TEMA 5 FORMULACION DE POLITICAS

ANÁLISIS Y DISEÑO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Tema 5: Formulación de Políticas
Cristina Moreno Martínez
Antonia González Salcedo
Francisco Parra Barbosa
Antonio Garrido Rubia
1. DEFINICION DE PROBLEMAS Y FORMULACION DE POLITICAS
Perspectivas sobre los problemas sociales
* Positivistas: los problemas son hechos
objetivos que podemos tratar científicamente
* Funcionalistas: los problemas como
síntomas de disfunciones.
* Pluralistas: los problemas ponen de
manifiesto intereses sociales divergentes
* Neomarxistas: quien tiene poder establece
qué es un problema social y qué no lo es
* Interaccionismo simbólico: los problemas
son construcciones sociales, fruto de visiones
y definiciones que se entrecruzan.
TIEMPO Y CICLO ELECTORAL
COALICIONES PROMOTORAS
(ADVOCACY COALITIONS)
De la definición del problema depende la
solución
DEFINICION DE PROBLEMAS
Si no tenemos solución, no
tenemos problema: Un
político define siempre un
problema de manera que pueda
tratarlo y darle una solución
con los medios de que
disponga
No hay problemas
objetivos: éstos son
construidos por los
observadores. Los
problemas son
construcciones sociales
que plasman ciertas
concepciones de la
realidad.
FORMULACION DE POLITICAS
Secuencia
1) Análisis
Recopilación de información e
individualización (en sede
administrativa, mass media o centros de
investigación) de las posibles alternativas
Drogas: ¿problema de salud pública o
problema de seguridad ciudadana?
Agua: ¿problema de solidaridad
nterterritorial, de escasez o problema de
conservación medioambiental?
Vivienda: ¿mercancía o derecho?
Fase del proceso de políticas que va desde la inclusión
del problema en la agenda a la decisión formalizada
COMUNIDADES EPISTEMICAS
2) Selección de alternativas
Identificación de las opciones más
plausibles mediante aplicación de
soluciones ya consolidadas, analogía
(aplicación de soluciones utilizadas en
otros sectores de políticas) o de un modo
más creativo
PARADIGMAS Y APRENDIZAJE DE POLITICAS
3) Actividad de legitimación
ARGUMENTACION Y DELIBERACION
Deliberación, argumentación y
construcción del consenso alrededor de
una opción preferida, características del
drafting (redacción normativa), etc.
TRANSFERENCIA Y DIFUSION DE POLITICAS
2. PARADIGMAS Y APRENDIZAJE POLITICO
PARADIGMAS (POLICY PARADIGM)
HALL
COMUNIDADES EPISTEMICAS (EPISTEMIC COMMUNITIES)
Marcos de ideas y normativas que definen no sólo los objetivos
e instrumentos de las políticas públicas sino también la
naturaleza de los problemas
Comunidades de expertos, profesionales o técnicos que comparten valores
comunes o soluciones a problemas de políticas públicas. Suelen estar formadas
por científicos sociales y se distinguen de un grupo de interés en cuanto a que sólo
defienden sus principios y creencias. El conocimiento compartido es el nexo.
Las políticas públicas se conceptualizan como sistemas de
creencias o conjuntos de valores e hipótesis causales sobre
cómo llevar a cabo objetivos políticos concertos
La difusión de ideas e información puede conducir a nuevos comportamientos y a
una cierta coordinación política internacional. Ejs. Identificación de problemas y
soluciones sobre el agujero de la capa de ozono o el cambio climático.
CAMBIOS DE PRIMER NIVEL
Suponen cambios en características de los instrumentos utilizados para
conseguir los objetivos de políticas públicas o en su forma de
aplicación . Ej. cambio en cuantía o periodo de duración de una beca
estudiantil
CAMBIOS DE SEGUNDO NIVEL
Implican cambios en los propios instrumentos, sin alterar las bases o los
objetivos sobre los que se asienta la política. Ej. cambios en los
instrumentos de la política familiar sería cambiar las subvenciones
directas por el desarrollo o la construcción de guarderías públicas
CAMBIOS DE TERCER NIVEL
Implican también una transformación de los objetivos de la política
pública. Es consecuencia de la adopción de un marco conceptual nuevo
en torno a una política. Refleja la adopción de un paradigma nuevo
APRENDIZAJE DE POLITICAS (POLICY LEARNING)
Procesos de modificación de los objetivos y los instrumentos contenidos en las políticas
públicas en respuesta a errores acumulados en las experiencias pasadas, a la adquisición de
nuevas informaciones y a la influencia de las lógicas imitativas (de transferencia y difusión de
políticas)
VISIONES O DIMENSIONES DEL APRENDIZAJE DE POLITICAS
1- Prescriptiva (Wildavsky): Aprendizaje de la evaluación de los programas o políticas.
Posibilidad de corregir errores tras la implementación de las políticas.
2- Adaptativa-comportamental (Heclo): Aprendizaje sobre interacción social. Es la alteración
del comportamiento que resulta de la experiencia en el mundo social.
3- Cognitiva (Sabatier): Aprendizaje en las ideas y creencias. Revisión de los valores y
sistema de creencias de las coaliciones dominantes en los subsistemas de políticas.
4- Instrumental (Hall): Reestructuración de objetivos o instrumentos de las políticas. Hay tres
niveles posibles de cambio.
5- Analógica (lesson-drawing): Aprendizaje mediante imitación de políticas
formuladas en otros contextos
acumulación de situaciones anómalas
experimentación con políticas nuevas
fallos persistentes que precipitan un cambio en las autoridades,
un desplazamiento en los actores que concentran el poder en un
área concreta o una redistribución del poder entre ellos
Ejemplos
El cambio de paradigma supone que la política cambia como
respuesta a un debate social amplio y a un proceso de aprendizaje
social politizado debido a:
-
HAAS
N. BERMEO (teoría de la democratización): Los decisores modifican sus creencias
políticas y estrategias como resultado de crisis severas, frustraciones y cambios radicales
en el entorno y las crisis son las que fuerzan a aquellos a replantearse las ideas que han
usado como modelos de acción en el pasado.
R. JERVIS (relaciones internacionales): no es posible encontrar sentido a lo que
nos rodea sin asumir que el futuro se parecerá al pasado. Los políticos aprenden de
la historia a la hora de tomar decisiones.
P. HALL (política económica): la política responde menos directamente a las condiciones
sociales y económicas per se que a las consecuencias de la política adoptada en el pasado.
SABATIER
3. IDEAS Y POLITICAS PUBLICAS
1
EL MODELO DE LAS COALICIONES PROMOTORAS (ADVOCACY COALITIONS)
Este concepto pertenece a la familia de los policy networks, pero a diferencia de las concepciones que
presuponen la existencia de un único network dentro de un subsistema el concepto de advocacy
coalition asume la posibilidad de que dentro de un área de políticas haya dos o más redes de actores
que intentan imponer sus estrategias a través de la argumentación, la persuasión y la manipulación
A
EVENTOS EXTERNOS
1. Cambios en condiciones socioeconómicas
2. Cambios en la coalición de gobierno
3. Decisiones políticas e impacto de otros
subsistemas
C
B
FACTORES ESTABLES
1. Atributos del problema
2. Distribución de recursos
3. Valores socio-culturales
4. Estructura constitucional
Intermediario político
Decisiones y asignación de recursos
Productos e impactos de la política
Estrategia
* Creencias e
ideas políticas
* Recursos
Coalición B
Coalición A
* Creencias e
ideas políticas
* Recursos
SUBSISTEMA POLITICO
Conjunto de actores públicos y privados (políticos, burócratas, lobbies, investigadores) que
comparten creencias y objetivos y desarrollan actividades coordinadas de forma estable en
el tiempo sobre una política pública. En cada advocacy coalition hay consenso alrededor de
un conjunto de ideas en común (núcleo político) que genera cohesión en su seno, favorece la
cooperación y evita conductas free-riding
Estrategia
ESTRUCTURA DEL SISTEMA DE CREENCIAS DE
LAS ELITES
NUCLEO TRASCENDENTE
Formado por axiomas fundamentales que abarcan a todos los
subsistemas políticos, como por ejemplo, creencias sobre la libertad
individual, la equidad, etc. Los actores que participan en la
elaboración de políticas públicas comparten esos valores y sobre ellos
hay un consenso elevado.
Los cambios en este nivel son muy difíciles y sólo se producen a
largo plazo.
NUCLEO POLITICO
COALICIONES PROMOTORAS O DE DEFENSA
Fomentan el consenso y buscan
soluciones de compromiso
2
Formado por las posiciones políticas básicas respecto a las estrategias
para alcanzar objetivos en un subsistema político. Se refiere a a
aspectos fundamentales e institucionales de las políticas públicas
relativos a las causas de un problema, la intensidad en la intervención
pública para solucionarlo, la distribución territorial del poder, etc.
Los cambios son difíciles pero se pueden producir si la experiencia
revela anomalías serias y si hay un cambio en la coalición dominante.
El núcleo político es la fuente fundamental de división y cohesión en
un subsistema de política pública y en cada uno existen grupos de
actores o coaliciones promotoras con posiciones políticas comunes.
El poder de cada coalición promotora depende de su cohesión en
torno a sus creencias o núcleo político y de su capacidad para
explotar las oportunidades surgidas de acontecimientos externos.
El cambio en el núcleo político es consecuencia de las perturbaciones
o eventos (A) que se producen en el contexto político, económico y
social del susbsistema. Los factores externos al subsistema son el
detonante del cambio en las políticas públicas. La forma, la
intensidad y la velocidad con que se lleva a cabo ese cambio depende
de los factores internos del subsistema (de los factores o parámetros
estables –B- y las coaliciones de defensa que hay en el mismo –C-).
NUCLEO SECUNDARIO
Decisiones instrumentales para gestionar e implementar las políticas:
relativas a normas administrativas, distribuciones presupuestarias,
interpretaciones legales...
Los cambios son relativamente fáciles.
4. ARGUMENTOS RETORICOS SOBRE EL CAMBIO EN POLITICAS PUBLICAS
ARGUMENTOS CONSERVADORES O REACCIONARIOS
ARGUMENTOS REFORMISTAS
TESIS DE LA PERVERSIDAD O DEL EFECTO PERVERSO
TESIS DEL DESASTRE INMINENTE
Origen: las Reflections on the Revolution in France de Burke y el pensamiento de la Ilustración escocesa.
Así, para Burke, De Maistre o Bonald la revolución había acarreado cambios pero perversos y desastrosos.
Ejs. Las “leyes de pobres” fueron atacados por alentar la “pereza”: la asistencia pública a los pobres actúa
como incentivo irresistible para los que trabajan con bajos salarios. Hoy la protección por desempleo puede
inducir a la pereza y no a la búsqueda intensa de otro trabajo. El salario mínimo es otro ejemplo.
El mundo es muy volátil
“La reforma o política prevista traerá consecuencias desastrosas”
Referida a las consecuencias involuntarias o imprevistas de cualquier política. Es la más importante objeción
a la “acción social con un propósito” (Merton). El efecto colateral procede de la ciencia médica.
Origen: Tocqueville en L’ancien régime et la Révolution, que sugirió que la Revolución no
representó una ruptura tan total como se piensa respecto al Antiguo Régimen. Un desarrollo es la
crítica de Mosca y Pareto a la democracia afirmando que ésta mantiene la división entre
gobernante y gobernados y el dominio de la élite, y otro la clásica crítica de los radicales a los
Una variante es el argumento de la “desviación”: los programas sociales han servido para dar empleo a
administradores y trabajadores sociales y, por tanto, no llegan a los “pobres”; la prestación por
desempleo va a la clase media pues los pobres trabajan en empleos sin cobertura o débil cobertura
“No llevar a cabo la reforma prevista traerá consecuencias
desastrosas”
Es imperativa una acción inmediata porque si no nos
encontraremos pronto en una “situación desesperada”.
Perversidad y desastre inminente son casos extremos de la
argumentación sobre los efectos o consecuencias de una
política: una se centra en los peligros de la acción y otra en
los de la inacción. Pero el análisis debe hacerse tanto de las
consecuencias indeseadas como de las positivas
TESIS DE LA LEY O CORRIENTE DE LA HISTORIA
El mundo es muy estable y está
regido por leyes inmanentes
TESIS DE LA FUTILIDAD
“La política prevista intenta cambiar unas características estructurales –“leyes”- del orden social y, por
tanto, está destinada a ser enteramente inefectiva e inútil.” Es la tesis del efecto nulo.
ALBERT HIRSCHMAN
“La política prevista está respaldada por poderosas fuerzas
históricas que están en marcha y oponerse a ellas es
profundamente inútil”
Contrapartida de la tesis de la futilidad: serían los dos tipos
de leyes básicos en la historia de las ciencias sociales. El
problema es que ambas dejan poco margen a la acción
humana. Son visiones deterministas. Ej. marxismo.
Una variante es el argumento de la “imitación” o “difusión”
internacional como ejemplo para la adopción de políticas
La tesis de la perversidad y la futilidad comparadas: ambas tesis son incompatibles y no es posible argumentar simultáneamente, por ejemplo, que los pagos del bienestar tienen
efectos perversos en el comportamiento de los pobres y que no llegan a esos pobres. Por otra parte, la tesis de la perversidad es más devastadora que la de la perversidad porque
un mundo donde existe el efecto perverso aún es accesible a la intervención humana, pero con la futilidad no hay esperanza de alterar unas leyes al margen de la acción humana.
“La nueva política pondrá en riesgo la anterior”. Pondrá en riesgo logros previos y apreciados.
* “El síndrome de quedar varado” en la etapa temprana de una secuencia de reforma
* La secuencia de “navegar contra el viento”: imposibilidad de avanzar a la vez en dos direcciones
Origen: leyes de reforma hacia la democracia en Inglaterra (1832-1867) . Ejs.: las primeras
críticas al Eº Bienestar sostenían que era una amenaza para la democracia (Hayek); después
que ponía en riesgo el crecimiento económico.
TESIS DEL APOYO MUTUO O SINERGIA
Interacción entre
reformas
TESIS DEL RIESGO O AMENAZA
“La nueva y la vieja política se reforzarán mutuamente”
La tesis del riesgo y la del apoyo mutuo son los dos casos
extremos sobre cómo interactuarán dos reformas o dos
políticas: concentrarse en los conflictos entre una reforma y
las precedentes o señalar que dos reformas se reforzarán
mutuamente. En medio, desde luego, hay otras posibilidades.
Comparación con otras tesis: campo más reducido de aplicación, porque el riesgo o la sinergia requieren que haya reformas previas y una memoria de ellas
PROBLEMA DE NEGOCIACION:
- Interés común en llegar a un acuerdo
- Conflicto de intereses sobre acuerdo concreto
- No imposición de acuerdo (unanimidad)
5. NEGOCIACION POLITICA
1. PREFERENCIAS Y
EXPECTATIVAS
CONFIGURACION DE LAS PREFERENCIAS:
En un espacio bidimensional o multidimensional donde
sean posibles las transacciones porque en una sola
dimensión no puede tomarse ninguna dimensión
EFICIENCIA VS. ACUERDOS DISTRIBUTIVOS
- Eficiencia en sí (funcionamiento adecuado de un
mercado o sector)
- Estabilidad de los acuerdos (los distributivos son
más inestables)
- Incertidumbre: expectativas futuras (“velo de la
ignorancia”)
- Los modelos foráneos reducen los costes de la
negociación.
RECURSOS Y PODER DE NEGOCIACION
- Recursos: financieros y económicos, apoyo popular o
grupal (movilizaciones), número de delegados, capacidad
de movilización de las bases
- Promesas, amenazas (dependen de quien las formula;
clima hostil) y advertencias (no dependen de quien las
formula; amenazas veladas).
- Factor tiempo: la impaciencia de los negociadores sitúa
en una posición débil a quienes no tienen capacidad para
esperar. Factores o fuentes de impaciencia:
a) Objetivos: endógenos (costes propios del proceso de
negociación) y exógenos (apoyos exteriores)
b) Subjetivos
- Ruptura de negociaciones:
2. RECURSOS Y PODER DE
NEGOCIACION
PROCEDIMIENTOS, ESTRATEGIAS Y
REGLAS DE DECISION
- Unanimidad: resultados predecibles, inciertos,
sesgados hacia el Status Quo
- Restricciones temporales: límites de tiempo
- Confidencialidad de las negociaciones
- Tamaño del grupo negociador
- Estrategias negociadoras: duros y blandos
3. PROCEDIMIENTOS Y
REGLAS DE DECISION
6. ENFOQUES O PARADIGMAS EN POLITICA INTERNACIONAL
LIBERALISMO
IDEALISMO / CONSTRUCTIVISMO
Los Estados y el cambio de reparto de poder entre
ellos. Los Estados se comportan de un modo similar
al margen de su forma de gobierno democrático o no.
Los Estados, los organismos internacionales (las
instituciones multilaterales) y los intereses
comerciales y financieros
Promotores de nuevas ideas, comunidades epistémicas,
redes transnacionales y organizaciones no
gubernamentales que se mueven por principios y
valores, no por interés.
Objetivos
Los Estados luchan por el poder defendiendo sus
propios intereses geoestratégicos (“interés
nacional”). Consideran ingenua la fe en que las
instituciones y el derecho internacional basten
La extensión de la democracia (“la libertad”), el
comercio mundial, las finanzas y las
organizaciones internacionales fortalecerán la paz
mundial forjando vínculos entre las naciones
La política exterior está dominada por las
ideologías, los valores colectivosy las identidades
sociales y culturales. La política exterior debe
guiarse por normas éticas y legales.
Medios
Fuerza, Poder militar y diplomacia.
Especialmente el concepto de “equilibrio de
poder” (los estados más débiles se alían frente al
Instituciones internacionales y comercio mundial.
Este enfoque destaca las posibilidades de
colaboración de las democracias estables.
No explica bien el cambio en las relaciones
internacionales ni el fracaso de otras potencias para
contrarrestar militarmente a EE.UU. en la actualidad.
Sin embargo, sí explica la incapacidad de los
organismos internacionales para frenar la
superioridad militar de la potencia hegemónica
No explica bien por qué EE.UU. no ha
trabajado conjuntamente con las otras
democracias en el seno de los organismos
internacionales, aunque sí el hecho de que la
exportación de la democracia sea uno de los
ejes de la actual estrategia de seguridad
Ideólogos (Fundadores y
Pensadores actuales) y Políticos
Actores
básicos
REALISMO
Problemas
Teoría de las Relaciones Internacionales (Paradigmas, marcos conceptuales o enfoques dominantes)
Ideas y valores. El idealismo subraya que todo orden
internacional estable debe apoyarse en un consenso
sobre los valores.
No explica las condiciones que producen cambios de
valores o cambios culturales, aunque sí la creciente
importancia de las redes transnacionales, ya sean de
activistas de derechos humanos o de terrorismo
islámico internacional, y la fuerza de las ideas
religiosas o culturales (“choque de civilizaciones”)
Tucídides / Maquiavelo / Hobbes
Hans Morgenthau / Kenneth Waltz
Kant / Adam Smith
John Mearsheimer / Robert Pape
Stephen Walt
Charles Krauthammer
Michael Doyle / Robert Keohane
G. John Ikenberry
¿Francis Fukuyama?
Michael Barnett /
Johan Galtung/ Samuel Huntington?
Kathryn Sikkink / Martha Finnemore
Otto von Bismarck
Henry Kissinger
Brent Scowcroft
Woodrow Wilson
Kofi Annan
Bill Clinton/ Madeleine Albright
Gandhi
Unión Europea
Movimiento antiglobalización / ¿Osama bin Laden?
Bush / Condoleezza Rice (realismo pragmático+ liberalismo wilsoniano).
Promoción de la democracia, pero escasa importancia de instituc. Internacionales.
NEOCONSERVADORES (Paul Wolfowitz, Douglas Feith, Elliot Abrams,
Alexander Wendt
John Ruggle
ACTIVISTAS DE DERECHOS HUMANOS