter supramunicipal, como los de carácter municipal, dejando aparte, según vemos
en el apartado c) de dicho artículo, las dotaciones locales.
“Art. 33. Determinaciones Generales:
…
27
LU Aragón. “Art. 12. Clasificación. 1. Corresponde al plan general la clasificación de todo el suelo
del término municipal, incluido el destinado a sistemas generales, en urbano, urbanizable y no
urbanizable, sin perjuicio de lo establecido para la zona periférica de los pequeños municipios en el
título VIII de esta Ley.”
28
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
b) Estructura general y orgánica del territorio, integrada por los
elementos determinantes del desarrollo urbano y, en particular, el sistema
de núcleos de población y los sistemas generales de comunicación,
equipamiento comunitario y otros.
c) En especial, el sistema general urbanístico de espacios libres públicos
destinados a parques y áreas de ocio, expansión y recreo, que se
establecerá en proporción no inferior a 5 metros cuadrados por habitante,
sin incluir en el cómputo espacios naturales protegidos, grandes zonas
verdes suburbanas ni dotaciones locales.”
Pero la distinción y definición de sistemas generales y dotaciones, viene dada en el
art. 106, el cual señala:
“Artículo 106. Definiciones
1. Las infraestructuras y equipamientos urbanísticos de los municipios se
calificarán como sistemas generales o dotaciones locales.
2.
Los
sistemas
generales
comprenden
las
infraestructuras
y
equipamientos urbanísticos al servicio de toda o gran parte de la
población del municipio previstos por el Plan General.
3. Las dotaciones locales comprenden las infraestructuras y los
equipamientos al servicio de áreas inferiores establecidos por el
planeamiento, así como su conexión con los correspondientes sistemas
generales, tanto internos como externos, y las obras necesarias para la
ampliación o refuerzo de dichos sistemas, siempre que se requieran como
consecuencia de la puesta en servicio de la nueva urbanización”.
Vemos que la distinción es clara:
Sistemas generales, para infraestructuras y equipamientos al servicio de toda o gran
parte de la población y previstos por el Plan General.
Dotaciones locales, para infraestructuras y equipamientos al servicio de sectores y
ámbitos de ejecución señalados por el planeamiento.
29
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
Asturias: Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de Abril. Texto Refundido de las
Disposiciones Legales Vigentes en Materia de Ordenación del Territorio y
Urbanismo.
El Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril, por el que se aprueba el Texto
Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de ordenación del territorio
y urbanismo (en adelante TROTU Asturias), no contempla una definición clara de
sistemas generales ni dotaciones públicas.
Sin embargo, de la lectura atenta del articulado del texto, si podemos hacer una
distinción entre sistemas generales y sistemas locales.
En este sentido, el art. Artículo 56 del TROTU Asturias, cuando señala los objetivos
generales del planeamiento urbanístico dice:
“En el marco de los fines enumerados en el art. 4 de este Texto Refundido,
el planeamiento urbanístico tendrá como objetivos la mejora de la calidad
de vida y la cohesión social de la población mediante la organización
racional y conforme a los intereses generales de la ocupación y del uso
del suelo, procurando el equilibrio de usos y actividades. A tales efectos,
con carácter general, incluirá las determinaciones necesarias para:
…
c) Preservar los espacios de interés cultural, en sus distintas categorías de
protección, facilitando el acceso a los mismos mediante su adecuada
conexión con los sistemas generales y locales, reforzando su papel de
focos de atracción de actividades turísticas y culturales.”
Vemos por tanto, que el TROTU Asturias distingue entre sistemas generales y
sistemas locales.
El art. 59 del mismo texto legal, recoge las determinaciones de carácter general que
habrán de contener los Planes Generales.
En el número 2 de dicho artículo, señala:
30
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
“2. Los Planes Generales de Ordenación contendrán las determinaciones
de carácter general siguientes:
a) Estructura general y orgánica del territorio integrada por los
elementos determinantes del desarrollo urbano y, en particular, previsión
de los siguientes sistemas generales, o conjunto de dotaciones
urbanísticas públicas al servicio de toda la población, estableciéndose en
función de las características socioeconómicas de la población y de las
necesidades específicas de cada concejo debidamente justificadas:
1º Sistema general de comunicaciones y sus zonas de protección.
2º Sistema general de equipamientos, en proporción no inferior a cinco
metros cuadrados de suelo por habitante. Los equipamientos se
jerarquizarán según el ámbito geográfico de prestación del servicio.
3º Sistema general de servicios urbanos.
4º Sistema general de zonas verdes destinadas a parques y jardines
públicos, en proporción no inferior a cinco metros cuadrados por
habitante, sin incluir en el cómputo sistemas locales ni espacios naturales.
5º Sistema general de espacios libres destinados al ocio cultural o
recreativo, sin incluir en el mismo sistemas locales ni espacios naturales.
En cualquier caso, se justificará el emplazamiento de los sistemas
generales en cada clase de suelo, indicando al menos para cada uno de
sus elementos no existentes sus criterios de diseño y ejecución y el sistema
de obtención de los terrenos. El planeamiento reflejará también las
previsiones de construcción de dotaciones supramunicipales que estén en
fase de ejecución o de proyecto.”
De la lectura de este artículo podemos desprender la definición de sistemas generales
en Asturias, como aquel conjunto de dotaciones urbanísticas públicas, al servicio de
toda la población, por lo que su titularidad parece que habrá de ser necesariamente
pública; sin embargo, este mismo artículo 59, en el apartado i), dispone que el plan
general entre las determinaciones generales, habrá de señalar si esas dotaciones son de
carácter público o privado.
31
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
Por lo tanto, estaremos que el sistema viario al igual que el de espacios libres, habrán
de ser, lógicamente, de titularidad pública, pudiendo ser privado el sistema de
equipamientos.
Decíamos que los sistemas generales estaban al servicio de toda la población. Pero ¿a
que población se refiere? Del párrafo final del artículo, debemos desprender
claramente que esa población habrá de ser la del municipio, ya que las dotaciones
públicas de carácter supramunicipal, parece que tendrían un carácter especial y
distinto al de los sistemas generales.
Por lo tanto, los sistemas generales en Asturias, serían el conjunto de dotaciones
urbanísticas públicas 28 , al servicio de toda la población del municipio.
Y esto viene refrendado por la redacción dada a los artículos 60 y 62 del TROTU
Asturias.
El art. 60 del TROTU Asturias, relativo a las determinaciones de carácter específico
en suelo urbano, señala:
"Además de las determinaciones de carácter general señaladas en el
artículo anterior, los Planes Generales de Ordenación tendrán que
contener las siguientes:
…
e) Previsión de los sistemas locales, o conjunto de dotaciones urbanísticas
al servicio de esta clase de suelo, indicando al menos para cada uno de
sus elementos no existentes, su carácter público o privado, sus criterios de
diseño y ejecución y el sistema de obtención de los terrenos para los de
carácter público. En su caso, el Plan General de Ordenación establecerá
porcentajes de reserva de suelo para las distintas dotaciones públicas que
se prevean, en función de las necesidades específicas de cada concejo,
28
Por “públicas”, a tenor de lo señalado en el art. 59 TROTU Asturias, habremos de entender “de uso
público”, ya que como hemos visto, la titularidad podrá ser pública o privada.
32
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
debidamente justificadas, así como la posibilidad del intercambio
posterior de las reservas de suelo entre los distintos usos dotacionales.
…
o) Cuando el Plan General de Ordenación establezca unidades que
precisen reforma interior, contendrá respecto de las mismas las siguientes
determinaciones:
delimitación de su perímetro; plazo para la aprobación del planeamiento
de reforma; condiciones, plazos y prioridades para la urbanización;
asignación de intensidades, tipologías edificatorias y usos globales en las
diferentes zonas que se establezcan; aprovechamiento medio de la unidad
y el sistema de actuación; las dotaciones locales, incluidas las obras de
conexión con los sistemas generales.”
Por su parte, el artículo 62, relativo a las determinaciones de carácter específico en
suelo urbanizable dice:
“En suelo urbanizable el Plan General de Ordenación establecerá:
…
f) Criterios para el desarrollo de los sistemas locales y, en su caso, de los
sistemas generales que el Plan General de Ordenación adscriba a un
sector, en los porcentajes de reserva que se señalen reglamentariamente, y
de un modo que permita que sean, a su vez, desarrollados con la precisión
suficiente a través de la redacción de Planes Parciales. Entre ellos, el
trazado y características de las galerías y redes de servicios, para
telecomunicaciones y para el abastecimiento de agua, gas, energía,
alcantarillado y de aquellos otros servicios que, en su caso, prevea el
Plan, y de su conexión con los correspondientes sistemas generales.”
Vemos por lo tanto que el sistema local, en contraposición con el sistema general, ya
no está al servicio de todo el municipio, sino que está al servicio de una clase
determinada clase de suelo -en este caso, el urbano (lógicamente no consolidado) o el
33
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
urbanizable-, exigiéndose que el Plan General prevea la conexión de estos sistemas o
dotaciones locales, con los sistemas generales y estos sistemas locales, podrán ser
igualmente públicos o privados.
Canarias: Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de Mayo, Texto Refundido de las Leyes
de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias.
El Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de Mayo, por el que se aprueba el Texto
Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios
Naturales de Canarias (en adelante TROTCanarias), recoge al final del mismo, un
anexo por el que define los conceptos fundamentales que utiliza a lo largo del
articulado.
Entre esos conceptos recoge las definiciones de equipamiento, dotaciones y sistemas
generales de la manera siguiente:
“2.5. Equipamiento.
Categoría comprensiva de los usos de índole colectiva o general, cuya
implantación
requiera
construcciones,
con
sus
correspondientes
instalaciones, de uso abierto al público o de utilidad comunitaria o
círculos indeterminados de personas. Puede ser tanto de iniciativa y
titularidad públicas como privadas, con aprovechamiento lucrativo.
Cuando la iniciativa y la titularidad sean públicas, el bien inmueble tiene
la consideración de bien patrimonial. Tiene las variedades o especies que
reglamentariamente se determinen. La explotación del equipamiento
público puede tener lugar por cualquiera de las formas de gestión
permitidas por la legislación reguladora de la Administración titular.
2.6. Sistema general.
Categoría comprensiva de los usos y servicios públicos, a cargo de la
Administración competente, básicos para la vida colectiva, junto con el
suelo y las infraestructuras y construcciones y sus correspondientes
34
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
instalaciones, que requiera su establecimiento. Pueden ser insulares,
comarcales o supramunicipales y municipales. Los bienes inmuebles
correspondientes son siempre de dominio público. La gestión de los
sistemas generales, una vez implantado el uso o servicio, puede tener
lugar en cualquiera de las formas permitidas por la legislación
reguladora de la Administración titular.
2.7. Dotación.
Categoría comprensiva de los usos y servicios públicos, con el suelo y las
construcciones e instalaciones correspondientes y a cargo de la
Administración competente, que el planeamiento no incluya en la
categoría de sistema general. Los bienes inmuebles correspondientes
tienen siempre la condición de dominio público. La gestión de las
dotaciones, una vez implantado el uso o el servicio, puede tener lugar en
cualquiera de las formas permitidas por la legislación reguladora de la
Administración titular.”
De la lectura de las definiciones anteriores, vemos que el equipamiento, aún siendo de
uso público o comunitario (si bien también puede ser de uso de un indeterminado
colectivo de personas), puede ser tanto público como privado. Si es público, tiene la
consideración de bien patrimonial, en contraposición a los sistemas generales y
dotaciones que son siempre bienes demaniales.
Por su parte las dotaciones, parece que están destinadas a ser sistemas locales 29 y de
carácter residual (“… que el planeamiento no incluya en la categoría de sistema
general”).
29
El Decreto 183/2004, de 21 de Diciembre por el que se aprueba el Reglamento de Gestión y
ejecución del sistema de planeamiento de Canarias, recoge la expresión sistemas locales en varios
artículos, entre ellos, el art. 3, al hablar de la actuación de las Administraciones Públicas en la actividad
de ejecución del planeamiento “La ejecución de la edificación de los sistemas generales y locales de
dotaciones públicas y, en su caso, de las que se realicen en parcelas del patrimonio público de suelo.”;
el art. 24 al hablar de las divisiones de ámbitos o sectores en unidades de actuación, admitiendo la no
inclusión en ningún ámbito o sector “los terrenos de dominio público ocupados por sistemas generales
o locales ya existentes …”; Igualmente vuelve a referirse a los sistemas locales en el art. 30, al hablar
del objeto de la reparcelación urbanística, teniendo como tal a la “creación de nuevas parcelas
35
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
Expresamente, el Decreto 183/2004, de 21 de Diciembre, por el que se aprueba el
Reglamento de Gestión y ejecución del sistema de planeamiento de Canarias, utiliza
la denominación “dotaciones locales”, cuando señala que serán las Administraciones
Públicas las competentes para “la ejecución de la edificación de los sistemas
generales y locales de dotaciones públicas y, en su caso, de las que se realicen en
parcelas del patrimonio público de suelo.” (Art. 3.3.e), e igualmente en el art. 4.B.e)
cuando habla de los tipos de actuaciones de gestión y ejecución “Actuaciones de
ejecución en suelo urbano consolidado por la urbanización, de carácter
individualizado, para la ejecución de sistemas generales no adscritos a suelo
urbanizable, para la obtención del suelo y la ejecución de las dotaciones locales
previstas y, en su caso, para completar las obras de urbanización del viario”.
El refrendo de que la expresión “dotación” viene referida en la legislación urbanística
canaria para los sistemas locales viene dado en el art. 35 de TROTCanarias, cuando
dispone que los planes parciales tendrán por objeto,
“…el establecimiento, en desarrollo del Plan General, de la ordenación
pormenorizada precisa para la ejecución, incluso de operaciones de
reforma interior o renovación urbanas, en ámbitos de suelo urbano no
consolidado y sectores de suelo urbanizable.
2. La ordenación pormenorizada comprenderá todas las determinaciones
que sean precisas para posibilitar la ejecución del planeamiento,
incluyendo las referidas al destino urbanístico preciso y la edificabilidad
de los terrenos y construcciones, las características de las parcelas y las
alineaciones y rasantes de éstas y las reservas de dotaciones y
destinadas por el planeamiento a sistemas generales y sistemas locales…”; y en el art. 187 al referirse
a las actuaciones urbanísticas en suelo urbano consolidado “…En el resto del suelo urbano
consolidado, el desarrollo de la actividad de ejecución se llevará a cabo mediante las actuaciones
urbanísticas que resulten necesarias para completar la urbanización de los terrenos o para la
ejecución de los sistemas generales y locales. …”. Igualmente, en los arts. 191, 237 (nos referiremos a
este artículo más adelante al tratar de la obtención de suelos necesarios para los sistemas generales, ya
que recoge una medida cautelar para garantizar la obtención no onerosa del suelo de cesión obligatoria
y gratuita) y DA 1ª.
36
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
equipamientos complementarias de las integrantes de la ordenación
estructural.”
Esto es, las dotaciones, los sistemas locales, no son elementos estructurantes del
territorio, sino que forman parte de la ordenación pormenorizada, pero no de la
general y por deducción, estarán al servicio de un determinado ámbito o sector, no de
toda la población.
Por el contrario, los sistemas generales, siempre estarán al servicio, como mínimo, de
todo el municipio (“…pueden ser insulares, comarcales o supramunicipales y
municipales”).
Obviamente, la definición de los mismos es competencia del plan general y así viene
regulado en el art. Artículo 32, al referirse al objeto y contenido que habrán de tener
los Planes Generales de Ordenación, entre los que recoge:
”2. Los Planes Generales establecerán la ordenación estructural y la
ordenación pormenorizada del municipio.
A) Constituye la ordenación estructural el conjunto de determinaciones
que define el modelo de ocupación y utilización del territorio en el ámbito
de la totalidad de un término municipal, así como los elementos
fundamentales de la organización y el funcionamiento urbano actual y su
esquema de futuro. La ordenación urbanística estructural comprende
específicamente las siguientes determinaciones:
…
7) La definición de la red básica de reserva de los terrenos y
construcciones destinados a las dotaciones públicas y equipamientos
privados que constituyan los sistemas generales y garanticen la
funcionalidad de los principales espacios colectivos con adecuada
calidad. Se incluyen dentro de estos sistemas generales, al menos, los
siguientes:
a) El sistema general de espacios libres, parques y plazas públicas en
proporción adecuada a las necesidades sociales actuales y a las
37
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
previsibles para el futuro, con respeto de los mínimos establecidos en las
pertinentes Normas Técnicas del Planeamiento Urbanístico, sin que en
ningún caso pueda ser inferior a cinco metros cuadrados por habitante o
plaza alojativa, e incluyendo como integrantes de este sistema los Parques
arqueológicos y etnográficos declarados como tales conforme a la Ley del
Patrimonio Histórico de Canarias.
b) Sistemas generales de equipamientos y servicios supramunicipales y, en
particular, de redes de transportes, comunicaciones y servicios, con
esquema indicativo de su trazado y funcionamiento.
c)
Sistemas
generales
de
otras
infraestructuras,
dotaciones
o
equipamientos municipales que, por sus funciones, dimensiones o posición
estratégica, deban formar parte de los elementos fundamentales de la
organización urbana.
d) Vías públicas y demás infraestructuras que comuniquen entre sí las
dotaciones previstas en las letras precedentes para la integración de éstas
en una red coherente.”
Y este apartado 7 del art. 32 del TRLOCanarias, nos vuelve a reafirmar la definición
que posteriormente se da en el anexo para los sistemas generales, como aquella
“…red básica de reserva de los terrenos y construcciones destinados a las dotaciones
públicas y equipamientos privados que garanticen la funcionalidad de los principales
espacios colectivos con adecuada calidad”.
Por lo tanto, los sistemas generales, estarán formados por una red mínima e
imprescindible –“red básica”- de reserva de terrenos y construcciones, destinados a
garantizar el funcionamiento de los principales espacios colectivos con la adecuada
calidad.
Esto es, sin esa red mínima, no podrían funcionar los espacios colectivos.
38
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
Pero si bien es cierto que recoge esa definición del anexo, no es menos cierto que nos
trae cierta confusión cuando dice “…red básica de reserva de los terrenos y
construcciones destinados a las dotaciones públicas y equipamientos privados…”.
Veíamos que en el anexo, en la definición de los sistemas generales, señalaba el
carácter demanial de los mismos (“…los bienes inmuebles son siempre de dominio
público…”), por lo tanto, ¿Cómo puede ser que en el art. 32 utilice la expresión
“destinados a las dotaciones públicas y equipamientos privados que constituyan los
sistemas generales”? ¿Cómo es posible, contraponiendo esta redacción con la
definición del anexo, que un equipamiento privado pueda ser un sistema general?
Sin duda la redacción es desafortunada y debe referirse a las dotaciones públicas que
constituyan los sistemas generales (que como hemos visto serán de dominio público)
y los equipamientos privados (que como hemos visto, si son públicos, serán bienes
patrimoniales), como elementos a ser definidos por el Plan General.
Cantabria: Ley 2/2001, de 25 de junio, Ordenación del Territorio, Urbanismo y
Suelo.
La Ley 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Suelo de la
Comunidad Autónoma de Cantabria, hace una clara distinción entre los sistemas
generales y los sistemas o dotaciones locales. Es una de las pocas leyes autonómicas
que realiza a lo largo de su articulado, una separación y definición clara de ambas
dotaciones públicas.
Así, ya comienza en el art. 39, señalando unos estándares urbanísticos que habrán de
contener los planes municipales y ya aprovecha para dar una primera definición de lo
que la ley entiende por sistemas generales :
“1. El planeamiento municipal preverá como sistema general una
superficie mínima total de espacios libres públicos en los que se incluirán,
entre otros, parques, jardines, zonas deportivas al aire libre y áreas de
ocio y descanso, que se distribuirán homogéneamente procurando la
39
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
máxima accesibilidad de todas ellas. Las decisiones del Plan serán
expresamente motivadas.
Se entiende a estos efectos por sistema general el conjunto de espacios
libres y equipamientos destinados al servicio de la generalidad de los
ciudadanos, que forman parte de la estructura global de la ciudad y tienen
como función garantizar al conjunto de sus habitantes un mínimo
inderogable de calidad de vida.
2. La superficie mínima de espacios libres a que se refiere el apartado
anterior no será en ningún caso inferior a cinco metros cuadrados por
habitante o la superior a ésta que para los municipios turísticos en los que
haya hecho uso de la opción que permite el apartado 3 del art. 38 resulte
proporcional a dicho aumento.
En el cómputo de la superficie no se incluirán los espacios naturales
protegidos existentes, ni los sistemas locales al servicio directo de una
unidad de actuación.
3. Asimismo, y con idéntico carácter general para todo el término
municipal, el planeamiento municipal contemplará la existencia de suelo
para construcciones y espacios destinados a equipamientos sociales, como
centros sanitarios, educativos, culturales, religiosos, asistenciales,
deportivos cerrados y otros en proporción no inferior a cinco metros
cuadrados de suelo por habitante o la superior a ésta que para los
municipios turísticos en los que haya hecho uso de la opción que permite
el apartado 3 del art. 38 resulte proporcional a dicho aumento.”
La ley continúa en el art. 40, señalando lo que son los sistemas locales:
“Artículo 40. Espacios libres y equipamientos de sistemas locales.
1. Con independencia de lo dispuesto en el artículo anterior en el suelo
urbano no consolidado y en el suelo urbanizable el planeamiento
correspondiente preverá una superficie de espacios libres públicos no
inferior a veinte metros cuadrados de suelo por cada cien metros
cuadrados de superficie construida, cualquiera que sea su uso, o la
40
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
superior a ésta que para los municipios turísticos en los que haya hecho
uso de la opción que permite el apartado 3 del art. 38 resulte
proporcional a dicho aumento, en cuantía nunca inferior al 25 por 100 de
la primera magnitud. Dicha superficie en ningún caso será inferior al 10
por 100 de la total del Sector y el planeamiento procurará su ubicación
conforme a los criterios de accesibilidad del apartado 1 del art. 39.
2. En el suelo urbano no consolidado y en el urbanizable el planeamiento
correspondiente contemplará la existencia de al menos doce metros
cuadrados de suelo por cada cien metros cuadrados construidos de
vivienda para equipamientos sanitarios, educativos, culturales, deportivos
y otros de carácter social o asistencial. El Plan aumentará dicha
superficie para los municipios turísticos en los que se de la circunstancia
a la que se refiere el apartado anterior de acuerdo con los mismos
criterios que en él se especifican. Asimismo el planeamiento podrá
concentrar en uno o varios tipos de servicios la superficie mínima inicial.
En el caso de reservas para centros educativos se tendrán en cuenta los
módulos mínimos para unidades escolares que establezca la normativa
específica.
3. Asimismo en el suelo urbano no consolidado y en el suelo urbanizable
el planeamiento correspondiente preverá al menos una plaza de
aparcamiento público por cada cincuenta metros cuadrados de superficie
construida, cualquiera que sea su uso, o la superior a ésta que para los
municipios turísticos a los que se refiere el apartado 1 de este artículo
resulte de aplicar los criterios generales contemplados en dicho apartado.
4. En las urbanizaciones privadas los módulos a que se refieren los
apartados 1 a 3 de este artículo podrán situarse en espacios de propiedad
privada, sin perjuicio de la potestad municipal de reclamar su
mantenimiento y apertura al uso público, lo que, en su caso, se llevará a
cabo mediante convenio con la entidad colaboradora que represente a la
urbanización.
41
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
5. Las reservas establecidas en los apartados 1, 2 y 3 podrán ser
aumentadas con carácter general por vía reglamentaria en función del
tipo de municipio y el nivel de la actuación”.
Decimos que el tratamiento separado de ambas dotaciones es permanente en la ley.
Así, en el art. 47, al regular las determinaciones mínimas que habrán de contener los
planes generales para el suelo urbano no consolidado, y en el art. 48, por el que señala
las determinaciones en el suelo urbanizable delimitado, señala de manera separada , el
“Esquema de los sistemas generales y de las redes de comunicaciones y servicios”, y
las “Dotaciones locales mínimas, incluidas las obras de conexión con los sistemas
generales”.
De la lectura de los artículos trascritos, de deducen una serie de conclusiones, cuales
son:
Los sistemas generales son espacios o ámabitos de carácter público, que forman parte
de la estructura de la ciudad, estando al servicio de todos los ciudadanos, con la
finalidad de garantizarles un mínimo de calidad de vida y vienen previstos en el
planeamiento general.
Los sistemas locales, pueden ser públicos o privados, aunque eso sí, abiertos al
público, al servicio de un ámbito determinado o sector de la ciudad, tal y como señala
el art. 55 ( “Concretarán las dotaciones locales vinculadas a las unidades de
actuación, incluidas las obras de conexión con los sistemas generales existentes”).
Vendrán definidos por el Plan General así como por los planes de desarrollo.
Por si la definición y distinción no quedara suficientemente clara, la Ley 2/2001, al
tratar de la obtención de los terrenos dotacionales, vuelve a realizar una definición de
ambas dotaciones, comenzando dicho capítulo con lo que entiende por dotaciones
públicas y dentro de éstas, por sistemas generales y por dotaciones locales:
“Artículo 141. Dotaciones públicas y sistemas de obtención
1. Las infraestructuras y equipamientos urbanísticos de los municipios se
calificarán como sistemas generales y dotaciones o sistemas locales.
42
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
2. Se consideran sistemas generales al conjunto de espacios libres y
equipamientos destinados al servicio de todo el municipio y definidos
conforme al art. 39 de esta Ley. Se consideran dotaciones o sistemas
locales los equipamientos al servicio prioritario de un Sector o unidad de
actuación.
3. Tanto los sistemas generales como las dotaciones locales podrán
obtenerse en el seno de los procedimientos de reparcelación implícitos en
cada uno de los sistemas de gestión urbanística, así como por
expropiación y por alguno de los demás sistemas enumerados en los
artículos siguientes.”
En el resto del articulado, la ley sigue tratando de forma separada ambas dotaciones,
incluso cuando regula los sistemas de obtención de los terrenos necesarios para los
sistemas generales y para los sistemas o dotaciones locales, artículos éstos a los que
haremos especial referencia al tratar de los diferentes sistemas de obtención de los
suelos necesarios para los sistemas generales y dotaciones públicas y a los que a título
de paréntesis hay que decir que para la obtención de terrenos necesarios para los
sistemas locales en suelo urbano no consolidado o urbanizable, sólo prevé la
obtención por cesión en correspondencia con los procedimientos reparcelatorios y
solamente cuando esto no sea posible, permite la obtención por ocupación directa o
por expropiación forzosa, siendo por lo tanto éstos, métodos residuales.
Castilla León: Ley 5/1999 de 8 de Abril, de Urbanismo de Castilla y León y Decreto
22/2004, Reglamento de Urbanismo de Castilla y León.
La legislación urbanística de la Comunidad Autónoma de Castilla y León,
corresponde a la Ley 5/1999 de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León (en
adelante LU CyL) así como el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León (en
adelante RU CyL), aprobado por Decreto 22/2004 de 29 de Enero.
43
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
De una manera genérica, la Ley, en su exposición de motivos, se viene refiriendo de
una manera general a las dotaciones urbanísticas (dentro de las que se deberán incluir,
tanto los sistemas generales como las dotaciones o sistemas locales) señalando que es
uno de los objetivos de esa ley, asegurar la existencia de las mismas en cantidad y
calidad 30 .
En base a lo señalado por la ley en la Exposición de Motivos, lleva a su parte
dispositiva esta garantía de existencia de dotaciones urbanísticas en los municipios de
la Comunidad Autónoma, adscribiendo las mismas como elementos e infraestructuras
necesarios para dotar de una calidad de vida a los habitantes.
En este sentido redacta el art. 38, al que titula precisamente “Calidad urbana y
cohesión social” y dice:
“1. El planeamiento urbanístico tendrá como objetivo la mejora de la
calidad de vida y la cohesión social de la población y, con tal fin,
señalará reservas de suelo para las siguientes dotaciones urbanísticas,
respetando los módulos y criterios que se señalen reglamentariamente:
a) Vías públicas: Sistema de espacios destinados a la estancia y
desplazamiento de la población, definidos por sus alineaciones y rasantes.
30
Ley 5/1999, de Urbanismo de Castilla y León. Exposición de Motivos. “…El tercer objetivo es
incorporar a la actividad urbanística principios exigidos con fuerza por la sociedad, como la
transparencia administrativa (el acceso a la información), el fomento de la cohesión social y la
protección del medio ambiente y del patrimonio, llamados a compartir en forma creciente el peso de
las decisiones de ordenación urbanística con los históricos valores de abaratamiento del suelo y
dotación de servicios. No es fácil traducir en legislación estas intenciones, cuando el contexto social
aún identifica desarrollo económico con urbanización, progreso social con producción y consumo de
usos urbanos. Sin embargo, esta Ley aborda con especial interés la relación entre urbanismo,
desarrollo sostenible y cohesión social, y asumiendo los principios recogidos en los Títulos XIV y XVI
del Tratado de la Unión Europea y en otros documentos como la Declaración de Río, el Libro Verde
del Medio Ambiente Urbano o la Carta Europea de las Ciudades Sostenibles, considera que el suelo, el
territorio, es un patrimonio colectivo que ha de ser utilizado de forma equilibrada y sostenible para
legarlo a las generaciones futuras. Y, asimismo, que debe la Administración matizar la acción del
mercado, generadora al tiempo de riqueza y desigualdad, asegurando dotaciones urbanísticas
suficientes y adecuadas.
…
En suma, esta Ley acude a los principios constitucionales de la política económica y social, y concluye
de ellos que el principal propósito del urbanismo ha de ser que el uso del suelo se realice conforme al
interés general, con el objetivo de mejorar la calidad de vida y la cohesión social de la población, en
especial mediante su acceso a una vivienda digna y a las dotaciones urbanísticas adecuadas, y de
forma compatible con la protección del medio ambiente y del patrimonio cultural.”
44
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
b) Servicios urbanos: Sistema de instalaciones y espacios asociados,
destinados a la prestación de los servicios de abastecimiento de agua,
saneamiento y depuración, suministro de energía eléctrica, recogida y
tratamiento de residuos y otros que sean necesarios.
c) Espacios libres públicos: Sistema de espacios destinados a parques,
jardines, áreas de ocio, expansión y recreo de la población e incluso
zonas deportivas de uso no privativo: en sectores con uso predominante
residencial, se distribuirán en áreas adecuadas para su uso, evitando las
zonas residuales; en sectores con uso predominante industrial, se
destinarán preferentemente a arbolado perimetral; en todo caso el índice
de permeabilidad, o porcentaje de superficie que haya de destinarse a la
plantación de especies vegetales, no será inferior al 50 por 100.
d) Equipamientos: Sistema de construcciones, instalaciones y espacios
asociados,
destinados
a
la
prestación
de
servicios
sanitarios,
asistenciales, educativos, culturales, deportivos, comerciales y otros que
sean necesarios.”
Vemos por tanto, que bajo el paraguas de “dotaciones urbanísticas”, la ley acoge tanto
los sistemas generales como a los sistemas locales, cuya distinción, como luego
veremos, estará en función de a quien sirvan.
Si bien la LU CyL, no recogía una definición clara de sistemas generales y de los
sistemas o dotaciones locales, habiendo de ir a la lectura de sus artículos para poder
obtener esa definición y distinción entre unos y otros, esa definición y distinción
quedó clara en la Disposión Adicional Única del Decreto 2/2004 de 29 de Enero, por
el que se aprobó el RU CyL, titulada “conceptos”.
Dicha Disposición Adicional Única, define tanto lo que entiende por dotaciones
urbanísticas, incluyendo dentro de las mismas a los sistemas generales y sistemas
locales, con las siguientes definiciones:
“Dotaciones urbanísticas: conjunto de los sistemas y elementos que se
caracterizan por estar destinados al servicio de la población, que
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SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
comprenden vías públicas, servicios urbanos, espacios libres públicos y
equipamientos. En relación con este concepto, se entiende por:
1º- Vías públicas: sistema de espacios e instalaciones asociadas,
delimitados y definidos por sus alineaciones y rasantes, y destinados a la
estancia, relación, desplazamiento y transporte de la población así como
al transporte de mercancías, incluidas las plazas de aparcamiento
ordinarias y las superficies cubiertas con vegetación complementarias del
viario. Son de uso y dominio público en todo caso y a efectos de los
deberes de cesión y urbanización tienen siempre carácter de dotaciones
urbanísticas públicas.
2º- Servicios urbanos: sistema de redes, instalaciones y espacios
asociados, destinados a la prestación de servicios de captación,
almacenamiento, tratamiento y distribución de agua, saneamiento,
depuración y reutilización de aguas residuales, recogida, depósito y
tratamiento
de
residuos,
suministro
de
gas,
energía
eléctrica,
telecomunicaciones y demás servicios esenciales o de interés general.
Pueden ser de titularidad pública o privada. A efectos de los deberes de
cesión y urbanización, sólo los servicios esenciales o de interés general
tienen siempre carácter de dotaciones urbanísticas públicas.
3º- Espacios libres públicos: sistema de espacios e instalaciones
asociadas, destinados a parques, jardines, áreas de ocio, expansión y
recreo de la población, áreas reservadas para juego infantil, zonas
deportivas abiertas de uso no privativo y otras áreas de libre acceso no
vinculadas al transporte ni complementarias de las vías públicas o de los
equipamientos. Son de uso y dominio público en todo caso y a efectos de
los deberes de cesión y urbanización tienen siempre carácter de
dotaciones urbanísticas públicas.
4º- Zonas verdes: dentro de los espacios libres públicos, las superficies
específicamente destinadas a la plantación de especies vegetales.
5º- Equipamientos: sistema de construcciones, instalaciones y espacios
asociados que se destinen a la prestación de servicios básicos a la
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SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
comunidad, de carácter educativo, cultural, sanitario, asistencial,
religioso, comercial, deportivo, administrativo, de ocio, de transporte, de
seguridad y otros análogos, incluidas las plazas de aparcamiento anejas y
las superficies cubiertas con vegetación complementarias de los
equipamientos. Pueden ser de titularidad pública o privada. A efectos de
los deberes de cesión y urbanización, sólo los de titularidad pública tienen
carácter de dotaciones urbanísticas públicas.
6º- Sistemas generales: conjunto de las dotaciones urbanísticas públicas
que puedan considerarse al servicio de toda la población del término
municipal. 31
7º- Sistemas locales: conjunto de las dotaciones urbanísticas que no
tengan carácter de sistema general, tanto públicas como privadas”. 32
31
Con anterioridad al Reglamento de Urbanísmo de Castilla y León, ya el art. 41 de la LU CyL
referente a las determinaciones de ordenación general, señalaba:
“El Plan General de Ordenación Urbana establecerá las siguientes determinaciones de ordenación
general:
…
c) Previsión de los siguientes sistemas generales, o conjunto de dotaciones urbanísticas públicas al
servicio de toda la población, indicando al menos para cada uno de sus elementos no existentes sus
criterios de diseño y ejecución y el sistema de obtención de los terrenos:
1º Sistema general de vías públicas.
2º Sistema general de servicios urbanos.
3º Sistema general de espacios libres públicos, con superficie no inferior a 5 metros cuadrados por
habitante, sin incluir, en el cómputo, sistemas locales ni espacios naturales.
4º Sistema general de equipamientos, con superficie no inferior a 5 metros cuadrados por habitante.”
De conformidad con esta redacción, ya se podía decir que los sistemas generales son un conjunto de
dotaciones urbanísticas públicas al servicio de toda la población”.
32
Con anterioridad al Reglamento de Urbanísmo de Castilla y León, la LU CyL, y en contraposición a
los sistemas generales, si bien no definía expresamente los sistemas locales, si están presentes en la
misma, y así nos encontramos en el art. 41 apartados e) y f) así como en el art. 46.4, esa distinción,
cuando señalan que:
“Art. 41.
…
e) En suelo urbano no consolidado y suelo urbanizable delimitado, delimitación de sectores, indicando
su aprovechamiento medio máximo, la densidad máxima, los usos predominantes, compatibles y
prohibidos, y los sistemas generales y otras dotaciones urbanísticas incluidos.
f) En suelo urbanizable no delimitado, establecimiento cuando proceda de reservas para su
incorporación a los patrimonios públicos de suelo, y definición de condiciones para la aprobación de
Planes Parciales, indicando los criterios para delimitar los sectores, regular sus parámetros y
determinar los sistemas generales y otras dotaciones urbanísticas necesarias, incluida la conexión
con los sistemas generales existentes, y la ampliación o el refuerzo de éstos, en su caso. ”
Por su parte, el art. 46.4, señala:
“4. Además de las anteriores, los Planes Parciales en suelo urbanizable no delimitado deberán
justificar expresamente la conveniencia de desarrollar el sector y definir con precisión los sistemas
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SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
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Vemos pues que al igual que ocurre con la mayoría de las leyes autonómicas, la LU
CyL y el RU CyL, admiten que las dotaciones urbanísticas puedan ser tanto públicas
como privadas.
El RU CyL, para aquellos municipios regidos por Normas Urbanísticas Municipales,
exige en el art. 120.3.b, que solamente las vías públicas y los espacios libres públicos
generales y demás dotaciones urbanísticas necesarias para su desarrollo, incluidas las obras de
conexión con las ya existentes, y las de ampliación o refuerzo de éstas que sean precisas para asegurar
su correcto funcionamiento. Asimismo, incluirán las medidas necesarias para la integración del sector
en su entorno, de forma compatible con la protección del medio ambiente.”
Está claro que el redactor de la Ley, está haciendo una distinción entre los sistemas generales, al
servicio de toda la población, y los sistemas locales (“demás dotaciones urbanísticas necesarias para
su desarrollo …”), al servicio, estos de los sectores en los que están incluidos.
Esta distinción viene refrendada por lo señalado, entre otros, en el art. 125 de la LU CyL, cuando
refiriéndose al destino que ha de darse al patrimonio público del suelo indica como uno de ellos
“c) Ejecución de dotaciones urbanísticas públicas, incluidos los sistemas generales.”
Esto es, dentro de las dotaciones urbanísticas públicas, incluye los sistemas generales, pero éstos, no
agotan aquellas, sino, como hemos visto en el art. 46.4, alcanzan también a otras dotaciones públicas,
las cuales han de ser, los sistemas o dotaciones urbanísticas locales y los sistemas generales de carácter
supramunicipal.
Si alguna duda quedaba, la misma se despeja con la lectura del art. 42 relativo a las determinaciones de
la ordenación detallada, cuando en su apartado c) señala:
“c) Previsión de los sistemas locales, o conjunto de dotaciones urbanísticas al servicio de los ámbitos
objeto de ordenación detallada, indicando al menos para cada uno de sus elementos no existentes su
carácter público o privado, sus criterios de diseño y ejecución y el sistema de obtención de los terrenos
para los de carácter público.”
Por lo tanto, los sistemas locales, serán el conjunto de dotaciones urbanísticas al servicio de los ámbitos
objeto de ordenación.
La diferencia con los sistemas generales no viene sólo dada porque aquellos están al servicio de toda la
población y éstos al de los ámbitos, también por su carácter necesariamente público para los sistemas
generales, pudiendo ser, como ya hemos visto, privado, en los locales.
En el mismo sentido, el art. 65.4 de la LU CyL, al señalar que “No obstante, lo dispuesto en los
números anteriores, la iniciativa pública podrá efectuar actuaciones aisladas en cualquier clase de
suelo, para la ejecución de los sistemas generales y demás dotaciones urbanísticas públicas, así como
para ampliar los patrimonios públicos de suelo”; el art. 69.1.b), al señalar el objeto de las actuaciones
aisladas “1. Las actuaciones aisladas pueden tener por objeto: …b) Ejecutar los sistemas generales y
demás dotaciones urbanísticas públicas …”; el art. 129.2 de la misma LU CyL que señala que “Los
Programas Municipales de Suelo no podrán contener determinaciones propias del planeamiento
urbanístico, ni modificar las que estuvieran vigentes, sino que se limitarán a establecer previsiones
técnicas, económicas y temporales para la ejecución de los sistemas generales y otras dotaciones
urbanísticas públicas previstas en el planeamiento urbanístico …”; o la Disposición adicional cuarta
de dicha LU CyL, cuando señala que “Corresponderá a la Administración de la Comunidad Autónoma,
a través de la Consejería competente en materia de urbanismo, producir, recopilar, coordinar,
actualizar y divulgar la información y documentación escrita, fotográfica y cartográfica, sobre el
territorio de la Comunidad Autónoma, adecuadamente normalizada, así como elaborar reglamentos,
instrucciones, estudios y análisis que faciliten y orienten la elaboración y ejecución de los
instrumentos de planeamiento y gestión urbanísticos, entre los que estarán los siguientes:
a) Normas técnicas urbanísticas, de rango reglamentario, que señalen los requisitos de calidad de los
instrumentos de planeamiento y gestión urbanísticos, así como los criterios para la clasificación del
suelo, la determinación de las reservas para sistemas generales y demás dotaciones urbanísticas y la
autorización de usos excepcionales en suelo rústico.”
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SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
deben ser de titularidad y uso públicos, desprendiéndose por tanto que el resto de
dotaciones urbanísticas locales, puedan ser privadas.
Pero ¿y para el caso de municipios con Plan General en lugar de Normas Urbanísticas
Municipales?
Ni la ley ni el reglamento, dicen nada en este sentido, por lo que habrá de hacerse una
interpretación amplia dado que, por ejemplo, en la Disposición Adicional Única, al
definir el aprovechamiento lucrativo, recoge estas dotaciones privadas, a las que
computa para calcular dicho aprovechamiento, en contraposición con las dotaciones
urbanísticas públicas, a las que excluye de dicho cálculo. Y esta misma Disposición
Adicional, señala el carácter de público para las vías públicas, los espacios libres
públicos así como para los servicios urbanos esenciales o de interés general.
Por lo tanto, habremos de concluir, que si bien los sistemas generales son dotaciones
urbanísticas que habrán de ser siempre, por propia definición legal, de titularidad y
uso públicos, a sensu contrario, las dotaciones urbanísticas de carácter local o
sistemas locales, podrán ser públicas o privadas (a excepción de las vías públicas y los
espacios libres públicos).
Castilla-La Mancha, Decreto Legislativo 1/2004, de 28 de Diciembre, Texto
Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de
Castilla La Mancha.
La Disposición Preliminar del Decreto Legislativo 1/2004, de 28 de Diciembre, por el
que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la
Actividad Urbanística de Castilla La Mancha (en adelante TRLOTAU), recoge una
serie de definiciones de algunos conceptos esenciales empleados a lo largo del texto
refundido. Así, define los conceptos de suelo dotacional, sistemas generales y
sistemas locales de la manera siguiente:
49
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
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“10. Suelo dotacional: el suelo que, por su calificación, deba servir de
soporte a usos y servicios públicos, colectivos o comunitarios, tales como
infraestructuras y viales, plazas y espacios libres, parques y jardines o
centros y equipamientos cualquiera que sea su finalidad.
11. Sistema general: dotación integrante de la ordenación estructural
establecida por el planeamiento, compuesta por los elementos
determinantes para el desarrollo urbanístico y, en particular, las
dotaciones básicas de comunicaciones, espacios libres y equipamientos
comunitarios, cuya funcionalidad y servicio abarcan más de una
actuación urbanizadora o ámbito equivalente. Tienen siempre la
condición de bienes de dominio público.
12. Sistema local: dotación complementaria de las definidas como
generales e integrante de la ordenación detallada establecida en el
planeamiento, que tiene igualmente la condición de bien de dominio
público.”
Dos son, de conformidad con estas definiciones de la Disposición Preliminar del
TRLOTAU, los elementos comunes que caracterizan a los sistemas generales y
locales:
Ambos son dotaciones.
Ambos son, no sólo de uso público, sino también de dominio público.
Dos son también los elementos que diferencian fundamentalmente a ambos.
El sistema general es un elemento estructural del territorio33 , al servicio de más de
una actuación urbanizadora.
33
El Decreto 248/2004 de 24 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento de
la Ley 2/1998 de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística, de Castilla La Mancha, el
cual es plenamente vigente de conformidad con la Disposición Derogaroria del Texto Refundido de la
TRLOTAU, en el art. 19, al recoger las determinaciones de la ordenación estructural, incluye “5.
Señalamiento de los sistemas generales (SG) de comunicaciones y sus zonas de protección, del sistema
general de dotaciones y equipamientos comunitarios y del sistema general de espacios libres
dimensionados en función de las necesidades y demandas sociales y urbanísticas del modelo territorial
establecido.
La definición de los sistemas generales (SG) habrá de asegurar la racionalidad y coherencia del
desarrollo urbanístico municipal, así como la calidad y funcionalidad de los principales espacios de
uso colectivo, y se conformará, como mínimo, sobre la base de las siguientes determinaciones:
50
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
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El sistema local, por contraposición, es complementario del sistema general, e
integrante de la ordenación detallada, por lo tanto, al servicio del ámbito que regula
dicha ordenación detallada.
El TRLOTAU, como si con las definiciones dadas en la Disposición Preliminar
tuviera ya resuelto el problema de la diferenciación de ambos sistemas, luego, en el
articulado, no es excesivamente prolífico en la regulación y diferenciación de ambas
dotaciones.
A lo que en este momento interesa, vemos que en este sentido el art. 24, señala como
determinaciones de los Planes Generales,
“e) Señalamiento de los sistemas generales de comunicaciones y sus
zonas de protección, del sistema general de dotaciones y equipamientos
comunitarios y del sistema general de espacios libres, en proporción no
inferior, en este último caso, a mil metros cuadrados por cada doscientos
habitantes. Esta proporción se podrá modular, en función del número de
habitantes de cada municipio, en los términos que reglamentariamente se
determine. Esta determinación deberá complementarse con la previsión de
las infraestructuras viarias y espacios libres y dotaciones de cualquier
titularidad y ámbito de servicio cuya localización y reserva convenga
a) Parques y jardines públicos en proporción adecuada a las necesidades sociales actuales y
previsibles futuras, que en los municipios de más de 10.000 habitantes existentes o potenciales
previstos por el planeamiento, nunca será inferior a 1.000 metros cuadrados por cada 200 habitantes,
y en los municipios comprendidos entre 2.000 y 10.000 nunca será inferior a 500 metros cuadrados
por cada 200 habitantes. Los municipios con población inferior a los 2.000 habitantes existentes o
potenciales previstos por el planeamiento, estarán exentos de esta exigencia dotacional.
b) Redes viarias, redes de transportes y comunicaciones y redes de servicios de titularidad o carácter
supramunicipal, con esquema indicativo de su funcionamiento.
c) Equipamientos públicos y terrenos dotacionales en proporción adecuada a las necesidades sociales
actuales y previsibles por el desarrollo del Plan.
Señalamiento de otros sistemas de infraestructuras, espacios libres, jardines y otras dotaciones de
cualquier índole y titularidad que, por su función o destino específico, sus dimensiones o su posición
estratégica, integren, o deban integrar la estructura del desarrollo urbanístico del término municipal
en su conjunto o en cualquiera de sus partes”.
En este mismo sentido, el art. 38 relativo a las determinaciones de los planes de ordenación municipal,
señala que éstos habrán de contener entre otros “La ordenación estructural (OE) definida en el art. 19
del presente Reglamento”.
51
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
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prefigurar por cumplir una función estructuradora relevante en la
ordenación urbanística cumplida por el Plan”.
En este sentido, el art. 49 del Decreto 248/2004, Reglamento de Planeamiento de
Castilla La Mancha, señala que en los planes generales se deberán representar de
manera gráfica (planos) como mínimo, las determinaciones de ordenación estructural
siguiente “b) La delimitación de los sistemas generales (SG) estructurantes del
territorio en los términos establecidos en el art. 19.5 de este Reglamento.”
El TRLOTAU, una vez expresadas las determinaciones de sistemas generales que
habrán de contemplar los planes generales, recoge aparte los sistemas locales, en el
art. 24.2 a), obligando a los planes generales a determinar para el suelo urbano,
“a) La ordenación urbanística detallada y el trazado pormenorizado de
la trama urbana, sus espacios públicos, dotaciones comunitarias y de
redes de infraestructuras para el suelo urbano, complementaria y
conforme con la ordenación estructural.
En el suelo urbano se señalarán las reservas dotacionales públicas de
carácter local, existentes y previstas, por zonas de ordenación
urbanística, localizadas en solares o en unidades de actuación
urbanizadora, justificándolas por relación a los estándares dotacionales
regulados en el art. 31 y dimensionando las nuevas reservas que prevea el
Plan, de acuerdo con dichos estándares, en función de los incrementos de
aprovechamiento que el planeamiento pudiera otorgar o de los
aprovechamientos atribuidos a las unidades. Todo ello sin perjuicio de
que se puedan establecer mayores reservas de suelo dotacional público
con objeto de reducir o absorber los eventuales déficits preexistentes.”
Y para el suelo urbanizable contiguo al suelo urbano (art. 24.2 c)),
“c) La ordenación urbanística detallada y el trazado pormenorizado de la
trama urbana, sus espacios públicos, dotaciones comunitarias y de redes
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SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
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de infraestructuras, así como la determinación de usos y ordenanzas en
los mismos términos previstos en la letra anterior…”
En consonancia con lo anterior, el art. 49 del Reglamento de Planeamiento de Castilla
La Mancha, señala que los Planes generales deberán “representarse gráficamente,
como mínimo, las determinaciones la ordenación detallada (OD) siguientes: a) La
definición de los sistemas locales de dotaciones, en los términos establecidos en el
art. 20.1 de este Reglamento.”
Hemos visto que en la definición dada por el TRLOTAU en su Disposición
Preliminar, los sistemas locales venían definidos como dotaciones complementarias
de los sistemas generales y definidos en la ordenación detallada (“integrante de la
ordenación detallada”). En este sentido, el art. 26, al regular el objeto y las
determinaciones que habrán de contener los planes parciales, señala que estos tienen
por objeto “la ordenación detallada de sectores completos de suelo urbanizable que
no se hubiera establecido ya en los Planes de Ordenación Municipal y el
complemento y la mejora de la establecida en éstos, con el objeto de optimizar la
calidad ambiental del espacio urbano o la capacidad de servicio de las dotaciones
públicas, ajustándose a las directrices garantes del modelo territorial establecido en
el correspondiente Plan de Ordenación Municipal”. Y continúa señalando las
determinaciones que habrán de contener, entre las que se encuentran “El trazado de la
red de comunicaciones propias del sector, detallando sus alineaciones y rasantes y
las características de su enlace con el sistema general de comunicaciones previsto en
el Plan de Ordenación, de acuerdo a la secuencia lógica de su desarrollo prevista en
la letra c) del número 1 del art. 24” , “d) La fijación de reservas para dotaciones
públicas de acuerdo a los estándares mínimos establecidos en esta Ley” y “e) La
precisión de las características y el trazado de las galerías y redes de abastecimiento
de agua, alcantarillado, energía eléctrica y de aquellos otros servicios que, en su
caso, el Plan de Ordenación Municipal hubiera previsto, así como la resolución de su
eventual enlace con las redes municipales existentes.”
53
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
Igual conclusión ha de sacarse de los arts. 59 y 63 del Reglamento de Planeamiento de
Castilla La Mancha, cuando señala que tanto en la memoria justificativa como en los
planos de ordenación de los planes parciales habrán de contener la definición y el
cómputo de los sistemas locales de dotaciones y en su caso de los generales, siendo
más específico el art. 63 que expresamente señala “b) Definición de las dotaciones
correspondientes a la ordenación detallada (OD), sistemas locales, y, en su caso, las
correspondientes a la ordenación estructural (OE), sistemas generales (SG)….” en el
que vemos clara la diferencia que quiere dar a los sistemas locales como aquellos
previstos en la ordenación detallada, frente a los sistemas generales, como aquellos
previstos en la ordenación estructural.
En conclusión, en la legislación urbanística de Castilla La Mancha, los sistemas
locales podrán venir definidos tanto en el Plan general (art. 24 TRLOTAU) como en
los planes parciales de desarrollo de los sectores (art. 26 TRLOTAU) o en otros
instrumentos de planeamiento diferido (arts. 28 TRLOTAU, art. 73 Rgtº Planeamiento
Castilla La Mancha para estudios de detalle y art. 96 para PERIM y 29 TRLOTAU y
77 Rgtº Planeamiento Castilla La Mancha, para planes especiales). En contraposición,
los sistemas generales habrán de venir siempre definidos en el plan general (art. 24
TRLOTAU).
Pero la diferencia fundamental entre ambos, viene dada, al igual que en otras
legislaciones, por la funcionalidad del servicio para el que están creados, siendo
locales si esa funcionalidad se reduce a un solo sector, o generales si esa
funcionalidad alcanza a varios sectores o a toda la población, tal y como viene
señalado en la definición dada en la Disposición Preliminar del TRLOTAU.
Cataluña. Decreto Legislativo 1/2005. Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de
Cataluña.
El Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Cataluña, (TRLUCat) aprobado por
Decreto legislativo 1/2005 de 26 de julio, señala en su art. 34, lo que entiende por
54
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
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sistemas generales y por sistemas locales (el TRLUCat los denomina Sistemas
urbanísticos generales y sistemas urbanísticos locales) , con la redacción siguiente:
“Artículo 34. Sistemas urbanísticos generales y locales
1. Integran los sistemas urbanísticos generales los terrenos que el
planeamiento urbanístico reserva para las comunicaciones, para los
equipamientos comunitarios y para los espacios libres públicos, si su nivel
de servicio es de alcance municipal o superior. Los sistemas urbanísticos
generales configuran la estructura general del territorio y determinan el
desarrollo urbano.
2. Integran los sistemas urbanísticos locales los terrenos que el
planeamiento urbanístico reserva para las comunicaciones, para los
equipamientos comunitarios y para los espacios libres públicos, si su nivel
de servicio es un ámbito de actuación de suelo urbano o de suelo
urbanizable o el conjunto de suelo urbano de un municipio, de acuerdo
con lo que establezcan, en este último caso, el plan de ordenación
urbanística municipal o el programa de actuación urbanística municipal.
3. El planeamiento urbanístico general puede prever como sistemas
urbanísticos reservas de terrenos destinados a viviendas dotacionales
públicas. El sistema urbanístico de viviendas dotacionales públicas
comprende las actuaciones públicas de vivienda destinadas a satisfacer
los requerimientos temporales de colectivos de personas con necesidades
de asistencia o de emancipación justificadas en políticas sociales
previamente definidas. Estas políticas deben especificarse en la memoria
social del planeamiento urbanístico.
4. El sistema urbanístico de comunicaciones comprende todas las
infraestructuras necesarias para la movilidad de las personas y de las
mercancías, por transporte terrestre, marítimo o aéreo, y comprende
también las áreas de protección y las áreas de aparcamiento de vehículos
respectivas.
5. El sistema urbanístico de equipamientos comunitarios comprende los
centros públicos, los equipamientos de carácter religioso, cultural,
55
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
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docente, deportivo, sanitario, asistencial, de servicios técnicos y de
transporte y los otros equipamientos que sean de interés público o de
interés social.
6. El sistema urbanístico de espacios libres públicos comprende los
parques, los jardines, las zonas verdes y los espacios para el recreo, el
tiempo libre y el deporte. La concreción de los elementos que integran
este sistema debe tener en cuenta la existencia de restos arqueológicos de
interés declarado, de acuerdo con lo establecido por el art. 9.3.
7. Los terrenos reservados para sistemas urbanísticos de titularidad
pública, si son comprendidos en un ámbito de actuación urbanística
sometido al sistema de reparcelación, se adquieren mediante cesión
obligatoria y gratuita, sin perjuicio de lo que establece el art. 150. Si es
preciso avanzar la obtención de la titularidad pública y la ocupación
directa regulada por el mencionado artículo no es suficiente, se puede
también efectuar una actuación aislada expropiatoria, en cuyo caso la
Administración adquirente se subroga en los derechos y los deberes de la
persona que era propietaria.
8. Los terrenos reservados para sistemas urbanísticos públicos que no
sean comprendidos en un ámbito de actuación urbanística sometido al
sistema de reparcelación se pueden adquirir mediante la actuación
expropiatoria que corresponda.”
Volvemos a encontrarnos también en este texto, con que el elemento diferenciador de
ambas dotaciones estriba en el ámbito al que sirven, siendo municipal o superior para
los sistemas generales y más reducido (“conjunto del suelo urbano” como máximo),
para los sistemas locales.
El referido artículo, no solo nos señala lo que son sistemas generales y locales, sino
que nos dice en sus apartados 7 y 8, la forma de obtener los suelos necesarios para su
ejecución.
56
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
De conformidad con el TRLUCat, los sistemas generales y los locales, vienen
definidos en el plan general y en este sentido, el art. 58 TRLUCat, relativo a las
determinaciones del plan general señala,
que en el suelo urbano, los planes de
ordenación municipales, “Definen el sistema general de espacios libres públicos, que
debe responder, como mínimo, a la proporción de 20 m² por cada 100 m² de techo
admitido por el planeamiento urbanístico para uso residencial no incluido en ningún
sector de planeamiento urbanístico” y continúa “Aplican las técnicas de calificación
o zonificación del suelo y de reserva o afectación de éste para sistemas urbanísticos
generales y locales, respetando siempre la proporción adecuada a las necesidades de
la población.”
Este mismo artículo, para el suelo urbano no consolidado para el que se delimiten
sectores sujetos a un plan de mejora urbana, prevé como determinaciones del plan
general municipal la fijación de “… los estándares para determinar las reservas
mínimas para el sistema local de espacios libres y equipamientos …”. Lo mismo
ocurre para el suelo urbanizable delimitado.
Solamente en el caso de suelo urbano y por si no estuviera recogido en el Plan
General, el TRLUCat, señala en el art. 68 que “Los planes de mejora urbana deben
concretar las reservas necesarias para los sistemas urbanísticos locales, si no lo ha
hecho el planeamiento urbanístico general.”
En conclusión, en la legislación urbanística catalana, es el planeamiento general (por
regla general) el que define tanto los sistemas generales como los locales y sólo si el
plan general no ha previsto los sistemas locales en un área determinada, podrá ser el
Plan de mejora urbana el que los concrete.
Los sistemas generales configuran la estructura orgánica del territorio y son de ámbito
municipal o supramunicipal.
Por su parte, los sistemas locales se diferencian de los sistemas urbanísticos generales
en el ámbito al que sirven.
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SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
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La titularidad de ambos podrá ser pública o privada, tal y como se desprende del art.
34.7 (Los terrenos reservados para sistemas urbanísticos de titularidad pública …),
por lo que habremos de entender que los viarios y los sistemas de espacios libres hasta
los estándares mínimos que le fija el art. 58.1.f) (20 m2/100 m2t), serán siempre de
titularidad pública.
Extremadura. Ley 15/2001, de 14 de Diciembre. Ley del Suelo y Ordenación
Territorial.
La Disposición Preliminar de la Ley 15/2001, de 14 de Diciembre, del Suelo y
Ordenación Territorial (LSOTEx), al igual que hace el TRLOTAU de Castilla La
Mancha, según hemos visto, da una serie de definiciones de aquellos conceptos
esenciales que la ley utiliza, los cuales deben ser interpretados en su aplicación, de
conformidad con lo señalado en dichas definiciones.
Así, en los apartados 11 al 14, define lo que ha de entenderse por suelo dotacional,
sistema general, sistema local y zona verde, de la manera que a continuación se
transcribe:
“11. Suelo dotacional: el suelo que, por su calificación, deba de servir de
soporte a usos y servicios públicos, colectivos o comunitarios, tales como
infraestructuras y viales, plazas y espacios libres, parques y jardines o
centros y equipamientos cualquiera que sea su finalidad.
12. Sistema general: dotación integrante de la ordenación estructural
establecida por el planeamiento, compuesta por los elementos
determinantes para el desarrollo urbanístico y, en particular, las
dotaciones básicas de comunicaciones, espacios libres y equipamientos
comunitarios, cuya funcionalidad y servicio abarcan más de una
actuación urbanizadora o ámbito equivalente. Tienen siempre la
condición de bienes de dominio público.
13. Sistema local: dotación complementaria de las definidas como
generales e integrante de la ordenación detallada establecida en el
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SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
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planeamiento, que tiene igualmente la condición siempre de bien de
dominio público.
14. Zona verde: espacio libre de uso y dominio públicos, conformado por
parques, jardines o áreas de juego.”
Las definiciones dadas en la LSOTEx, son exactamente iguales que las que aparecen
en el TRLOTAU, lo cual no es extraño, por otra parte, si se tiene en cuenta que ambas
leyes emanan de la misma fuente redactora.
Únicamente la LSOTEx, da una definición de zona verde, que no aparece en el
TRLOTAU.
Por lo tanto, y tal y como dijimos al analizar el TRLOTAU, dos son en principio, los
elementos comunes que caracterizan a los sistemas generales y locales:
Ambos son dotaciones.
Ambos son no sólo de uso público, sino también de dominio público.
Dos son también los elementos que diferencian fundamentalmente a ambos.
El sistema general es un elemento estructural del territorio, al servicio de más de una
actuación urbanizadora.
El sistema local, por contraposición, es complementario del sistema general, e
integrante de la ordenación detallada, por lo tanto, al servicio del ámbito que regula
dicha ordenación detallada.
Los sistemas generales, habrán de venir contemplados en el Plan General, y a este
respecto, el art. 70, señala que los planes generales habrán de contener la ordenación
estructural del territorio mediante las siguientes determinaciones,
“… h) Determinación de la red básica de reservas de terrenos y
construcciones de destino dotacional público que asegure la racionalidad
y coherencia del desarrollo urbanístico, garantizando la calidad y
funcionalidad de los principales espacios de uso colectivo. Esta red de
reservas debe comprender, como mínimo, las precisas para:
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SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
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1. Parques y jardines públicos en proporción adecuada a las necesidades
sociales actuales y previsibles futuras, que debe respetar el estándar
fijado reglamentariamente, sin que, en los Municipios de más de 5.000
habitantes, pueda ser nunca inferior a cinco mil metros cuadrados por
cada mil habitantes.
2. Equipamientos y redes de transporte, comunicaciones y servicios de
titularidad o carácter supramunicipal, con esquema indicativo de su
funcionamiento.
3. Señalamiento de los sistemas generales de infraestructuras, espacios
libres, jardines y otras dotaciones de cualquier índole y titularidad que,
por su función o destino específico, sus dimensiones o su posición
estratégica, integren, o deban integrar la estructura del desarrollo
urbanístico del término municipal en su conjunto o en cualquiera de sus
partes.
4. Terrenos dotacionales, cuya ubicación y configuración convenga
definir en tanto que condicionante de la forma de las parcelas y los
edificios que puedan ejecutarse en su entorno.
5. Vías públicas y demás infraestructuras que presten servicio a y
comuniquen entre sí las dotaciones previstas en las letras precedentes
para su integración en una red coherente.”
Es claro que está definiendo los sistemas generales y las infraestructuras
supramunicipales que el plan ha de contener, ya que por una parte se trata de
determinaciones de la ordenación estructural del territorio y por otra, de la lectura del
apartado h), se desprende claramente (con independencia que se refiera expresamente
a ellos, como en el número 3) que se trata de dotaciones al servicio de toda la
colectividad.
Pero además, el plan general ha de contener la “a) La ordenación urbanística
detallada y el trazado pormenorizado de la trama urbana y sus espacios públicos y
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dotaciones comunitarias para el suelo urbano consolidado, complementaria y
conforme con la ordenación estructural.”
Los sistemas locales, por su parte, podrán venir delimitados en el plan
general si se trata de suelo urbano consolidado, siendo el planeamiento de
desarrollo, el que resuelva estas definiciones de dotaciones locales para el
suelo urbano no consolidado y el urbanizable, y a este respecto el art. 71
de la LSOTEx, señala que “Los Planes Parciales de Ordenación
contendrán las siguientes determinaciones:
a) El trazado de la red de comunicaciones propias del sector, detallando
sus alineaciones y rasantes y las características de su enlace con el
sistema general de comunicaciones previsto en el Plan General, de
acuerdo a la secuencia lógica de su desarrollo prevista en la letra c) del
apartado 1.1 artículo anterior.
…
d) La fijación de reservas para dotaciones públicas de acuerdo a los
estándares mínimos establecidos en esta Ley.
e) La precisión de las características y el trazado de las galerías y redes
de abastecimiento de agua, alcantarillado, energía eléctrica y de aquellos
otros servicios que, en su caso, el Plan General Municipal hubiera
previsto, así como la resolución de su eventual enlace con las redes
municipales existentes.”
En el mismo sentido, el art. 72 de la LSOTEx, irroga a los planes especiales la
finalidad, entre otras, de “Crear o ampliar reservas de suelo dotacional.”
Galicia.- Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de Ordenación Urbanística y Protección del
Medio Rural de Galicia.
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La ley 9/2002, de 30 de Diciembre, de Ordenación Urbanística y Protección del
Medio Rural de Galicia (en adelante LOUPMR Galicia), en el Capítulo VII, titulado
“Obtención de terrenos para sistemas generales y dotaciones públicas”, si bien
parece mezclar en un primer momento los conceptos, ya que del título se desprende
que vaya a hacer distinción entre los sistemas generales y las dotaciones públicas,
como dos conceptos diferentes, luego incluye (como por otra parte no podía ser
menos, salvo que se tratara de una regulación “estrafalaria” y diametralmente ajena a
los conceptos clásicos del urbanismo) dentro del concepto de dotaciones públicas, a
los sistemas generales y a las dotaciones locales, definiendo en primer lugar el gran
concepto de dotación pública y posteriormente los dos tipos de dotaciones públicas
que dicha ley recoge, esto es, los sistemas generales y las dotaciones locales.
A ese empeño dedica el art. 165, con el título de “Definiciones” y así dice:
“1. Se entiende por terrenos destinados a dotaciones públicas los de
titularidad del municipio o, en su caso, de la Comunidad Autónoma que
tienden a satisfacer necesidades colectivas e implantar usos o servicios
públicos, teniendo el carácter de bienes de dominio público.
2. Son terrenos de sistemas generales los dotacionales públicos que están
diseñados o previstos para el servicio de la totalidad del municipio y, en
especial, para implantar las infraestructuras básicas del modelo de
ciudad.
3. No tendrán el carácter de sistemas generales los terrenos, instalaciones
e infraestructuras de titularidad estatal o autonómica de carácter
supramunicipal que no estén contemplados en el plan general, y cuya
vocación exceda del servicio al municipio, sin perjuicio de lo dispuesto en
la legislación sectorial de aplicación.
4. Son terrenos destinados a dotaciones locales los dotacionales públicos
de titularidad del municipio que estén diseñados o previstos
predominantemente para el servicio del polígono o sector, en su caso.”
De la lectura de este art. 165 de la LOUPMR Galicia, extraemos tres conceptos:
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a).- Dotación pública; concepto éste que recoge tanto a los sistemas generales como a
los locales, a los que denomina dotaciones locales y que son propiedad bien del
municipio o de la Comunidad Autónoma de Galicia y serán siempre bienes de
dominio público.
b).- Sistemas generales; Que son aquellas dotaciones públicas que sirven a la totalidad
del municipio y sirven para implantar las infraestructuras básicas del modelo de
ciudad.
Del
concepto
de
sistemas
generales
abstrae
las
grandes
infraestructuras
supramunicipales, para las que exige un triple requisito:
La titularidad ha de ser estatal o autonómica.
No han de estar contemplados en el planeamiento general.
Han de dar servicio (vocación) más allá del municipio en el que se encuentran.
c).- Dotaciones locales; Son aquellas dotaciones públicas, de titularidad
exclusivamente municipal previstas para servir a un polígono o sector.
De este modo, podemos decir que en Galicia no tendrán la consideración de
dotaciones públicas, las grandes infraestructuras estatales, estén o no contempladas en
el Plan General, ya que el número 1 del art. 165 de la LOUPMR Galicia, exige la
titularidad del municipio o de la Comunidad Autónoma, nunca del Estado.
Madrid, Ley 9/2001, de 17 de julio. Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid.
La ley 9/2001 de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid (LSM), recoge
tres conceptos de dotaciones públicas, a las que denomina redes, las cuales podrán
tener carácter supramunicipal, general y local.
Ya en el preámbulo de la ley, dice textualmente,
“Son una determinación estructurante del planeamiento los elementos de
las redes públicas o redes de infraestructuras, equipamientos y servicios
públicos que son susceptibles de distinguirse jerárquicamente en tres
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Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
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niveles: Los que conforman la red supramunicipal, la red general y la red
local. Este sistema de redes públicas se localiza sobre suelos de cesión
obligatoria y gratuita por los promotores del suelo y se integra dentro de
las reservas para dotaciones cuyos estándares se revisan y modifican
radicalmente respecto de los establecidos por el Texto Refundido de la
Ley de Suelo de 1976 y su Reglamento de Planeamiento de 1978,
justificado este hecho en el cambio sustantivo de la realidad social y
urbana de la Comunidad de Madrid desde entonces hasta nuestros días.”
Es en el extensísimo art. 36
34
, donde define lo que se entiende por redes públicas y
las tres categorías de las mismas.
34
LSM. Artículo 36. Determinaciones sobre las redes públicas
1. Se entiende por red pública el conjunto de los elementos de las redes de infraestructuras,
equipamientos y servicios públicos que se relacionan entre sí con la finalidad de dar un servicio
integral. Los elementos de cada red, aun estando integrados de forma unitaria en la misma, son
susceptibles de distinguirse jerárquicamente en tres niveles:
a) Los que conforman la red supramunicipal, que son aquellos cuya función, uso, servicio y/o gestión
se puede considerar predominantemente de carácter supramunicipal y, por tanto, propia de las
políticas de la Administración del Estado o de la Comunidad de Madrid.
b) Los que conforman la red general, que son aquellos cuya función se limita al uso y servicio de los
residentes en el municipio y gestión de su propio espacio, pero sin ser claramente adscribibles a
ningún área homogénea, ámbito de actuación, sector o barrio urbano o rural concreto, ni tampoco al
nivel supramunicipal.
c) Los que conforman la red local, que son aquellos cuya función se puede limitar al uso, servicio y
gestión predominante de los residentes en un área homogénea, ámbito de actuación, sector o barrio
urbano o rural concreto.
2. El conjunto de los elementos de la red pública son susceptibles de distinguirse, a efectos de la
presente Ley, desde el punto de vista funcional en los siguientes sistemas de redes:
a) Redes de infraestructuras, que comprenden, a su vez:
1º Red de comunicaciones, tales como viarias, ferroviarias, portuarias, aeroportuarias y telefónicas.
2º Red de infraestructuras sociales, tales como abastecimiento, saneamiento y depuración.
3º Red de infraestructuras energéticas, tales como eléctricas y gasísticas.
b) Redes de equipamientos, que comprenden, a su vez:
1º Red de zonas verdes y espacios libres, tales como espacios protegidos regionales, parques
municipales y urbanos, jardines y plazas.
2º Red de equipamientos sociales, tales como educativos, culturales, sanitarios, asistenciales,
deportivos, recreativos y administrativos.
c) Redes de servicios, que comprenden, a su vez:
1º Red de servicios urbanos, tales como suministro de agua, alcantarillado, suministro de energía
eléctrica, alumbrado público, servicio telefónico, acceso rodado y aparcamientos.
2º Red de viviendas públicas o de integración social.
3. La definición de las redes públicas implica señalar expresamente todos aquellos de sus elementos
necesarios para asegurar el funcionamiento correcto y adecuado a las necesidades previstas de la red
correspondiente. A tal efecto, se establecen las siguientes precisiones:
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Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
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a) Tendrán el carácter de determinaciones estructurantes todas aquellas que consistan en señalar las
reservas y dimensiones de cualquier suelo que se prevea como elemento de una red pública
supramunicipal o general.
b) Asimismo, tendrán el mismo carácter de determinaciones estructurantes las que definan las
condiciones básicas de ordenación de cada uno de tales elementos, si bien el desarrollo detallado de
los mismos se concretará a través de determinaciones pormenorizadas.
c) El señalamiento de los espacios destinados a elementos de las redes locales, así como de
cualesquiera otros parámetros necesarios para su ordenación detallada, tendrán el carácter de
determinaciones pormenorizadas. En cambio, serán determinaciones estructurantes las Instrucciones
normativas al planeamiento de desarrollo sobre la localización y características de elementos de nivel
local que resulten necesarias para asegurar la funcionalidad de la red correspondiente.
4. El sistema de redes supramunicipales sólo podrá ser establecido por el planeamiento regional
territorial o, en su defecto, por el planeamiento general. En consecuencia, la definición de cualquier
elemento de una red pública supramunicipal, localización, capacidad o cualesquiera otras
características de los suelos que formen parte de las redes supramunicipales en un Municipio serán las
que resulten de las determinaciones establecidas por estos planeamientos en suelos urbanizables.
5. El sistema de redes generales deberá definirse en la ordenación estructurante respecto al conjunto
del Municipio, de forma que cada una tenga las dimensiones y características suficientes para
satisfacer adecuadamente las necesidades sociales actuales y potenciales. A tales efectos, y por
referencia a la capacidad total máxima de los suelos urbanos no consolidados y urbanizables y
respecto a un módulo de 100 metros cuadrados de superficie edificable de cualquier uso, deberán
cumplirse como mínimo los siguientes estándares:
a) Para la red general de zonas verdes y espacios libres, 20 metros cuadrados de suelo por cada 100
metros cuadrados construidos. Cada uno de tales espacios libres, para admitirse como integrante de
esta red, habrá de tener dimensión suficiente y emplazamiento adecuado a su función estructurante.
b) Para las redes generales de equipamientos sociales y servicios, 30 metros cuadrados de suelo por
cada 100 metros cuadrados construidos. Los espacios resultantes habrán de tener espacio suficiente y
emplazamiento adecuado a su función estructurante.
c) Para las redes generales de infraestructuras, 20 metros cuadrados de suelo por cada 100 metros
cuadrados construidos, justificándose las dimensiones de cada una con base en el establecimiento de
los pertinentes esquemas de funcionamiento.
6. El sistema de redes locales de un municipio se dimensionará respecto a cada ámbito de actuación o
sector y/o unidad de ejecución atendiendo a las necesidades de la población prevista y de
complementariedad respecto a las respectivas redes generales y supramunicipales. El planeamiento
urbanístico podrá imponer condiciones de agrupación a las dotaciones locales de forma que se
mejoren sus condiciones funcionales, sin que ello redunde en ningún caso en reducción de los
estándares fijados en este artículo. En todo caso, en cada ámbito de suelo urbano no consolidado o
sector y/o unidad de ejecución de suelo urbanizable se cumplirán las siguientes condiciones mínimas:
a) La superficie total en el ámbito o sector y/o unidad de ejecución de elementos de las redes locales
de equipamientos y servicios públicos será de 30 metros cuadrados por cada 100 metros cuadrados
construidos.
b) Del total de la reserva resultante de cumplir el apartado anterior, al menos el 50 por 100 deberá
destinarse a espacios libres públicos arbolados.
c) Por cada 100 metros cuadrados edificables o fracción de cualquier uso deberá preverse, como
mínimo, una plaza y media de aparcamiento, siempre en el interior de la parcela privada. La dotación
mínima de plazas de aparcamiento deberá mantenerse aunque se modifique el uso.
d) Los estándares del apartado anterior sobre reservas de aparcamiento no serán de aplicación en los
siguientes supuestos:
1º Cuando, por razones de congestión y densidad de los centros urbanos, el instrumento de
planeamiento general establezca límites máximos a las plazas de aparcamiento privado o público para
comercios, espectáculos y oficinas.
2º Cuando, por las condiciones de accesibilidad o las dimensiones de las manzanas o parcelas
existentes, las Ordenanzas municipales eximan de la obligatoriedad de plaza de garaje en el propio
edificio; en tal supuesto, los requerimiento de aparcamiento deberán suplirse en otro lugar.
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El artículo define la red pública, como “el conjunto de los elementos de las redes de
infraestructuras, equipamientos y servicios públicos que se relacionan entre sí con la
finalidad de dar un servicio integral”.
Estas redes públicas, como se ve, se corresponden con lo que en otras legislaciones se
denominan dotaciones públicas o dotaciones urbanísticas.
Las redes públicas, aunque estén relacionadas entre sí, podrán –como dice la ley en el
mismo artículo 36- distinguirse en tres niveles jerárquicos, encontrándose en la
cúspide de la jerarquía, la red supramunicipal, seguido de la red general y por último,
la red local.
El art. 36 define la red municipal como aquellos elementos “cuya función, uso,
servicio y/o gestión se puede considerar predominantemente de carácter
supramunicipal y, por tanto, propia de las políticas de la Administración del Estado o
de la Comunidad de Madrid.” Es el caso de las grandes infraestructuras, que como ya
hemos visto anteriormente, no crean ciudad.
En el nivel intermedio, está la red general, que la ley define como aquellos elementos
“cuya función se limita al uso y servicio de los residentes en el municipio y gestión de
su propio espacio, pero sin ser claramente adscribibles a ningún área homogénea,
ámbito de actuación, sector o barrio urbano o rural concreto, ni tampoco al nivel
7. Por Orden motivada del Consejero competente en materia de ordenación urbanística, dictada
previo informe de la Administración responsable del servicio afectado y de la Comisión de Urbanismo
de Madrid, podrán reducirse las dimensiones mínimas para las redes locales hasta alcanzar valores
iguales o superiores al 80 por 100 de los estándares establecidos en este artículo, sobre sectores en los
que concurra cualquiera de los supuestos siguientes:
a) Que tengan como uso característico el turístico, recreativo y/o residencial estacional, tipología
edificatoria aislada y bajas densidad y edificabilidad, además de presentar autonomía suficiente
respecto de cualesquiera otros. En tal caso, para admitirse la reducción de la superficie de redes
locales, deberán preverse servicios y dotaciones privadas especialmente significativas o concurrir
condiciones medioambientales excepcionales.
b) Que se corresponda con una actuación para el establecimiento de complejos industriales aislados,
en cuyo caso se aplicarán las mismas condiciones que en el apartado anterior.
c) Que, por sus características y sin merma de la coherencia de la ordenación, requiera redes viarias
de grandes dimensiones; en tales casos, el exceso de superficie viaria respecto a las proporciones
normales en otros ámbitos o sectores podrá ser compensado reduciendo los mínimos exigidos en la
presente Ley para cualesquiera de las otras redes, siempre que los valores finales no resulten
inferiores al 90 por 100 de los estándares correspondientes.
8. Reglamentariamente podrán diferenciarse las dotaciones mínimas de suelo que, dentro de cada
grupo de redes generales o locales hayan de destinarse a usos específicos, sean públicos o privados.”
66
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
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supramunicipal.” Serán, con algún matiz (“…sin ser claramente adscribibles…”), los
correspondientes con los sistemas generales de la mayoría de la legislación
urbanística.
Por último, en el tercer escalón jerárquico, se encuentra la red local, definida en dicho
art. 36 de la LSM, como aquellos elementos “cuya función se puede limitar al uso,
servicio y gestión predominante de los residentes en un área homogénea, ámbito de
actuación, sector o barrio urbano o rural concreto.”
De conformidad con lo señalado en el art. 36, solamente son estructurantes las redes
supramunicipales, las generales, las que definan el carácter básico de la ordenación,
así como las instrucciones normativas al planeamiento de desarrollo sobre la
localización y característica de aquellos elementos que aunque sean de nivel local (red
local), sean necesarios para asegurar el buen funcionamiento de la red
correspondiente.
A estos efectos, el art. 36, señala,
“Tendrán el carácter de determinaciones estructurantes todas aquellas
que consistan en señalar las reservas y dimensiones de cualquier suelo
que se prevea como elemento de una red pública supramunicipal o
general.
b)
Asimismo,
tendrán
el
mismo
carácter
de
determinaciones
estructurantes las que definan las condiciones básicas de ordenación de
cada uno de tales elementos, si bien el desarrollo detallado de los mismos
se concretará a través de determinaciones pormenorizadas.”
Y más adelante continúa,
“… serán determinaciones estructurantes las Instrucciones normativas al
planeamiento de desarrollo sobre la localización y características de
elementos de nivel local que resulten necesarias para asegurar la
funcionalidad de la red correspondiente”.
La delimitación de las redes locales bien sea la definición del elemento o la fijación
del espacio en que se ubiquen, tendrán el carácter de determinaciones
67
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
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pormenorizadas. A tal efecto, el art. 35 señala que son determinaciones
pormenorizadas de la ordenación urbanística “…La definición de los elementos de
infraestructuras, equipamientos y servicios públicos que conforman las redes locales,
completando las redes generales y supramunicipales pero sin considerarse parte de
ellas.”
Y por su parte el art. 36 sigue diciendo “El señalamiento de los espacios destinados a
elementos de las redes locales, así como de cualesquiera otros parámetros necesarios
para
su
ordenación
detallada,
tendrán
el
carácter
de
determinaciones
pormenorizadas”.
Las redes supramunicipales así como las generales, como elementos estructurantes de
la ordenación del territorio que son, han de venir establecidas por el planeamiento,
bien sea éste regional o general, según el tipo de red al que se refieran. A este respecto
el citado art. 36 dice “El sistema de redes supramunicipales sólo podrá ser
establecido por el planeamiento regional territorial o, en su defecto, por el
planeamiento general. En consecuencia, la definición de cualquier elemento de una
red pública supramunicipal, localización, capacidad o cualesquiera otras
características de los suelos que formen parte de las redes supramunicipales en un
Municipio serán las que resulten de las determinaciones establecidas por estos
planeamientos en suelos urbanizables.
El sistema de redes generales deberá definirse en la ordenación estructurante
respecto al conjunto del Municipio, de forma que cada una tenga las dimensiones y
características suficientes para satisfacer adecuadamente las necesidades sociales
actuales y potenciales.”
Aquí ya vemos que el artículo delimita el ámbito de servicio de las dotaciones,
señalando que en contraposición con las redes supramunicipales, las generales,
estarán al servicio del conjunto del municipio, garantizando la adecuada satisfacción
de las necesidades tanto presentes como futuras.
Por el contrario, las redes locales, vendrán definidas en los planes de desarrollo y en
tal sentido el art. 48 de la LSM, indica que en los planes parciales “se localizarán las
68
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
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reservas de suelo destinadas a los elementos de las redes públicas locales, en
posiciones tales que se optimice su nivel de servicio y, en el caso de los espacios
dotacionales, contribuyan a la revalorización perceptual del espacio urbano.” 35
Estas redes locales, estarán al servicio de aquellos sectores o ámbitos de actuación
para el que se han delimitado y por lo tanto, se habrán de dimensionar en relación a un
ámbito concreto de actuación.
A tal efecto, el artículo 36 señala “El sistema de redes locales de un municipio se
dimensionará respecto a cada ámbito de actuación o sector y/o unidad de ejecución
atendiendo a las necesidades de la población prevista y de complementariedad
respecto a las respectivas redes generales y supramunicipales. El planeamiento
urbanístico podrá imponer condiciones de agrupación a las dotaciones locales de
forma que se mejoren sus condiciones funcionales, sin que ello redunde en ningún
caso en reducción de los estándares fijados en este artículo”.
Tanto para las redes generales como para las locales, la LSM en el artículo analizado,
fija unos estándares mínimos que han de contemplar, precisamente por entender que
con esos mínimos se satisfacen las necesidades de la población o del ámbito de
actuación al que sirven.
Todas las redes, sean supramunicipales, generales o locales, habrán de estar incluidas
en una clasificación y categorización de suelo, tal y como señala el art. 45
“La totalidad del suelo municipal estará adscrito a todas o algunas de las clases y
categorías de suelo, incluyendo los espacios que califique como elementos integrantes
de cualquier red pública de infraestructuras, equipamientos o servicios públicos.”
Es de destacar a los efectos de distinción que estamos analizando entre sistemas
generales y sistemas locales, la minuciosidad en este aspecto de la LSM y en tal
35
En el mismo sentido, el art. 50 de la LSM, señala entre las finalidades de los planes especiales “La
definición, ampliación o protección de cualesquiera elementos integrantes de las redes públicas de
infraestructuras, equipamientos y servicios, así como la complementación de sus condiciones de
ordenación con carácter previo para legitimar su ejecución.”
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SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
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sentido, en el art. 42 se obliga al plan general a realizar dicha distinción y a tal efecto
señala que “Deberá justificarse, en función de la dinámica y caracterización del
municipio, la distinción entre los elementos de redes generales y de redes locales”
En conclusión, la legislación urbanística de Madrid, no se separa en esencia del resto
de legislación urbanística en lo que se refiere a la distinción entre sistemas generales y
sistemas locales.
La LSM los denomina redes generales y redes locales, siendo las primeras elementos
de la estructura del territorio y las segundas elementos de la ordenación
pormenorizada. La distinción viene también en función del ámbito al que sirvan.
En cuanto al carácter de público o privado, nada dice la Ley, si bien, habrá de
entenderse que las redes que comprenden determinaciones estructurantes, habrán de
ser de titularidad pública.
Murcia. Decreto Legislativo 1/2005, de 10 de junio. Texto Refundido de la Ley del
Suelo de la Región de Murcia.
El Texto Refundido de la ley del suelo de la Región de Murcia (TRLSMurcia),
aprobado por Decreto legislativo 1/2005, de 10 de junio, no contiene una definición
de lo que son sistemas generales en contraposición con los locales.
La distinción entre unos y otros, hay que encontrarla en el articulado del
TRLSMurcia, y como veremos, esa estriba en lo tantas veces dicho y repetido a lo
largo de la legislación autonómica: el ámbito al que sirven esos sistemas.
Del análisis del TRLSMurcia, nos encontramos, en primer lugar, con la misma
posibilidad que ya vimos en la ley 7/2002 de Ordenación Urbanística de Andalucía,
de no clasificar el suelo destinado a los sistemas generales, dentro de una de las tres
categorías de suelo, urbano, urbanizable y no urbanizable, posibilidad esta, que como
70
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
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dijimos en el momento del análisis de la legislación andaluza, se nos antoja contrario
al art. 7 de la Ley 6/1998.
En efecto, el art. 61 del TRLSMurcia, prevé esta posibilidad al indicar:
“1. El Plan General Municipal de Ordenación clasificará el territorio
municipal en suelo urbano, no urbanizable y urbanizable.
2. Los terrenos destinados a sistemas generales, podrán o no ser objeto de
clasificación, sin perjuicio de que se adscriban a las diferentes clases de
suelo a efectos de su valoración y obtención.”
Si recordamos, la posibilidad de no clasificación de los sistemas generales en la
LOUAnd, estaba limitada a aquellos de “interés supramunicipal o singular”. En el
caso de Murcia, esta posibilidad viene marcada para todos los sistemas generales.
Para no ser reiterativo, me remito a los argumentos dados en aquella ocasión por lo
que entiendo que esta norma está en contra de lo previsto en el art. 7 de la Ley 6/1998.
Entrando ya en la distinción entre sistemas generales y sistemas locales en el
TRLSMurcia, nos encontramos por primera vez la misma en el art. 80, cuando señala
que los propietarios de suelo urbanizable, una vez sean aprobados los
correspondientes instrumentos de planeamiento, estarán obligados a
“b) Obtener y ceder gratuitamente los terrenos destinados a sistemas
generales vinculados o adscritos al sector.
Ceder gratuitamente al Ayuntamiento el suelo destinado a viales, espacios
libres, zonas verdes y equipamientos públicos de carácter local
establecidos por el planeamiento, de conformidad con los estándares que
se determinan en la presente Ley.”
El artículo no indica cual es el planeamiento que señala unos y otros. Como veremos,
el plan general fijará los sistemas generales siempre, pudiendo fijar también los
locales, pero siendo siempre el planeamiento diferido el que habrá de establecer estos
últimos.
Esto es así, ya que como indica el art. 98, será el plan general el que habrá de contener
entre sus determinaciones “Estructura general y orgánica del territorio, integrada por
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SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
los sistemas generales determinantes del desarrollo previsto, conforme a lo
establecido en la normativa sectorial específica: comunicaciones, infraestructuras y
servicios, espacios libres y equipamiento comunitario.”
Y estos sistemas generales de comunicaciones, infraestructuras y servicios, espacios
libres y equipamiento comunitario, estarán constituidos, tal y como continúa el citado
art. 98, por:
“El
Sistema
General
de
Comunicaciones
comprenderá
las
infraestructuras viarias, ferroviarias y de transporte público integrado, en
sus distintas modalidades, incluidas las previsiones de vías verdes y
carriles bici.
- El Sistema General de Infraestructuras y Servicios incluirá las diferentes
redes lineales de servicios públicos de abastecimiento de agua,
saneamiento y evacuación y los servicios esenciales o de interés general
necesarios, de electrificación, energía y telecomunicaciones, así como los
elementos nodales de dichos servicios.
- El Sistema General de Espacios Libres estará constituido por los
parques y jardines públicos, con una dotación mínima de 20 m² por cada
100 m² de aprovechamiento residencial, referida a la totalidad del suelo
urbano y urbanizable sectorizado, incluido el correspondiente a los
propios sistemas generales. Se incluirán también en este sistema los
espacios naturales que así se califiquen, aunque no computen en el
estándar anterior.
- El Sistema General de Equipamiento Comunitario estará constituido por
las diferentes instalaciones colectivas al servicio general de la población,
distinguiendo las de titularidad pública y privada, tales como sanitarias,
asistenciales, educativas, culturales, sociales, religiosas, deportivas,
recreativas, comerciales u otras análogas, en la cuantía establecida por la
normativa sectorial aplicable, pudiendo establecerse los usos específicos
de forma indicativa.”
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SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
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Abundando más en el tema, y ya referido al suelo urbano, el art. 99, al señalar las
determinaciones que habrán de contener los planes generales para dicho suelo, indica:
“d) Delimitación pormenorizada de las zonas verdes destinadas a parques
y jardines públicos en cuantía adecuada para satisfacer las necesidades
de la población.
e) Calificación del suelo necesario para localización de los equipamientos
colectivos para el establecimiento de servicios de carácter docente,
asistencial,
sanitario,
cultural,
deportivo,
administrativo,
para
infraestructuras y demás servicios de interés público y social,
distinguiendo la titularidad pública o privada. Las reservas a establecer
se fijarán en función de las características socioeconómicas de la
población y de conformidad con las previsiones y requisitos de la
legislación específica.”
En el mismo sentido, el art. 101, para el suelo urbanizable sectorizado, que indica que
los planes generales habrán de contener las determinaciones siguientes,
“La vinculación o adscripción de sistemas generales y la inclusión de
cada sector en una de las categorías anteriores deberá justificarse en
relación a su coherencia con el modelo territorial y al principio de la
equidistribución de beneficios y cargas.” Y para el suelo urbanizable sin
sectorizar, “Características técnicas y magnitudes mínimas que han de
reunir las actuaciones en esta categoría de suelo, en función de los
distintos usos preferentes e incompatibles y dotaciones, servicios y
equipamientos que les correspondan como sistemas generales, con una
cuantía mínima destinada a parques y jardines públicos de 20 m² por cada
100 m² del aprovechamiento residencial establecido por el plan, lo que
deberá tenerse en cuenta para asignación del aprovechamiento de
referencia, en relación con lo señalado en el art. 102.3.”
Por lo tanto, serán los planes generales los que fijarán los sistemas generales.
Por contraposición, los sistemas locales, serán fijados por el planeamiento de
desarrollo (los planes parciales y en su caso por planes especiales).
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SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
En este sentido, el TRLSMurcia, señala que los planes parciales para la ordenación
del suelo urbanizable, deberán contener “Delimitación de su ámbito, abarcando un
sector previsto en el Plan General y, en su defecto, cuando no estuviera delimitado su
justificación de acuerdo con los criterios del mismo, debiendo localizar los sistemas
generales y demás dotaciones previstas, incluidas las obras de conexión con las ya
existentes.” (art. 106.a))
La expresión “localización”, no nos parece la mas afortunada, ya que hemos visto que
son los planes generales los que fijan estos, y como más abajo señalaré, el art. 106,
indica claramente “… con independencia de la fijada en el Plan como sistema general
de espacios libres”. Por lo tanto, entiendo que el redactor debiera haber empleado la
expresión “recogerán” (“los planes parciales recogerán los sistemas generales
previstos en el plan general y demás dotaciones previstas”), en lugar de “… localizar
los sitemas generales …”.
Y ¿a que se refiere con la expresión “demás dotaciones previstas”? Estas “demás
dotaciones previstas” no pueden ser otros que los sistemas locales.
Y esto es así, ya que ese mismo art. 106, indica que esas dotaciones habrán de ser
independientes de las previstas como sistemas generales por el Plan General,
debiendo los planes parciales contener las determinación de “e) Señalamiento de las
reservas de terrenos para espacios libres destinados a parques, jardines y zonas de
recreo, de dominio y uso público, que habrán de establecerse con independencia de la
fijada en el Plan como sistema general de espacios libres.” Y continúa obligando al
plan parcial a realizar la
“Fijación de las reservas para equipamientos de dominio y uso público
en función del uso global del sector, en las siguientes cuantías y para los
destinos que se indican, debiendo contenerse una justificación
pormenorizada de las necesidades específicas:
1. Uso global residencial: reserva de suelo con destino a centros
educativos, docentes, culturales, sanitarios, administrativos, deportivos y
sociales en la proporción adecuada a las necesidades propias del sector,
en un porcentaje mínimo de la superficie del mismo en relación a la
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categoría de suelo a la que se adscribe el sector por su aprovechamiento
de referencia:
- Residencial de alta densidad: mínimo del 20 por ciento.
- Residencial de media densidad: mínimo del 15 por ciento.
- Residencial de baja densidad: mínimo del 10 por ciento.
- Residencial de mínima densidad: mínimo del 5 por ciento.
En el caso de que la actuación suponga la construcción de más de 4.000
unidades residenciales, la reserva de suelo para equipamientos se
incrementará en cinco puntos porcentuales. Este incremento dotacional
podrá ser de titularidad privada cuando así se proponga y se comprometa
su ejecución.
2. Uso global de actividad económica: reserva mínima del 5 por ciento de
la superficie del sector con destino a usos deportivos y sociales, en la
proporción adecuada a las necesidades propias del sector.
Y por último, afianzando más la teoría expuesta, el artículo señala que el plan parcial
habrá de prever
“h) Trazado y características de la red de comunicaciones propias del
sector y de su enlace con el sistema general de comunicaciones previsto
en el Plan General, con señalamiento de alineaciones, rasantes y zonas de
protección de la red viaria, que deberán adecuarse a las determinaciones
establecidas sobre accesibilidad y supresión de barreras arquitectónicas
por la normativa específica.
Asimismo, contendrán la previsión de aparcamientos públicos, en la
proporción adecuada a la demanda específica y como mínimo uno por
cada 100 m² construidos, con independencia de los que en la misma
proporción se prevean para aparcamientos privados vinculados a la
edificación. …
i) Características y trazado de las galerías y redes de abastecimiento de
agua, alcantarillado, energía eléctrica, alumbrado y de aquellos otros
servicios que, en su caso, establezca el Plan, de conformidad con su
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SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
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legislación específica, justificando adecuadamente sus determinaciones y
su conexión a las redes generales.
Esto es, de la lectura de los apartados del artículo, se desprende claramente que se
trata de dotaciones propias o por mejor decir, al servicio del sector o de la unidad de
ejecución, por lo tanto, al servicio no de la población en su conjunto o de más de un
sector, sino solamente del sector para el que se redacta ese plan parcial.
Por lo tanto, estas dotaciones que habrán de prever los planes parciales, no serán otras
que dotaciones locales, esto es, sistemas locales.
Por su parte, el art. 114 indica que “Los Planes Especiales de reforma interior y
rehabilitación en suelo urbano podrán tener por objeto … creación de dotaciones
urbanísticas y equipamiento comunitario …”. En el mismo sentido, el art. 116, en
cuanto a planes especiales de ordenación de núcleos rurales.
Está claro que esas dotaciones urbanísticas y equipamiento comunitario está referido a
sistemas locales.
Es de destacar que el TRLSMurcia, al referirse a los sistemas generales, se refiere a
adscripción y vinculación de los mismos a sectores, haciendo distinción, no muy clara
entre ambas.
Ya en el número 7 de la exposición de motivos, indica que
“Los sistemas generales se adscribirán o vincularán a los sectores, en
cuyo caso, los propietarios obtendrán en ellos su aprovechamiento y, en el
caso de no adscribirse a ningún sector, su obtención considerada no
preferente se hará por expropiación o por adscripción posterior. De igual
forma, no se establece una programación económica en tanto no se
concreten los compromisos efectivos por parte de la Administración o de
los particulares.”
Pero ¿que quiere decir el TRLSMurcia cuando se refiere a vinculación y qué cuando
se refieren a adscripción? ¿Es lo mismo vinculación que adscripción o se refiere a
cosas diferentes?
El TRLSMurcia, no dispone ninguna diferencia de manera expresa.
76
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
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Así, en el art. 101, indica que el Plan General determinará para el suelo urbanizable, la
“Delimitación de las áreas de suelo urbanizable sectorizado para su desarrollo
urbanístico a las que se vincularán o adscribirán los sistemas generales necesarios
para su ejecución.”. Y más adelante este mismo artículo indica “La vinculación o
adscripción de sistemas generales y la inclusión de cada sector en una de las
categorías anteriores deberá justificarse en relación a su coherencia con el modelo
territorial y al principio de la equidistribución de beneficios y cargas.”
En el mismo sentido, el art. 102, indica
“1. A los sistemas generales se les atribuirá el mismo aprovechamiento
que al sector al que se vinculen o adscriban, para su obtención
obligatoria y gratuita, sin que computen como superficie del mismo.
2. El Plan General podrá distinguir entre sistemas generales vinculados a
un sector determinado y sistemas generales adscritos al suelo urbanizable
sectorizado o sin sectorizar, aunque no se especifique de forma
singularizada.
3. La superficie máxima de sistemas generales vinculados o adscritos a
cada sector de suelo urbanizable, se determinará de forma que el
aprovechamiento resultante de aplicar el aprovechamiento de referencia a
la superficie del sector más la de los sistemas generales correspondientes,
no supere el máximo de la categoría asignada por el Plan General.
4. El Plan distinguirá entre los sistemas generales existentes y previstos, y
su forma de obtención, así como el carácter de preferente o diferido. Se
calificarán como preferentes los necesarios para lograr los objetivos del
plan. Tendrán carácter de diferidos los que se delimiten como reservas de
suelo para su futura obtención.
Por lo tanto, podríamos decir que en principio se refiere a lo mismo, pero ¿si es lo
mismo, porqué utiliza dos expresiones para lo mismo?
Creo que la respuesta viene dada en ese número 2 del art. 102, antes transcrito,
debiendo entenderse por vinculación, “inclusión”.
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SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
Intentaré explicarlo: Veíamos la posibilidad que el art. 61.2 del TRLSMurcia daba
para abstraer de clasificación alguna los sistemas generales. Por lo tanto, dentro de un
suelo urbanizable, bien puede ser que nos encontremos con que los sistemas generales
que atraviesen ese suelo, no tengan clasificación alguna. Pues bien, a la hora de
desarrollar ese suelo urbanizable, se podrán “vincular” (incluir) esos sistemas
generales, que por falta de esa clasificación acorde con la del sector que los rodea,
son, en definitiva, externos al ámbito de desarrollo del plan parcial, o bien adscribir
esos u otros sistemas generales ubicados en otros sectores 36 , al sector cuyo ámbito se
va a desarrollar mediante ese plan parcial.
Por lo tanto, entiendo que la expresión “vincular” ha de ser entendida como sinónimo
de “incluir”. Es decir, serán los sistemas generales que si estuviesen dentro de una
clasificación de suelo, estarían incluidos en el sector.
Navarra. Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, Ley de Ordenación del Territorio y
Urbanismo.
La Ley Foral 35/2002, de 20 de Diciembre, de Ordenación del Territorio y Urbanísmo
(LOTUNavarra),
en
la
ordenación
urbanística
municipal,
distingue
entre
determinaciones estructurantes y determinaciones pormenorizadas.
En las primeras incluirá todos aquellos elementos dotacionales que forman parte de la
estructura orgánica del territorio municipal, esto es, lo que en la mayoría de las
Comunidades Autónomas se conocen como sistemas generales; y en las segundas,
incluirá aquellos elementos dotacionales que forman parte de la estructura
pormenorizada, esto es, de la estructura de ámbitos menores, lo que se conoce en la
mayoría de las Comunidades Autónomas como sistemas o dotaciones locales.
En este sentido, el art. 49 de la LOTUNavarra, señala:
36
Con la posibilidad de no inclusión en la clasificación del suelo, lo correcto sería decir “contíguos a
otros sectores de suelo”.
78
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
“Las determinaciones de la ordenación urbanística municipal se dividen
en estructurantes y pormenorizadas:
a) Son determinaciones estructurantes aquellas mediante las cuales se
define el modelo de ocupación, utilización y preservación del conjunto de
cada municipio, así como los elementos fundamentales de la estructura
urbana y territorial y de su desarrollo futuro.”
Y el art. nos dice seguidamente qué es lo que se consideran determinaciones
estructurantes, entre las que se encuentran,
“…c) La definición de los sistemas generales de vías públicas, servicios
urbanos, espacios libres públicos y equipamientos públicos o privados, o
conjuntos de dotaciones públicas al servicio de toda la población.”
Por lo tanto, las determinaciones estructurantes, definen el modelo de ciudad;
estructuran la misma, “crean ciudad” y entre las mismas se encuentran, como no podía
ser de otra manera, los sistemas generales de comunicaciones, espacios libres y
equipamiento comunitario”.
La otra clase en que se dividen las determinaciones de la ordenación urbanística, decía
el art. 49 de la LOTUNavarra, que eran las pormenorizadas.
A este respecto, ese artículo señala que
“Son determinaciones de ordenación pormenorizada las que precisan las
anteriores hasta el grado suficiente para posibilitar la realización de
actos concretos de ejecución material.”
Y más adelante, el artículo nos indica cuales habrán de considerarse determinaciones
pormenorizadas, entre las que encontramos,
“La definición de los sistemas locales de vías públicas, servicios urbanos, espacios
libres públicos y equipamientos públicos o privados, o conjuntos de dotaciones
públicas necesarios para completar los servicios de los sistemas generales, pero sin
considerarse de tal carácter.”
79
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
Tenemos, por tanto, marcada la dualidad entre sistemas generales (elementos que
forman parte de la determinación estructurante) y sistemas locales (elementos que
forman parte de la determinación pormenorizada).
¿Cuál es el planeamiento que ha de definir los sistemas generales y los sistemas
locales?
Lógicamente habría de ser el general para los sistemas generales y el de desarrollo
para los sistemas locales, pero esto no es del todo cierto en la legislación de Navarra,
dejando que sea el planeamiento general el que defina tanto los unos como los otros, y
en este sentido, el art. 51.5 de la LOTUNavarra, señala que
“El Plan General Municipal preverá los sistemas generales y locales
adecuados para el servicio de su población, y en particular los espacios
libres y zonas verdes, los equipamientos sanitarios, educativos y de
bienestar
social,
los
socioculturales,
deportivos
y
ambientales,
ubicándolos en los lugares más apropiados y acordes con el servicio a
prestar.”
Pero entonces cabe preguntarse ¿cual es el objetivo de los planes de desarrollo en este
punto?
La LOTUNavarra dedica un artículo, el 53, para fijar las determinaciones sobre
espacios dotacionales y de servicios.
En este artículo indica que será el “instrumento de planeamiento correspondiente” el
que habrá de definir “los espacios que han de destinarse a equipamientos
comunitarios, parques, jardines y espacios públicos singulares, así como a
instalaciones para la depuración de aguas urbanas, y el resto de infraestructuras
necesarias para garantizar los adecuados servicios del conjunto de la población.”
De la lectura del art. 51, parecía claro que los sistemas generales y los locales eran
previstos por el plan general. Entonces, ¿Qué quiere decir la ley en este art. 53 cuando
se refiere a “instrumento de planeamiento correspondiente”?
La respuesta habremos de ir a buscarla al art. 60 de la LOTUNavarra, cuando se
refiere a los planes parciales cuyo objeto es “…En un sector de suelo urbanizable
sectorizado, establecer la ordenación pormenorizada, o bien modificar o completar la
que hubiera ya establecido el Plan General Municipal o el Plan de Sectorización, en
80
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
su caso” y continúa diciendo el art. 60 que “Los Planes Parciales establecerán las
determinaciones de ordenación pormenorizada conforme a lo dispuesto en el art. 49
de esta Ley Foral, habilitando la ejecución directa sin necesidad de ulteriores
planeamientos de desarrollo.”
No cabe duda que habría que pensar en la existencia de una discrepancia entre el art.
51 que reserva para los planes generales la previsión de los sistemas generales y
locales y el art. 60, que reserva la previsión de los sistemas locales para los planes
parciales, habida cuenta que, esos (los sistemas locales), de conformidad con lo
señalado en el art. 49, son elementos de la determinación pormenorizada, tal y como
hemos visto.
No es así, pues los planes parciales, podrán modificar la determinación pormenorizada
señalada en el plan general (no así la determinación estructurante) y en este sentido,
este mismo art. 60, en el apartado 3 dice que “…No obstante los Planes Parciales
podrán modificar cualquier determinación de ordenación pormenorizada establecida
por el Plan General Municipal o el Plan de Sectorización para el sector, siempre que
aquéllos justifiquen su congruencia con la ordenación estructurante del Plan General
Municipal o del Plan de Sectorización.”
Y es por esto, que no vemos discrepancia entre el art. 51 y el art. 60, ya que, en efecto,
será el planeamiento correspondiente (plan general, plan de sectorización, plan parcial
o plan especial) el que recoja y defina los sistemas locales, teniendo en cuenta que los
planeamientos de desarrollo están facultados para modificar las determinaciones
pormenorizadas del plan general (arts. 60 y 61 LOTUNavarra).
Siguiendo con el análisis de la distinción entre sistemas locales y sistemas generales
hemos de seguir en el art. 53 de la LOTUNavarra, relativo a las determinaciones sobre
espacios dotacionales y de servicios.
Este artículo, en el número 2, señala que
“Respecto a cada categoría y tipo de equipamiento e infraestructura, el
planeamiento calculará las reservas necesarias para el total de población
según la capacidad máxima de la ordenación, diferenciando según el nivel
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SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
jerárquico o de servicio de cada elemento y considerándolos articulados
en la correspondiente red de servicios públicos. Dicha distinción se
concretará en la calificación diferenciada según se trate de sistemas
generales o de aquellos otros cuyo nivel de servicio sea local.”
Vemos que se realiza la diferenciación de los sistemas generales y de los locales
según “el nivel jerárquico o de servicio” y en base a ese nivel de jerarquía o servicio,
serán calificados como sistemas generales o como sistemas locales.
Ambas dotaciones son independientes y así, este mismo artículo, en el apartado 4.b),
indica esa independencia fijando unas determinaciones para los sistemas locales
totalmente independientes de las que correspondan para los sistemas generales y,
además, en relación a lo que anteriormente ha señalado en el número 2, fija el ámbito
de servicio de los sistemas locales, ciñéndolos a un sector. Esto es, marca el “nivel de
servicio” para poder ser calificados como locales o como generales.
Así, dicho apartado 4.b) señala que,
“En todos los sectores que incluyan suelo urbanizable y/o urbano no
consolidado de uso residencial, con el carácter de dotaciones locales y,
por tanto, con independencia de los elementos de sistema general que se
sitúen en su interior, se deberán definir las reservas de terrenos para
parques y jardines, zonas deportivas y de recreo y expansión públicas con
una superficie conjunta no inferior a la mayor de las dos siguientes: 35
metros cuadrados por vivienda o por cada 100 metros cuadrados
construidos de uso residencial, no pudiendo ser inferior en ningún caso al
10 por 100 de la superficie del secto. …”.
Por último, en cuanto al carácter de público o privado de estas dotaciones, habremos
de distinguir igualmente si pertenecen a determinación estructurante o pormenorizada.
La ley ya en el art. 49, nos indicaba al hablar de los equipamientos de la
determinación estructural, que podrían ser públicos o privados.
Por lo tanto, por mera exclusión -sino por lógica- habremos de decir que serán
siempre públicas, el sistema viario y el de espacios libres. Y en este sentido, el art.
82
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
53.4 señala que “…Los terrenos que integren esta red de espacios libres deberán ser
de dominio y uso público, sin perjuicio de las fórmulas concertadas que se fijen con
los particulares para su mantenimiento y conservación. …”.
Por el contrario los equipamientos, podrán ser públicos o privados.
Por lo que se refiere a los sistemas locales, el mismo art. 49.e) indicaba una primera
referencia a cuales podrían ser públicos y cuales privados, siendo igualmente públicos
los sistemas viarios. En cuanto a los espacios libres, siempre serán públicos al menos
en la determinación que señala el art. 53.4.b) “…35 metros cuadrados por vivienda o
por cada 100 metros cuadrados construidos de uso residencial, no pudiendo ser
inferior en ningún caso al 10 por 100 de la superficie del sector.”. El resto, podrán ser
privados, al igual que los equipamientos.
En conclusión, la LOTUNavarra, distingue sistemas generales y sistemas locales, en
función del nivel de servicio de cada uno. Los primeros tendrán un nivel general de
todo el municipio y los segundos, solamente de un sector.
Rioja. 37 Ley 5/2006, de 2 de mayo. Ley de Ordenación del Territorio y Urbanismo.
Hemos venido viendo en toda la legislación, que los sistemas generales, son
dotaciones urbanísticas que conforman la ordenación estructural del territorio. Como
tales elementos de la ordenación estructural territorial, han de venir definidos por el
planeamiento general.
37
El pasado 2 de mayo se promulgó la Ley 5/2006, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La
Rioja (LOTURioja), la cual deroga expresamente la Ley 10/1998, de Ordenación del Territorio y
Urbanismo de La Rioja.
La Disposición final quinta de dicha ley indica que entrará en vigor a los seis meses de su publicación
en el Boletín Oficial de La Rioja (BOR), lo que tuvo lugar el 4 de Mayo. Por lo tanto, la nueva
LOTURioja, será plenamente vigente a partir del próximo 4 de Noviembre de 2.006.
A los efectos de este trabajo, he preferido centrarme en el estudio de la Ley 5/2006, aún cuando todavía
no esté vigente, debido a su inmediata entrada en vigor y teniendo en cuenta, además, que a los efectos
del estudio de las dotaciones, no presenta, en cuanto a los conceptos generales y formas de obtención
de los suelos para las dotaciones públicas, diferencias notables en relación con la actual Ley 10/1998, a
la que le quedan escasas fechas de vigencia.
83
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
La Ley 5/2006, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja (LOTURioja),
al regular los Planes Generales, indica en el art. 61, que “Los Planes Generales …
definirán los elementos fundamentales de la estructura general adoptada para la
ordenación urbanística del territorio…”.
No cabe duda que uno de esos “elementos fundamentales de la estructura general”
serán los sistemas generales, tal y como veremos.
En efecto, el art. 63 de la LOTURioja, dispone que una de las determinaciones de
carácter general que habrán de contener esos planes generales, será la “Estructura
general y orgánica del territorio, integrada por los elementos determinantes del
desarrollo urbano y, en particular, por los sistemas generales de comunicación y sus
zonas de protección, equipamiento comunitario, infraestructuras y, en especial, el
sistema general de espacios libres públicos destinados a parques y zonas verdes, en
proporción no inferior a 5 metros cuadrados por habitante previsto tanto en suelo
urbano como en suelo urbanizable delimitado.”
Volvemos, una vez más, a encontrarnos con la clásica separación de los sistemas
generales en tres grandes bloques, que ya hacía el Reglamento de Planeamiento en sus
arts. 19 y 25, esto es, comunicaciones, espacios libres y, equipamiento comunitario.
El tratamiento de las dotaciones o sistemas locales, hemos de buscarlo en el art. 75 de
la LOTURioja, el cual dispone que los planes parciales habrán de determinar el
“Trazado y características de la red de comunicaciones propias del sector y de su
enlace con el sistema general de comunicaciones previsto en el planeamiento
municipal, con señalamiento de alineaciones, rasantes y zonas de protección de toda
la red viaria, y previsión de aparcamientos”, así como “Características y trazado de
las redes de abastecimiento de agua, alcantarillado, energía eléctrica y de aquellos
otros servicios que, en su caso, prevea el plan.”
Vemos por tanto, que será el planeamiento general el que habrá de definir los sistemas
generales, dejando para el planeamiento de desarrollo la definición de los sistemas
locales.
Por último queda saber cuál es el carácter, la naturaleza jurídica de estas dotaciones de
sistemas generales.
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SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
La ley, en el art. 63, indica que los planes generales determinarán si las dotaciones son
públicas o privadas.
Es obvio, como hemos visto anteriormente, que los sistemas generales de
comunicaciones y, de espacios libres de parques y zonas verdes, habrán de ser de
titularidad pública. En cuanto al equipamiento comunitario, podrá ser público o
privado y esa naturaleza habrá de venir señalada el planeamiento general. 38
Valencia. Ley 16/2005, de 30 de diciembre. Ley Urbanística Valenciana.
La ley 16/2005 de 30 de Diciembre, Urbanística Valenciana (LUV), denomina a las
dotaciones públicas, redes (tal como igualmente hace la LSM) utilizando el adjetivo
de primarias que, como veremos, forman parte de la ordenación estructural del
territorio y por lo tanto equivaldrían a los denominados en otras comunidades
sistemas generales, y secundarias, que como veremos forman parte de la ordenación
pormenorizada y serían equivalentes a las que en otras comunidades se conocen
como sistemas locales.
Las redes primarias, serán aquellos elementos que formando parte de la ordenación
estructural de todo el territorio del municipio, vienen asimismo, reflejadas en el
planeamiento.
En efecto, el art. 36 indica que,
“Constituyen
la
ordenación
estructural
del
planeamiento
las
determinaciones que sirven para dar coherencia a la ordenación
urbanística del territorio en su conjunto, y, en particular, las siguientes:
…
38
Me reitero en lo ya señalado en este trabajo, en el apartado 2.5 DOTACIONES PÚBLICAS.
DOTACIONES PRIVADAS, en el que ya exponía cuales dotaciones habrán de ser necesariamente
públicas y cuales podrán ser públicas o privadas, tanto en lo que se refiere a dotaciones generales o
sistemas generales, como a dotaciones o sistemas locales.
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SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
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JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
Red Primaria de reservas de suelo dotacional público y equipamientos de
titularidad privada cuya función o relevancia contribuyan a la
articulación de la ciudad.”
Por el contrario, las redes secundarias, serán aquellos elementos de la ordenación
pormenorizada (por lo tanto no estructural del territorio), que vienen reflejadas en el
planeamiento de desarrollo.
En este sentido, el art. 37 de la ley 16/2005, LUV, define la ordenación
pormenorizada como aquella que complementa y completa a la estructural, en un
ámbito determinado del territorio, y en tal sentido dice
“La ordenación pormenorizada incluye todas las determinaciones que, de
modo preciso y detallado, completan la ordenación estructural para el
ámbito territorial al que se refieren, y, en particular, las siguientes:
…
b) Establecimiento de la red secundaria de reservas de suelo dotacional
público.”
En el mismo sentido, el art. 67, nos indica que los planes parciales “Deben definir la
red secundaria de dotaciones públicas del sector, de acuerdo con las exigencias que
reglamentariamente se establezcan.”
Pero para la LUV, las redes secundarias tienen un carácter un tanto residual, en el
sentido de que en esta categoría de dotaciones se incluyen todas aquellas dotaciones
públicas que no estuvieran contempladas en las primarias, y en este sentido se expresa
el art. 59 al decir “La red secundaria es una determinación de la ordenación
pormenorizada, constituida por la totalidad de las reservas de suelo dotacional
público no incluidas en la red primaria.”
Por lo tanto, vemos que la diferencia fundamental entre ambos tipos de redes es la
misma que se viene repitiendo en todas las legislaciones, esto es, ordenación
estructural frente a ordenación pormenorizada; ámbito municipal frente a ámbito de
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Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
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un sector; fijación en el planeamiento general, frente a fijación en el planeamiento de
desarrollo.
Y ¿Cuál es el punto común de ambas en la legislación valenciana?
La respuesta ha de ser, la naturaleza pública de ambas. Ambas son suelos dotacionales
públicos tal y como se refleja en la redacción dada en los artículos 36 y 37,
refiriéndose para ambas como “suelo dotacional público”.
Bien es cierto que la ley admite que existan otras dotaciones de titularidad privada,
pero éstas, en consecuencia, no serán consideradas “redes”, aunque dichas dotaciones
privadas estructuren la ciudad, pues este término “redes”, lo reserva única y
exclusivamente para los suelos dotacionales públicos.
La red primaria no está compuesta por suelos dotacionales públicos y equipamientos
privados. Está sólo compuesta por los suelos dotacionales de titularidad pública y uso
público.
En este sentido, es claro el art. 52 de la LUV cuando dice “Los Planes Generales
delimitarán una red estructural compuesta por la red primaria de reserva de suelo
dotacional de titularidad y uso público y por la de aquellos otros equipamientos de
titularidad privada cuya función o relevancia contribuyan a la articulación de la
ciudad.”
Como se ve, el plan general delimitará la red primaria “de titularidad y uso público”
así como “otros equipamientos de titularidad privada”, pero estos, no podrán
considerarse “redes primarias”.
4.- LA OBTENCIÓN DE SUELOS PARA DOTACIONES PÚBLICAS:
SISTEMAS GENERALES Y SISTEMAS LOCALES.
Los sistemas generales, como elementos que conforman la estructura organizativa
territorial del municipio, y los sistemas locales, que forman parte de la ordenación
pormenorizada de un ámbito del territorio del municipio, necesariamente ocupan un
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espacio que se corresponde con fincas cuya propiedad puede ser pública, pero que en
la mayoría de los casos es privada.
La fórmula tradicional de obtención de esos terrenos particulares para la implantación
de esos servicios o infraestructuras, era la expropiación. En virtud del instituto
expropiatorio, la Administración realizaba una “compraventa forzosa” de aquellos
bienes que le eran necesarios para ejecutar los sistemas generales.
Hoy en día, parte de la legislación sectorial estatal, contempla la expropiación forzosa
como método único para la obtención de suelos destinados a grandes infraestructuras.
Tal es el caso de la Ley de Carreteras o su Reglamento, para los que la mera
aprobación del proyecto, implica la declaración de utilidad pública y la necesidad de
ocupación de los bienes, a los efectos de su expropiación.
Ahora bien, las técnicas de urbanismo permiten otras fórmulas para obtener los bienes
necesarios para la ejecución de las dotaciones públicas. Así nos encontraremos con
que la Administración también tiene la posibilidad de obtención de los suelos
necesarios para dotaciones públicas,
-
por cesión de los propietarios.
-
mediante transferencias de aprovechamiento.
-
Por ocupación directa.
-
Permuta forzosa.
-
O por convenio.
Por lo tanto, pueden ser varios los métodos que se pueden emplear para la obtención
de los terrenos necesarios para las dotaciones públicas, entre los que está incluido,
obviamente, el expropiatorio, que como decimos, no es el único ni el preferente e
incluso como veremos, en algunas legislaciones autonómicas es un método residual,
al que sólo se podrá acudir si no es posible la obtención por otros métodos (cesión,
ocupación directa, etc.), y será el único método posible, como también veremos, en el
caso de que dichos suelos no estén incluidos en áreas de reparto.
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Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
La posibilidad de utilización de un método u otro, variará en función de la
clasificación del suelo, del tipo de dotación de que se trate y, fundamentalmente, de la
legislación urbanística aplicable, puesto que no todas las Comunidades Autónomas
permiten métodos de obtención que en otras si están contemplados. Desde luego, son
comunes a todas ellas, la expropiación y la cesión gratuita.
Intentaré dar unos conceptos generales de en qué consisten cada uno de estos
métodos, para posteriormente entrar a su tratamiento en la legislación urbanística
autonómica.
4.1.- EXPROPIACIÓN.
La expropiación, podría denominarse como una especie de compraventa forzosa, por
la que la Administración obliga al propietario, a la venta de sus bienes o derechos en
beneficio de la colectividad. Por lo tanto, es el mecanismo mas sencillo para que la
Administración pueda hacerse con los suelos necesarios para la ejecución de las
dotaciones públicas.
Este sistema ha sido desarrollado por la legislación urbanística, llegando en la
actualidad a fijar diferencias con respecto a la LEF, y tendiendo en la actualidad en la
legislación autonómica, a dejarlo como una técnica residual o subsidiaria de las otras
formas de obtención de terrenos dotacionales, solamente aplicable en el caso de
imposibilidad de la utilización de otros medios de obtención.
En las actuaciones asistemáticas, será la expropiación uno de los dos mecanismos a
utilizar para la obtención de los terrenos necesarios para dotaciones (el otro serán las
TAUs).
En las actuaciones sistemáticas, por el contrario, será más rara la utilización de esta
figura de obtención de suelo, habida cuenta que sería posible esa obtención de manera
menos traumática dado que entrarían en juego los procedimientos equidistributivos,
con lo que sería un tanto superfluo el recurso a la expropiación.
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JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
Sea como sea, la expropiación, eso sí, es el único método para la obtención de los
sistemas generales en suelo no urbanizable.
Al hablar de expropiación, conviene hacer distinción entre expropiación urbanística y
expropiación común o general.
La expropiación urbanística precisa “que su finalidad esté constituida por la ejecución
del planeamiento urbanístico o venga motivada por el incumplimiento de los deberes
urbanísticos”. 39
En este sentido, el art. 34 de la LS98, señala que,
“La expropiación por razón de urbanismo podrá aplicarse de acuerdo con
las finalidades previstas en la legislación urbanística y, asimismo, por
incumplimiento de la función social de la propiedad, con los requisitos
previstos en la Ley de Expropiación Forzosa”.
Por lo tanto, la obtención de suelos para dotaciones públicas, es uno de los fines
previstos en la legislación y expresamente esa legislación lo contempla como una
causa expropiatoria en el art. 40.2 LS98 al señalar los casos en los que no procede la
reversión (que el nuevo uso sea justificado y dotacional o que el uso dotacional que
motivó la expropiación se hubiese implantado y mantenido durante ocho años).
Será requisito de la expropiación, la declaración de utilidad pública o interés social.
Estos presupuestos vienen recogidos en la propia Constitución cuando en su art. 33,
recoge la imposibilidad de privar de los bienes y derechos si no es por “causa
justificada de utilidad pública o interés social”.
Pero además, el motivo de la expropiación, lo que se denomina “causa expropiandi”
ha de estar contenido en una ley, pues la “causa expropiandi”, “no es sino el fin
público declarado por el legislador” 40 .
39
José Manuel Merelo Abela “Régimen jurídico y gestión del suelo urbano y urbanizable”. Op.cit.
pág.563.
40
Luciano Parejo Alfonso. “Derecho Administrativo”. Ed. Ariel. Barcelona, 2003. Pág. 824.
90
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El legislador será, generalmente, el autonómico, ya que la competencia le viene
reafirmada tras la STC 37/87 (Rfa.EDJ:1987/37) , sobre la Ley de Reforma Agraria de
Andalucía, en cuyo FD Sexto, dice:
“De acuerdo con las consideraciones que acaban de exponerse, no parece
dudoso que cuando, en virtud del sistema de distribución de competencias
que resulta de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía, la
legislación sectorial corresponda a las Comunidades Autónomas, son
éstas, y no el Estado, las que ostentan la potestad de definir legalmente
los supuestos en que cabe hacer uso del instrumento expropiatorio
mediante la declaración de la "causa expropiandi" necesaria en cada
caso, sin perjuicio de la obligación de atenerse a la legislación general del
Estado que garantiza por igual los derechos patrimoniales de todos los
sujetos privados.
De todo ello se sigue que la reserva constitucional en favor del Estado
sobre la legislación de expropiación forzosa no excluye que por Ley
autonómica puedan establecerse, en el ámbito de sus propias
competencias, los casos o supuestos en que procede aplicar la
expropiación forzosa, determinando las causas de expropiar o los fines de
interés público a que aquélla deba servir.
De lo contrario se llegaría al absurdo de que las Comunidades
Autónomas, habiendo constatado la existencia de nuevas causas de
utilidad pública o interés social justificadoras de la expropiación para el
desarrollo de sus respectivas competencias, tuvieran que solicitar del
Estado la regulación formal de aquéllas, o a la no menos absurda
conclusión, por petrificadora del ordenamiento, de no poder identificar
tales supuestos legitimadores más allá de los que, antes de la instauración
del Estado de las Autonomías, hayan sido declarados como tales por las
Leyes del Estado en materias sobre las que éste ha dejado de tener
competencia.”
Reafirmando esto, el mismo Tribunal, en su STC 61/97 dejó claro (FD Trigésimo)
señaló que,
91
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
“El Estado carece de competencias para establecer cuál o cuáles sean las
vías necesarias e indisponibles para obtener terrenos dotacionales -que es
la materia sobre la que se pretenden imponer unos concretos medios- al
tiempo que su competencia ex art. 149.1.18 CE no alcanza más allá de la
fijación de las garantías expropiatorias -también en su variante
urbanística-. La regulación de la causa de expropiar para la obtención de
terrenos dotacionales y la definición de la ocupación directa corresponde
a las Comunidades Autónomas.”
En expresión de Santos Díez y Castelao Rodríguez, “la causa expropiandi es,
precisamente, la vinculación de destino que para los terrenos a expropiar establece el
planeamiento que se ejecuta” 41
En la expropiación urbanística, la aplicación de las normas de la LEF, serán
supletorias de la las contenidas en la LS98, el TRLS92, el RG, el RD 1093/1997 y
normativa autonómica.
Los procedimientos previstos para las expropiaciones urbanísticas, según se recoge en
el art. 36 de la LS98, son los de tasación conjunta y el individualizado. Estos
procedimientos tendrían su correspondencia en los de urgencia e individualizado, en
la expropiación normal o general, previstos en la LEF.
El procedimiento de tasación conjunta, como procedimiento de expropiación
netamente urbanístico, viene regulado en los arts. 36 y 38 de la LS98, así como, con
carácter supletorio, en los arts. 138 del TRLS 76 y 202 y ss. del RGU.
Por su parte, para el para el procedimiento individualizado se sigue la LEF.
Brevemente, por no ser objeto de este trabajo, expondré las características principales
del procedimiento de tasación conjunta..
41
Ricardo Santos Díez y Julio Castelao Rodríguez. “Derecho urbanístico. Manual para Abogados y
Técnicos”. Op.cit. pág. 785.
92
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Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
Por el procedimiento de tasación conjunta, el expropiante, mediante un solo
procedimiento que engloba todas las fincas objeto de la expropiación, fija el
justiprecio de éstas.
El procedimiento es el siguiente:
-
Elaboración del proyecto de expropiación, con delimitación del ámbito de
la expropiación y fijación de precios de las fincas con hojas de justiprecio
individualizadas de cada finca.
-
Exposición pública por un mes y notificación individualizada a los
propietarios y titulares de bienes y derechos.
-
Informe municipal, si no es la Administración que expropia.
-
Informe de la Administración expropiante.
-
Aprobación del proyecto por el órgano autonómico que corresponda, el
cual implica la declaración de urgencia de la ocupación, la cual se podría
llevar a efecto si se paga o consigna el precio total de la valoración dada en
la hoja de aprecio, sin perjuicio de que los titulares puedan recurrir la
valoración. 42
-
Notificación de la resolución aprobada a los titulares afectados, dándoles
un plazo de 20 días para manifestar su disconformidad con la valoración.
Transcurrido este plazo, se entiende fijado el justiprecio y no podrán
impugnarlo posteriormente. Si lo han impugnado en el plazo de 20 días,
sin perjuicio de la ocupación, se dará traslado al Jurado de Expropiación
para valoración.
El procedimiento individualizado, es el señalado en la LEF, por el cual, una vez
aprobado el expediente expropiatorio y declarada por tanto la necesidad de la
ocupación, se abre un expediente individual para cada uno de los titulares de bienes
expropiables, requiriendo a éstos para que en plazo de veinte días formulen hoja de
aprecio y aleguen lo que convenga. Formulada la hoja de aprecio, la Administración
la acepta o rechaza; en el primer caso, se considera determinado el justiprecio. En el
42
El art. 38 de la LS98, ha sido declarado inconstitucional por STC 164/2001, por entender que el
Estado está regulando procedimiento, lo que es competencia de las Comunidades Autónomas. Por lo
tanto, habrá de estarse a lo que señale cada legislación autonómica al respecto para saber si puede o no
ocuparse con la consignación o pago del importe íntegro de la valoración.
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segundo caso (rechazo), la Administración redacta su hoja de aprecio debidamente
fundamentada, la cual ha de ser notificada al titular y este, en el plazo de diez días,
podrá aceptarla o rechazarla alegando lo que convenga. Rechazado el valor de la
Administración, se pasa el expediente al Jurado de Expropiación para fijación de
justiprecio.
La ocupación de la finca, salvo que hubiera declaración de urgente ocupación, no
podría llevarse a efecto hasta el pago del justiprecio. Lo habitual es que existe esa
declaración de urgente ocupación, por lo que la Administración, tras el acta previa de
ocupación, efectuará hoja de depósito previo y pagado o consignado éste, podrá
proceder a la ocupación de la finca.
Por lo tanto, del procedimiento de tasación conjunta, son de destacar las siguientes
particularidades en relación con el procedimiento individualizado:
-
La ocupación de las fincas no se podrá realizar hasta no haberse pagado o
consignado previamente el valor total de las mismas, a diferencia del
procedimiento individualizado que sólo exige el pago del depósito previo.
-
Los propietarios, al recibir hoja individualizada de tasación, si no
estuvieran conformes, deberán manifestar la disconformidad en el plazo de
20 días, ya que en caso contrario, se entiende la conformidad con la
propuesta.
4.2.- LA OCUPACIÓN DIRECTA.
La figura de la ocupación directa, se crea por vez primera en la Ley 8/90, que la
regula en los arts. 57 y 59 a 62, si bien podemos encontrar sus antecedentes en el RG,
en los arts. 52 a 54.
La figura fue recogida por el TRLS92, en sus arts. 203 a 205 y declarada por la STC
61/97, ajustada al reparto de competencias emanadas de la Constitución, fue
finalmente derogada por la disposición derogatoria única de la Ley 6/98 (a excepción
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Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
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del art. 204 relativo a la indemnización por ocupación temporal), si bien ha sido
tomada por parte de la legislación autonómica.
El TRLS92, en el art. 203, define la ocupación directa como
“…la obtención de terrenos afectos por el planeamiento a dotaciones
públicas mediante el reconocimiento a su titular del derecho a integrarse
en una unidad de ejecución con exceso de aprovechamiento real.”
Este mismo artículo señala un requisito previo a procederse a la ocupación directa y
es que la Administración habrá de determinar los aprovechamientos urbanísticos
susceptibles de adquisición por el titular del terreno a ocupar (por lo tanto
descontando el 10% de aprovechamiento de cesión al Ayuntamiento) y la unidad de
ejecución en que ese propietario podrá materializar su aprovechamiento.
Por lo tanto, esta figura tiene, por si misma, el límite de la necesidad de existencia de
unidades excedentarias donde “remitir” o “enviar” a los propietarios “cedentes”, y
Merelo Abela, señala otro límite unido a este, y es que esas unidades excedentarias
habrán de encontrarse dentro del mismo área de reparto que el terreno dotacional que
se cede. 43 Solamente podrá señalarse otra unidad de ejecución fuera del área de
reparto, si existe aceptación del propietario.
La explicación a estos límites, la recoge igualmente Merelo Abela, diciendo que “sólo
en
el seno de cada área juegan los coeficientes de ponderación, que permiten
convertir el expresado aprovechamiento subjetivo del titular ocupado en su
equivalente referido al uso y tipología de la unidad de ejecución donde deba hacerse
efectivo o materializarse.” 44
43
“Este último requisito no está expresamente establecido para la ocupación directa, pero sí para
mecanismo muy próximo en cuanto a naturaleza y efectos como es la expropiación con pago del
justiprecio mediante adjudicación de terrenos, por lo que puede entenderse igualmente aplicable a
aquella.”. José Manuel Merelo Abela. “Régimen jurídico y gestión del suelo urbano y urbanizable”.
Op.cit. pág. 634.
44
José Manuel Merelo Abela. “Régimen jurídico y gestión del suelo urbano y urbanizable”. Op.cit.
pág. 634.
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Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
Para parte de la doctrina, no era necesaria la conformidad de los propietarios
afectados, 45 sin embargo, para Santos Díez y Castelao Rodríguez “la ocupación
directa era, como señaló la STC (se refieren a la STC 61/97), una modalidad de
expropiación con “pago en especie” (en suelo).Pues bien, conforme establece el art.
37 LrS98, la expropiación con pago en especie sólo es posible con la conformidad del
expropiado … de donde se deduce que sólo en el supuesto de conformidad
(voluntariedad) del expropiado se podría aplicar esta modalidad de expropiación.” 46
La ocupación directa tiene una singularidad hipotecaria cual es que el acta de
ocupación, es título inscribible en el Registro de la Propiedad, pero mientras este
título producirá la inscripción a favor de la Administración de los terrenos ocupados,
para el propietario “cedente” se abrirá folio registral independiente, en el que se
recogerá el aprovechamiento urbanístico, no la finca, ya que hasta que no se desarrolle
esa unidad de ejecución, y apruebe e inscriba el proyecto de equidistribución de la
misma, no existirá finca en la que materializar ese aprovechamiento; y a dicho folio,
se trasladarán las cargas y demás inscripciones de derechos reales que hubiere y
fueran vigentes sobre la finca ocupada.
Para Ochoa Gómez, citando a González Salinas, la ocupación por si sola, no produce
la pérdida de la propiedad “lo que se produce es la pérdida de la posesión de la finca o
fincas o partes de las mismas, pero todavía no la transmisión de titularidad. Hasta que
la compensación o pago del justiprecio en especie no se concreta mediante la
adjudicación de una determinada parcela en la unidad excedentaria, esa transmisión
no se consuma. De otro modo, resulta ineficaz la previsión del art. 204.2 TRLS de
45
La ocupación directa, “reune notas de la gestión urbanística y elementos propios de la expropiación
forzosa, configurándose como singular modalidad expropiatoria. … por la ocupación directa se
produce, respecto a terrenos afectados por el planeamiento a dotaciones públicas, … la transmisión
coactiva de la titularidad dominical de los mismos a las Administraciones urbanísticas actuantes para
adscribirlos a los usos y servicios públicos que motivaron su afectación en el plan de ordenación.”
Varios autores. “Memento práctico. Urbanismo. 2006”. Op.cit. pág. 1.093.
46
Ricardo Santos Díez y Julio Castelao Rodríguez. “Derecho urbanístico. Manual para Juristas y
Técnicos”. Op.cit. págs.783-784.
96
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JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
1992, o equivalente de la legislación autonómica, ante
Administrstración.”
la pasividad de la
47
Dicho sea con todos los respetos, no puedo estar de acuerdo con esa afirmación. En
mi opinión, con el acta de ocupación -título, recuérdese, para la inscripción-, la
“traditio”, la traslación del dominio, se produce y consuma plenamente. Otra cosa es
el pago de ese bien. Y a ese pago se refiere el número 2 del art. 204 del TRLS92,
confiriendo una seguridad al cedente, de justipreciar el bien ocupado, para el caso de
que en ese periodo de cuatro años, no se hubiera producido la aprobación del proyecto
de equidistribución, que otorgue al propietario cedente suelo en el que materializar su
aprovechamiento. Y esto creo que se refuerza en el número 1 de ese artículo, ya que el
propietario tiene derecho a ser indemnización por el perjuicio que se le ocasiona, al no
poder materializar ese derecho y, en definitiva disfrutarlo plenamente en concepto de
dueño.
Actualmente la ocupación directa, al haberse derogado los arts. 203 y 205 del
TRLS92, carece de cobertura legal a nivel estatal, si bien dicha figura ha sido
incluida en diversas legislaciones autonómicas, con la misma filosofía que la aquí
señalada, siendo esos aprovechamientos “trasladados” perfectamente inscribibles, ya
que el art. 1.3 del RD 1093/1997, señala que serán inscribibles en el Registro de la
Propiedad,
“Los actos de transferencia y gravamen del aprovechamiento urbanístico,
incluso como cuando
den lugar a un derecho separado del suelo,
mediante la apertura de folio independiente”.
47
Pilar Ochoa Gómez. “Significado, obtención y valoración del suelo para sistemas generales
urbanísticos: El mentís de su adquisición gratuita.” Op.cit. pág. 39.
97
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4.3.- PERMUTA FORZOSA.
La permuta forzosa, no deja de ser una variante de la ocupación directa, en la que los
aprovechamientos de los propietarios de los terrenos a ocupar para la obtención de las
dotaciones urbanísticas, se darán en terrenos que formen parte del patrimonio público
del suelo.
De esta suerte, a esta figura algunas leyes autonómicas como Canarias o Extremadura,
la denominan ocupación directa, mientras que en otras, como Galicia, tiene un
tratamiento específico propio, si bien, con los mismos requisitos que la ocupación
directa.
De conformidad con lo previsto en el art. 118 del Reglamento de Bienes de las
Corporaciones locales, será requisito previo para la permuta, la valoración de los
bienes a permutar por los servicios técnicos municipales.
4.4.- LAS TRANSFERENCIAS DE APROVECHAMIENTO URBANÍSTICO.
(TAUS).
Los antecedentes de esta figura o mejor técnica de “redistribución de
aprovechamientos” podemos encontrarlos por vez primera en España, vigente el
TRLS76, aplicada por planificadores innovadores entre los que destacaba la figura de
Javier García Bellido, como una fórmula para “adaptar al suelo urbano, lo que el
aprovechamiento medio había significado para el suelo urbanizable” 48 .
Posteriormente fueron la LS90 y TRLS92 los que se hacen eco de ella y la regulan.
Las transferencias de aprovechamiento, son una fórmula de equidistribución pensada
para aquellos suelos que no están incluidos en una unidad de ejecución, sobre los que
ha de actuarse de forma “asistemática” y siempre que se aplique la técnica del
aprovechamiento tipo.
48
Ricardo Santos Díez y Julio Castelao Rodríguez. “Derecho urbanístico. Manual para Juristas y
Técnicos”. Op.cit. pág. 669.
98
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Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
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En definición de Santos Díez y Castelao Rodríguez, las transferencias de
aprovechamiento, “no son sino una técnica de << redistribución dominical>>, es
decir, de ajuste del aprovechamiento subjetivo al aprovechamiento objetivo
determinado por el planeamiento para la parcela –lucrativa o no lucrativa- de que se
trate. A través de ellas se cumple, en su caso, la perecuación entre propietarios, si está
asumida esta técnica, de una u otra forma (como TAU propiamente dichas o como
reparcelación voluntaria o forzosa y discontinua), por la ley de la Comunidad
Autónoma.” 49
Esto es, se trata de una técnica que permite el ajuste del desequilibrio entre el
aprovechamiento objetivo o real de una parcela y el aprovechamiento subjetivo o
patrimonializable por el
propietario de esa parcela. Los aprovechamientos que
pueden transferirse son los subjetivos, nunca los reales u objetivos, ya que ello
implicaría una modificación del planeamiento. 50
Esta técnica, pensada como decimos para el suelo urbano, sólo es posible en
actuaciones asistemáticas y estas actuaciones sólo pueden darse en este tipo de suelo,
siempre que no estuviera incluido en unidades de ejecución, en cuyo caso las técnicas
de redistribución serán las propias de gestión de la unidad.
De conformidad con las disposiciones del TRLS92, la instrumentación de esta técnica
podrá hacerse,
-
Por acuerdos de cesión o distribución de aprovechamientos entre
propietarios.
-
Por compra directa a la Administración del aprovechamiento necesario
para poder completar el aprovechamiento patrimonializable con el real de
49
Ricardo Santos Díez y Julio Castelao Rodríguez. “Derecho urbanístico. Manual para Juristas y
Técnicos”. Op.cit. pág. 770.
50
Merelo Abela dice textualmente “conviene precisar que nunca son objeto de transferencias los
aprovechamientos reales, pues implicaría una modificación de la ordenación urbanística, sino los
aprovechamientos patrimonializables y por razón de su imposible materialización sobre la propia
parcela de la que dimanan”. José Manuel Merelo Abela. “Régimen jurídico y gestión del suelo urbano
y urbanizable.” Op.cit. pág.161.
99
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la parcela., o compra por la Administración de los aprovechamientos no
materializables. 51
-
Por cesión a la Administración de terrenos afectos a sistemas generales o
locales, no incluidos en unidades de gestión.
En lo que se refiere a la aplicación de este procedimiento para la obtención de terrenos
destinados a dotaciones urbanísticas, y siguiendo el mecanismo y actuaciones para las
que fue pensada, se conseguirá la obtención de aquellas ubicadas en suelo urbano
consolidado, mediante la transferencia de los aprovechamientos patrimonializables
(subjetivos) que corresponderían a los terrenos cedidos, a otras parcelas con exceso de
aprovechamiento real superior al patrimonializable, propiedad del mismo titular; de
esta manera, esos suelos dotacionales pasarán a favor de la Administración, por
haberse transferido los derechos (aprovechamientos) patrimonializables a una parcela
en la que se pueden materializar por el propietario.
Normalmente en la legislación autonómica, este procedimiento viene permitido, no
como consecuencia de la gestión de actuaciones aisladas en suelo urbano, sino como
consecuencia de actuaciones directas de la Administración sobre cualquier tipo de
suelo para conseguir esos terrenos destinados, generalmente, a sistemas generales,
transfiriendo esos aprovechamientos correspondientes, a otras fincas.
Pero también nos encontramos con alguna legislación urbanística autonómica, como
por ejemplo la Ley 5/2006, LOTURioja en la que estas transferencias se pueden
realizar en cualquier clase de suelo y transferir a cualquier unidad de ejecución o
sector excedentario.
En mi opinión, se trata de una “deformación” del procedimiento de las TAUS,
llevando el mismo a cualquier clase de suelo, lo que no es razonable, habida cuenta
51
Desde luego, el aprovechamiento que podría adquirir la Administración es el aprovechamiento
subjetivo del propietario, bien por no quererlo materializar o por imposibilidad de materialización. Pero
nunca podrá adquirir el aprovechamiento real u objetivo, que exceda del subjetivo, ya que ese
aprovechamiento es de la Administración y por otra parte, como dijimos, lo que es objeto de
transferencia son los aprovechamientos subjetivos no los objetivos o reales.
100
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que en los suelos urbanizables y urbanos no consolidados, incluidos en unidades de
gestión, la obtención podría obtenerse por otros métodos, empezando por la cesión
obligatoria y gratuita a favor de la Administración, y si se trata de suelos no incluidos
en unidades de ejecución, cabrían los métodos de ocupación directa, permuta forzosa
o expropiación.
Además, si esa transferencia se produce en suelo urbanizable o urbano no
consolidado, esto es, en unidades de ejecución excedentarias ¿dónde está la diferencia
con la ocupación directa? Yo personalmente no acabo de verla.
Las TAUS se habrán de dar entre fincas, pero no entre finca y sectores, pues para eso
ya existe la figura de la ocupación directa.
En definitiva, entiendo que este procedimiento es perfectamente válido como método
de obtención de terrenos dotacionales, si la transferencia se realiza de fincas
deficitarias a fincas excedentarias, pero no de fincas deficitarias a sectores
excedentarios, ya que esto desvirtúa el mismo concepto de las TAUS.
No siempre es fácil la distinción de este procedimiento de aquellas otras figuras afines
como pueden ser la compensación de propietarios deficitarios de aprovechamiento
(por ej. Art. 155 TROTU Asturias) o de la ocupación directa, a la que ya me he
referido anteriormente.
4.5.- LA CESIÓN DE TERRENOS.
La cesión obligatoria de terrenos destinados a dotaciones públicas, no es nueva en el
urbanismo español, ni tan siquiera de los últimos 50 años.
Ya a mediados del siglo XIX, se propone por el entonces ministro de Gobernación,
Posada Herrera, un proyecto de ley para la reforma, saneamiento, ensanche y otras
mejoras de las poblaciones, en el que, como objetivos fundamentales, se marcaban la
salubridad de las poblaciones y la mejora del tránsito viario, y ofrecía una novedad
sustancial en el concepto romano que en la época se tenía de la propiedad, cual era la
101
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
obligación de cesión para viales, lo que junto con otras medidas como “enajenación
forzosa caso de inedificación, contribución a la obra urbanizadora, obtención de
autorización previa y fijación de dimensiones mínimas para la consideración de un
terreno como solar”
52
, no dejaba de ser la promulgación de un nuevo estatuto de la
propiedad.
Ya en la legislación urbanística moderna, la LS56, en su art. 67.3, imponía a los
propietarios de suelo urbano a ceder los terrenos de viales, de parques y jardines, y
costear la urbanización “del modo y en la proporción establecidos al regular cada
sistema de ejecución de los planes”.
Este artículo fue luego reproducido casi íntegramente en el art. 83.3.1º del TRLS76,
el cual imponía para los propietarios del suelo urbano, la cesión gratuita obligatoria a
favor del Ayuntamiento, de los terrenos destinados a viales, parques, jardines públicos
y centros de EGB al servicio del polígono o unidad de actuación correspondiente.
Estas mismas obligaciones y alguna otra más (“zonas deportivas públicas y de recreo
y expansión, centros culturales … y demás servicios públicos necesarios”) imponía
esta ley en su art. 84.3.a) a los propietarios de suelo urbanizable programado.
El TRLS92, en su art. 20, imponía el deber de cesión de los terrenos destinados a
dotaciones públicas, para que los propietarios fueran adquiriendo gradualmente las
facultades que les permitieran edificar los terrenos.
En la actualidad, la LS98, impone para los propietarios de suelo urbano (art. 14.2.a) y
b)) y para los de suelo urbanizable (art. 18.1 y 2), la cesión obligatoria y gratuita a la
Administración de todo el suelo necesario para las dotaciones locales y para los
sistemas generales que el plan general hubiera incluido o adscrito a ese ámbito.
El proyecto de Ley del Suelo, recoge en su art. 16, entre los deberes de la promoción
de las actuaciones de transformación urbanística, la entrega a la Administración de
todo “el suelo reservado para viales, espacios libres, zonas verdes y restantes
dotaciones públicas incluidas en la propia actuación o adscritas a ella para su
obtención”
52
Vid. Luciano Parejo Alfonso. “Derecho urbanístico. Instituciones Básicas”. Ed. Ciudad Argentina.
Mendoza. Argentina. 1.986. pág. 17
102
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
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La cesión viene siendo en el derecho moderno, la fórmula más común e importante
para obtener el suelo destinado a dotaciones públicas.
Y esa cesión, nos dice la actual ley estatal, Ley 6/98 (y todas las autonómicas) será
gratuita.
A este respecto, son varios los autores que se han pronunciado sobre la falacia de la
“gratuidad” de las cesiones. 53
Y esto es así, debido a que gracias a la técnica de gestión urbanística, la
equidistribución, el propietario cede el suelo, pero se queda con el aprovechamiento
que tiene ese suelo para ubicarlo en otro lugar. Por lo tanto, lo que vale del suelo, el
aprovechamiento, se lo lleva y lo materializa en otro lugar. Y si no es posible la
técnica de equidistribución, nuestro sistema jurídico impide la cesión a cambio de
nada, ya que sería confiscación, por lo que ese propietario habría de ser indemnizado
(art. 33.3 CE).
Utilizando palabras de J.L. González-Berenguer “el suelo para dotaciones locales y
para sistemas generales no tiene aprovechamiento in situ pero genera un derecho a
indemnización o un aprovechamiento equivalente a aquél del que es desposeído, en
otro lugar. La Administración tiene que dar algo, pues, a cambio.” 54
Por lo tanto, si el propietario se puede llevar el aprovechamiento, no regala nada, ya
que el valor (el aprovechamiento) se lo ha llevado a otro sitio. Si por el contrario, el
propietario
no
pudiera
llevarse
este
aprovechamiento,
tendría
derecho
a
indemnización.
53
Sobre este tema de “no gratuidad”, se pueden ver los artículos publicados por José Luis GonzálezBerenguer Urrutia bajo los títulos “El suelo para sistemas generales no se cede gratuitamente jamás (I)”
en RDU nº 135 oct-nov-dic 1993, págs. 35-66; “El suelo para sistemas generales no se cede
gratuitamente jamás (II)” en RDU nº 175, ene-febr 2000, págs. 13-15; “El suelo para sistemas
generales no se cede gratuitamente jamás…hasta la aparición de la Ley 6/98 (y III), en RDU nº195 julago. 2002, págs.11-17; y “¿Cesiones gratuitas? En RDU nº 205 págs. 137-144. Asimismo, se puede
consultar el artículo de Pilar Ochoa Gómez “Significado, obtención y valoración del suelo para
sistemas generales urbanísticos: El mentís de su adquisición gratuita” en Revista Urbanística Práctica,
nº 41 sept. 2005, págs 33-37.
54
José Luis González Berenguer Urrutia. “¿Cesiones gratuitas?”. Op.cit. pág.143.
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SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
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Para la cesión de los terrenos por los propietarios, es necesario, decíamos, la
aplicación de la técnica de gestión mediante equidistribución 55 , y esta
equidistribución, es uno de los deberes que también les vienen marcados a esos
propietarios, tanto en la LS98 (arts. 14 y 18) como en la totalidad de las legislaciones
autonómicas. Por lo tanto, los propietarios habrán de proceder, antes de la ejecución
material del planeamiento, a ese reparto de beneficios y cargas de forma equitativa
(equidistribución) y, en ese reparto, es en el que entran esas cesiones, que obviamente
serán compensadas por el resto de propietarios.
Por tanto, para poder “meter” esas cesiones en el reparto de beneficios y cargas, es
necesario que los terrenos a ceder se encuentren incluidos o adscritos en el ámbito que
va a ser objeto de la redistribución o equidistribución. Habrán de ser incluidos o
adscritos en los ámbitos de gestión urbanística contiguos. Y sólo se podrán incluir o
adscribir los terrenos en ámbitos de gestión, si lo hace el Plan General.
Y así se desprende de los propios arts. 14.2 a) y b) y 18.1 y 2 de la Ley 6/1998, que
señalan expresamente estos términos: “incluidos” (art. 14 y art. 18) y “adscrito” (art.
18). 56
De lo dicho anteriormente, se deduce que si los terrenos no están incluidos o
adscritos, no podrán obtenerse por cesión.
La inclusión o adscripción queda a la libre capacidad de valoración del planificador
(por ello estos artículos utilizan las expresiones “… que el planeamiento general, en
su caso…” (art. 14.2.b) y art. 18.2) o “ …en el que sus terrenos resulten incluidos…”
(art. 18.1) o “…en el supuesto que el planeamiento urbanístico los haya adscrito o
incluido en algún ámbito de gestión …” (art. 25.2 II)), si bien dicha inclusión o
adscripción ha de seguir una reglas que, en palabras de los profesores Jiménez de
Cisneros y Agudo González, “deberían ser las siguientes: 1) Obviamente, sólo podrá
incluirse o adscribirse sistemas generales en sectores excedentarios; 2) En ningún caso
esta técnica de obtención de terrenos dotacionales podrá permitir evitar el
55
En todas las legislaciones autonómicas, la equidistribución, aparece como uno de los deberes de los
propietarios de suelo urbano no consolidado y suelo urbanizables delimitado o sectorizado.
56
En el mismo sentido el art. 25.2 II de la LS98, cuando dice “…que el planeamiento urbanístico los
haya adscrito o incluido en algún ámbito de gestión, a los efectos de su obtención a través de los
mecanismos de equidistribución de beneficios y cargas…”.
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cumplimiento de reglas tradicionales en nuestro Derecho, y reiteradas en muchos
casos en la legislación urbanística autonómica, según las cuales la delimitación de
ámbitos de actuación no puede generar una diferencia de aprovechamientos entre
ámbitos de equidistribución superior al porcentaje establecido (normalmente, el
15%)” 57 .
Conviene hacer una matización cual es que, para que opere este sistema, los suelos
habrán de estar incluidos tanto en un área de reparto como en un área de gestión, ya
que si falta alguno de estos requisitos, los terrenos no podrían obtenerse por las
técnicas de cesión, sino que deberán ser obtenidos por expropiación.
Y esto es lógico, ya que si no estuvieran incluidos en áreas de reparto y se incluyeran
en ámbitos de gestión, los derechos de estos propietarios serían obtenidos a costa
exclusivamente de los de la unidad de gestión.
Si por el contrario no estuvieran incluidos en un ámbito de gestión, no habría lugar
físico donde materializar los aprovechamientos de esos propietarios de suelos
dotacionales. 58
4.5.1.- OBTENCIÓN DE DOTACIONES PÚBLICAS MEDIANTE CESIÓN
GRATUITA EN SUELO URBANO.
Como he dicho anteriormente, para que opere la técnica de la cesión “gratuita” de
terrenos, es necesario que se produzca un reparto de cargas y beneficios, esto es, una
equidistribución.
La técnica de la cesión en suelo urbano, sólo operará para el suelo urbano no
consolidado o incluido en un ámbito de gestión. Así se desprende de la lectura del
57
F.Javier Jiménez de Cisneros y Jorge Agudo González. “Las técnicas de obtención de terrenos
destinados a grandes infraestructuras: expropiación versus equidistribución”. Op.cit. págs. 41-42.
58
Vid en este sentido los comentarios de F.Javier Jiménez de Cisneros y Jorge Agudo González en
“Las técnicas de obtención de terrenos destinados a grandes infraestructuras: expropiación versus
equidistribución”. Op.cit. pág. 44, así como de Ricardo Santos Díez y Julio Castelao Rodríguez.
“Derecho urbanístico. Manual para juristas y técnicos”. Op.cit. págs. 778-780.
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Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
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propio art. 14.2, que sólo obliga la cesión para dotaciones locales (apartado a) y para
dotaciones generales (apartado b), a los “propietarios de terrenos de suelo urbano que
carezcan de urbanización consolidada”. 59
La cesión se produce “automáticamente” con la aprobación del proyecto de
equidistribución, tal y como recoge el art. 124.1 del RG., y las dotaciones públicas a
ceder, serán todas, tal y como entiende Merelo Abela , “pues la L.R.S.V. no las limita,
a diferencia de lo que hacía el Texto de 1.976 que sólo aludía a éstas: “viales, parques,
jardines públicos y centros de Enseñanza General Básica al servicio del polígono o
Unidad de Actuación correspondiente” (art. 83.3.1º)” 60 .
Por lo tanto, la obtención de dotaciones de carácter general, sistemas generales, en
suelo urbano, si han sido incluidos o adscritos a un ámbito de gestión, se podrán
obtener por cesión, tras el mecanismo de equidistribución que proceda.
Para la obtención de las dotaciones de carácter local, sistemas locales, los terrenos
habrán de estar incluidos dentro de un ámbito de gestión, y en tal caso se obtendrían,
al igual que en el caso de los sistemas generales, por cesión mediante las técnicas de
equidistribución que procedan.
4.5.2.- OBTENCIÓN DE DOTACIONES PÚBLICAS MEDIANTE CESIÓN
GRATUITA EN SUELO URBANIZABLE.
Al igual que se decía para el suelo urbano, en el suelo urbanizable, y salvo que la
legislación urbanística autonómica señale otra cosa, la obtención de los sistemas
59
Existe un sector doctrinal amplio (Jiménez de Cisneros, Sánchez Goyanes, Menéndez Rexach,
Santos Díez y Castelao Rodríguez) al que se suma Merelo Abela, que defiende la posibilidad de
técnicas de equidistribución para el suelo urbano consolidado, a pesar de lo que diga el art. 14.1. LS98.
Y ello se basa de manera general en el reparto de beneficios y cargas “entre todos los propietarios”, no
sólo entre los propietarios de suelos no consolidados. Y esta doctrina viene refrendada por variada
jurisprudencia que avala la posibilidad de equidistribución en el suelo urbano consolidado (valga por
todas, la STS 21-Febr-1994, Rec. 8708/1990, sobre validez de TAUs en L’Elinana.
Rfa.EDJ:1994/1560).
Sobre este tema vid. José Manuel Merelo Abela “Régimen jurídico y gestión del suelo urbano y
urbanizable”. Op.cit. págs. 150-159. También Ricardo Santos Díez y Julio Castelao Rodríguez
“Derecho Urbanístico. Manual para Juristas y Técnicos”. Op.cit. págs. 414-415; 442-445 y 661.
60
José Manuel Merelo Abela. “Régimen jurídico y gestión del suelo urbano y urbanizable”. Op.cit.
pág. 627.
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Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
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generales por cesión gratuita, se realizará mediante los sistemas de gestión de la
unidad de ejecución en que se encuentren incluidos o adscritos.
En conclusión, se trate de suelo urbano no consolidado (con las observaciones
señaladas anteriormente sobre el suelo urbano consolidado) o urbanizable, la inclusión
o adscripción de las dotaciones públicas previstas en el planeamiento, en ámbitos de
gestión, permitirá a la Administración su obtención gratuita por la gestión sistemática
del planeamiento, mediante las técnicas de equidistribución, obteniendo el propietario
de dichos terrenos su compensación mediante la adjudicación de suelo lucrativo en el
que materializar los aprovechamientos proporcionados por los suelos cedidos.
Este propietario formará parte de esa unidad de gestión como un propietario mas.
La obtención de los terrenos para dotaciones públicas generales
en suelo no
urbanizable (no cabe hablar de dotaciones locales en este suelo), no es posible
mediante la cesión gratuita (a excepción de una donación) por aplicación de las
técnicas de equidistribución, ya que no existen en dicho suelo unidades o ámbitos de
gestión ni tampoco áreas de reparto. Los suelos, en este caso, sólo podrán ser
obtenidos por expropiación.
4.6.- CONVENIOS URBANÍSTICOS.
Esta fórmula de obtención de terrenos para dotaciones públicas, viene recogida en
parte de la legislación autonómica.
En mi opinión, es perfectamente aplicable a cualquier Comunidad Autónoma, aunque
no lo regule en su legislación y esto es así, ya que el Convenio es un “acuerdo de
voluntades entre la Administración y personas físicas o jurídicas, públicas o privadas,
titulares de intereses urbanísticos (promotores, empresas urbanísticas, Juntas de
Compensación, vecinos…) que tienen su funcionamento en el principio de
participación de los particulares en el urbanismo y la capacidad negocial de la
Administración, celebrados con la finalidad de completar a la Ley, en aquellos
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Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
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supuestos en que la regulación legal está inacabada o prevé expresamente la llamada
al convenio, resolviendo de esta forma los problemas que las insuficiencias de la
legislación urbanística plantea y dando satisfacción a la participación de los
ciudadanos en la definición de su digna calidad de vida.” 61
O como ha señalado la STS 29 febrero 2000 (EDJ: 2000/8339),
“Los convenios urbanísticos constituyen una manifestación de la
participación de los administrados en el ejercicio de las potestades
urbanísticas que corresponden a la Administración. El carácter jurídicopúblico de estas potestades no excluye, en una concepción avanzada de las
relaciones entre los ciudadanos y la Administración, la intervención de
aquéllos en aspectos de la actuación administrativa susceptibles de
compromiso. La finalidad de los convenios es servir como instrumento de
acción concertada para asegurar una actuación urbanística eficaz, la
consecución de objetivos concretos y la ejecución efectiva de actuaciones
beneficiosas para el interés genera.”
El acuerdo entre la Administración y un particular para la obtención de suelos
dotacionales, podría enmarcarse dentro de los llamados convenios de planeamiento, si
lo que se quiere contratar es la inclusión o adscripción de terrenos destinados a
dotaciones públicas.
Pero en el punto que estamos tratando –obtención de suelos destinados a dotaciones,
por lo que, como tal, ya figuran en el planeamiento-, entiendo que si se optara por la
modalidad contractual, estos convenios entrarían dentro de la categoría de los
llamados convenios de gestión.
La Jurisprudencia ha definido estos convenios de gestión como aquellos que se
“concluyen para la gestión o ejecución de un planeamiento ya aprobado” (STS. 15
marzo 1997. EDJ: 1997/1636, referida en las de 9 marzo 2001, EDJ 2001/8708 y en la
de 31 enero 2002. EDJ: 2002/913, entre otras).
61
Antonio Cano Murcia. “Teoría y Práctica del Convenio Urbanístico”. Ed. Aranzadi. Pamplona. 1997.
Págs. 25-26.
108
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Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
Por lo tanto, el límite a la contratación, estará en el respeto a la legislación, y por
ende, al planeamiento.
En este sentido, la STS de 24 junio 2000 (EDJ:2000/21988), es clara:
“No puede existir, a la luz de lo expuesto, una tercera figura de convenios
urbanísticos caracterizados por contradecir las normas de planeamiento
supraordinadas a ellos sin contemplar una modificación futura de éstas,
ya que tales convenios serían nulos (artículos 57 y 58 del TRLS) por
contradecir lo dispuesto en la Ley…”
Cumplido esto, dentro de este “acuerdo de voluntades”, dentro de la libertad de
voluntades de las partes, cabrán todo tipo de pactos, siempre que los mismos, como
queda dicho, no sean contrarios al ordenamiento jurídico. 62
Por lo tanto, habrá que ver en cada Comunidad autónoma la regulación que se hace
sobre los convenios como método de obtención de suelos destinados a dotaciones
públicas, pero, como digo, en mi opinión, aún a falta de esa regulación, y siempre que
el convenio se circunscriba a los límites de cumplimiento de la legislación, no
encuentro base legal alguna que impida la celebración de convenios de gestión para la
obtención de los sistemas dotacionales públicos, sean generales o locales.
62
En este mismo sentido, Jiménez de Cisneros y Aguado González señalan: “En coherencia con la
amplitud de contenidos predicable de los convenios urbanísticos, ningún inconveniente legal parece
que pueda existir para la celebración de convenios urbanísticos en los que pueda condicionarse el
cumplimiento de deberes urbanísticos como los de cesión de terrenos destinados a sistemas generales.
… Pues bien, como decimos, ningún límite a las facultades convencionales pueden mencionarse a este
respecto. Es más, salvando las distancias, las Leyes urbanísticas suelen prever expresamente la
celebración de convenios cuyo objeto afecta a deberes de cesión y/o a la determinación de
aprovechamientos.” F.J. Jiménez de Cisneros y Jorge Agudo González. “Las técnicas de obtención de
terrenos destinados a grandes infraestructuras: Expropiación versus equidistribución”. Op.cit. págs. 8990.
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Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
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5.- LOS SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y
NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
Merece atención el estudio de la obtención de los terrenos exteriores a los ámbitos de
actuación y necesarios para su desarrollo. Me estoy refiriendo, esencialmente a las
conexiones con los sistemas generales, las cuales son necesarias para el
funcionamiento del sector o del ámbito de actuación.
En la mayoría de los desarrollos urbanísticos en suelo urbanizable, se hace precisa la
realización de determinadas obras que permitan la conexión de esos ámbitos y sus
dotaciones interiores con los sistemas generales, tales como accesos rodados,
electricidad, traída y evacuación de aguas, etc.
El art. 18.3 de la LS 98, señala el deber “costear y, en su caso, ejecutar las
infraestructuras de conexión con los sistemas generales exteriores a la actuación y,
en su caso, las obras necesarias para la ampliación o refuerzo de dichos sistemas
requeridos por la dimensión y densidad de la misma y las intensidades de usos que
ésta genere, de conformidad con los requisitos y condiciones que establezca el
planeamiento general”.
Nada que objetar al respecto, dado que este deber viene de las anteriores legislaciones
y así, por ejemplo lo regulaba el art. 63 del Reglamento de Gestión Urbanística, y se
recoge en la totalidad de las legislaciones urbanística autonómicas.
Pero la cuestión se complica si nos atenemos a la obtención de los suelos necesarios
para realizar esas obras de conexión.
En otras palabras, la cuestión radica en si esos terrenos deben ser adquiridos por los
titulares de las unidades de actuación en ejecución y que necesitan de esos terrenos
para realizar sus conexiones con los sistemas generales, o si por el contrario esos
suelos se obtienen por el Ayuntamiento y se ponen a disposición de los propietarios,
promotores o urbanizadores de la unidad de actuación correspondiente.
La respuesta es: “depende”. Y depende de cómo se han contemplado esas conexiones
en el planeamiento general. Veamos:
110
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
El planeamiento general habrá de describir perfectamente los sistemas generales y en
un nivel tal, que permita la redacción –y por ende la posterior ejecución- de los planes
parciales. En este sentido, el art. 30 del Reglamento de Planeamiento así lo indica
“con la precisión suficiente para permitir la redacción de Planes Parciales o
Especiales”.
En esa precisión suficiente, puede que el Plan General, contemple esas conexiones
como ampliación de los sistemas generales; que los contemple como “reserva” de
esos terrenos para realizar las conexiones de los sectores a desarrollar a través de
planes parciales; o por el contrario que no lo señale, limitándose, eso sí, a describir y
delimitar los sistemas generales.
Por su parte, el plan parcial, este sí, habrá de prever siempre las conexiones del
ámbito de actuación con esos sistemas generales y en este sentido el art. 45 del
Reglamento de Planeamiento dispone que los planes parciales contendrán la
determinación, entre otras, de “trazado y características de la red de comunicaciones
propias del sector y de su enlace con el sistema general de comunicaciones previsto
en el Plan General de Ordenación”, así como “las características y trazado de las
galerías y redes de abastecimiento de agua, alcantarillado, energía eléctrica y de
aquellos otros servicios que , en su caso, prevea el plan”.
Por lo tanto, ¿cómo se realizan las conexiones? ¿cómo se obtienen estos suelos por los
que discurren esas redes de conexión?
Lo primero que habrá que preguntarse es si esas infraestructuras de conexión, son
sistemas generales, sistemas locales o una clase “intermedia” entre ambos..
Hemos visto al tratar de los sistemas generales, que éstos habrán de venir señalados en
el planeamiento general.
Por lo tanto, si aparecen como tal en el Plan General, son sistemas generales y la
forma de obtención será la prevista en el mismo.
Pero si no vienen previstas en el Plan General como tal sistema general o vienen pero
no contemplado como un sistema general, sino como una reserva de suelos para
conectar los sectores con los sistemas generales, ¿Qué son?
111
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
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Salvo que el plan general los contemplara como tal sistema general, entiendo que no
se trata de verdaderos sistemas generales, por propia definición: “infraestructuras de
conexión con los sistemas generales”.
Lo más razonable es pensar que se trata de elementos que tienen características
propias de los sistemas locales, ya que son necesarios y sirven al ámbito de desarrollo
en cuyo beneficio se ejecutan, si bien son externos al ámbito y generalmente no
estarán incluidos ni adscritos al mismo, discurriendo –en la práctica suele ser así- por
suelos con clasificación de suelo no urbanizable, por lo que tras su ejecución, pasarán,
sin género de dudas, a formar parte de los sistemas locales.
Podríamos decir que se trata de una subclase de sistemas locales, cuya función es la
conexión de éstos con los generales y como tal los viene contemplando la legislación
urbanística autonómica de manera unívoca.
Decía anteriormente que era cuestión indubitada que los propietarios de suelo
urbanizable, tienen el deber de costear y si procede, ejecutar las conexiones del sector
o ámbito de actuación, con los sistemas generales. Y ese deber de costear ¿alcanza a
la obtención de los terrenos?
Al regular lo que se entiende por costes o gastos de urbanización, la legislación nada
dice al respecto, ya que como gastos de urbanización recoge obras e indemnizaciones
por derribos, extinción de derechos reales o levantamiento de plantaciones y tala de
arbolado. No señala nada de obtención de terrenos.
Por lo tanto, entiendo que la respuesta ha de buscarse en el Plan General.
Si esas obras de conexión, figuran en el Plan General, como sistema general o como
reserva de suelos para conexión de los sectores, la disposición de los terrenos, la
forma de obtención, vendrá señalada en el propio Plan General o derivada a un Plan
Especial o un Proyecto de Obra pública.
A este respecto, la totalidad de la legislación autonómica señala que los Planes
Especiales podrán tener como finalidad “la definición, ampliación o protección de
cualesquiera elementos integrantes de las redes públicas de infraestructuras,
equipamientos y servicios, así como la complementación de sus condiciones de
ordenación con carácter previo para legitimar su ejecución” (art. 50.1 LSM y en el
112
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mismo sentido –por citar sólo algunos- el art. 72 de la LSOTEx, el art. 68 LOUPMR
Galicia, o el art. 143 del RU de Castilla y León, permitiéndose en este último incluso,
la sustitución de las determinaciones del Plan General).
Por lo tanto, será el Plan Especial, a falta de definición en el Plan General, el que, de
conformidad con lo que disponga la legislación urbanística autonómica aplicable,
señale la forma de obtención de los terrenos, aventurándonos a señalar que, por regla
general, será la expropiación.
Otro tanto ocurre si el procedimiento de ejecución es a través de obra pública
ordinaria municipal, con lo cual, la legislación urbanística autonómica aplicable, fijará
el procedimiento de obtención de los terrenos.
Si el Plan General ha incluido o adscrito esos terrenos al sector a desarrollar, tampoco
ofrece problemática alguna, ya que se estará a las formas de obtención propias que
encontramos en toda la legislación autonómica, esto es, la cesión gratuita, a cambio
del reconocimiento de los derechos a materializar (aprovechamientos) dentro del
sector o ámbito. Esto es, es como si el ámbito delimitado del sector incluyese estos
terrenos.
Pero si el Plan General no los contemplase como sistemas generales, ni como reservas
de suelo para conexión con los sistemas generales ni tampoco los adscribiera o
incluyera en el sector (circunstancias todas ellas habituales en la práctica urbanística)
habrán de ser necesariamente fijados por el Plan Parcial, tal y como hemos visto que
dispone el art. 45 del Reglamento de Planeamiento y que ha sido recogido en toda la
legislación autonómica (art. 26.2 a) TRLTAU Castilla-La Mancha, art. 48.2 LSM, art.
59 Ley Foral 35/2002 LOTU Navarra –éste relativo a proyectos de sectorización-, o
art. 64 Ley 9/2002 LOUPMR Galicia, entre otras). Pero esta delimitación, no es
suficiente para la obtención de estos suelos por lo que requerirá igualmente, en caso
de que el Ayuntamiento no dispusiera de los terrenos, la aprobación de instrumentos
de planeamiento paralelos, pero independientes del Plan Parcial y necesarios para la
ejecución de éste, que permitan la gestión de las obras y obtención de los terrenos y,
en este momento, volvemos a encontrarnos con la necesidad del Plan Especial o del
113
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Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
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proyecto de obra pública, como instrumentos, repito que permitirán la ejecución de las
obras y de obtención de los terrenos necesarios para ello.
Y en este caso, a pesar de que la legislación no dice nada al respecto, entiendo que el
coste de obtención de estos suelos, es un coste mas del proyecto de urbanización, a
sufragarse por los propietarios incluidos en el ámbito de actuación en proporción a sus
derechos, sin que ello pueda ser entendido como un exceso del deber señalado en el
art. 18 de la LS 98. Lo contrario, esto es, llevar la carga del coste de obtención al
Ayuntamiento sería cargar a la colectividad con algo que sólo es necesario y por tanto
obligación de ejecución del sector de desarrollo correspondiente.
En cualquiera de los dos casos –delimitación en el Plan General o delimitación sólo
en el Plan Parcial-, vemos que se hace necesario la redacción y aprobación de un
instrumento de planificación que nos permita la obtención del suelo y la ejecución de
las obras. Tal es el caso como vimos del Plan Especial o del Proyecto de obras.
Pero recordemos que estas obras de conexión se hacen necesarias para la operatividad
del sector cuyo Plan Parcial las contempla pero no puede regular.
Por lo tanto, ¿está obligado el Ayuntamiento a tramitar simultáneamente y aprobar en
su caso estos planes especiales o proyectos de obras y, en su caso a ejecutarlos?
Como señala Lliset Borrell, “la previsión de un sistema general o de parte del mismo
en un Plan General o, incluso, en el Programa de actuación no implica una obligación
de actuar en un tiempo determinado”
63
. En consecuencia con esto, podríamos
encontrarnos en la situación de una inactividad administrativa motivada, por ejemplo,
por falta de fondos para proceder a la expropiación (en el caso que la obtención
tuviera que ser de su cuenta) que bloquea la ejecución del Plan Parcial y por tanto
impide su desarrollo y cercena el derecho de los propietarios a promover la
transformación del suelo urbanizable, señalado en el art. 15 de la LS 98.
En efecto, la decisión del momento pertinente para el establecimiento de un nuevo
servicio público, es discrecional, valorando el Ayuntamiento el momento mas
63
Francesc LLiset Borrell. “Los límites del derecho al planeamiento parcial en el suelo urbanizable
delimitado. La cuestión de las obras de conexión, concreción, refuerzo o ampliación de lossistemas
generales y la nueva vía de impugnación de la inactividad de la Administración”. RDU, nº 222,
Diciembre 2005. pág. 21.
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SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
conveniente para ello. Haciéndome eco de la cita de LLiset Borrell a García de
Enterría, en el artículo señalado en la nota 63, “la creación de un servicio público se
entiende en todo caso como perteneciente a la facultad discrecional de la
Administración. Incluso en el supuesto en que la propia Ley haya adptadoal respecto
una decisión de principio, decisión que suele presentarse como una simple
autorización, más que como un verdadero mandato. Sobre estas bases, es obvio que el
ciudadano carece de un verdadero derecho, exigible en vía jurisdiccional, a la
implantación efectiva del servicio”.
Ante esto, ante la falta de seguridad de que el Ayuntamiento tome la iniciativa y
acometa la tramitación administrativa necesaria para la obtención de los terrenos por
los que discurrirán las conexiones del ámbito de actuación con los sistemas generales,
el procedimiento mas acorde sería, en mi opinión, el convenio urbanístico, por el cual,
el Ayuntamiento se obligue a la tramitación de los planes y proyectos pertinentes y los
propietarios incluidos en el ámbito de actuación para los que son necesarios estos
suelos, se obliguen a la redacción de los proyectos y sobre todo, a sufragar el coste de
obtención de los terrenos así como al de ejecución de las obras de conexión con los
sistemas generales, sabiendo que éstas son un deber impuesto por el propio art. 18.3
de la LS 98 y recogido en toda la legislación urbanística autonómica.
6.- LA OBTENCIÓN DE SUELOS PARA DOTACIONES PÚBLICAS EN LA
LEGISLACIÓN URBANÍSTICA AUTONÓMICA.
Como no podría ser de otra manera, todas las legislaciones autonómicas han regulado
la forma de obtener los suelos dotacionales, siendo común a todas ellas la obtención
mediante procedimientos de cesión gratuita, ocupación directa (en algunas como
Canarias o Extremadura se denomina como tal si bien se trata de una permuta forzosa)
y expropiación.
Paso a exponer lo que estas leyes disponen al respecto.
115
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Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
Andalucía: Ley 7/2002 de Ordenación Urbanística de Andalucía.
La ley andaluza regula en el art. 139 la forma de obtener los suelos destinados a
dotaciones públicas y a tal respecto, dice:
1. El suelo destinado a dotaciones se obtiene:
a) Cuando estén incluidas o adscritas a sectores o unidades de ejecución,
mediante cesión obligatoria y gratuita y por los procedimientos previstos
para el desarrollo de la actividad de ejecución, así como por expropiación
u ocupación directa.
b)
En
los
restantes
supuestos,
mediante
transferencias
de
aprovechamiento en virtud del correspondiente acuerdo de cesión, venta o
distribución cuando así esté previsto en el instrumento de planeamiento y,
en su defecto, mediante expropiación u ocupación directa.
Vemos que en primer lugar recoge la obtención por cesión obligatoria y gratuita
mediante las técnicas de equidistribución, por estar esos suelos incluidos en unidades
de ejecución.
En segundo lugar, contempla la técnica de las TAUS, como actuación directa, para la
obtención de los suelos destinados a dotaciones, la cual, entiendo que sólo procederá
en los casos en que pueda realizarse esa transferencia entre fincas, de conformidad
con lo señalado en el art. 62 LOUAndalucía.
Por último, recoge dos métodos que, como luego se verá, la Ley contempla
expresamente como residuales o subsidiarios, para el caso de los suelos dotacionales
no adscritos ni incluidos en unidades de ejecución. Estos son la expropiación y la
ocupación directa. 64
64
En mi opinión, en la legislación andaluza la expropiación será siempre un sistema extraordinario y
por tanto subsidiario, a utilizar en el caso de que no puedan obtenerse los terrenos por aplicación de
otros medios. Tal conclusión la saco de la lectura del art. 160, cuando dice que la expropiación forzosa
por razón del urbanismo procederá en el supuesto (entre otros) de que los terrenos estén destinados a
dotaciones “siempre que deban ser adquiridos forzosamente por la Administración actuante, bien por
no ser objeto del deber legal de cesión obligatoria y gratuita, bien por existir necesidad urgente de
anticipar su adquisición.”
116
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Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
La expropiación urbanística para la obtención de suelos destinados a dotaciones, viene
justificada en el art. 160, el cual señala la procedencia de este medio de obtención en
el caso de que los terrenos estén destinados “por su calificación urbanística, a
cualesquiera dotaciones y, en general, al dominio público de uso o servicio públicos,
siempre que deban ser adquiridos forzosamente por la Administración actuante, bien
por no ser objeto del deber legal de cesión obligatoria y gratuita, bien por existir
necesidad urgente de anticipar su adquisición”, así como “La aprobación de
proyectos de obras públicas ordinarias, respecto de los terrenos que sean necesarios
para su ejecución.”
Por lo que a la cesión obligatoria y gratuita se refiere, el art. 51.1.C)d), la recoge como
obligación general de todo propietario de suelo, siempre, claro está, que esos terrenos
dotacionales de carácter general o local, estén “incluidos o adscritos” al ámbito de la
unidad de ejecución.
Tal y como lo describe la ley, y teniendo en cuenta que los derechos y obligaciones de
los propietarios vienen regulados con anterioridad al régimen jurídico de las distintas
clases de suelo, bien podría entenderse, que este deber de cesión tuviera el mismo
grado de exigencia para todo tipo de suelo, sin distinción de su categoría ni del grado
de urbanización que ya tuviera realizada; esto es, sin distinción entre suelo urbano
consolidado y el resto de las clases de suelo. Y esto parece confirmarse si atendemos a
la lectura del punto primero de dicho artículo 51, el cual dispone que,
“Forman parte del contenido urbanístico del derecho de propiedad del
suelo, sin perjuicio del régimen a que quede éste sujeto por razón de su
clasificación, los siguientes deberes”.
Sin embargo, el tema se aclara en el art. 56, cuando dice que para el suelo
urbano consolidado es aplicable el régimen previsto para el suelo urbano
no consolidado “salvo en lo relativo a las obligaciones de cesión de suelo
y aprovechamiento urbanístico.”
Por lo tanto, queda claro que el deber de cesión obligatoria y gratuita queda
circunscrito a los suelos urbanos no consolidados y urbanizables.
117
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Y esto ha de ser así, pues el mismo art. 51 ya nos dice que esos suelos han de estar
incluidos o adscritos y, como dije al hablar de manera general de este sistema de
obtención de suelos (apartado 4.5 de este trabajo), es necesaria la aplicación de la
técnica de gestión de la equidistribución, la cual no podrá darse en el suelo urbano
consolidado.
En el mismo sentido se pronuncia le ley para los suelos urbanizables ordenados y los
suelos urbanos no consolidados y en tal sentido señala en el art. 54.2.a) que la
obligación de ceder alcanzará a,
“La superficie total de los sistemas generales y demás dotaciones
correspondientes a viales, aparcamientos, parques y jardines, centros
docentes, equipamientos deportivo, cultural y social, y los precisos para la
instalación y el funcionamiento de los restantes servicios públicos
previstos.”
La posibilidad de la ocupación directa y la de obtención mediante TAUS, la
encontramos en la letra c) del apartado 2 del mismo artículo 54, el cual al señalar que
las cesiones obligatorias y gratuitas alcanzan a las superficies de suelos
correspondientes a excedentes de aprovechamiento, continúa diciendo que,
“…Dichos excesos se podrán destinar a compensar a propietarios
afectados por sistemas generales y restantes dotaciones…”
Esta compensación es la contrapartida, no cabe duda, necesaria para la ocupación
directa.
Y en este sentido, el art. 141 de la ley, nos señala la posibilidad de obtención de
terrenos destinados a dotaciones por medio de la ocupación directa.
“Los terrenos destinados a dotaciones podrán obtenerse mediante su
ocupación directa a cambio del reconocimiento a su titular del derecho a
integrarse en una unidad de ejecución con exceso de aprovechamiento
urbanístico objetivo.”
Este “reconocimiento”, es la compensación a la que se refiere el art. 54.
118
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
El método de ocupación directa puede ser alternativo, para el caso de terrenos
adscritos o incluidos en sectores, o subsidiario, para el caso de aquellos otros que no
lo estén (art. 139.1.b).
En este último caso, la ocupación ha de tener lugar dentro de los “cuatro años
siguientes a la aprobación del instrumento de planeamiento que legitime la actividad
de ejecución” (art. 140.1), ya que en caso de transcurrido este tiempo sin que se
hubiera producido la ocupación, tras requerimiento del propietario o sus
causahabientes, se incoa, por ministerio de ley, expediente expropiatorio (art. 140.2).
Esta garantía que la ley otorga a los propietarios, es la misma que la que se recoge en
el art. 204.2 del TRLS92, sólo que la redacción del TRLS92, lo considero mas
afortunado que la redacción dada en este art. 140.2 de la ley 7/2002.
Los requisitos de la ocupación directa, no difieren de los vistos al tratar con carácter
general este mecanismo en el apartado 4.2 de este trabajo. Vienen regulados en el
número 2 del mismo art. 141 y resumidamente sería:
-
La publicación de la relación de terrenos y propietarios afectados,
indicando los aprovechamientos que les corresponden y las unidades de
ejecución en las que se harán efectivos.
-
Notificación personal a los propietarios afectados con un mes de
antelación, indicando la ocupación a realizar y otras circunstancias
relevantes.
-
En el momento de la ocupación, se levantará acta en la que conste la fecha,
lugar, Administración actuante, titulares afectados, situación registral de
los terrenos, superficie ocupada y aprovechamientos que corresponden, así
como unidad de ejecución en la que deberán ser hechos efectivos.
-
En caso de propietarios desconocidos, no comparecientes, incapacitados
sin representante o propiedades litigiosas, las actuaciones se entenderán
con el Ministerio Fiscal.
-
Expedición de certificado acreditativo de los extremos del acta.
119
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Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
-
Remisión por la Administración, al Registro de la Propiedad de la
certificación del acta, para inscripción de los aprovechamientos. 65
La posibilidad de utilización de transferencias de aprovechamiento (TAUS), para la
obtención de terrenos dotacionales, la encontramos igualmente en el art. 54.2 cuando
dice que os excesos de aprovechamiento cuya cesión es obligatoria servirán para
compensar
“... a propietarios de terrenos con un aprovechamiento objetivo inferior al
susceptible de apropiación en el área de reparto…”
En el apartado 4.4 de este trabajo, al tratar de forma genérica las TAUS, decía que se
trataba era una técnica que tras el TRLS76, pretendió aplicar la equidistribución en
suelo urbano; era al suelo urbano, lo que el aprovechamiento medio al suelo
urbanizable.
Por lo tanto, si existen unidades de ejecución en las que adscribir o incluir los suelos
destinados a sistemas dotacionales, éstos se obtendrán por medio de las técnicas de
gestión urbanística de equidistribución.
Pero cuando los suelos no están incluidos o adscritos a unidades de ejecución, la
técnica de obtención de estos suelos será mediante transferencias de aprovechamiento
(TAUS), que han de estar previstas en el planeamiento.
Así de claro lo recoge el art. 139.1.b), y solamente cuando no pueda aplicarse esta
técnica, cabrá la obtención mediante expropiación u ocupación directa (“… en su
defecto, mediante expropiación u ocupación directa”).
Por lo tanto, cuando los suelos destinados a dotaciones no estén incluidos ni adscritos
a unidades de ejecución, la expropiación y la ocupación directa, como he señalado
anteriormente, serán técnicas subsidiarias para la obtención de estos suelos.
La Ley andaluza, en el art. 143, recoge la forma de obtención de terrenos destinados a
dotaciones, en aquellos casos que el planeamiento no hubiera previsto la delimitación
65
Vid lo anteriormente señalado, al tratar de forma genérica la figura de la ocupación directa, sobre la
apertura de folio registral independiente para la inscripción de los aprovechamientos. Vid igualmente
los arts. 1,2 y 39 del Real Decreto 1093/1997, de 4 de Julio, Reglamento Hipotecario Urbanístico.
120
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
de unidades de ejecución, diciendo que en este caso la ejecución del planeamiento se
realizará mediante la ejecución de obras públicas ordinarias y la forma de obtención
de los terrenos destinados a dotaciones se hará:
“a) Cesión obligatoria y gratuita, en virtud, en su caso, de
reparcelación. 66
b) Cesión gratuita en virtud de convenio urbanístico.
c) Transferencias de aprovechamiento urbanístico en suelos urbanos no
consolidados no integrados en unidades de ejecución.
d) Adquisición por expropiación, compra o permuta.”
Vemos que el artículo introduce la posibilidad de obtención mediante convenio
urbanístico, además de las fórmulas de cesión obligatoria y gratuita, TAUS, y
expropiación, por lo que para no ser reiterativo, me remito a lo expresado en el
apartado 4.6 de este trabajo en relación al los convenios urbanísticos.
Merece atención la posibilidad que regula la ley andaluza (al igual que hace la
valenciana, la extremeña o la de Castilla-La Mancha) en el art. 63 de la Ley, de
efectuar reservas de aprovechamiento (en el caso de que éste no pueda materializarse
de manera inmediata), por parte de los propietarios que hubieren cedido gratuitamente
terrenos para dotaciones públicas o costeado su adquisición, para su posterior
transferencia y materialización en una parcela o solar, pudiendo pedir la expropiación,
en el caso de que no hubiera sido posible la materialización en el plazo de tres años.
Aragón. Ley 5/1999 de Urbanismo de Aragón.
El art. 107 de la Ley de Urbanismo de Aragón, señala que,
“Los terrenos destinados por el planeamiento al establecimiento de
sistemas generales fuera del suelo urbano consolidado se obtendrán:
66
No veo muy posible la reparcelación sin ámbito reparcelable, esto es, sin unidades de ejecución.
121
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Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
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a) Mediante cesión obligatoria derivada de su inclusión o adscripción en
una unidad de ejecución, cuando ello sea posible.
b) Cuando la modalidad anterior no fuera practicable, mediante
ocupación directa, asignando aprovechamientos subjetivos en unidades de
ejecución excedentarias. En tal caso, si las compensaciones no se realizan
en el ámbito de un sector o del suelo urbanizable delimitado, el valor de
los terrenos y de los aprovechamientos se fijará pericialmente, conforme a
los criterios de valoración aplicables.
c) Cuando las modalidades anteriores no resultaren posibles o
convenientes, mediante expropiación forzosa.”
Las dotaciones locales, según el art. 108, se obtendrán, fuera del suelo urbano
consolidado,
“mediante cesión obligatoria y gratuita derivada de la gestión sistemática de las
unidades de ejecución en que se incluyan.
En suelo urbano consolidado, los suelos dotacionales se obtendrán “mediante
expropiación u ocupación directa, asignando terrenos edificables en unidades de
ejecución excedentarias”, tal y como señala el art. 109.
Por tanto, vemos que la Ley, para la obtención de los terrenos dotacionales en suelos
que no sean urbanos consolidados, crea una “prelación” de métodos aplicables, en
función de que los otros no puedan ser llevados a cabo. Esto es, una subsidiariedad de
métodos de obtención.
En primer lugar tendremos la cesión obligatoria derivada de inclusión o adscripción a
unidades de ejecución.
Si esto no fuera posible, en segundo lugar contempla el método de ocupación directa.
Por último y cuando el método de ocupación directa tampoco fuera posible,
contempla la expropiación forzosa.
122
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Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
En cuanto a dotaciones locales, en estos mismos suelos, el único medio de obtención
que contempla la Ley, es el de cesión obligatoria y gratuita de los terrenos, derivadas
de la gestión de las unidades de ejecución en que se encuentren incluidos.
En cuanto a la obtención de terrenos dotacionales suelo urbano consolidado, bien
sean generales o locales, el método es el de expropiación u ocupación directa.
La cesión obligatoria y gratuita, viene determinada como una obligación de los
propietarios de suelos urbanos no consolidados y suelos urbanizables, diciendo en el
67
art. 18
, que estos propietarios deberán “ceder gratuitamente al municipio los
terrenos destinados a las dotaciones locales y a los sistemas generales incluidos en la
unidad de ejecución o adscritos a la misma.”
El mecanismo, será por gestión mediante métodos de equidistribución.
La ocupación directa, viene fijada para el caso de que no puedan obtenerse los
terrenos por cesión obligatoria, lógicamente, por no estar incluidos o adscritos esos
terrenos en ninguna unidad de ejecución.
Regulada en los arts. 110 al 112, los requisitos no difieren de la técnica general:
-
Previa determinación del aprovechamiento subjetivo del titular del terreno
y la unidad excedentaria en la que se hará efectivo ese aprovechamiento.
-
Publicación y notificación a los propietarios.
-
Levantamiento de acta, no antes del transcurso de un mes desde la
notificación.
-
En caso de propietarios desconocidos, no comparecientes o incapaces sin
representación, o con propiedades litigiosas, las actuaciones se entienden
con el Ministerio Fiscal.
-
Aunque la Ley no dice nada, obviamente es aplicable el R.D.1093/1997 en
cuanto a inscripción de los aprovechamientos.
67
El art. 29 de la Ley 5/1999, relativo a las obligaciones de los propietarios de suelo urbanizable,
señala que tendrán las mismas que las recogidas en el art. 18 para los propietarios de suelo urbano no
consolidado.
123
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Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
-
Garantía para el propietario cedente, de cuatro años para que el proyecto
distributivo esté aprobado, en caso contrario, podrá pedir la iniciación de
expediente de justiprecio, esto es, la misma garantía que recoge el art. 204
del TRLS92.
La ley si recoge una particularidad que no viene recogida en otras, por ejemplo en
Andalucía, cual es el derecho a ser indemnizado por el tiempo que media desde la
ocupación hasta la aprobación del proyecto distributivo.
La expropiación forzosa, como método –entre otros- para obtención de terrenos
destinados a dotaciones, viene justificada en el art. 113,
“Para la obtención de terrenos destinados a sistemas generales y
dotaciones locales, siempre que no esté prevista su obtención mediante
procedimientos vinculados a la delimitación y actuación en unidades de
ejecución o por ocupación directa.”
Tal y como ya decía en el art. 107, este art. 113, confirma en el carácter subsidiario
del método expropiatorio.
El plazo máximo para expropiar será de cuatro años “desde la producción del
supuesto determinante de su aplicación”, tal y como señala el art. 119.
Por último, hay que destacar que la Ley aragonesa contempla una excepción a la regla
general al regular una situación especial para la obtención de suelos destinados a
dotaciones en pequeños municipios, con población inferior a quinientos habitantes,
bien estén localizados estos terrenos en zonas periféricas o incluso en el suelo urbano.
A tal efecto, el art. 219, señala:
“1. En la zona periférica e incluso en suelo urbano de los pequeños
municipios con Plan General cabe utilizar el sistema de actuación de
cesión de terrenos viales, conforme a las siguientes características:
a) Los propietarios deben ceder al Ayuntamiento los terrenos destinados
por el Plan a viales, zonas verdes y espacios libres.
124
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
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b) Los terrenos destinados a dotaciones podrán ser adquiridos mediante
expropiación forzosa.
c) Las obras de urbanización que lleve a cabo el Ayuntamiento deben
financiarse mediante contribuciones especiales.
2. En todo caso, el propietario que se considere perjudicado podrá
solicitar la reparcelación de los terrenos. A tal efecto, si no estuvieran
delimitadas unidades de ejecución, se considerará que toda la zona
periférica integra una unidad de ejecución.”
Vemos que existe una obligación de cesión de los sistemas generales, pudiendo el
propietario solicitar la reparcelación.
La expropiación se podrá utilizar para adquirir los terrenos destinados a dotaciones. 68
Asturias. Decreto Legislativo 1/2004, Texto Refundido de las disposiciones legales
vigentes en materia de ordenación del Territorio y urbanismo de la Comunidad de
Asturias.
Los sistemas generales se obtendrán por cesión obligatoria y gratuita si están
incluidos en un sector o unidad de actuación, en su defecto, por expropiación u
ocupación directa.
A tal efecto, el art. 201 dice:
“El suelo destinado a sistemas generales se obtendrá:
a) Cuando estén incluidos en o adscritos a sectores o polígonos o
unidades de actuación, mediante cesión obligatoria y gratuita y por los
procedimientos previstos para la gestión urbanística por polígonos, así
como, en su defecto, por expropiación u ocupación directa.
68
Está claro que se refiere a dotaciones locales, definidas en el art. 106 de la Ley 5/1999, como “las
infraestructuras y los equipamientos al servicio de áreas inferiores establecidos por el planeamiento,
así como su conexión con los correspondientes sistemas generales, tanto internos como externos, y las
obras necesarias para la ampliación o refuerzo de dichos sistemas, siempre que se requieran como
consecuencia de la puesta en servicio de la nueva urbanización”.
125
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
b) En los restantes supuestos, mediante expropiación u ocupación
directa.” 69
Para la obtención de suelos destinados a dotaciones locales, el TROTUAsturias,
distingue entre que estén incluidos en unidades de actuación o que no lo estén así
como aquellos otros situados en núcleos rurales.
Si están incluidos en unidades de ejecución, el art. 198, dice que la obtención será por
cesión obligatoria y gratuita.
Si no estuvieran incluidos en unidades de actuación , la obtención, tal y como señala
el art. 199, se llevará a cabo por medio de expropiación u ocupación directa.
Si los terrenos estuvieran situados en núcleos rurales, se obtendrán “por el sistema de
expropiación como actuación aislada en núcleo rural, aunque excepcionalmente,
cuando la población, densidad o demanda de equipamiento así lo requieran, los
Planes Generales de Ordenación podrán introducir modelos de gestión que
reconduzcan el proceso a formas análogas a las propias de otras clases de suelo.”
(art. 200.1).
Vemos por tanto, que el TROTUAsturias, busca no aplicar, mas que en casos
“irremediables” la expropiación.
La cesión obligatoria y gratuita, viene recogida como obligación de los propietarios de
suelos urbanizables en transformación (el equivalente a suelos urbanizables
sectorizados o delimitados en otras legislaciones) y urbanos no consolidados; y en
este sentido, el art. 119.3, dice:
69
La redacción de la letra b) del artículo, me parece superflua, ya que en la letra a) señala que “en su
defecto”, esto es, tanto si no están incluidos en unidades de ejecución o adscritos a las mismas, o por
cualquier otra razón, se obtendrán por expropiación u ocupación directa.
126
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JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
“3. Los propietarios de suelo urbano no consolidado tendrán los
siguientes deberes:
b) Ceder obligatoria y gratuitamente a la Administración todo el suelo
necesario para los viales, espacios libres, zonas verdes y dotaciones
públicas de carácter local al servicio de la unidad de actuación en la que
sus terrenos resulten incluidos.
c) En su caso, ceder obligatoria y gratuitamente el suelo necesario para la
ejecución de los sistemas generales que el planeamiento general incluya
en el ámbito correspondiente a efectos de su gestión.”
En el mismo sentido nos encontramos la redacción del art. 140, incluyendo esta cesión
gratuita y obligatoria, como deberes de los propietarios de suelo urbanizable en
transformación, con la particularidad que mientras en suelo urbano no consolidado los
terrenos deberán estar incluidos en una unidad de actuación, en el suelo urbanizable
en transformación, podrán estar incluidos o adscritos a una unidad de ejecución.
La obtención de los terrenos por ocupación directa, veíamos que se producía en
aquellos casos en que los terrenos no estuvieran incluidos en unidades de ejecución.
La ocupación directa, encuentra su razón de ser en el art. 155 TROTU Asturias, el
cual dispone:
“Artículo 155. Polígonos o unidades de actuación con exceso de
aprovechamiento real
1. Cuando los aprovechamientos permitidos por el planeamiento en un
polígono o unidad de actuación excedan de los susceptibles de
apropiación por el conjunto de los propietarios incluidos en la misma, los
excesos corresponderán a la Administración actuante.
2. Dichos excesos podrán destinarse a compensar a propietarios de
terrenos no incluidos en polígonos o unidades de actuación y afectados a
dotaciones locales o sistemas generales.
127
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
También podrán destinarse dichos excesos a compensar a propietarios
con aprovechamiento real inferior al susceptible de apropiación o a
ampliar el patrimonio municipal de suelo.
3. Los propietarios señalados en el número anterior participarán en los
costes de urbanización del polígono o unidad de actuación respectivos en
proporción a los aprovechamientos que les correspondan.”
Los requisitos de la ocupación directa, no difieren de los generales ya vistos.
-
Para que pueda darse la ocupación directa, el art. 203 señala que habrán de
existir, como no podría ser de otra manera, unidades de actuación
excedentarias.
-
Además, habrá de estar aprobada la ordenación detallada, tanto de los
terrenos a ocupar, con determinación del aprovechamiento que
corresponda a su propietario, como la de la unidad de ejecución en que
hubiera de integrarse.
-
El procedimiento es el de publicación; notificación a los propietarios, con
un brevísimo plazo de veinte días para audiencia y alegaciones si
proceden; levantamiento de acta de ocupación; participación de Ministerio
Fiscal en el caso de propietarios desconocidos, propiedades litigiosas, no
comparecientes o incapaces sin representación; expedición de certificación
del acta; derecho de indemnización por ocupación temporal, tal y como
ocurría en Aragón; Garantía de justiprecio en el caso de transcurso de
cuatro años sin aprobación del instrumento reparcelatorio, tal y como se
regulaba en el art. 204 del TRLS92.
En cuanto a la obtención de terrenos dotacionales por expropiación, veíamos que este
método quedaba relegado a aquellos terrenos no incluidos en unidades de ejecución
(art. 199 y art. 201) y los incluidos en núcleos rurales -siempre que el plan general no
regulase otros métodos de obtención- (art. 200).
La expropiación forzosa viene legitimada en el art. 182.2, el cual señala que
128
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
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“2. Sin perjuicio de lo dispuesto en el número anterior, la expropiación
forzosa podrá aplicarse para la ejecución de los sistemas generales de la
ordenación urbanística del territorio o la de alguno de sus elementos, o
para realizar actuaciones aisladas en suelo urbano.”
La expropiación deberá producirse en el plazo de cuatro años siguientes a la
aprobación del planeamiento que legitime la actividad de ejecución, existiendo un
derecho (garantía) del propietario para pedir el inicio de expediente de justiprecio,
transcurrido este plazo.
Canarias. Decreto Legislativo 1/2000, Texto Refundido de Ordenación del Territorio
de Canarias y Decreto 183/2004, por el que se aprueba el Reglamento de gestión y
ejecución del sistema de planeamiento de Canarias.
La legislación canaria, distingue entre obtención de suelos destinados a sistemas
generales y obtención de suelos destinados a dotaciones locales.
Para los primeros –sistemas generales-, el art. 137 del TROTUCanarias y el art. 141
del Reglamento, prevén la obtención mediante la expropiación u ocupación directa, si
los mismos no estuvieran incluidos o adscritos a un ámbito de gestión.
En tal sentido, el art. 150.1 a) del Reglamento, señala que
“la obtención de suelo por la Administración actuante mediante
ocupación directa procederá en los siguientes supuestos:
a) Para la obtención de suelo destinado a sistemas generales que no se
incluya o adscriba a un ámbito, sector o unidad de actuación.”
Si por el contrario, estuvieran incluidos o adscritos a algún ámbito de gestión, la
obtención se realizará mediante la aplicación del sistema de ejecución que se hubiera
establecido para dicho ámbito, lo cual permite, obviamente, la obtención por cesión
obligatoria y gratuita, en el caso de que la gestión del ámbito se realice por sistema de
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cooperación, compensación o concierto, en los que aplicar técnicas de
equidistribución.
A este respecto, el art. 71.3 del TROTUCanarias en cuanto a deberes de propietarios
de suelos urbanizables ordenados establece que estos propietarios deberán:
“b) Ceder obligatoria y gratuitamente el suelo necesario para la ejecución
de los sistemas generales que el planeamiento general, en su caso, incluya
o adscriba al sector correspondiente.”
En el mismo sentido se pronuncia el art. 72.2, en cuanto a deberes de propietarios de
suelo urbano no consolidado, debiendo,
“b) Ceder obligatoria y gratuitamente el suelo necesario para la ejecución
de los sistemas generales que el planeamiento general, en su caso, incluya
en el ámbito correspondiente.”
Y el Reglamento, a este respecto es taxativo impidiendo la obtención de estos terrenos
incluidos o adscritos en unidades de gestión,
de manera onerosa por la
Administración. Y a tal efecto, en el art. 237, prohíbe, expresamente, otra forma de
obtención que no sea gratuita. Dice así:
“Artículo 237. Medida cautelar para garantizar la obtención no onerosa
del suelo de cesión obligatoria y gratuita
1. Los terrenos incluidos en un ámbito de suelo urbano no consolidado, en
un sector de suelo urbanizable o, en su caso, en una unidad de actuación,
que el planeamiento reserve y destine para elementos integrantes de los
sistemas generales o de los sistemas locales de red viaria, dotaciones y
espacios libres públicos, así como cualquier otro suelo de cesión
obligatoria y gratuita a favor de la Administración, no podrán ser
adquiridos de forma onerosa por ninguna Administración Pública,
organismos autónomos, entes públicos o entidades mercantiles públicas o
mixtas de carácter instrumental.
2. Se exceptúa de lo establecido en el número anterior, la adquisición de
terrenos en ámbitos, sectores o unidades cuyo desarrollo se determine por
el sistema de expropiación, y se haya alcanzado con los propietarios
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acuerdo de compra por cantidad igual o inferior a la que resultaría del
justiprecio a abonar por tasación conjunta, según los informes que al
respecto emitan los servicios técnicos de la Administración actuante.
3. Lo establecido en el número 1 anterior será también de aplicación a los
terrenos destinados por el planeamiento a sistemas generales que se
encuentren adscritos a un sector de suelo urbanizable.
4. En caso de resultar necesaria para el interés general la obtención
urgente de un suelo de cesión obligatoria y gratuita, la Administración
actuante iniciará las actuaciones pertinentes para posibilitar la cesión
anticipada del suelo o, en su caso la ocupación directa de los terrenos, a
través del procedimiento establecido al efecto.”
Si los suelos no están incluidos o adscritos en una unidad de gestión, la legislación
urbanística canaria, dice, como hemos visto, que estos se obtienen por expropiación u
ocupación directa.
Para que opere una técnica de obtención u otra (ocupación directa o expropiación), la
misma vendrá determinada por el planeamiento.
Esto se desprende del art. 142 del Reglamento, el cual señala que para poderse aplicar
los métodos de ocupación directa o exrpropiación para la obtención de suelos para
sistemas generales, el instrumento de planeamiento incluirá, además de la
delimitación espacial del suelo afectado, la relación de fincas afectadas y la de los
propietarios de las mismas.
Y además, el art. 144 del Reglamento obliga al planeamiento a “garantizar la
obtención de los terrenos necesarios para la ubicación y gestión de los sistemas
generales que establezca, programando temporalmente su adquisición de acuerdo a
las prioridades que de seduzcan del modelo de ordenación del territorio adoptado y
de los procedimientos aplicables para su obtención”.
Vemos claramente que los procedimientos aplicables habrán de referirse a
expropiación u ocupación directa.
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JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
Para obtener los suelos por expropiación, además de venir el procedimiento reflejado
en el planeamiento general (se refiere a sistemas generales), es necesario que la
misma se produzca dentro de los cinco años siguientes a la aprobación del plan que
legitime la actividad de ejecución.
Si transcurre este plazo (que en la mayoría de las comunidades como en la ley estatal
es de 4 años), se entiende incoado el procedimiento de expropiación forzosa por
Ministerio de la Ley (arts. 138 TROTUCanarias y 143 Reglamento).
A tal efecto, el art. 143.2 y 3 del Reglamento, señala que
“transcurrido sin efecto el plazo previsto en el número anterior, el
procedimiento de expropiación forzosa se entenderá incoado por
Ministerio de la Ley si una vez efectuado requerimiento a tal fin por el
propetario afectado o sus causahabientes, transcurre un año desde dicho
requerimiento sin que la incoación se produzca.” 70
Y continúa el número 3,
“3. Desde que se entienda legalmente incoado el procedimiento
expropiatorio, el propietario interesado podrá formular hoja de aprecio y,
transcurridos dos meses sin notificación de resolución alguna, podrá
dirigirse a la Comisión de Valoraciones de Canarias a los efectos de la
fijación definitiva del justiprecio.”
La obtención de suelos por ocupación directa, no varía en cuanto a plazos se refiere,
con lo señalado para la expropiación.
De esta manera, el art. 137.2 del TROTUCanarias, señala que
“La expropiación u ocupación directa de los sistemas generales deberá
tener lugar dentro de los cinco años siguientes a la aprobación del
planeamiento de ordenación que legitime la actividad de ejecución.”
En el mismo sentido refiere el art. 150.2 del Reglamento.
70
Vemos que la legislación Canaria imprime menor celeridad a los plazos, fijando cinco años para
expropiar, en lugar de los cuatro años que se recogen en la mayoría de las legislaciones y de un año
para la incoación del expediente exrpropiatorio, en lugar de los seis meses que recoge la mayoría de la
legislación.
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Los requisitos para la procedencia de la ocupación directa, vienen regulados en los
arts. 139 del TROTUCanarias y 150 y 151 del Reglamento, y tiene, con respecto a los
vistos en otras Comunidades o con carácter general, algunas especialidades que son:
71
a) Por regla general, en la ocupación directa la Administración ocupa los terrenos
destinados a dotaciones, reconociendo a su titular un aprovechamiento subjetivo y
designando una unidad de ejecución con exceso de aprovechamiento objetivo, en la
que podrá materializar su aprovechamiento el titular de los terrenos ocupados.
Pues bien, el art. 150.3.c) del Reglamento en relación con el art. 139.1.b), prevé la
posibilidad de que la permuta se haga en terrenos del patrimonio público del suelo, en
lugar
de
terrenos
ubicados
en
unidades
de
ejecución
excedentarias
de
aprovechamiento.
A mi modo de ver, esta figura no sería una ocupación directa, sino una permuta de
terrenos pura y simple.
La Administración no obtiene suelo a cambio del excedente de aprovechamiento, sino
a cambio de otro suelo, por lo que entiendo que se trata de una permuta de terrenos y
no de una ocupación directa.
b) El procedimiento termina con un convenio con los propietarios afectados o con
parte de los mismos, lo que nos recuerda la teoría que señalan Santos y Castelao, de
que en la ocupación directa, al ser una “expropiación con pago en especie”,
se
requiere el acuerdo del propietario. 72
c) El procedimiento no podrá durar más de seis meses desde la aprobación inicial (art.
150.11 Reglamento).
71
Tal y como señalé en el apartado …, cuando traté la figura de la permuta forzosa, en algunas
Comunidades, como es el caso de Canarias, la ocupación directa, reviste todas las características de la
permuta forzosa, aunque no se la denomine de tal manera.
72
“En efecto, la ocupación directa era, como señaló una STC, una modalidad de expropiación con
<<pago en especie>> (en suelo). Pues bien, conforme establece el art. 37 de LrS98, la expropiación con
pago en especie sólo es posible con la conformidad del expropiado”. Ricardo Santos Díez y Julio
Castelao Rodríguez. “Derecho urbanístico. Manual para Juristas y Técnicos”. Op.cit. págs. 783-784.
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Por lo demás, como digo, los requisitos de la ocupación directa no varían en
esencia 73 , de los vistos en otras Comunidades o con carácter general.
Así serán precisos:
-
Determinación previa del aprovechamiento subjetivo del titular del terreno
a ocupar; de la unidad de actuación en que hubiera de hacerse efectivo ese
aprovechamiento o –y esta es la especialidad que he señalado de esta ley y
que considero una permuta más que una ocupación directa- de los terrenos,
patrimonio público de suelo, para permutar por los ocupados; de la
indemnización en metálico a satisfacer por el aprovechamiento que no se
pueda materializar.
-
Acuerdo de la Administración, señalando los terrenos a ocupar,
propietearios y titulares de derechos afectados, aprovechamientos que
corresponden, unidades de actuación excedentarias o terrenos del
patrimonio público del suelo a permutar, e indemnización en metálico a
satisfacer.
-
Publicación y notificación personal.
-
Plazo de un mes para reclamar o alegar y tras éste plazo, acuerdo de la
Comisión de Valoraciones de Canarias confirmatorio o de nuevas
valoraciones, que permita la ocupación.
-
Acta de ocupación.
-
Entendimiento con el Ministerio Fiscal para el caso de propietarios
desconocidos,
incomparecientes,
incapaces
sin
representación
o
propiedades litigiosas.
-
Derecho a la expedición de certificación comprensiva del acta de
ocupación.
-
Inscripción en el Registro de los terrenos a favor de la Administración,
como de los aprovechamientos.
Como he dicho al principio, la legislación canaria hace separación entre la obtención
para sistemas generales de la obtención para sistemas locales.
73
Varían, como ya he señalado anteriormente, los plazos.
134
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Pues bien, los suelos destinados a sistemas locales, se obtendrán por cesión
obligatoria y gratuita, cuando la ordenación urbanística prevea la delimitación de
unidades de actuación, esto es, por aplicación de instrumentos de gestión mediante la
equidistribución.
A este respecto, el art. 71.3.a) del TROTUCanarias, señala como deberes de los
propietarios de suelo urbanizable ordenado,
“a) Ceder obligatoria y gratuitamente al Ayuntamiento el suelo necesario,
de acuerdo con la ordenación urbanística, para los viales, parques y
jardines, zonas deportivas y de recreo y expansión públicos, dotaciones
culturales y docentes y los precisos para la instalación y el
funcionamiento de los restantes servicios públicos previstos.”
Y el art. 72.2.a) del mismo cuerpo legal, para los propietarios de suelo urbano no
consolidado señala el deber de,
a) Ceder obligatoria y gratuitamente al Ayuntamiento el suelo necesario,
de acuerdo con la ordenación urbanística, para los viales, parques y
jardines, zonas deportivas y de recreo y expansión públicos, dotaciones
culturales y docentes y los precisos para la instalación y el
funcionamiento de los restantes servicios públicos previstos.
Conviene volver a recordar aquí, la prohibición expresa de obtención onerosa,
prevista en el art. 237 del Reglamento.
Cuando no prevea el planeamiento la delimitación de estas unidades de actuación, se
adquirirán por cesión gratuita en virtud de convenio urbanístico, por expropiación o
por ocupación directa (arts. 145 TROTUCanarias y 148 del Reglamento).
Los requisitos tanto de la expropiación como de la ocupación directa, son los mismos
que los vistos para la obtención de los sistemas generales.
135
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Por último, el TROTUCanarias, recoge en el art. 145.1 y 2, la obtención de suelos en
caso de ejecución de los sistemas generales no previstos en el planeamiento y a
realizar
a través de obras públicas, como puede ser el caso de sistemas
supramunicipales.
“Artículo 145. Actuaciones urbanísticas aisladas
1. Cuando no esté prevista en el planeamiento de los recursos naturales,
territorial y urbanístico, ni sea precisa ni conveniente la delimitación de
unidades de actuación, la actividad de ejecución de aquél se llevará a
cabo mediante obras públicas ordinarias, de acuerdo con la legislación
que sea aplicable por razón de la Administración Pública actuante.
2. El suelo preciso para las dotaciones se obtendrá por:
a) Cesión gratuita en virtud de convenio urbanístico.
b) Expropiación.
c) Ocupación directa.”
Cantabria. Ley 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y
Suelo de la Comunidad Autónoma de Cantabria.
El art. 141.3 de la Ley 2/2001, dice que
“Tanto los sistemas generales como las dotaciones locales podrán
obtenerse en el seno de los procedimientos de reparcelación implícitos en
cada uno de los sistemas de gestión urbanística, así como por
expropiación y por alguno de los demás sistemas enumerados en los
artículos siguientes.”
Los artículos 142 y 143 siguientes, señalan la forma de obtención de los terrenos
destinados a sistemas generales y la de los destinados a dotaciones locales:
“Artículo 142. Obtención de los sistemas generales
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1. Los terrenos destinados por el planeamiento a sistemas generales en el
suelo urbano consolidado y en el suelo rústico, se obtendrán:
a) Mediante expropiación forzosa.
b) Por convenio urbanístico.
En el procedimiento que se utilice se determinarán los mecanismos de
compensación bien en terrenos edificables o en otras compensaciones,
incluida
la
económica.
Cuando
la
indemnización
consista
en
compensaciones distintas de la exclusivamente económica y, desde luego,
cuando se trate de la adjudicación de terrenos de valor equivalente al que
se pretende obtener, será necesario el consentimiento expreso del
propietario. En estos casos, el valor de los terrenos y aprovechamientos se
fijará pericialmente por técnicos municipales y conforme a los criterios de
valoración aplicables en la legislación del Estado.
2. Los terrenos destinados por el planeamiento a sistemas generales en el
suelo urbano no consolidado y en el suelo urbanizable, se obtendrán:
a) Mediante cesión obligatoria derivada de su inclusión o adscripción en
una unidad de actuación, cuando sea posible.
b) Mediante ocupación directa asignando a los propietarios afectados su
aprovechamiento en unidades de actuación excedentarias.
c) Mediante expropiación forzosa.
d) Por convenio urbanístico, consignando en sus estipulaciones las
compensaciones que procedan con arreglo al planeamiento en terrenos
edificables o de forma pecuniaria.”
Otro tanto ocurre para la obtención de los suelos destinados a dotaciones locales y en
este sentido, el art. 143 dice:
Artículo 143. Dotaciones locales
1. Los terrenos destinados por el planeamiento a sistemas o dotaciones
locales en el suelo urbano consolidado se obtendrán mediante alguno de
los sistemas enumerados en el apartado 1 del art. 142.
137
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2. Los terrenos destinados por el planeamiento a sistemas o dotaciones
locales en el suelo urbano no consolidado y en el urbanizable se
obtendrán mediante cesión obligatoria y gratuita derivada de su inclusión
en una unidad de actuación y a través del sistema de ejecución y gestión
que en cada caso se adopte. Excepcionalmente, para cuando ello no sea
posible y previa motivación suficiente, se podrán utilizar los demás
sistemas contemplados en el art. 142.
3. En el caso de dotaciones locales la cesión gratuita de los terrenos
conlleva asimismo su urbanización a costa de los propietarios de la
unidad de actuación afectada.
La Ley, en los artículos precedentes transcritos, distingue entre las distintas clases de
suelo, señalando la ocupación directa, la expropiación forzosa y el convenio como
métodos de obtención para el suelo urbano consolidado y el suelo rústico (sistemas
generales), esto es, cuando no sea posible la utilización de técnicas de reparcelación.
Por el contrario, para el suelo urbanizable y el urbano no consolidado, en los que sí es
posible la utilización de esas técnicas de reparcelación, de equidistribución, siempre
que estén incluidos o adscritos a unidades de gestión, se obtendrán por cesión
obligatoria y cuando no sea posible, por no estar incluidos o adscritos a unidades de
gestión o por urgencia o necesidad de obtención, prevé además la expropiación
forzosa y el convenio urbanístico.
Y he remarcado la expresión “cuando no sea posible”, ya que de la lectura de los
artículos se desprende claramente, que los sistemas de ocupación directa,
expropiación y convenio, serán subsidiarios de los sistemas que empleen técnicas de
gestión urbanística mediante la equidistribución.
Esta obligación de cesión obligatoria de los terrenos destinados a sistemas generales y
dotaciones locales, viene amparada por lo señalado en el art. 100.b), el cual obliga a
los propietarios de suelo urbano no consolidado a,
“b) Ceder gratuitamente al Municipio, libres de cargas, los terrenos
destinados a viales, espacios libres y demás dotaciones locales, así como
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los correspondientes a los sistemas generales incluidos en la unidad de
actuación o adscritos a ella para su gestión.”
Y esta misma obligación se señala en el art. 106 para los propietarios de suelo
urbanizable, el cual remite expresamente al art. 100, equiparando los deberes de esos
propietarios con los de los propietarios de suelo urbano no consolidado.
Por lo tanto, esa cesión obligatoria vendrá implícita en las técnicas de reparcelación,
la cual, como dice el art. 135, es una redistribución de las fincas de un ámbito, para
adecuarlas a las prescripciones del plan; y la reparcelación culmina con la aprobación
del proyecto reparcelatorio, siendo una de sus consecuencias, uno de sus efectos, la
transmisión al Ayuntamiento, en pleno dominio y libre de cargas, los terrenos de
cesión obligatoria (art. 139).
Veíamos que los arts. 142.1 y 143.1, prevén la expropiación forzosa para la obtención
de los terrenos dotacionales generales o locales, en aquellas clases de suelo en los que
no puedan adscribirse a unidades de ejecución, tal es el caso de los suelos urbanos
consolidados y los rústicos.
Otro tanto ocurre en aquellos otros terrenos que no sea posible obtenerlos por cesión
obligatoria y gratuita, mediante la aplicación de técnicas equidistributivas.
En tal caso, la obtención de los suelos se hará mediante actuaciones aisladas o
asisteméticas, y en tal sentido, el art. 145, prevé la obtención de esos terrenos
mediante expropiación forzosa.
Este artículo deja una puerta abierta a la ejecución de los sistemas generales y demás
dotaciones, mediante actuaciones aisladas, en todo tipo de suelo; “podrá llevarse a
cabo de forma aislada en cualquier clase de suelo…” señala el artículo, sin perjuicio
que los terrenos puedan obtenerse también “por los procedimientos previstos en los
arts. 142 y 143” de la Ley.
139
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
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La Ley, en el art. 130, legitima la expropiación forzosa como procedimiento para la
obtención de terrenos dotacionales en actuaciones aisladas y también para dicha
obtención en actuaciones integradas, si bien en este caso, el procedimiento es, como
ya hemos dicho, subsidiario, pues como señala claramente el apartado a) del artículo,
la expropiación forzosa, como instrumento de gestión urbanística, se aplicará,
“Para la obtención aislada de terrenos destinados a sistemas generales y
demás dotaciones públicas ycuando no esté previsto otro procedimiento de
los enumerados en los arts. 142 y 143”.
Los propietarios tendrán derecho a ser expropiados en el plazo de cuatro años a contar
desde la aprobación del plan que legitime la expropiación, pudiendo a partir de este
plazo, iniciar el expediente de justiprecio, lo que se producirá transcurrido un año
desde el requerimiento que en tal sentido hagan esos propietarios a la Administración
(art. 87.3 y art. 130.2)
La ocupación directa, viene señalada en los arts. 142.2 y 143.2, como método o
procedimiento subsidiario para la adquisición de terrenos dotacionales, en suelos
urbanos no consolidados y en suelos urbanizables.
El procedimiento de aplicación de ocupación directa, regulado en los arts. 134 y 135,
no difiere esencialmente, de los ya vistos para otras Comunidades o con carácter
general:
-
Publicación y notificación individualizada, conteniendo relación de fincas
y propietarios; aprovechamientos subjetivos; unidad de ejecución
excedentaria de destino. Solicitud de certificación y práctica de asientos al
Registro de la Propiedad.
-
Plazo de un mes para alegar.
-
Ocupación con levantamiento de actas.
-
Entendimiento con el Ministerio Fiscal en aquellos casos en los que no
hubiere comparecencia de propietarios, fueren desconocidos, fueren
incapaces sin representación o en caso de fincas litigiosas.
140
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
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-
Expedición de certificación del acta, con remisión de copia al Registro de
la Propiedad para inscripción.
-
Indemnización temporal y derecho de expropiación transcurrido cuatro
años desde la ocupación, iniciándose el expediente de justiprecio
transcurrido un año desde el requerimiento en tal sentido a la
Administración, tal y como se regula en el art. 87.3 para la expropiación y
que hemos señalado anteriormente.
Por último, señalar que tanto el art. 142 como el 143, recurren a la figura del
Convenio urbanístico como método de obtención de terrenos destinados a sistemas
locales y dotaciones locales en suelo urbano consolidado y rústico, así como suelo
urbano y urbanizble.
A este respecto, el art. 140, permite la celebración de convenios urbanísticos entre las
Administraciones Públicas y los particulares, para la ejecución del planeamiento.
Se trata por lo tanto de auténticos convenios de gestión y la Ley señala que éstos han
de ser redactados con los límites y requisitos señalados en el Capítulo IV del Título
VII de la misma.
Estos requisitos y límites viene regulados en los arts. 259 al 264 de la Ley, debiendo
contener una memoria expresiva de “los motivos, causas y fines de interés público que
los justifiquen”. En su contenido no podrán conculcar normas imperativas ni ir contra
el planeamiento, ya que como convenios de gestión que son, tendrán por objeto
exclusivo “fijar los términos y condiciones de la concreta ejecución del planeamiento,
sin que de su cumplimiento pueda derivarse ninguna alteración o modificación de
aquel” (art. 262.1).
Si se permite una alteración del planeamiento en el convenio de gestión, y es la
prevista en el número 3 del art. 262, para el caso de “los particulares que suscriban el
convenio, con la conformidad de todos los propietarios afectados, asuman la
completa responsabilidad del desarrollo y urbanización de un Sector, o de una o
varias unidades de actuación, podrán definir su gestión en todos los detalles,
apartándose incluso de los sistemas de actuación regulados en esta Ley”.
141
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
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Como dije en el estudio general de los convenios (epígrafe 4.6), se trata de
compromisos y acuerdos de ámbito privado con implicación en la esfera pública, cuyo
incumplimiento no puede obligar más que al resarcimiento de daños y perjuicios, tal y
como viene previsto en el art. 1124 del Código Civil.
Por lo tanto, la Ley cántabra (art. 263), no va más allá, señalando que en caso de
incumplimiento la parte incumplidora tendrá las responsabilidades previstas en el
convenio y en su defecto el resarcimiento de daños y perjuicios.
En cuanto a publicidad, la Ley cántabra, al contrario que otras (Galicia, Madrid), no
obliga a la publicación de los convenios, si bien, de conformidad con lo señalado en
los arts. 37 y 38 de la ley 30/1992 (LRJPAC), los convenios han de ser archivados,
pudiendo ser consultados por cualquier ciudadano (art. 264).
Castilla y León. Ley 5/1999, de Urbanismo de Castilla y León, y Decreto 22/2004,
Reglamento Urbanístico de Castilla y León.
“Los terrenos reservados en el planeamiento para sistemas generales y demás
dotaciones urbanísticas públicas, podrán ser obtenidos:
a) Por cesión gratuita mediante alguno de los sistemas de actuación previstos
en este Título.
b) Mediante expropiación forzosa, conforme a la legislación del Estado.
c) Mediante ocupación directa, conforme a lo previsto en el art. 93.”
De esta manera clara y concisa señala el art. 66 de la LUCyL, la forma de obtener los
suelos destinados a dotaciones urbanísticas, sean sistemas generales o locales.
La elección del sistema a emplear para la obtención de los terrenos, vendrá definido
en el propio Plan General. Así lo dice taxativamente el art. 83.4 b) del RUCyL:
“ 4.- Asimismo, para cada uno de los elementos de los sistemas generales
que aún no estén ejecutados, el Plan General debe indicar:
142
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
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… b) El sistema de obtención de los terrenos privados que deban pasar a
titularidad pública, indicando el sector en el que se incluyan, en su caso.
En particular, cuando alguno de los elementos del sistema general de
servicios urbanos no deba discurrir necesariamente sobre o bajo terrenos
de titularidad pública, puede admitirse el uso de terrenos de la entidad
prestadora del servicio o la constitución de servidumbres.”
Y de la misma manera, lo ratifica el art. 88 del RUCyL, al decir que el Plan General
de Ordenación Urbana deberá incluir en los sectores de suelo urbano no consolidado y
urbanizable delimitado, los terrenos reservados para la ejecución de sistemas
generales, o el art. 95 del RUCyL cuando señala que el Plan General en suelo urbano
consolidado, deberá señalar los sistemas locales, fijando par los que no estén
ejecutados “…el sistema de obtención de los terrenos que deban pasar a titularidad
pública…”.
Por lo tanto, si los terrenos se incluyeran en un sector de suelo urbano no consolidado
o urbanizable delimitado, en el desarrollo de estos –y salvo que el sistema de
actuación fuera el de expropiación-, procedería la aplicación de las técnicas de gestión
de equidistribución, por las que se procedería a obtener los suelos por cesión gratuita.
La cesión gratuita, es un deber impuesto a los propietarios de suelo urbano no
consolidado y suelo urbanizable.
Así lo señalan los arts. 18.3.b) y 20.2 de la LUCyL, extendiendo éste último las
obligaciones de cesión de los propietarios de suelo urbanizable, además, de aquellos
terrenos necesarios para la conexión de los sectores con los sistemas
generales.existentes.
En el mismo sentido se pronuncian los arts. 43.1.b) y 45.1.b) del RUCyL.
Normalmente, la gestión de las actuaciones integradas, decimos que se hará mediante
sistemas que impliquen mecanismos de equidistribución y dentro de estos, se
obtendrían los terrenos para dotaciones urbanísticas públicas, por cesión.
143
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
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Sin embargo, puede ser necesario acudir a actuaciones aisladas para la obtención de
estos terrenos, en suelos urbanos consolidados.
A este respecto, el art. 69.1 de la LUCyL, dice que:
“1. Las actuaciones aisladas pueden tener por objeto:
… b) Ejecutar los sistemas generales y demás dotaciones urbanísticas
públicas, así como ampliar los patrimonios públicos de suelo, en cualquier
clase de suelo.”
De la redacción –“en cualquier clase de suelo”- parece que la obtención de suelos
dotacionales públicos se puede hacer mediante actuaciones aisladas en suelo
urbanizable delimitado o urbano no consolidado.
Y así lo ratifica el art. 223.1 del RUCyL cuando al referirse a las actuaciones aisladas
de expropiación, dice:
“1.- Las Administraciones públicas pueden desarrollar actuaciones
aisladas de expropiación en cualquier clase de suelo, con alguna de las
siguientes finalidades:
a) Ejecutar los sistemas generales y demás dotaciones urbanísticas
públicas.
b) Ampliar los patrimonios públicos de suelo.
c) Sustituir a los propietarios del suelo que incumplan sus deberes
urbanísticos.”
En mi opinión, existe una contradicción entre lo dispuesto en los arts. 69.1 y 223.1 y
lo señalado en el art. 88 del RUCyL, en relación con el 83.4 del mismo Reglamento,
debida únicamente a una desafortunada redacción. Me explicaré:
Es claro que en los suelos urbanos consolidados y en los no urbanizables, se hace
necesario actuar mediante actuaciones aisladas, pero no así para los suelos
urbanizables delimitados
o urbanos no consolidados, los cuales se desarrollan,
generalmente, por actuaciones sistemáticas -actuaciones integradas-, y en estos suelos,
el art. 88 RUCyL, en relación con el art. 83.4 del RUCyL, obliga al Plan a incluir los
144
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
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terrenos destinados a dotaciones urbanísticas en los sectores de suelos urbanos no
consolidados y los urbanizables delimitados.
Si se produce esta inclusión en los sectores, se impide la obtención de estos terrenos
destinados a dotaciones mediante la expropiación en actuaciones aisladas, ya que se
obtendrían por cesión (salvo, claro está, que el sistema de gestión sea el de
expropiación), mediante aplicación de la las técnicas de equidistribución.
Y esta contradicción se acrecienta de la lectura del art. 224 RUCyL, el cual dice que,
“1.- La ejecución de las actuaciones aisladas de expropiación requiere:
a) Que su ámbito haya sido delimitado por el instrumento de
planeamiento urbanístico que establezca la ordenación detallada de
los terrenos, o en su defecto por un Plan Especial o por un Proyecto
de Expropiación aprobado conforme al procedimiento del art. 220.”
Como ya he dicho, los sistemas generales en suelo urbano no consolidado y
urbanizable delimitado, deberían haber sido incluidos por el propio Plan General en
el ámbito del sector en el que quedaran incluidos. Entonces ¿Cómo es posible la
delimitación nueva de estos sistemas generales en ámbitos de actuaciones aisladas?
La respuesta es, que esta forma de obtención en los suelos urbanizables delimitados y
urbanos no consolidados, está prevista en caso de urgencia, necesidad u
“obligación”, 74 antes del desarrollo de los sectores y por eso, el art. 226 RUCyL,
señala que
“En las actuaciones aisladas que tengan por objeto la expropiación de
terrenos reservados para la ejecución de sistemas generales u otras
dotaciones urbanísticas públicas en suelo urbano no consolidado o suelo
urbanizable, la Administración expropiante se integra en la unidad de
actuación a la que esté adscrito el aprovechamiento de los terrenos
expropiados, subrogándose en los derechos y obligaciones del propietario
original.”
74
Recordemos que los propietarios expropiados o afectados por una ocupación directa, pueden solicitar
el inicio del expediente de justiprecio, una vez hubieran transcurrido los plazos previstos (en Castilla y
León cuatro años) en la ley, desde la ocupación o desde la aprobación del planeamiento que legitimó la
actuación de ejecución, sin que se hubiera producido la aprobación del documento reparcelatorio o sin
que se hubiera producido la expropiación. En ese caso, existe lo que denomino “obligación” de
obtención antes del desarrollo de los sectores.
145
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
Esto es, nada nuevo que no se recoja en todas las legislaciones autonómicas, sólo que
en ésta, no se habla de esa necesidad, condición que si viene en el resto de leyes.
El plazo para iniciarse la expropiación, será de cuatro años desde la aprobación
definitiva del plan que fijare la ordenación detallada. Transcurridos los cuales, los
propietarios pueden solicitar el inicio de expediente de justiprecio, lo que se llevará a
efecto pasados seis meses desde la notificación efectuada por esos propietarios al
Ayuntamiento (art. 227 RUCyL.).
La LUCyL, incluye la obtención de terrenos por ocupación directa, como una forma
complementaria de gestión urbanística.
A tal efecto, la Ley la incluye en el Título III dedicado a la Gestión Urbanística y
dentro de éste, en el Capítulo IV, que lleva por título “Formas complementarias de
gestión urbanística”.
La definición la encontramos en el art. 93.1 de la Ley,
“Se entiende por ocupación directa, la obtención de terrenos reservados
en el planeamiento para dotaciones urbanísticas públicas, mediante el
reconocimiento a su propietario del derecho a integrarse en una unidad
de actuación en la que el aprovechamiento lucrativo total permitido por el
planeamiento exceda del aprovechamiento que corresponda a sus
propietarios.”
En el mismo sentido se expresa el art. 228 del RUCyL, el cual además, capacita al
Ayuntamiento para poder utilizar este sistema y a tal efecto, señala que,
1.- El Ayuntamiento puede desarrollar en suelo urbano y urbanizable
actuaciones aisladas mediante el procedimiento de ocupación directa, con
la finalidad de obtener terrenos reservados en el planeamiento urbanístico
para la ejecución de los sistemas generales y demás dotaciones
urbanísticas públicas.
146
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
Con los mismos requisitos y procedimiento que hemos venido viendo en otras leyes
Autonómicas, la legislación castellano leonesa, los regula en los arts. 93.2 y 3 y 229 y
230 RUCyL, los cuales en nada difieren, en lo esencial, de aquellas o de los señalados
con carácter general, esto es,
-
Relación de terrenos, propietarios, aprovechamientos, unidades de
actuación en la que se integrarán, con publicación en el Boletín de la
Provincia y notificación individualizada.
-
Plazo de audiencia, en este caso, brevísimo –quince días-.
-
Ocupación, con levantamiento de actas de ocupación.
-
Entendimiento con el Ministerio Fiscal en caso de propietarios
desconocidos, no comparecientes, incapaces sin representación o
propiedad litigiosa.
-
Certificación del contenido del acta, la cual es título inscribible, tal y como
ya hemos visto anteriormente.
-
Derecho a indemnización por ocupación temporal.
-
Derecho a iniciar el expediente de justiprecio, transcurridos cuatro años
desde la ocupación, sin que se hubiera aprobado el proyecto de actuación
de la unidad en la que esté integrado, el cual se llevará a cabo, por
Ministerio de Ley, a los seis meses del requerimiento.
Vengo sosteniendo a lo largo de este trabajo (ver epígrafe 4.6), que aunque la
legislación autonómica no recoja específicamente la figura del convenio urbanístico
como método para la obtención de suelos destinados a dotaciones, no por ello se
impide acudir a esta figura.
En Castilla y León, como hemos visto, este método no está contemplado en lo
señalados en el art. 66 LUCyL, sin embargo, en el art. 94, dedicado a los Convenios
Urbanísticos, esa misma ley, señala la posibilidad de suscribir convenios “con la
finalidad de establecer condiciones detalladas para la ejecución del planeamiento
urbanístico…”.
Una de esas “condiciones detalladas para la ejecución del planeamiento urbanístico”,
bien pudiera ser la obtención de suelos para dotaciones urbanísticas.
147
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
El RUCyL, va mas allá y en el art. 435.1, dice que la finalidad de los convenios es
“regular sus relaciones en materia de urbanismo y colaborar para el mejor y más
eficaz desarrollo de la actividad urbanística.
Por lo tanto, vemos un caso claro en el que el convenio no está contemplado como
forma de obtención de suelos, y sin embargo, lo encuentro perfectamente factible y
adecuado a tal fin.
Castilla-La Mancha. Decreto Legislativo 1/2004, Texto Refundido de la Ley de
Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística.
El art. 126 del TRLOTAU, señala las formas de obtención de los terrenos destinados a
sistemas generales y a tal efecto dice en su número 1:
“1. El suelo destinado a sistemas generales se obtendrá:
a) Cuando estén incluidos en o adscritos a sectores o unidades de
actuación, mediante cesión obligatoria y gratuita y por los procedimientos
previstos para el desarrollo de la actividad de ejecución en unidades de
actuación urbanizadora, así como, en su defecto, por expropiación u
ocupación directa.
b) En los restantes supuestos, mediante expropiación u ocupación
directa.”
Vemos que en primer lugar señala que en el caso de estar estos terrenos incluidos o
adscritos a una unidad de ejecución, se obtienen por los procedimientos aplicables al
desarrollo del sistema, que generalmente serán los de equidistribución, por lo que la
obtención sería por cesión gratuita.
Los métodos de expropiación y ocupación directa, son subsidiarios -“en su defecto”,
dice el artículo-, si esos terrenos están incluidos o adscritos a una unidad de gestión;
No obstante, sí serán los únicos métodos válidos para obtener los terrenos en el caso
de que los mismos no estuvieran incluidos o adscritos a alguna unidad de ejecución.
148
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
La cesión obligatoria y gratuita, encuentra su reflejo en el art. 51 del TRLOTAU, el
cual señala el contenido urbanístico legal del derecho de propiedad del suelo, y entre
los deberes de los propietarios, señala:
“1.2. Cuando los terrenos pertenezcan a la clase de suelo urbanizable y
urbano:
d) Ceder obligatoria y gratuitamente a la Administración municipal los
terrenos destinados por la ordenación urbanística a dotaciones públicas,
excepto en el suelo urbano consolidado”.
Habíamos visto en el apartado de este trabajo correspondiente al tratamiento que en la
legislación autonómica se hace de las dotaciones públicas, que este TRLOTAU tiene
una Disposición Preliminar en la que define una serie de conceptos empleados a lo
largo del texto, entre los que se encuentra “suelo dotacional”. La definición que del
mismo hace, si recordamos es:
“ Suelo dotacional: el suelo que, por su calificación, deba servir de
soporte a usos y servicios públicos, colectivos o comunitarios, tales como
infraestructuras y viales, plazas y espacios libres, parques y jardines o
centros y equipamientos cualquiera que sea su finalidad.”
Por lo tanto, la cesión obligatoria y gratuita, incluirá a todo el suelo dotacional, sea
este de carácter general –sistema general- o de carácter local –sistema local-.
Y la amplitud o dimensión, el “quantum” de esta cesión obligatoria, variará en
función de la clase de suelo de que se trate.
Así, si hablamos de un suelo urbanizable con programa de actuación urbanizadora, el
art. 68 TRLOTAU, señala que
“Las cesiones de terrenos destinados a dotaciones públicas y patrimonios
públicos del suelo comprenden:
1) La superficie total de los viales, parques y jardines públicos, zonas
deportivas y de recreo y expansión públicos, equipamientos culturales y
docentes públicos y los precisos para la instalación y el funcionamiento de
149
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
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los restantes servicios públicos previstos. Cuando la superficie total de los
terrenos destinados a dotaciones y servicios públicos de carácter
urbanístico previamente existentes sea igual o superior a la que resulte de
la ejecución del planeamiento territorial y urbanístico, se entenderá
sustituida una por otra, percibiendo la Administración el exceso, si lo
hubiera y en la proporción que corresponda, en terrenos con
aprovechamiento lucrativo.”
Si se trata de suelo urbano no consolidado, el art.69 distingue que hubiera o no Plan
General de Ordenación.
Si hubiera Plan General, las cesiones serán:
“a) En el caso de terrenos sometidos a operaciones de reforma interior, …
las cesiones de suelo dotacional público serán las derivadas de los
objetivos del planeamiento de ordenación municipal o del planeamiento
especial que corresponda y se dimensionarán por relación a los
estándares regulados en el art. 31 en función de los incrementos de
aprovechamiento que el planeamiento pudiera otorgar o de los
aprovechamientos atribuidos a la unidad, o unidades, de actuación
urbanizadora que en su caso se delimiten.
c) En el caso de terrenos incluidos en unidades de actuación urbanizadora
…, las propias del suelo urbanizable.”
Si no hubiera Plan General de Ordenación en el municipio,
“ En el suelo urbano de reserva, los terrenos quedarán vinculados al
proceso de urbanización y edificación conforme a lo dispuesto en el art.
129, en régimen de obras públicas ordinarias, siendo de aplicación los
derechos y deberes que correspondan de entre los previstos en los arts. 50
y 51 y en los términos que precise el planeamiento.
A estos efectos:
a) Las cesiones de suelo se limitarán a la reserva de al menos un tercio de
su superficie para viario y dotaciones públicas.
150
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
b) Podrá eximirse de la cesión del porcentaje de aprovechamiento cuando
el Ayuntamiento estime acreditada suficientemente la no generación de
plusvalías por el desarrollo de la actuación correspondiente.
Por lo tanto, vemos que en suelo urbano con Plan, y sometido a operación de reforma
interior, las cesiones serán las que esa operación de reforma interior necesite y vengan
fijadas por el Plan General o especial, dimensionándose en función del mayor
aprovechamiento que resulte de la operación de reforma interior.
Si se trata de suelo urbano con Plan y terrenos incluidos en unidades de actuación, las
cesiones serán las propias vistas en el art. 68 para el suelo urbanizable.
Si el municipio careciera de Plan General, la ejecución se haría por actuación por obra
pública ordinaria, y los terrenos, tal y como señala el art. 129, se obtendrían por,
“a) Cesión obligatoria y gratuita, en virtud, en su caso, de reparcelación.
b) Cesión en virtud de convenio urbanístico.
c) Expropiación.”
La ocupación directa, esbozada, ya que la regulación la deja para una posterior
disposición reglamentaria, y esa regulación habrá de respetar lo señalado en el art. 128
TRLOTAU, por lo que no tiene diferencias sustanciales con las ya vistas en otras
Comunidades, debiendo constar,
-
Relación de terrenos, propietarios, aprovechamientos, unidades de
actuación en la que se integrarán, con publicación en el Boletín de la
Provincia y notificación individualizada.
-
Plazo de audiencia, en este caso, de un mes.
-
Ocupación, con levantamiento de actas de ocupación.
-
Entendimiento con el Ministerio Fiscal en caso de propietarios
desconocidos, no comparecientes, incapaces sin representación o
propiedad litigiosa.
151
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
-
Certificación del contenido del acta, la cual es título inscribible, tanto para
la Administración como para los propietarios.
La ley no señala el derecho del propietario a la indemnización por ocupación
temporal, al contrario de lo que ocurre en Castilla y León o Cantabria, por lo que
habrá de estarse a lo que reglamentariamente se determine al respecto.
Tanto la ocupación directa como la expropiación habrán de producirse dentro de los
cuatro siguientes a la aprobación del plan que legitimó la actividad de ejecución.
En caso contrario, y tal como señala el art. 127, los propietarios tendrán derecho a
solicitar el inicio de expediente de justiprecio, el cual se iniciará transcurrido un año
desde el requerimiento realizado a la Administración.
La obtención de terrenos por convenio, no consta prevista como tal en el TRLOTAU,
si bien la entiendo posible, de conformidad con lo señalado en el epígrafe 4.6 al que
me remito.
Por último, hacer referencia a la posibilidad que contempla el Texto Refundido en el
art. 74, de realizar reservas de aprovechamiento, en aquellos casos de cesión gratuita
de terrenos dotacionales o en caso de haberse soportado el coste de adquisición de
éstos, y siempre que ese aprovechamiento proveniente de esos terrenos dotacionales,
no pudiera materializarse de manera inmediata. La regulación es exacta a las de
Valencia, Andalucía o Extremadura.
Como se ha visto, mediante este procedimiento, el propietario de los terrenos
dotacionales cedidos, que no pueda materializar de manera inmediata ese
aprovechamiento, podrá reservar el mismo para una posterior transferencia a una
parcela o solar, pudiendo solicitar la expropiación, si no se hubiera podido efectuar la
transferencia en el plazo de tres años desde la reserva o de cuatro años desde que se
aprobó el planeamiento que legitimó la actividad de la ejecución (lo que antes se
produzca).
152
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Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
Cataluña. Decreto Legislativo 1/2005. Texto Refundido Ley de Urbanismo.
El art. 34 del TRLUCat, en sus números 7 y 8, señala los métodos de obtención de los
terrenos destinados a dotaciones públicas y en tal sentido dice:
“7. Los terrenos reservados para sistemas urbanísticos de titularidad
pública, si son comprendidos en un ámbito de actuación urbanística
sometido al sistema de reparcelación, se adquieren mediante cesión
obligatoria y gratuita, sin perjuicio de lo que establece el art. 150. Si es
preciso avanzar la obtención de la titularidad pública y la ocupación
directa regulada por el mencionado artículo no es suficiente, se puede
también efectuar una actuación aislada expropiatoria, en cuyo caso la
Administración adquirente se subroga en los derechos y los deberes de la
persona que era propietaria.
8. Los terrenos reservados para sistemas urbanísticos públicos que no
sean comprendidos en un ámbito de actuación urbanística sometido al
sistema de reparcelación se pueden adquirir mediante la actuación
expropiatoria que corresponda.”
En consonancia con esto, el art. 44, marca los deberes de los propietarios de suelo
urbano no consolidado y urbanizable delimitado, así en el punto 1 señala como tales,
“b) Ceder al ayuntamiento, de manera obligatoria y gratuita, todo el suelo
reservado por el planeamiento urbanístico para los sistemas urbanísticos
locales incluido en el ámbito de actuación urbanística en que sean
comprendidos los terrenos, con las especificidades siguientes:
Primero. En suelo urbano, el ámbito de actuación es el del polígono de
actuación urbanística o el sector del plan de mejora urbana, que pueden
ser físicamente discontinuos.
Segundo. En suelo urbanizable delimitado, el ámbito de actuación es el
sector del plan parcial urbanístico correspondiente, que también puede
ser físicamente discontinuo.
153
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
c) Ceder al ayuntamiento, de manera obligatoria y gratuita, el suelo
necesario para la ejecución de los sistemas urbanísticos generales que el
planeamiento urbanístico general incluya en el ámbito de actuación
urbanística en que sean comprendidos los terrenos.”
En el punto 2 del mismo artículo, recoge los deberes de los propietarios de suelo
urbano no consolidado y no incluido en ámbitos de gestión señalando que éstos
“… están obligados a ceder gratuitamente al ayuntamiento, de manera
previa a la edificación, únicamente los terrenos destinados a calles o
cualquier otro tipo de vía de sistema de comunicación, o a sus
ampliaciones, que sean necesarios para que este suelo adquiera la
condición de solar.”
El TRLUCat, es mas claro que otras leyes autonómicas, ya que especifica que para
que proceda la cesión obligatoria y gratuita, los terrenos habrán de estar incluidos en
un ámbito de gestión a desarrollar por un sistema de actuación reparcelatorio, y
esto, es obvio, ya que si el sistema de actuación fuera, por ejemplo, el de
expropiación, no podría caber tal cesión obligatoria y gratuita, porque como hemos
venido insistiendo a lo largo de este trabajo, para que se pueda dar la cesión gratuita,
tiene que existir una técnica equidistributiva, un reparto de beneficios y cargas que
equilibre la carga de la cesión y esto sólo podrá darse en aquellos sistemas que
conlleven una reparcelación.
En definitiva, el TRLUCat, opta, en primer lugar, por la obtención gratuita de los
terrenos incluidos en ámbitos de gestión sometido a reparcelación.
Si es necesario avanzar esa obtención, se aplicará el método de obtención directa y si
tampoco esto fuera suficiente, se aplicará la expropiación forzosa.
En cuanto a los terrenos no comprendidos en ámbitos de gestión no sometidos a
reparcelación, se aplicará la expropiación como sistema de obtención.
154
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
Es la propia ley la que parece limitarse a la expropiación como método de obtención
de los terrenos no incluidos en ámbitos de ejecución o gestión, desechando la
posibilidad de acudir a la ocupación directa.
Creo sinceramente que no es así, y esto se puede deducir de la simple lectura del art.
150, el cual al regular la ocupación directa, dice en el número 1 que
“Se entiende por ocupación directa la obtención de terrenos que, siendo
afectados por el planeamiento urbanístico a cualquier tipo de sistema
urbanístico, general o local, se tengan que incorporar por cesión
obligatoria al dominio público. La ocupación directa comporta el
reconocimiento de la administración actuante del derecho de las personas
propietarias a participar en el reparto justo de los beneficios y las cargas
en el seno de un sector de planeamiento o un polígono de actuación
concretos.”
Vemos que la redacción habla de cesión obligatoria, pero no gratuita, expresión ésta
que si utiliza en el art. 34 y en el 44, por lo que entiendo perfectamente que la
administración podrá utilizar este método, siempre y cuando tenga unidades de
ejecución con exceso de aprovechamiento a las que poder “enviar” a estos
propietarios.
Los requisitos de la ocupación directa vienen recogidos en el mismo art. 150, no
difieren sustancialmente, como viene sucediendo en toda la legislación autonómica,
de los vistos anteriormente en otras legislaciones, por lo que los damos por
reproducidos.
Señalar únicamente, que el TRLUCat, sí contempla un derecho a indemnización por
ocupación temporal, así mismo se reconoce el derecho a los propietarios “ocupados”
que si transcurren cuatro años desde el acta de ocupación y no se hubiera aprobado
definitivamente el expediente de reparcelación, podrán requerir a la Administración,
a efectos de instar el expediente de justiprecio, el cual se iniciará por Ministerio de
Ley, transcurrido el plazo de un año a contar desde el requerimiento.
155
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
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JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
Extremadura. Ley 15/2001. Ley del Suelo y Ordenación Territorial.
El art. 14 de la LSOTEx, regula los deberes de los propietarios de suelos, “sin
perjuicio al régimen a que éste esté sujeto por razón de su clasificación”, y en
concreto, para los propietarios de suelo urbanizable, el número 1.2, apartado d) de ese
artículo 14, determina el deber de “ceder obligatoria y gratuitamente a la
Administración los terrenos destinados por la ordenación urbanística a dotaciones
públicas”.
Este mismo deber viene señalado en el art. 14. apartado 1.3 para los propietarios de
suelo urbano no consolidado cuya ejecución deba hacerse en unidades de ejecución, y
en el apartado 1.4 de dicho artículo 14, para los propietarios de cualquier tipo de
suelo urbano que no hubiere alcanzado todavía la categoría de solar.
Y ese mismo artículo nos dice que el cumplimiento de los deberes, es condición para
el ejercicio de los derechos.
La cesión obligatoria y gratuita, como deber, es el método principal y prioritario para
la obtención de aquellos terrenos que estén, lógicamente, incluidos en unidades de
gestión, en los que la aplicación de otros métodos, como la expropiación, serán
subsidiarios.
Esto se desprende de la redacción del art. 144.1 a), que señala la procedencia de la
expropiación cuando los terrenos por su calificación urbanística, fueran destinados al
dominio público, “siempre que deban ser adquiridos forzosamente por la
Administración actuante, bien por no ser objeto del deber legal de cesión obligatoria
y gratuita, bien por existir, en todo caso, necesidad urgente de anticipar su
adquisición.”
Por lo tanto, cuando hubiera deber legal de cesión obligatoria y gratuita, los terrenos
destinados a dotaciones públicas, sean generales o locales, se obtendrán por cesión,
por aplicación, como hemos venido diciendo a lo largo de este trabajo, de las técnicas
de equidistribución.
156
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
Y esto viene igualmente confirmado por el art. 141 de la LSOTEx, cuando al referirse
específicamente a los sistemas generales señala que su obtención se hará, por
“expropiación u ocupación directa, cuando no esté adscrito a sector o unidad de
actuación algunos.”
Vemos por tanto, que tanto la expropiación como la ocupación directas, como medios
para para la obtención de suelos destinados a dotaciones urbanísticas públicas, quedan
relegadas a un plano subsidiario, procediendo en razón de urgencia y en aquellos
casos en que esos terrenos no estuvieran adscritos a un sector o unidad de actuación,
por lo que “a sensu contrario, implica que en caso de estar incluido o adscrito deberá
obtenerse, en coherencia con el art. 14, mediante cesión obligatoria y gratuita.” 75
Tanto la expropiación, como la ocupación directa, tal y como señala el art. 142
LSOTEx, deberán producirse dentro de los cinco años siguientes a que se hubiera
aprobado definitivamente el planeamiento de cobertura legal a la actividad de
ejecución.
En caso contrario, los propietarios, tendrán derecho a solicitar la iniciación de
expediente de justiprecio mediante el requerimiento a tal efecto. Y esta iniciación se
producirá, por Ministerio de Ley, transcurrido un año de aquel requerimiento.
La ocupación directa viene regulada en el art. 143 de la LSOTEx, la cual consiste en
una permuta de los terrenos destinados a dotaciones públicas, con terrenos de
patrimonio público de suelo en los que materializar el aprovechamiento
correspondiente a esos propietarios, por lo que esos suelos de patrimonio público de
suelo, deberán contar con unas “dimensiones suficientes y características adecuadas”
para tal fin.
Por lo tanto, y a diferencia de otras legislaciones, no se trasladan los derechos de estos
propietarios a unidades de gestión excedentarias, sino que se produce una permuta
75
Francisco Javier Jiménez de Cisneros Cid y Jorge Agudo Gonzáles. “Las técnicas de obtención de
terrenos destinados a grandes infraestructuras: expropiación versus equidistribución”. Op.Cit. pág.64.
157
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
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directa por terrenos del patrimonio público de suelo, los cuales ya deben constar como
tales.
Claro está, que todo el aprovechamiento que no sea posible materializar en esos
terrenos de patrimonio público de suelo, será valorado e indemnizado.
Esta es la especialidad de esta ley, que al igual que veíamos en la legislación
Canaria, 76 denominan de esta manera a lo que es una permuta forzosa.
Por lo demás, la ocupación directa guarda, en esencia, los mismos requisitos que en el
resto de legislaciones, esto es,
-
publicidad y notificaciones (los propietarios cuentan con un mes para
alegar ante el Jurado Autonómico de Valoraciones).
-
Transcurrido el mes o tras el acuerdo del Jurado Autonómico de
Valoraciones, si se hubiera recurrido a él, se podrá ocupar.
-
Ocupación con levantamiento de acta.
-
Entendimiento de actuaciones con el Ministerio Fiscal en caso de
desconocidos, no comparecientes, incapacitados sin representación y
propiedades litigiosas.
-
Certificación del acta, la cual es título inscribible y título de
reconocimiento de derecho de las indemnizaciones que procedan por
aquellos aprovechamientos no susceptibles de materialización u otros,
debiendo pagarse estas indemnizaciones en el plazo de tres meses
siguientes a la ocupación.
Cabe señalar que en aquellos municipios que no cuenten con planeamiento urbanístico
o no estuvieran previstas en el planeamiento unidades de ejecución, ni fuera precisa ni
conveniente la delimitación de éstas, la ejecución de las dotaciones urbanísticas se
realizará, tal y como señala el art. 155 de la LSOTEx, mediante obras públicas
ordinarias, en cuyo caso la obtención de los terrenos para esas dotaciones se obtendrá,
tal y como señala el número 2 de dicho artículo, por:
“a) Cesión obligatoria y gratuita, en virtud, en su caso, de reparcelación.
76
Me remito a las consideraciones y anotaciones señaladas al tratar esta figura de la ocupación directa
en el epígrafe 4.2 de este trabajo.
158
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
b) Cesión en virtud de convenio urbanístico.
c) Expropiación.”
Vemos la posibilidad, regulada de forma expresa, de obtención de suelos destinados a
dotaciones públicas, mediante la figura del Convenio urbanístico.
Hacer, por último, una breve referencia a la posibilidad que esta Ley, al igual que sus
“hermanas” de Castilla-La Mancha, Andalucía o Valencia, contempla en el art. 37,
para poder reservar aprovechamientos provenientes de los terrenos dotacionales
cedidos (o adquiridos para el municipio) y que no se pueda transferir de manera
inmediata.
Al igual que ocurre en esas otras legislaciones, el titular de la reserva podrá pedir la
expropiación, si transcurren tres años y no puede realizar la transferencia y por tanto
no puede materializar el aprovechamiento.
Galicia. Ley 9/2002. Ley de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de
Galicia.
La LOUMPR Galicia, distingue entre sistemas generales y sistemas locales a efectos
de regular las formas de obtención de los terrenos destinados a tal fin, y dentro de
esto, hace distinción en función de la clase de suelo que se trate.
El art.166 LOUPMR Galicia, señala que los terrenos destinados a sistemas generales
en suelo rústico o urbano consolidado, se obtendrán por:
-
expropiación forzosa,
-
convenio,
-
Permuta forzosa con terrenos del patrimonio público municipal del suelo.
En definitiva, en estos suelos, o existe un acuerdo a plasmar por medio de un
convenio, o el Ayuntamiento está legitimado a emplear fórmulas de obtención de
suelos coercitivas (expropiación, permuta forzosa).
159
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
La obtención de los sistemas generales en el suelo urbano no consolidado y
urbanizable o suelo rústico incluido en un área de reparto, se hará, de conformidad
con el número 3 del art. 166, por:
“a) Por cesión obligatoria derivada de su inclusión o adscripción en un
área de reparto y en el correspondiente polígono.
b) Por ocupación directa.
c) Por permuta forzosa.
d) Mediante expropiación forzosa.
e) Por convenio urbanístico, debiendo incluirse entre sus cláusulas las
previsiones necesarias para compensar a los propietarios, bien en
metálico o bien mediante aprovechamiento lucrativo de titularidad
municipal.”
Vemos que el artículo prevé como forma de obtención, en primer lugar, la cesión
obligatoria, esto es, mediante el mecanismo de equidistribución.
Ahora bien, no considero que el resto de procedimientos para la obtención de estos
terrenos, tenga un carácter subsidiario, ya que la ley no lo recoge en este sentido.
Diremos que para la aplicación de la permuta forzosa o la expropiación, se hace
necesario, tal y como señala el segundo párrafo del número 1 del art. 166, los terrenos
habrán de ser valorados por los técnicos municipales, lo cual está en consonancia con
lo previsto en el art. 118 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales.
El art. 166.2, señala el plazo para que se lleve a efecto la expropiación, el cual será de
cinco años desde la aprobación del planeamiento detallado que legitime la ejecución.
¿Qué ocurre si transcurre este tiempo y no se lleva a efecto la expropiación? Al igual
que en el resto de legislaciones autonómicas, el art. 99 de la LOUPMR Galicia, prevé
el inicio de expediente de justiprecio, a petición siempre del propietario, lo cual se
lleva a cabo, por Ministerio de Ley, transcurridos dos años desde el requerimiento.
A diferencia del resto de legislaciones, en que el plazo oscila entre los seis meses y un
año, éste es, sin duda alguna –dos años- el más gravoso para el propietario, que, en el
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peor de los casos, habrá de esperar siete años (cinco años más dos años) desde la
aprobación del planeamiento para que se inicie el expediente de justiprecio.
La obtención de terrenos destinados a dotaciones locales, viene regulada en el art. 167
LOUPMR Galicia, el cual señala que,
1. Los terrenos destinados por el planeamiento a dotaciones locales en
suelo urbano consolidado se obtendrán mediante expropiación forzosa,
por convenio entre la administración y el propietario o por permuta
forzosa con terrenos del patrimonio municipal del suelo.
2. Los terrenos destinados a dotaciones locales en suelo urbano no
consolidado y en suelo urbanizable se obtendrán mediante cesión
obligatoria y gratuita a través del sistema de actuación que se adopte o
por expropiación, ocupación directa o permuta forzosa.
3. La obligación de cesión gratuita de los terrenos destinados a dotaciones
de carácter local incluye también su urbanización, a costa de los
propietarios incluidos en el correspondiente polígono.
Vemos que tratándose de suelo urbano consolidado no hay diferencia con la obtención
de sistemas generales en esta misma clase de suelos: expropiación, convenio, o
permuta forzosa.
En cuanto a suelo urbanizable, se recogen, también, los mismos métodos que para los
sistemas generales, a excepción del convenio, lo cual, como he venido manifestando a
lo largo de este trabajo, no es óbice para poder plasmar un acuerdo con forma de
convenio, con esta finalidad de obtención de terrenos para dotaciones locales.
A estos efectos, el art. 236 de la LOUPMR Galicia, señala que podrán celebrarse
convenios de ejecución del planeamiento (lo que la doctrina y jurisprudencia conocen
como convenios de gestión), “para determinar las condiciones y los términos de la
gestión y ejecución del planeamiento urbanístico en vigor en el momento de la
celebración del convenio. “
161
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Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
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Por lo tanto, a mi entender, nada impide la celebración de un convenio para
“determinar las condiciones y términos de obtención de sistemas locales”,
obviamente, dentro de los límites generales de los convenios urbanísticos, que en la
ley gallega viene señalados en el art. 233.
Pero existe otra clase de suelo denominado suelo de núcleo rural.
Efectivamente, Galicia, por su especialidad orográfica y demográfica, ha recogido en
su legislación (art. 10 LOUPMR Galicia) “suelo de núcleo rural”, el cual es, siguiendo
la definición que da el art. 13.1. “los terrenos que sirven de soporte a un
asentamiento de población singularizado en función de sus características
morfológicas, tipología tradicional de las edificaciones, vinculación con la
explotación racional de los recursos naturales o de circunstancias de otra índole que
manifiesten la imbricación racional del núcleo con el medio físico donde se sitúa y
que figuren diferenciados administrativamente en los censos y padrones oficiales, así
como las áreas de expansión o crecimiento de estos asentamientos”.
¿Cómo se obtienen los terrenos para sistemas generales y dotaciones locales en esta
clase de suelo?
El art. 173 de la Ley, nos dice que,
“Los terrenos destinados a dotaciones públicas podrán obtenerse
mediante
expropiación
forzosa,
convenio
urbanístico
entre
la
administración y los propietarios o permuta forzosa.
En el supuesto previsto en el apartado 3 del art. 24, por cesión obligatoria
y gratuita o por ocupación directa.”
Veíamos que el método principal de obtención de suelos para sistemas generales y
locales, es la cesión obligatoria.
Esta cesión, que se producirá por aplicación de los mecanismos de equidistribución
que sean, viene fijada como un deber de los propietarios tanto de suelo urbano no
consolidado como de suelo urbanizable o de suelos incluidos en áreas de núcleo rural.
162
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JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
En este sentido, el art. 20.1, apartados a) y b), señala que los propietarios de suelo
urbano no consolidado, deberán
“a) Ceder obligatoria y gratuitamente a la Administración municipal todo
el suelo necesario para los viales, espacios libres, zonas verdes y
dotaciones públicas de carácter local al servicio predominantemente del
polígono en el que sus terrenos resulten incluidos.
b) Ceder obligatoria, gratuitamente y sin cargas el suelo necesario para la
ejecución de los sistemas generales que el plan general incluya o adscriba
al polígono en el que estén comprendidos los terrenos, así como ejecutar
la urbanización únicamente de los incluidos en el polígono en las
condiciones que determine el plan.”
En el mismo sentido, se expresa el art. 22. a) y b), para los propietarios de suelo
urbanizable delimitado.
Por su parte, el art. 24.3, señala como deberes de los propietarios incluidos en áreas de
núcleo rural,
3. En el supuesto de ejecución de planes especiales de protección,
rehabilitación y mejora del medio rural que contemplen actuaciones de
carácter integral en los núcleos rurales y delimiten polígonos, los
propietarios de suelo están obligados a:
a) Ceder gratuitamente a los ayuntamientos los terrenos destinados a
viales, equipamientos y dotaciones públicas.
Por lo que se refiere a la permuta forzosa, recordamos que es la permuta de terrenos
destinados a sistemas generales, por terrenos del patrimonio municipal del suelo.
El art. 168, señala que es preceptiva la determinación del aprovechamiento urbanístico
que corresponde al propietario afectado; de los terrenos del patrimonio municipal de
suelo que van a ser permutados; y la indemnización a satisfacer en metálico, para el
caso de que no se pudiera materializar todo el aprovechamiento en esos suelos a
permutar.
163
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JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
Ya habíamos visto que el art. 166.1, exige la valoración tanto del aprovechamiento
como del suelo a permutar.
En cuanto al procedimiento, será el mismo que el previsto en el art. 170 para la
ocupación directa.
El concepto de ocupación directa en la legislación gallega, es el mismo que con
carácter general hemos descrito en el epígrafe 4.2, esto es, “la obtención de terrenos
destinados a sistemas generales y dotaciones públicas locales mediante el
reconocimiento a su titular del derecho al aprovechamiento en el polígono al que se
vincule”.
La ley no dice nada, pero obviamente, habrá de ser un polígono excedentario de
aprovechamiento, de lo contrario, sería absurda esta figura, bastando la inclusión o
adscripción de estos terrenos en unidades o sectores de gestión, para su obtención por
cesión obligatoria.
Los requisitos, señalados en el art. 170, no varían en lo sustancial, de los ya vistos en
otras legislaciones, por lo que no procederemos a repetirlos.
No obstante, tiene como alguna particularidad, como el plazo reducidísimo de
información pública, que es de tan sólo veinte días.
El plazo para solicitar el inicio del expediente de justiprecio es de cuatro años desde la
ocupación, “sin que se haya procedido a la ejecución del planeamiento”.
Se reconoce el derecho a indemnización por la ocupación temporal sin que puedan
tener materializado sus aprovechamientos, esto es, desde la ocupación hasta la
aprobación definitiva del instrumento de equidistribución, en el que se les adjudicarán
sus parcelas con los aprovechamientos correspondientes.
En conclusión, vemos que las formas de obtención de los terrenos destinados para
dotaciones urbanísticas públicas en la legislación gallega son:
-
Cesión obligatoria, si los terrenos se encuentran en suelo urbano no
consolidado, urbanizable o rústico incluido en un área de reparto, así como
el suelo de núcleo rural afectado por un plan especial.
-
Expropiación forzosa, en toda clase de suelos.
164
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-
Permuta forzosa, en toda clase de suelos.
-
Ocupación directa, en suelo urbano no consolidado y suelo urbanizable.
-
Convenio urbanístico, suelo urbano consolidado, suelo urbano no
consolidado y urbanizable y suelo rústico, para obtención de sistemas
generales; y suelo de núcleo rural para sistemas generales y locales. En mi
opinión, como he señalado en el epígrafe 4.6, este sistema podrá utilizarse
en toda clase de suelos y para obtener cualquier tipo de dotaciones
urbanísticas públicas.
Madrid. Ley 9/2001. Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid.
La LSM, en el art. 90, señala las formas de obtención de los suelos destinados a
dotaciones públicas –redes, como se denominan en la ley-, y a tal efecto dice:
“Los terrenos que el planeamiento urbanístico destine y reserve a
elementos integrantes de las redes públicas de infraestructuras,
equipamientos y servicios pasarán a titularidad pública por alguno de los
siguientes procedimientos:
a) Mediante cesión libre, gratuita y, en su caso, urbanizada, sólo cuando
formen parte de un ámbito de actuación, de un sector o unidad de
ejecución y según lo dispuesto en el artículo siguiente.
b) Mediante ocupación directa.
c) Mediante permuta forzosa, expropiación o cualquier otra forma de
adquisición de la propiedad por la Administración actuante.”
En primer lugar contempla la obtención por medio de cesión “libre y gratuita”,
siempre que esos terrenos formen parte de un ámbito de actuación. Por lo tanto, esos
terrenos habrían de estar necesariamente incluidos a adscritos a un ámbito de
actuación o unidad o ámbito de gestión, lo que no siempre ocurre con los sistemas –
redes- supramunicipales, y a este respecto, el art. 91.3, señala que en caso de no
165
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adscripción –totalmente o en cuantía suficiente-, el cumplimiento de la cesión podrá
realizarse:
- mediante la adquisición y cesión de la superficie de terreno que falta con este
mismo destino, situado en el mismo área de reparto.
- mediante adquisición y cesión de terreno con destino de redes
supramunicipales, en otro sector, e incluso en otro municipio, cuyo valor económico
sea equivalente. 77
- Mediante monetización
78
del valor del terreno, pagando el mismo a la
Comunidad de Madrid.
Existe otra particularidad con respecto a las redes supramunicipales, cual es que si el
Plan General dentro de un sector o en una unidad resultante de la división del sector,
ha localizado suelos destinados a estas redes supramunicipales cuya cesión resulta
obligatoria, y cuya superficie sea superior a la que resulta del deber de cesión, la
Comunidad de Madrid, a requerimiento de los promotores, contribuirá a los costes de
urbanización, por el mismo valor que tuviera el exceso de terreno cedido para la
dotación.
Por lo demás, si están los terrenos incluidos 79 o adscritos, el deber de cesión lo es
tanto para las redes locales como para las generales, con las mismas particularidades
que veíamos para las redes supramunicipales, en el caso de “sobre-exceso” de cesión,
77
En una comunidad como Madrid, con valores de suelo tan dispares, en función del municipio que se
trate, es lógica la previsión al respecto del legislador.
78
La expresión corrientemente usada en urbanismo es “monetarización”, sin embargo la misma no está
recogida en el diccionario de la RAE, recogiendo la expresión “monetizar” con la acepción de “dar
curso legal como moneda a billetes de banco u otros signos pecuniarios” y la expresión
“monetización”, como “acción y efecto de monetizar”. Vid. Diccionario Real Academia Española. Ed.
22ª, Madrid, 2001.
79
Tal y como señalan Jiménez de Cisneros y Agudo González, “la Ley madrileña sólo hace alusión a la
adscripción de terrenos dotacionales (redes públicas exteriores a sectores). Tan sólo el art. 90.a) parece
aludir a la inclusion de terrenos dotacionales, cuando dispone que los terrenos destinados a redes
públicas se obtendrán mediante cesión “sólo cuando formen parte de un ámbito de actuación, de un
sector o unidad de ejecución” (Vid. Francisco Javier Jiménez de Cisneros y Jaime Agudo González
“Las técnicas de obtención de terrenos destinados a grades infraestructuras:expropiación versus
equidistribución”. Op. Cit. Pág. 73.
166
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en cuyo caso los Ayuntamientos, deberán contribuir a los costes de urbanización por
el valor del exceso.
También para las redes generales, vuelve a permitirse la monetización como
“sustitución” por la cesión de los sistemas –redes- generales, para el caso de
necesidad de obtención de más terrenos de los que hubiere adscrito el Plan en el sector
o en el ámbito de ejecución en que ese sector se hubiera dividido, y no fuere posible o
“excesivamente compleja” la obtención de la necesaria superficie de terrenos destinados a tal fin de red general- en otros sectores.
El montante económico de la monetización -tanto de redes supramunicipales como
generales-,
habrá de ser destinado por la Administración que corresponda
(Comunidad de Madrid para redes supramunicipales o Ayuntamientos para redes
generales), en los tres años siguientes, a la adquisición de suelos correspondientes
destinados por el planeamiento a redes supramunicipales o generales, con la
obligación de notificar tal adquisición y la localización de los terrenos obtenidos, a los
cedentes-pagadores de la monetización.
El deber de cesión, bien sea en terrenos o en el equivalente monetario de esos (por
imposibilidad o dificultad en la obtención de terrenos equivalentes, tal y como hemos
visto), tiene su soporte legal en los arts 18.2 b) –para los propietarios de suelo urbano
no consolidado- y 21.1 –para los propietarios de suelo urbanizable sectorizado-, el
cual remite expresamente al art. 18.
El art. 18.2.b) señala el deber de cesión de los terrenos dotacionales y a tal fin dice:
“b) Efectuar a título gratuito, en la forma y cuantía dispuesta en la
presente Ley y en el contexto del sistema de ejecución establecido, las
cesiones de suelo reservado para las redes de infraestructuras,
equipamientos y servicios públicos.”
Resulta necesario, para poder exigirse este deber de cesión gratuito, que exista un
proceso de
equidistribución, sin el cual no sería posible aplicar o exigir estas
cesiones, tal y como he señalado a lo largo de este trabajo; y de hecho, la propia ley,
titula el art. 91, en el que regula la obtención mediante cesión, como “Obtención de
los terrenos destinados a redes públicas en actuaciones integradas” y son sólo en
167
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Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
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estas actuaciones, como sabemos, en las que se pueden gestionar mediante técnicas
equidistributivas.
El art. 90 LSM, señala en segundo lugar la ocupación directa como medio de
obtención de los terrenos destinados a dotaciones públicas.
A tal efecto, la Ley regula la ocupación directa en el art. 92, como sistema de
obtención de terrenos destinados a redes públicas, mediante el reconocimiento a los
titulares de estos terrenos a integrarse en unidades de ejecución excedentarias de
aprovechamiento, tal y como venía regulado en el art. 203 del TRLS92 y tal como se
recoge en la mayoría de la legislación autonómica.
Los requisitos y procedimiento, son los mismos que se han señalado con carácter
general en el epígrafe 4.2, así como en la mayoría de la legislación autonómica
(publicidad, notificación, entendimiento con el Ministerio Fiscal, acta de ocupación y
requisitos de la misma, certificación del acta, inscripción), siendo por lo demás parca
en cuanto a plazos e indemnización por ocupación temporal, por lo que habrá de
estarse a lo señalado en la legislación estatal, art. 204 del TRLS92, esto es,
transcurridos cuatro años sin que se hubiera producido la aprobación definitiva del
instrumento reparcelatorio, el propietario o sus causahabientes podrán advertir a la
Administración su intención de iniciar el expediente de justiprecio, el cual se iniciará
transcurridos seis meses desde la advertencia.
La permuta forzosa, viene recogida en el art. 93, como forma de obtención de terrenos
destinados a redes públicas, mediante el cambio de éstos por terrenos del patrimonio
público del suelo existente en el ámbito de actuación o área de reparto y que sea de
características adecuadas para servir de soporte al aprovechamiento urbanístico que
corresponde al propietario, a excepción que el propietario acepte la entrega de otros
terrenos que no cumplan este requisito. 80
80
Si al tratar con carácter general de la ocupación directa en el epígrafe 4.2, recogía la teoría de Santos
y Castelao, sobre la ocupación directa como expropiación con pago en especie, cuanto más lo será la
168
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Los requisitos son los ya señalados de manera general (epígrafe 4.3) y recogidos
también en otras legislaciones autonómicas (Galicia, Canarias, Extremadura), esto es,
Determinación del aprovechamiento urbanístico correspondiente al propietario.
Determinación de los terrenos del patrimonio público del suelo.
Indemnización en metálico para el caso de no poderse materializar todo el
aprovechamiento subjetivo en los terrenos a permutar.
El procedimiento es el mismo que para la ocupación directa.
La expropiación forzosa, recogida en el art. 94 LSM, ha de producirse, tal y como se
señala en dicho artículo, en los cinco años siguientes a la aprobación del planeamiento
urbanístico que legitime la ejecución. Transcurrido el plazo, los propietarios o sus
causahabientes podrán solicitar de la Administración el inicio del expediente
expropiatorio que por Ministerio de Ley se incoará transcurrido un año desde la
petición, pudiendo dirigirse directamente al Jurado Territorial de expropiación para
determinación del justiprecio.
Por último hay que recoger la obtención de suelos en aquellas actuaciones
urbanísticas no integradas en unidades de ejecución en aquellos municipios inferiores
a cinco mil habitantes, se realizarán mediante obras públicas ordinarias, señalando el
art. 130 que la obtención de los suelos destinados a dotaciones públicas, se hará por
a) Cesión, en virtud, en su caso, de reparcelación.
b) Cesión en virtud de convenio urbanístico.
Vemos en el artículo, la aparición del convenio urbanístico como forma para la
obtención de los terrenos destinados a redes públicas.
La LSM, recoge en el art. 244 la posibilidad de suscripción de convenios para la
ejecución del planeamiento, entendiendo por tales “aquellos que no afectando en
absoluto a la ordenación urbanística, se limiten a la determinación de los términos y
las condiciones de la gestión y la ejecución del planeamiento y demás instrumentos
permuta forzosa. Por lo tanto el consentimiento del propietario debería darse siempre, de conformidad
con lo previsto en el art. 37 LS98.
169
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
existentes en el momento de su celebración. Del cumplimiento de estos convenios en
ningún caso podrá derivarse o resultar modificación, alteración, excepción o
dispensa del planeamiento” , por lo que, de la lectura del mismo, no puedo sino
reiterarme en mi posición expresada en el epígrafe 4.6, de posibilidad de obtención de
suelos destinados a dotaciones públicas por medio de un convenio, aunque este
método no venga expresamente previsto en la ley autonómica correspondiente.
En el caso de Madrid, viene contemplado para municipios inferiores a cinco mil
habitantes, sin embargo, de conformidad con el art. 244, entiendo perfectamente
posible este método para obtención de suelos dotacionales en la misma ciudad de
Madrid, siempre que no se vulnere el planeamiento, límite éste que ha tenerse
presente como norma que es, y puesto expresamente por la propia ley en el art. 244
(“en ningún caso podrá derivarse o resultar modificación, alteración, excepción o
dispensa del planeamiento”), lo cual implica que no podrá sustituir, por ejemplo, a la
cesión obligatoria y gratuita si ese es el método de obtención recogido por el Plan,
pero que será perfectamente válido para la obtención de suelos, por ejemplo en suelo
urbano consolidado o en suelo no urbanizable.
Murcia. Decreto Legislativo 1/2005. Texto refundido de la Ley del Suelo de la
Región de Murcia.
La exposición de motivos del TRLS Murcia, en el apartado 7 señala “Los sistemas
generales se adscribirán o vincularán a los sectores, en cuyo caso, los propietarios
obtendrán en ellos su aprovechamiento y, en el caso de no adscribirse a ningún
sector, su obtención considerada no preferente se hará por expropiación o por
adscripción posterior”.
Vemos que el TR tiene una preferencia por la obtención por cesión obligatoria y
gratuita, adscribiendo los sistemas generales a los sectores, y en caso contrario, se
obtendrán por expropiación o por adscripción posterior.
170
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
Este principio que fija en la exposición de motivos, lo continúa en el articulado y a tal
efecto, en el art. 156, recoge los métodos de obtención de los terrenos destinados a
dotaciones urbanísticas públicas, y a tal efecto señala que:
“Los terrenos reservados en el planeamiento para sistemas generales y
demás dotaciones urbanísticas públicas, podrán ser adquiridos:
a) Por cesión gratuita a la Administración actuante, mediante alguno de
los sistemas de actuación previstos en este título.
b) Mediante expropiación forzosa, conforme a la legislación específica en
esta materia.
c) Mediante ocupación directa, en el caso de sistemas y dotaciones
urbanísticas generales o locales, conforme a lo previsto en esta Ley”
El método de cesión, requerirá, como es obvio, la inclusión o adscripción de estos
sistemas generales en el ámbito de la unidad de ejecución correspondiente y la
aplicación de los sistemas de ejecución que permitan la gestión mediante técnicas de
equidistribución.
La obligación de la cesión de estos terrenos encuentra su justificación legal en los arts.
68.2 –para los propietarios de suelo urbano consolidado-
(“Cuando se trate de
terrenos que se incluyan en Unidades de Actuación para llevar a cabo operaciones
aisladas de renovación o mejora urbana, sus propietarios estarán sujetos a la cesión
de viales y dotaciones públicas previstas en el Plan.”); 69.1 a) –para los propietarios
de suelo urbano no consolidado (“ Ceder gratuitamente al Ayuntamiento los terrenos
destinados a viales, zonas verdes y dotaciones públicas, de carácter local o general,
establecidas por el planeamiento.”); 70.1 y 2, -para los propietarios de suelo urbano
de núcleo rural y suelo urbano especial (1. Los propietarios de terrenos incluidos en
estas categorías de suelo urbano están obligados a costear los servicios requeridos
por el Plan General y ceder gratuitamente los terrenos necesarios para la
regularización del viario cuando así lo prevea el mismo. 2. En su caso, deberán
incorporarse al proceso urbanizador y edificatorio a partir del momento de la
aprobación del correspondiente planeamiento de desarrollo, asumiendo los deberes
señalados para el suelo urbano consolidado o sin consolidar, según el caso.); 80.a) y
171
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
b) –para los propietarios de suelo urbanizable sectorizado- (“b) Obtener y ceder
gratuitamente los terrenos destinados a sistemas generales vinculados o adscritos al
sector. c) Ceder gratuitamente al Ayuntamiento el suelo destinado a viales, espacios
libres, zonas verdes y equipamientos públicos de carácter local establecidos por el
planeamiento, de conformidad con los estándares que se determinan en la presente
Ley.”) y 84. D 2) –para los propietarios de suelo urbanizable no sectorizado en caso
de construcción en el mismo de vivienda ligada a estaciones de servicio,
explotaciones agrícolas o ganaderas o instalaciones ligadas al establecimiento,
funcionamiento y conservación de infraestructuras y servicios públicos ( “- Cesión de
terrenos para ensanchamiento y mejora viaria y adecuado tratamiento de los
espacios cedidos, conforme a las previsiones del Plan General. - Costear la
implantación de servicios requeridos para la edificación con arreglo a las
previsiones del Plan General. - Realizar la aportación económica precisa para
financiar la obtención de suelo destinado a dotaciones a razón de 25 m² por cada 100
m² de edificación permitida.”)
La obtención de terrenos dotacionales en actuaciones aisladas está recogida en el art.
167 el cual, bajo el título de “Cesión de viales”, dice:
“1. Cuando sea preciso regularizar la alineación de una parcela conforme
al planeamiento, se podrá establecer de forma directa la cesión gratuita
de los terrenos calificados como viales públicos y, además, el compromiso
de su urbanización como requisito previo a la obtención de licencia para
edificar.
2. Cuando la cesión de terrenos suponga más de un 20 por ciento de la
parcela o quede ésta como inedificable, el propietario tendrá derecho a la
delimitación de una Unidad de Actuación para la justa compensación de
cargas o a su indemnización a cargo de la administración actuante.”
Por lo señalado, la cesión gratuita procederá siempre que no represente más del 20%
de la superficie de la parcela, en caso contrario, procederá bien la delimitación de una
unidad de actuación, esto es, la conversión de una actuación aislada en una actuación
integrada, o la expropiación -“indemnización a cargo de la administración actuante”-.
172
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
Al comienzo del análisis del TRLS Murcia, veíamos que en la exposición de motivos,
recogía la expropiación como método “secundario” –“no preferente” dice el textopara la obtención de los suelos destinados a dotaciones públicas.
En este sentido el art. 155, al hablar de la gestión urbanística, señala:
1. La gestión urbanística es el conjunto de actuaciones y procedimientos
establecidos legalmente para la transformación del suelo, y, en especial,
para su urbanización y edificación en ejecución del planeamiento
urbanístico.
2. En suelo urbano consolidado, núcleos rurales y suelo urbano especial,
la gestión urbanística se efectuará mediante actuaciones aisladas sobre
las parcelas existentes, previa normalización de fincas y cesión de viales o
expropiación, en su caso.
3. En suelo urbano no consolidado y en suelo urbanizable, la gestión
urbanística se efectuará mediante actuaciones integradas sobre áreas
delimitadas como Unidades de Actuación, a desarrollar mediante alguno
de los sistemas regulados en esta Ley.
4. Excepcionalmente, en casos debidamente justificados podrá efectuarse
la gestión urbanística tanto por actuaciones aisladas como integradas en
cualquiera de las categorías y clases de suelo señaladas en los apartados
anteriores.
Por lo tanto, el TR parece reducir la expropiación, como método de gestión y por
tanto de obtención de dotaciones públicas, a un plano secundario, sólo aplicable en
actuaciones aisladas en suelo urbano consolidado, especial o de núcleos rurales, o
cuando se den circunstancias especiales –“casos debidamente justificados…”-que
obliguen a delimitar actuaciones aisladas.
A tal efecto, el art. 165, señala que las actuaciones aisladas podrán tener por objeto la
“ejecución de los sistemas generales y demás dotaciones públicas”.
173
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
Conviene hacer un breve paréntesis para señalar que estas actuaciones aisladas podrán
gestionarse mediante la normalización de fincas, la cual, tal y como señala el art. 168,
tiene por objeto la adecuación de las parcelas de suelo urbano consolidado, especial y
de núcleos rurales, al planeamiento urbanístico. No cabe duda, que en esta
normalización de fincas, habrán de cederse gratuitamente los suelos destinados a
viales, tal y como señala el art. 167.
¿Cómo se obtienen los terrenos dotacionales en caso de que no estuvieran previstos en
el planeamiento? En aquellos casos de necesidad de realización de obra pública para
la ejecución de sistemas generales que no estuvieran previstos en el Plan
81
, la
obtención de los terrenos necesarios para ello, se realizará igualmente, por
expropiación. A estos efectos, será necesaria la confección de un proyecto de obras,
cuya aprobación, tal y como establece el art. 259 TRLS Murcia, implica la
declaración de utilidad pública y la necesidad de urgente ocupación, a los efectos de
expropiación y ocupación temporal de los bienes y derechos necesarios para la
ejecución de las obras.
El método de ocupación directa para la obtención de terrenos destinados a dotaciones
urbanísticas públicas, viene regulado en los arts. 194 y 195.
Es requisito para que se pueda aplicar este método de obtención de suelos
dotacionales, que la ordenación pormenorizada de los terrenos a ocupar como de la
unidad de ejecución en los que materializar el aprovechamiento de los propietarios,
estuvieran aprobados a la hora de procederse a la misma.
El procedimiento es el mismo que se recoge para otras Comunidades, esto es,
publicidad, notificación individualizada, entendimiento con el Ministerio Fiscal para
casos de incomparecencia, propietarios desconocidos, etc., actas de ocupación y
expedición de certificación, que servirá de título inscribible, por lo que no me
extenderé más en ello, a salvo de las matizaciones que siguen:
81
Se ha de referir, obviamente, a grandes infraestructuras o sistemas supramunicipales, ya que los
sistemas generales han de estar, por definición, contemplados en el planeamiento general.
174
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
-
El plazo de reclamaciones y alegaciones es de tan sólo quince días,
transcurridos los cuales, se podrá iniciar el levantamiento de actas de
ocupación.
-
La aprobación del proyecto de reparcelación de la unidad a la que hubieran
sido integrados los propietarios cuyos terrenos se hubieren ocupado,
deberá producirse en el plazo de cuatro años desde la ocupación,
transcurrido el cual, éstos podrán solicitar el inicio de expediente de
justiprecio, el cual se llevará a cabo por Ministerio de Ley, transcurridos
seis meses desde el requerimiento efectuado a la Administración.
Pero –y aquí está la novedad de esta ley-, el justiprecio, siempre que hubiera acuerdo
con el propietario ocupado, podrá pagarse en especie, mediante la adjudicación de
suelos del patrimonio municipal del suelo. 82
Por lo tanto, llegados al momento del pago del justiprecio, la ocupación directa, si
hubiere acuerdo entre propietario y Ayuntamiento, puede convertirse en una permuta
forzosa.
Por último, señalar que en la ocupación directa en Murcia, los propietarios, tienen
derecho a la indemnización por ocupación temporal, esto es por el tiempo que medie
entre la ocupación y la aprobación del proyecto de reparcelación.
Navarra. Ley Foral 35/2002. Ley de Ordenación del Territorio y Urbanismo.
La LOTU Navarra, recoge en los arts. 186 y 187, las formas de obtención de los
terrenos destinados a dotaciones públicas en suelo urbano no consolidado y
urbanizable (art. 186) y en suelo urbano consolidado (art. 187), distinguiendo el
primero de ellos, a su vez, según se trate de sistemas generales o sistemas locales.
Los sistemas generales, en suelo urbano no consolidado y suelo urbanizable, según
indica el art. 186.1, se obtendrán:
82
Recordamos aquí, una vez mas, la teoría de Santos y Castelao, de que la ocupación directa no deja de
ser una expropiación con pago en especie, para lo que se necesita, de conformidad con el art. 37 LS98,
el acuerdo del propietario ocupado.
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Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
“a) Mediante cesión obligatoria derivada de su inclusión o adscripción en
un área de reparto.
b) Mediante ocupación directa, derivada de su inclusión o adscripción en
un área de reparto, asignando aprovechamientos subjetivos en unidades
de ejecución excedentarias. En tal caso, si las compensaciones no se
realizan en el ámbito de la misma área de reparto, el valor de los terrenos
y de los aprovechamientos se fijará pericialmente, conforme a los criterios
de valoración aplicables.
c) Cuando las modalidades anteriores no resultaren posibles, mediante
expropiación forzosa.”
Por lo tanto, la obtención de terrenos destinados a sistemas generales, en suelo urbano
no consolidado y urbanizable se producirá: Si los terrenos están incluidos o adscritos
en un área de reparto, la obtención se hará por cesión obligatoria; si no fuera así, la
obtención se realizará por medio de la ocupación directa; y solamente podrá
emplearse el procedimiento expropiatorio, en el caso de que no resultaren posibles las
modalidades de cesión ni de ocupación directa.
La obtención de terrenos destinados a sistemas locales en suelo urbano no
consolidado y suelo urbanizable, viene señalado en el número 2 del art. 186, el cual
dice:
“2. Los terrenos destinados por el planeamiento al establecimiento de
sistemas locales en suelo urbano no consolidado o en suelo urbanizable se
obtendrán mediante cesión obligatoria y gratuita derivada de la gestión de
las unidades de ejecución en que se incluyan.”
En consecuencia, la obtención de terrenos destinados a sistemas locales, en suelo
urbano no consolidado y urbanizable, se producirá por cesión obligatoria y gratuita.
Por último, el art. 186.3, regula la obtención de terrenos destinados a dotaciones
supramunicipales para la construcción de viviendas públicas o de integración social,
señalando como método de obtención la cesión obligatoria y gratuita, fijándolos para
ello en cada sector de suelo urbanizable.
176
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
En suelo urbano consolidado, el art. 187 indica que los terrenos destinados por el
planeamiento a sistemas generales o locales, se obtienen por expropiación. El valor de
los terrenos y aprovechamientos se fijará pericialmente
De la lectura de estos artículos, vemos que existe una forma prioritaria para la
obtención de los terrenos destinados a sistemas generales y locales, siempre que estos
se encuentren incluidos o adscritos a un área de reparto, cual es la cesión obligatoria y
gratuita, ya se trate de suelos urbanos consolidados o urbanizables.
Otra forma de obtención, que podríamos denominar intermedia, es la de la ocupación
directa, siendo la expropiación un procedimiento subsidiario -“cuando las
modalidades anteriores no resultaran posibles” dice el apartado c) del número 1 del
art. 186-, o como único sistema para el caso de obtención de sistemas generales en
suelo urbano o en el caso de urgente necesidad de obtención de esos sistemas, aunque
se hubieran incluido en áreas de reparto, con anterioridad a la ejecución de la unidades
de actuación correspondientes, tal y como viene señalado en el art. 101.5. En este
último caso, el Ayuntamiento se subrogará en la posición de los antiguos propietarios
dentro de las unidades de ejecución que correspondan. En este mismo sentido,
marcando expresamente la subsidiariedad del procedimiento, se expresa el art. 121 en
sus apartados c) y d), al que luego me referiré, ya que es el que legitima este método
de obtención de terrenos dotacionales.
No cabe duda, que para que pueda darse la cesión –y la ley lo recoge con
afortunadísima expresión- ha de producirse la inclusión o adscripción en alguna
unidad de ejecución y de esta forma, se obtendrán estos suelos por cesión “derivada
de la gestión de las unidades de ejecución en que se incluyan” tal y como señala el
número 2 del art. 186; y esta gestión ha de producirse por sistemas de
equidistribución, sin los cuales no será posible la obtención gratuita de los terrenos.
La cesión, como deber inherente a los propietarios de suelos, encuentra su
legitimación y viene recogido en los arts. 98 y 100 de la LOTU Navarra.
177
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Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
Así, el art. 98.1 a), señala, para los propietarios de suelo urbano consolidado, la
obligación de cesión de terrenos que queden fuera de las alineaciones y que no
supongan más del 10% de la superficie de la finca.
El deber de cesión obligatoria y gratuita de los sistemas locales y los sistemas
generales, viene recogido, para los propietarios de suelo urbano no consolidado,en el
art. 98.2, a) y b), apartados estos que vienen así redactados:
a) Ceder obligatoria y gratuitamente a la Administración todo el suelo
necesario para los viales, espacios libres, zonas verdes y dotaciones
públicas de carácter local al servicio del ámbito de desarrollo en el que
sus terrenos resulten incluidos.
b) Ceder obligatoria y gratuitamente el suelo necesario para la ejecución
de los sistemas generales que el planeamiento, en su caso, incluya en el
ámbito correspondiente, a efectos de su gestión.
En parecidos términos se expresa el art. 100, al referirse a los deberes de los
propietarios de suelos urbanizables, entre los que se encuentra el de cesión de los
sistemas locales y generales, así como los sistemas supramunicipales destinados a
suelo dotacional para la construcción de viviendas públicas o de integración social, y
a tal efecto señala en los apartados a) y b):
“a) Ceder obligatoria y gratuitamente a la Administración todo el suelo
necesario para los viales, espacios libres, zonas verdes y dotaciones
públicas de carácter local al servicio del ámbito de desarrollo en el que
sus terrenos resulten incluidos.
b) Ceder obligatoria y gratuitamente el suelo necesario para la ejecución
de los sistemas generales que el planeamiento general, en su caso, incluya
o adscriba al ámbito correspondiente, así como los terrenos destinados a
dotación supramunicipal para la construcción de viviendas de titularidad
pública o de integración social.”
La expropiación, como procedimiento de obtención de terrenos dotacionales,
encuentra su legitimación en el art. 121.d) de la Ley foral, el cual señala la
procedencia de esta para “la adquisición de terrenos para el establecimiento de
178
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sistemas generales, equipamientos y dotaciones cuando no deban ser objeto de cesión
en la ejecución del planeamiento, o no puedan ser objeto de compensación por las
fórmulas legales vigentes, o bien porque exista necesidad urgente de anticipar su
adquisición.”
El procedimiento expropiatorio, tal y como hemos visto, será posible en los suelos
urbanos no consolidados y urbanizables, solamente en aquellos casos en los que no
quepa la obtención de los suelos dotacionales mediante cesión o por ocupación
directa; también en estos suelos, en caso de necesidad de urgencia en la obtención de
los suelos dotacionales; y será el único método de obtención, en la gestión de las
unidades asistemáticas, esto es en suelo urbano consolidado, tal y com señala el art.
187.
Decía anteriormente que el procedimiento expropiatorio, es residual o subsidiario
respecto a los otros previstos (cesión obligatoria y ocupación directa); y esto lo decía
ya que de la lectura del texto del art. 121.d) no se puede desprender mayor claridad:
“…cuando no deban ser objeto de cesión … o no puedan ser objeto de compensación,
o porque exista necesidad de urgente adquisición.”
Otro tanto encontramos en el art. 186.1.c), al señalar “Cuando las modalidades
anteriores no resultaren posibles”.
Los arts. 125 y 127 de la LOTU Navarra, recogen el procedimiento expropiatorio.
Para la expropiación, dice el art. 127, podrá emplearse el procedimiento
individualizado como el de tasación conjunta.
En el art. 125, se recoge que el justiprecio, como en la legislación estatal de
expropiación forzosa, se fija de mutuo acuerdo o en caso contrario, por fijación del
Jurado de expropiación, en este caso Jurado de Expropiación de Navarra.
La Ley contempla también un “premio de aceptación” consistente en el 5% del valor
del justiprecio, para el caso de aceptación del mismo en el plazo que indique. Es algo
parecido al premio por afección, que recoge la Ley de Expropiación Forzosa, pero que
sólo se da al propietario expropiado que acepta el justiprecio en un plazo determinado.
El justiprecio podrá pagarse, previo acuerdo con el propietario expropiado, en especie,
por adjudicación de terrenos en la misma unidad de actuación o en otras en las que
tenga terrenos la Administración.
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La ocupación directa, viene regulada en el art. 188 de la LOTU Navarra, sin que
difiera en nada sustancial de lo que hemos visto con carácter general o en la mayoría
de las legislaciones urbanísticas de las Comunidades Autónomas, por lo que no me
extenderé sobre ello.
Simplemente decir que habrán de estar determinados los aprovechamientos del
propietario y la unidad de ejecución excedentaria; publicación y notificación
individualizada a los propietarios, los cuales tendrán un mes para presentar
reclamaciones y alegaciones; ocupación con levantamiento de acta; entendimiento con
el Ministerio Fiscal en los casos de incomparecencia, propietarios desconocidos,
incapaces sin representación o fincas litigiosas; expedición de certificación que será
título inscribible.
Los propietarios tienen derecho a indemnización por ocupación temporal y
transcurridos cuatro años, sin que se hubiera aprobado el proyecto reparcelatorio de la
unidad en la que quedaron integrados, podrán solicitar el inicio del expediente de
justiprecio, el cual se llevará a efecto por Ministerio de Ley, transcurridos seis meses
desde la notificación.
La Rioja. Ley 5/06 de 2 de Mayo. Ley de Ordenación del Territorio y Urbanismo. 83
La LOTURioja recoge en los arts. 164 a 167, las formas de obtención de los sistemas
generales, y a tales efectos dice:
“Artículo 164. Sistemas generales
Los terrenos destinados por el planeamiento al establecimiento de
sistemas generales en suelo urbanizable y en suelo urbano no consolidado
se obtendrán:
a) Mediante cesión obligatoria derivada de su inclusión o adscripción a
una unidad de ejecución.
83
Vid nota 37.
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Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO
b) Mediante ocupación directa, asignando a los propietarios afectados su
aprovechamiento en unidades de ejecución excedentarias en suelo
urbanizable. En este caso, si la compensación no se realiza en el ámbito
del correspondiente sector, el valor de los terrenos y de los
aprovechamientos se fijará pericialmente, conforme a los criterios de
valoración aplicables.
c) Mediante permutas de terrenos o asignación de aprovechamientos
urbanísticos en otros sectores, unidades de ejecución o ámbitos
delimitados diferentes a aquellos en que se encuentren las fincas
permutadas o en virtud de las que se asignaron los correspondientes
aprovechamientos.
d) Cuando las modalidades anteriores no resultaren posibles o
convenientes, mediante expropiación forzosa.
Artículo 165. Dotaciones locales
En suelo urbanizable y suelo urbano no consolidado los terrenos
destinados por el planeamiento al establecimiento de dotaciones locales se
obtendrán mediante cesión obligatoria y gratuita derivada de la gestión de
las unidades de ejecución en que se incluyan.”
Por lo tanto, y haciendo un poco de resumen, tenemos que los sistemas generales en
suelo urbano no consolidado y urbanizable se obtienen por cesión obligatoria si los
terrenos están incluidos o adscritos a una unidad de ejecución; por ocupación directa;
por permuta de terrenos o asignación de aprovechamientos en otros sectores; y
subsidiariamente, por expropiación.
Las dotaciones locales en estos suelos urbanos y urbanizables, se obtienen por cesión
obligatoria y gratuita.
El art. 166, regula la obtención de estos terrenos en los suelos urbanos consolidados,
esto es, en actuaciones asistemáticas, y a tal efecto señala que los mismos se obtienen
por expropiación o por ocupación directa.
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No obstante, estos propietarios, de conformidad con el art. 14.2 b), tendrán la
obligación de ceder gratuitamente aquellos terrenos que queden fuera de las
alineaciones marcadas por el planeamiento, siempre que no excedan del 10% de la
superficie total de la parcela.
La cesión obligatoria y gratuita, es un deber que viene fijado para los propietarios de
los suelos urbanos no consolidados y urbanizables en los arts. 44.3 a y b) y 60.1 a) y
b).
A tal efecto, el art. 44.3, apartados a) y b) señala para los propietarios de suelo urbano
no consolidado los deberes de,
“a) Ceder, obligatoria y gratuitamente a la Administración, el suelo
necesario para los viales, espacios libres, zonas verdes y dotaciones
públicas de carácter local al servicio del ámbito de desarrollo en el que
sus terrenos resulten incluidos.
b) Ceder, obligatoria y gratuitamente a la Administración, el suelo
necesario para la ejecución de los sistemas generales que el planeamiento
municipal, en su caso, incluya en el ámbito correspondiente a efectos de
su gestión.”
En parecidos términos se expresa la Ley para los propietarios de suelos urbanizables,
cuando en el art. 60.1 a) y b) señala:
“a) Ceder los terrenos destinados por el Plan General Municipal a
sistemas generales de dominio público incluidos en este tipo de suelo o
adscritos al mismo.
b) Ceder, gratuita y obligatoriamente a la Administración actuante, los
terrenos destinados a viales, zonas verdes y espacios públicos, dotaciones
públicas de carácter local al servicio del ámbito de desarrollo en el que
sus terrenos resulten incluidos.”
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Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
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Como hemos visto, la ley señala la procedencia de estas cesiones, como consecuencia
de la gestión de las unidades de actuación en las que estén incluidos o adscritos los
terrenos a ceder, mediante los procedimientos de equidistribución que procedan.
Hemos visto que el art. 164 señala la ocupación directa como forma de obtención de
los sistemas generales en los suelos urbanos no consolidados y urbanizables, y el art.
166 también señala este método para la obtención de los sistemas generales o locales
en los suelos urbanos consolidados.
Regulada en los arts. 168 a 170, no tiene especialidades en cuanto a concepto y
procedimiento con respecto a las que hemos visto con carácter general o en la diversa
legislación autonómica ya analizada, por lo que no me extenderé en ello.
Sólo significar que el plazo que ha de mediar entre la notificación individualizada y la
ocupación ha de ser de un mes.
Los propietarios tendrán derecho a indemnización por ocupación temporal, esto es,
por el plazo que media entre la ocupación y la aprobación del instrumento de
reparcelación y si esta no se produce en el plazo de cuatro años desde la ocupación,
los propietarios o causahabientes, podrán advertir a la Administración de su interés en
el inicio del expediente expropiatorio, el cual se llevará a efecto por Ministerio de
Ley, por el transcurso de seis meses desde aquel requerimiento.
La expropiación, tiene su justificación como sistema para la obtención de los terrenos
dotacionales, en el art. 171 b), en donde se señala que se aplicará la expropiación
“para la obtención de terrenos destinados a sistemas generales y dotaciones locales,
siempre que no esté prevista su obtención mediante procedimientos vinculados a la
actuación por unidades de ejecución o por ocupación directa.”
Si a este artículo añadimos lo que hemos visto en los arts. 164. d) y 166, tenemos la
legitimación de este procedimiento.
Es de destacar que el mismo, salvo en el caso de la gestión de actuaciones
asistemáticas, es residual o subsidiario de los de cesión, ocupación directa, TAUS o
permutas de terrenos.
183
SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN
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De conformidad con lo previsto en el art. 174, la expropiación habrá de producirse en
el plazo de cuatro años “desde la producción del supuesto determinante de su
aplicación”, el cual necesariamente habrá de ser, en el caso que estamos estudiando
de obtención de terrenos dotacionales, la aprobación del planeamiento que legitime la
actividad de la ejecución.
Si no se hubiera producido la expropiación en dicho plazo, los propietarios, siguiendo
el mismo procedimiento ya analizado anteriormente para la ocupación directa, y
previsto en el art. 170, podrán solicitar el inicio del expediente de justiprecio.
Hemos visto que el art. 164 c) señalaba también como procedimientos o formas de
obtención de los sistemas generales, las permutas de terreno.
La ley no señala si se trata de permutas voluntarias o forzosas, aunque para mi es
obvio que por la finalidad que persigue –obtención de terrenos para sistemas
generales-, habrán de ser así consideradas, esto es, permutas con bienes patrimoniales
adscritos al patrimonio público del suelo y requerirá el acuerdo de los propietarios, al
tratarse de una permuta y no de una ocupación directa. 84
Como ya hemos visto al analizar esta figura en otras autonomías, se hace necesario la
valoración de los bienes a permutar de conformidad con lo señalado en el art. 118 del
Reglamento de Bienes de las Corporaciones locales.
Por último queda referirse a lo que la ley en el art. 164 c) denomina “asignación de
aprovechamientos urbanísticos en otros sectores, unidades de ejecución o ámbitos
delimitados diferentes a aquellos en que se encuentren las fincas permutadas o en
virtud de las que se asignaron los correspondientes aprovechamientos.”
Desde un principio al analizar este apartado c) del art.164, me he inclinado a pensar
que se estaba refiriendo -aunque un tanto particulares- a transferencias de
aprovechamiento (TAUS) y máxime si tenemos en cuenta que en el apartado anterior
del mismo artículo, se refirió a la ocupación directa, por lo que ahora, esa “asignación
de aprovechamiento” me parecía que no podía ser mas que TAUS; pero, por otra
84
Aunque ya hemos visto que parte de la doctrina entiende que las ocupaciones directas son una
expropiación con pago en especie, por lo que de conformidad con el art.37 de la LS98, habrán de
contar con la conformidad del cedente o “expropiado”.
184
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Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
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parte, veía que el procedimiento que está señalando el artículo está previsto,
recordémoslo, para la obtención de sistemas generales en suelos urbanos no
consolidados y urbanizables, esto es, suelos en los que su gestión se realiza,
generalmente, mediante actuaciones sistemáticas y las TAUS se han de producir
necesariamente, en las actuaciones asistemáticas.
Por otro lado, la redacción no encaja tampoco en la figura de la adscripción a otros
sectores, ya que el mismo artículo en el apartado a) contempla precisamente, la
adscripción a otras unidades de ejecución, por lo que sería absurdo que recogiera dos
veces el mismo procedimiento y máxime en el mismo artículo.
Por lo tanto, entiendo que se trata de lo que he venido denominando un procedimiento
“deformado” de transferencias de aprovechamiento o también, de un procedimiento
nacido como consecuencia de una actuación directa de obtención de sistemas
generales en suelo urbano no consolidado o urbanizable, aplicando técnicas de
transferencias de aprovechamiento, mediante las que, como señalaba en este trabajo al
tratar las TAUS de manera general en el epígrafe 4.4, la Administración conseguirá la
obtención de los terrenos afectos a sistemas generales, mediante la transferencia de
los aprovechamientos patrimonializables (subjetivos) de los titulares de esos terrenos
dotacionales, a otras parcelas con exceso de aprovechamiento real, las cuales estarían
situadas en otros sectores o unidades o ámbitos de ejecución distintos a aquellos en
los que se encuentran los terrenos a ocupar por la Administración.
Y esto lo apoyo en lo señalado en el art. 123.1, en el que se señala que la ejecución
del planeamiento se realiza mediante unidades de ejecución salvo que “se trate de
ejecutar directamente los sistemas generales o alguno de sus elementos.”
No cabe duda, que se trata de una transferencia de aprovechamiento un tanto singular
o peculiar si se la compara con el procedimiento normal de éstas el cual venía
regulado en el TRLS92 y que ahora, como he señalado al tratar esta figura de manera
general en el epígrafe 4.4, habrá de estarse a lo que la legislación autonómica señala
para ellas, por lo que en la de Rioja, nos encontramos con una especialidad sobre la
figura.
185
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Comunidad Valenciana. Ley 16/2005. Ley Urbanística Valenciana.
La LUV, en el art. 187.1, regula la forma de obtención de las dotaciones públicas y a
tal efecto, señala:
“1. El suelo destinado a dotaciones públicas, además de por aplicación de
las técnicas reparcelatorias en unidades de ejecución continuas o
discontinuas, se podrá obtener, mediante expropiación u ocupación
directa, en cualquier momento y clase de suelo sin perjuicio de las
reservas de aprovechamiento a que ello dé lugar.”
La ocupación directa, viene regulada en los números siguientes del mismo artículo,
dejando para una futura disposición normativa, la regulación de las condiciones y
requisitos, normativa que todavía no ha sido aprobada, pero que se ha de adaptar a lo
señalado en la ley.
Las prescripciones del art. 187.2 y siguientes para la ocupación directa, no ofrecen
diferencia a las ya vistas con carácter general y recogidas en la mayoría de la
legislación autonómica (determinación de aprovechamientos y unidad de ejecución en
la que se incorporan los propietarios; publicidad, notificación , etc.), por lo que las
dejo por reproducidas, remitiéndome a ellas.
Por lo que se refiere a la expropiación, el art. 187.4 señala que reglamentariamente se
desarrollarán las condiciones y requisitos para poderse ejecutar el planeamiento por
estos procedimientos de expropiación y ocupación directa, por lo que será de
aplicación la normativa general estatal.
Las técnicas reparcelatorias señalan que la obtención de suelos para dotaciones
públicas habrá de hacerse mediante cesión obligatoria y gratuita.
A estos efectos el art. 21.1, para los propietarios de suelo urbano, les señala los
deberes que les vengan “impuestos por la legislación estatal que, conforme a la
presente Ley y las previsiones específicas de la ordenación urbanística, se cumplirán,
186
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según proceda, en régimen de Actuación Aislada o Integrada y mediante la
programación cuando ésta sea precisa.”
Por lo tanto, tendrán los deberes que señale la LS98 y en concreto los previstos en el
art. 14.2 de dicha ley estatal y, de esta forma, si los suelos carecen de urbanización
consolidada, deberán:
“a) Ceder obligatoria y gratuitamente a la administración todo el suelo
necesario para los viales, espacios libres, zonas verdes y dotaciones
públicas de carácter local al servicio del ámbito de desarrollo en que sus
terrenos resulten incluidos.
b) Ceder obligatoria y gratuitamente el suelo necesario para la ejecución
de los sistemas generales que el planeamiento general, en su caso, incluya
en el ámbito correspondiente, a efectos de su gestión.”
Por su parte y por lo que se refiere a los propietarios de suelo urbanizable, el art. 23 a)
de la LSV, señala el deber de,
a) Ceder gratuitamente y libres de cargas a la administración los terrenos
para dotaciones públicas, de la Red Primaria y Secundaria, necesarios
para el desarrollo de la actuación integrada y los precisos para
compensar su excedente de aprovechamiento.
Cuando necesidades objetivas de la urbanización exijan cesiones
dotacionales que superen las precisas, para compensar dicho excedente,
los interesados tendrán derecho a la reserva de aprovechamiento por la
parte constitutiva del exceso.
Por lo tanto, estos deberes de cesión obligatoria y gratuita, se materializarán con la
gestión de las unidades de ejecución o gestión en las que se encuentren incluidos o
adscritos esos terrenos dotacionales, mediante las técnicas equidistributivas que
procedan.
Y esto es así, ya que de conformidad con lo señalado en el art. 124 de la LSV, uno de
los objetivos del programa de actuación integrada, actuación por medio de la cual se
desarrollará el planeamiento mediante unidades de ejecución, es la obtención de “los
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suelos dotacionales públicos del ámbito de la actuación, o adscritos a la misma, a
favor de la administración gratuitamente”.
Hemos visto en la lectura del art. 187.1 en relación con el 23 a) de la LSV, que en el
caso de que las cesiones sean superiores a las legalmente exigibles, procederá la
reserva de aprovechamientos del exceso de cesión.
En este sentido, el art. 186.1 de la LSV, señala que
“ Con motivo de la transmisión al dominio público de terrenos con destino dotacional
se podrá hacer reserva del aprovechamiento subjetivo correspondiente a ellos, para
su posterior transferencia”.
Por lo tanto, estas reservas de aprovechamiento, darán lugar necesariamente, a una
posterior transferencia de ese aprovechamiento a parcelas concretas (“… a otras
fincas” señala el art. 185 LUV.
La reserva de aprovechamiento podrá ser a favor del propietario del terreno que lo
ceda gratuitamente a la Administración y siempre que no lo pueda materializar de
manera inmediata; de la Administración o del Urbanizador si hubieren sufragado el
coste del terreno dotacional, pero siempre que no se hubiera adquirido ese terreno
junto a otros terrenos con excedentes de aprovechamiento equivalentes al terreno
dotacional público, como consecuencia de expropiación por procedimiento de
tasación conjunta tasada a un precio medio.
La transferencia ha de ser aprobada por el Ayuntamiento o Administración
expropiante y es inscribible en el Registro de la Propiedad.
Una vez se transfiera el aprovechamiento a una finca o unidad de ejecución, la reserva
se cancela.
El Ayuntamiento no puede oponerse a la transferencia de la reserva si “en su día,
aceptó la cesión que motivó la reserva”. Esta prescripción legal, es, a mi entender, por
una parte supérflua, ya que las reservas de aprovechamiento para los propietarios se
producen como consecuencia de una cesión gratuita, la cual ha de ser necesariamente
aceptada por el Ayuntamiento para que se produzca; y por otra parte, una inseguridad
jurídica para el propietario, ya que si la cesión gratuita se efectuó a otra
Administración, en el momento de realizarse la transferencia del aprovechamiento,
188
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Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
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puede oponerse el Ayuntamiento, lo cual no deja de ser una inseguridad para el
propietario que en este caso, no tiene certeza de poder transferir el aprovechamiento
en un momento dado.
El artículo sí prevé que el Urbanizador pueda oponerse a la transferencia del
aprovechamiento por parte del propietario, si con ello se pretenden adquirir
“excedentes de aprovechamiento radicados en el ámbito de la Actuación integrada”,
se supone que desarrollada por este urbanizador.
7.- CONCLUSIONES.
7.1.- SISTEMAS GENERALES Y SISTEMAS LOCALES.
Hemos visto que las dotaciones urbanísticas, se dividen en generales y locales
(aunque algunas leyes empleen otras acepciones para denominarlas: por ejemplo,
redes en lugar de sistemas o primarias en lugar de generales y secundarias en lugar de
locales).
Las primeras, los sistemas generales, forman parte de la ordenación estructural de la
ciudad, forman parte de la estructura orgánica del territorio y están al servicio de toda
la población o de una parte importante de la misma, debiendo estar necesariamente
recogidos en el planeamiento general.
Las segundas, esto es, los sistemas locales, por contraposición con los generales, son
elementos de la ordenación pormenorizada de un ámbito o sector al cual sirven y
podrán estar delimitados en el Plan General pero necesariamente lo habrán de estar en
el planeamiento de desarrollo.
Ambas dotaciones urbanísticas, llevan este adjetivo (urbanísticas) porque crean
ciudad.
Lo contrario ocurre con los sistemas supramunicipales, los cuales, en sí, no crean
ciudad, por lo que no se los puede denominar “urbanísticas”.
Bien es cierto, que podremos encontrarnos con grandes infraestructuras que en efecto
“crean ciudad”, pongamos por ejemplo una carretera o una línea ferroviaria que
articula la ciudad alrededor de ella, esto es, forma parte de la estructura organizativa
189
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Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.
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de la ciudad, que duda cabe, pero sólo alcanzaría la categoría de sistema general si
como tal es recogido en el Planeamiento general.
La distinción entre sistemas generales y sistemas locales no siempre es fácil, por lo
que habrá de estarse al análisis de cada dotación urbanística, para saber si estamos
ante un sistema general o un sistema local.
Los sistemas generales, siguiendo el esquema del art. 25 del Reglamento de
Planeamiento, podemos dividirlos en tres grandes grupos:
-
Sistema general de comunicaciones.
-
Sistema general de espacios libres y zonas verdes.
-
Sistema general de equipamientos.
La titularidad de las dotaciones urbanísticas, puede ser pública o privada, dualidad
ésta que a mi entender es un eufemismo y una incongruencia, teniendo en cuenta que
ambos tipos de sistemas, están al servicio de la comunidad, lo que considero no
siempre compatible con la propiedad privada. Sin pretender entrar a analizar el
significado de la función social de la propiedad, preconizado en la Constitución del
78, convenimos en que la propiedad privada, en efecto, ha de cumplir una función
social, la cual quiere decir simple y llanamente que tiene un límite, cual es no ir en
contra del bien público y por tanto sometida al interés del mismo. Pero una dotación
urbanística (sistema general o sistema local) no sólo ha de cumplir una función social,
sino que es funcionalmente social, lo que no es lo mismo. Las dotaciones urbanísticas
son en esencia, un servicio necesario a la comunidad en un mayor o un menor ámbito,
pero servicio a la comunidad al fin y al cabo; su razón de ser es eminentemente social,
es por ello, por lo que no acabo de entender que puedan llegar a ser de titularidad
privada, ya que la propia expresión “dotación urbanística”, debería marcar el carácter
público de ellas.
Alguna legislación autonómica como Castilla La Mancha o Extremadura, así lo
entiende y los caracteriza como bienes de dominio público, por el contrario la mayoría
de la legislación autonómica, permite que puedan ser de titularidad privada.
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No obstante, podemos decir que los sistemas generales de comunicaciones y el
sistema general de espacios libres, serán públicos, lo que quiere decir que, además de
estar al servicio de la población en general, su titularidad será pública
El sistema general de equipamientos podrá ser público o privado.
Estas aseveraciones, varían en los sistemas locales, en los que el sistema viario, habrá
de ser público, pero ya el sistema de espacios libres y zonas verdes, podrá ser público
o privado al igual que el de equipamiento local.
En lo que respecta a si los sistemas generales son una clase especial de suelo,
podemos concluir que no tienen porqué formar una clase de suelo especial. De hecho,
todo el suelo del término municipal ha de estar clasificado dentro de las clases de
suelo urbano, urbanizable o no urbanizable o clases similares que regule la legislación
urbanística. Esta afirmación del art. 7 de la LS 98, no es pacífica en la doctrina, si
bien, en mi opinión, la redacción del artículo indica dicha obligación a la que no se
pueden abstraer los sistemas generales. Si a esto añadimos lo señalado en el art. 26 del
RP, hemos de convenir en que todo el suelo del término municipal ha de estar
incluido en una clase de suelo. No obstante, existe legislación, como la andaluza, que
permite la no clasificación de los sistemas generales en clase alguna de suelo.
7.2.-
OBTENCIÓN
DE
TERRENOS
DESTINADOS
A
DOTACIONES
URBANÍSTICAS.
Las formas de obtención de suelos destinados a dotaciones urbanísticas, vienen
señaladas en cada legislación autonómica.
Estas podrán ser :
-
Cesión obligatoria y gratuita mediante la inclusión o adscripción de los
terrenos destinados a sistemas generales, dentro de un sector o una unidad
de ejecución.
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-
Ocupación directa, mediante el reconocimiento al propietario de los
aprovechamientos subjetivos que tenga en unidades de ejecución
excedentarias de aprovechamiento.
-
Permuta forzosa, mediante la adjudicación al propietario de los terrenos de
otros suelos del patrimonio público del suelo.
-
Transferencias de aprovechamiento, como forma generalmente de
actuación directa, mediante la transferencia de los aprovechamientos
subjetivos a otros ámbitos o sectores.
-
Expropiación forzosa, mediante el pago en metálico o especie (si hay
conformidad del expropiado), del terreno expropiado.
-
Convenio urbanístico, que generalmente será de los denominados de
gestión.
La cesión obligatoria y gratuita viene amparada en la obligación que todas las
legislaciones urbanísticas autonómicas señalan para los propietarios de suelos, en
especial urbanos no delimitados y urbanizables, para la cesión de todos los terrenos
destinados a dotaciones públicas, dentro de unos límites que también fijan.
Esta cesión obligatoria y gratuita, se dará mediante el desarrollo de un proceso de
equidistribución, debido a que esta es una obligación señalada en toda la legislación
para los propietarios de seulo urbano no consolidado y urbanizable. Los propietarios
de estos suelos tienen el deber de proceder a la equidistribución de beneficios y cargas
del ámbito de gestión en el que se encuentren incluidas o adscritos sus fincas.
En virtud de ese proceso de equidistribución que culminará con la aprobación del
proyecto reparcelatorio que corresponda, los propietarios de estos terrenos destinados
a dotaciones públicas, se verán compensados por los propietarios de los terrenos que
no están destinados a tal finalidad, de forma tal que la cesión quede diluida entre
todos los propietarios y no sólo para los propietarios de aquellos terrenos.
Por la ocupación directa, los propietarios de los terrenos destinados a dotaciones
públicas, pasan a tener reconocidos sus derechos en otras unidades de ejecución en las
que hubiera exceso de aprovechamiento objetivo.
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El presupuesto de la ocupación directa es la delimitación de los aprovechamientos de
estos propietarios y de la unidad de ejecución excedentaria a la que van a ser
enviados, la cual, por regla general, habrá de contar con el planeamiento de desarrollo
aprobado y pendiente de la aprobación del proyecto reparcelatorio, lo que si no se
produce en un plazo que varía entre cuatro y cinco años, siendo por regla general de
cuatro años, tendrán los propietarios derecho a solicitar el inicio del procedimiento de
justiprecio, lo que se produce transcurrido un plazo que va de tres meses a doce
meses.
La permuta forzosa, no deja de ser una variedad de la ocupación directa, con pago en
terrenos del patrimonio público del suelo, en lugar de realizarse una transferencia de
aprovechamiento a unidades de ejecución excedentarias.
En la legislación gallega, tiene su regulación específica e independiente de la
ocupación forzosa, por el contrario, en Canarias o Extremadura, se la denomina
ocupación directa.
Las transferencias de aprovechamiento, como método para la obtención de
dotaciones urbanísticas, como he señalado en este trabajo, es en mi opinión, un
procedimiento “deformado” derivado del regulado en el TRLS92 para las TAUS,
deformación ésta que se ha ido produciendo en aquella legislación autonómica que
recoge este procedimiento, al permitir esta técnica de gestión en cualquier clase de
suelo.
Entiendo, estas transferencias, en suelo urbano consolidado, o incluso puedo llegar a
entenderlas en suelos urbanos no consolidados y urbanizables, siempre que se trate de
transferencias entre parcelas del mismo propietario o de distintos propietarios (con la
dificultad que la aplicación práctica de este método puede llegar a representar), pero
con un tratamiento que voy a denominar “finalista”, esto es, siempre que exista ya esa
parcela excedentaria de aprovechamiento objetivo en la que materializar los
aprovechamientos transferidos.
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Si esa parcela o finca no existe, si la transferencia se hace hacia una unidad de
ejecución excedentaria no desarrollada (todavía no existen las fincas resultantes),
entiendo que no cabe hablar de TAUS sino de ocupación directa, ya que no habría
diferencia entre unas y otra.
Un ejemplo de lo que estoy diciendo, lo encontramos en la legislación valenciana, en
contraposición, por ejemplo, con la riojana.
La Ley de Urbanismo valenciana, contempla la figura de las reservas de
aprovechamiento. Esto es, el propietario cedente de los terrenos dotacionales, que no
puede transferir su aprovechamiento de manera inmediata, hace reserva de ese
aprovechamiento, para materializarlo en su momento en una finca determinada, y esta
reserva como la posterior transferencia habrá de ser aprobada por el Ayuntamiento.
Esto es, son requisitos propios de las TAUS.
Ahora bien, si esa transferencia de aprovechamiento se producen en otros sectores, en
otras unidades de ejecución –como señala el art. 164 c) de la LOTURioja, entiendo
que no estamos ante auténticas TAUS, sino ante transferencias de aprovechamiento
“sui géneris” o como he expresado, “deformadas”, que vienen así reguladas por la
norma urbanística autonómica correspondiente y como tal hemos de acatarla, pero que
no se diferenciarían de la ocupación directa.
En definitiva, si las transferencias de aprovechamiento (TAUS) no se producen entre
fincas sino entre fincas y sectores, unidades de ejecución o ámbitos excedentarios de
aprovechamiento, ¿cuál es la diferencia con la ocupación directa, teniendo en cuenta
que esta no deja de ser una “transferencia” de aprovechamientos subjetivos a una
unidad de ejecución excedentaria de aprovechamiento real? Me temo que no existe tal
diferencia.
Las TAUS, como método para obtención de terrenos dotacionales, son exactamente
eso, la transferencia de un aprovechamiento subjetivo no materializable (el que
corresponde al propietario de esos terrenos destinados a dotaciones urbanísticas y que,
lógicamente, no puede materializar en esa parcela por ser destinada a dotación) hacia
una parcela, hacia una finca con un exceso de aprovechamiento real, en la que se
pueda materializar aquel aprovechamiento subjetivo. Por lo tanto, si es hacia una
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finca, es que esta ya existe, luego la unidad de ejecución ya ha sido desarrollada al
menos formalmente, de lo contrario no existiría la finca.
La transferencia hacia sectores o unidades excedentarias, no creo que puedan
considerarse TAUS en sentido estricto.
La expropiación forzosa como medio o procedimiento de obtención de terrenos
dotacionales, viene recogido en toda la legislación autonómica, si bien, podemos decir
que generalmente, viene determinado de manera subsidiaria de los otros,
especialmente en aquellos terrenos incluidos o adscritos a unidades de ejecución.
Necesariamente, será este el método normal para la obtención de terrenos en aquellas
actuaciones directas en suelos urbanos consolidados, pero, repito, es tónica general en
la legislación autonómica evitar este método “traumático” de venta forzosa para el
administrado, si pueden emplearse cualquiera de los otros previstos, en especial la
cesión gratuita mediante el desarrollo de sistemas de equidistribución.
La razón de ello es, a mi entender, doble: por una parte, la Administración se evita un
coste generalmente económico y por otra parte, se evita, en especial los
Ayuntamientos pequeños y por tanto sus equipos de gobierno, con el Alcalde a la
cabeza, un coste político (lo cual para nuestros políticos es bastante mas gravoso que
el económico), al evitar aplicar un procedimiento que historicamente no ha gozado de
buen predicamento entre la población, fundamentalmente por los valores bajos e
irreales que se aplicaban a los bienes expropiados y la excesiva tardanza (varios años,
con el coste económico que ello conlleva) en obtener un justiprecio acorde con la
realidad y el cobro del mismo.
La obtención de terrenos destinados a dotaciones públicas por medio de convenios
urbanísticos, no siempre está contemplada en la legislación urbanística.
He expuesto en el desarrollo del trabajo (epígrafe 4.6), que la obtención de los suelos
dotacionales por medio de este instrumento, lo encuentro perfectamente aplicable a
cualquier Comunidad Autónoma, siempre que la legislación permita la celebración de
convenios, lo que ocurre en todas las comunidades autonómicas, aunque esa
legislación no recoja expresamente en sus artículos este procedimiento como medio
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de obtención de esas dotaciones públicas, la posibilidad de celebración de convenios
urbanísticos, los cuales, serán de los denominados de gestión.
El argumento de la aseveración lo baso en que el convenio es un acuerdo de
voluntades entre la Administración y particulares y que se celebran con la finalidad de
completar a la norma, sea ley o plan, para la mejor ejecución de éste, sin llegar a
modificarlo, lo cual será uno de sus límites.
Como ha dicho el TS en su Sentencia de 29 de febrero de 2000, los convenios tienen
por finalidad “servir como instrumento de acción concertada para asegurar una
actuación urbanística eficaz, la consecución de objetivos concretos y la ejecución
efectiva de actuaciones beneficiosas para el interés general.”
Por lo tanto, si el convenio no sobrepasa los límites legales de cumplimiento del
planeamiento, de no sustitución de deberes urbanísticos obligatorios, etc., encuentro
perfectamente posible la utilización de este mecanismo para la obtención de terrenos
dotacionales públicos.
7.3.- SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN POR LOS QUE
DISCURREN LAS CONEXIONES CON LOS SISTEMAS GENERALES.
La obtención de los suelos necesarios para albergar las conexiones con los sistemas
generales, dependerá del tratamiento que a tal efecto contemple el Plan General.
Salvo que estuviera adscrito al ámbito de desarrollo, será necesaria la aprobación de
un plan especial o de un proyecto de obra, para acometer la ejecución de las obras y
previamente la obtención de los terrenos. Como esta tramitación y más la obtención
de los terrenos, puede no responder a las necesidades del momento del Ayuntamiento,
es conveniente la formalización de un convenio urbanístico de gestión, por el que se
regule la obligación del Ayuntamiento de tramitar los planes y proyectos necesarios
tanto para la obtención de terrenos como para la ejecución de las obras, y por su parte,
los propietarios de los terrenos (o en su caso el urbanizador), se obligará a sufragar el
coste de obtención, así como a la ejecución de las obras.
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De esta manera, esas conexiones estarán ejecutadas al tiempo del resto de obras del
sector y por lo tanto permitirá la funcionalidad del mismo.
Las formas de obtención de los terrenos, si no están contempladas en el Plan General,
serán las que prevea ese Plan Especial o el Proyecto de obras, en razón con las
permitidas para esa clase de suelos en la legislación urbanística autonómica
correspondiente.
7.4.- RESUMEN DE LA REGULACIÓN QUE LA LEGISLACIÓN URBANÍSTICA
AUTONÓMICA PREVÉ PARA LA OBTENCIÓN DE SUELOS DOTACIONALES.
Por último, y a mero título de resumen, en las páginas siguientes, se pueden ver
cuadros en los que se recogen los diversos procedimientos que las diferentes
legislaciones urbanísticas autonómicas señalan como formas de obtención de los
terrenos dotacionales.
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