Neoliberalismo y Democracia en América Latina: ¿Recuperación de

Session Title: Problemas y perspectivas analíticas sobre el siglo XX latinoamericano
Neoliberalismo y Democracia en América Latina: ¿Recuperación de
la “gobernancia” y pérdida de los niveles de “gobernabilidad”?
Lic. María Soledad Méndez Parnes
Universidad de Buenos Aires
Prepared for delivery at the
2000 Meeting of the Latin American Studies Association,
Hyaat Regency Miami, March 16 – 18, 2000.
Neoliberalismo y Democracia en América Latina: ¿Recuperación de la
“gobernancia” y pérdida de los niveles de “gobernabilidad”?
Resumen
Este trabajo pretende revisar, por medio de la metodología histórico comparativa, el proceso
configurativo de la relación neoliberalismo - democracia en el contexto del Consenso Post
Washington, el cual no puede desvincularse de los procesos de reforma de Estado que se dieron
en la región en los últimos diez años. Las unidades de análisis o casos paradigmáticos
seleccionados para su estudio son: Argentina, Brasil, Chile, México y Perú. Partimos del
supuesto que estos países se caracterizaron por una particular articulación entre políticas
económicas, que responden a la lógica del mercado, reforma de Estado y apertura política, cuya
consecuencia inmediata fue el desequilibrio entre grado de gobernancia y niveles de
gobernabilidad. Surgiendo en la región un nuevo dilema del prisionero producto de la
emergencia de un nuevo estilo de autoritarismo de mercado, caracterizado por ser fuertemente
jerárquico y decisionista minando las posibilidades de institucionalización de regímenes
democráticos representativos
INTRODUCCIÓN
El propósito de la presente ponencia consiste en discutir la relación entre neoliberalismo y
democracia en América Latina. En tal sentido, procuramos analizar la situación latinoamericana
de los últimos años del siglo XX en perspectiva comparada, intentando responder a un conjunto
de interrogantes que nos conducen a repensar la relación entre políticas económicas orientadas
hacia el mercado y la institucionalización de los procesos democráticos.
Las políticas de liberalización adoptadas por los gobiernos democráticos en Latinoamérica en
los años 80, cuestionan la idea convencional a cerca de la existencia de una “ afinidad electiva”
entre autoritarismo y políticas orientadas hacia el mercado, amparados en la creencia de que los
gobiernos autoritarios están mejor dotados para ignorar o reprimir los intereses y demandas
emanadas de los distintos grupos sociales, por el hecho de no depender de elecciones
competitivas para su supervivencia en el poder (B,Geddes, 1996).
El predominio del neoliberalismo y la aparente institucionalización de los regímenes
democráticos, condujo a los analistas del tema a reflexionar nuevamente sobre la cuestión. Por
ejemplo, Malloy, Pzeworsky y O´Donnell, entre otros, defendieron la tesitura respecto de la
emergencia en la región de un nuevo tipo de democracia. Nuevas categorías de análisis como
“democracias híbridas”, “democracias delegativas”, “democracias abortivas”, fueron utilizadas
en forma recurrente por parte de la producción académica de los últimos años.
En relación con ello, una de las hipótesis que guían este trabajo postula que, surge en la región
un nuevo dilema del prisionero producto de la emergencia de un novedoso estilo de
autoritarismo de mercado (Aznar, L., 1994), caracterizado por ser fuertemente jerárquico y
decisionista minando las posibilidades de institucionalización de regímenes democráticos
representativos.
La profundización de las políticas neoliberales durante los años 90, abre nuevos interrogantes
respecto de la articulación entre liberalización económica y las posibilidades de consolidación
democrática. Examinar la nombrada articulación nos obliga a precisar qué entendemos por
neoliberalismo. Al respecto, sostenemos que este último no representa un cuerpo teórico
específico, capaz de ser distinguido de otras corrientes de pensamiento de la economía política.
Al contrario, compartimos la visión de que el neoliberalismo toma sus principios prestados de
distintas expresiones de la escuela liberal, reduciéndolas a una afirmación genérica de la libertad
y de la primacía del mercado sobre el Estado como medio más eficaz para la asignación de
recursos, bienes y servicios.
Entre sus principales postulados destacamos: 1- el rol central del intercambio como condición de
posibilidad de la existencia de la libertad y su materialización en el mercado, 2- libertad de
comercio, 3- limitar el rol de los precios en la economía a la transmisión de información,
estimulación de la producción y determinación de los ingresos, 4- Estado gendarme y 5- la
existencia de un orden espontáneo, reflejo de la voluntad de la sociedad.
Estos principios se traducen en políticas económicas concretas en los países que constituyen
nuestro referente empírico: Argentina, Brasil, Chile, Perú y México. Los nuevos programas
neoliberales expresan la progresiva subordinación de las políticas públicas a la lógica del
mercado, cuyos indicadores esenciales son: 1- la liberalización de la economía, 2-la reforma del
Estado, y 3- el fortalecimiento de los sectores líderes de la clase empresarial.
Precisamente el objetivo de esta ponencia es discutir y analizar los procesos de reforma de
Estado, cuestión que consideramos central para explicar y comprender la relación entre
neoliberalismo y democracia. Lo primero a tomar en consideración es que la construcción de un
Estado gendarme, reducido en sus funciones pero eficaz, implicó ante todo la “de-construcción”
del Estado supuestamente grande, fuerte e interventor que predominó en la región a partir de la
década del 1940.
Como intentaremos demostrar, la aplicación del neoliberalismo y el proceso de reforma de
Estado en América Latina causa un conjunto de contradicciones significativas. Primero, la
apertura política que acompañó y aún hoy acompaña a la transición a la democracia, está
orientada principalmente a superar el carácter excluyente de los regímenes autoritarios,
contribuyendo, de este modo, a crear condiciones favorables para la integración y pacificación
social. Mientras que paralelamente, la apertura económica producto de la aplicación de políticas
neoliberales no sólo reducen esas condiciones, sino que pueden llegar a anularlas. En otros
términos, la aplicación de políticas neoliberales genera una escalada de violencia no necesaria ni
únicamente política, sino que podríamos calificar de cotidiana y amenazante para la dignidad
humana, la calidad de vida y los lazos de solidaridad, lo cual repercute negativamente en las
sociedades civiles latinoamericanas caracterizadas por su debilidad y fragmentación.
Segundo, resulta imperioso, entonces, preguntarnos y discutir qué tipo de Estado requiere el
neoliberalismo para funcionar. Durante los años del Consenso de Washington el debate central
giró en torno al achicamiento del Estado: cómo hacerlo más pequeño, con qué ritmos y plazos.
A partir de distintas situaciones que se plantearon en la región en los últimos cinco años
(Consenso Post Washington), quedó claro que la crisis del Estado en América Latina no se agota
ni se resuelve en términos de “más o menos Estado”. Más aún, el diagnóstico de “menos
Estado” no sólo comenzó a ser cuestionado, sino poco funcional para las posibilidades de
armonizar democracia y neoliberalismo.
Las contradicciones señaladas nos conducen a la relación entre “gobernancia” y
“gobernabilidad”. El primero de estos términos se vincula con la capacidad gerencial del Estado,
cuyo éxito requiere de adecuadas reformas administrativas de fondo (J.Witt, D.Kettl, B. Dyer y
R. Lovan, 1994). Se afirma que existe gobernancia en un Estado cuando su gobierno posee las
condiciones financieras y administrativas para transformar en realidad las decisiones que adopta.
En América Latina la búsqueda de expansión de la capacidad gerencial de la administración
pública implica esencialmente la difícil tarea de sustitución de la administración patrimonialista
y clientelística.
La categoría de análisis gobernabilidad deriva de la relación entre la legitimidad del Estado y de
su gobierno con la sociedad. Los niveles de gobernabilidad dependen de un conjunto de factores
entre los que podemos señalar: a) el tipo de instituciones políticas que median en la relación
entre Estado y sociedad civil, b) el grado de accountability de los políticos y burócratas ante la
sociedad, c) la relación entre demandas y políticas tendientes a la satisfacción de las mismas, d)
la existencia y legitimidad de un contrato social básico, sobre el cual adquieren forma y sustento
las relaciones entre sociedad civil y Estado.
Teniendo en cuenta todo lo expuesto, nuestro propósito consiste en abordar la tensión
“gobernancia – gobernabilidad”, lo cual nos obliga a revisar a grosso modo los proceso de
reforma del Estado y cuestionarnos si no es necesario un nuevo proceso de reforma tendiente,
ahora a fortalecerlo.
PROCESOS DE REFORMA DE ESTADO: la búsqueda de la gobernancia
Guillermo O Donnell en un trabajo publicado en 1993 señaló que el Estado moderno se
componía al menos de cuatro dimensiones: 1- Estado como aparato estatal o sector público, 2Estado como conjunto de relaciones sociales que establece cierto orden en un territorio
determinado, al cual respalda con una garantía coercitiva centralizada, 3- Estado como sistema
legal eficaz y 4- la dimensión ideológica, según la cual se piensa al Estado como un “Estado
para la nación”1.
En las últimas dos décadas la problemática de la reforma del Estado ha cautivado la atención de
políticos, economistas y personalidades del mundo académico. La pregunta obligada que surge,
es cual o cuales de las dimensiones señaladas por O´Donnell fueron abarcadas por la reforma del
Estado en América Latina. Pregunta que adquiere mayor relevancia si tomamos en cuenta que el
objetivo perseguido por las autoridades gubernamentales es reformar algo que se afirma está en
crisis.
Especialistas como Oscar Oszlak enfatizan la idea de que la Reforma del Estado implica una
ruptura con la tendencia histórica anterior y persistente de ampliar el aparato estatal, corte que se
legitima por una modificación substancial de la filosofía en que se fundamenta el papel del
Estado2. Ello supone primero, la transformación institucional del Estado (incluyendo reformas
de los textos constitucionales); segundo, cambios en su estructura administrativa; y en tercer
lugar, transformaciones de las fronteras entre Estado y sociedad civil. Este conjunto de cambios
conduce inevitablemente a la redefinición de las reglas de juego que moldean y condicionan la
relación entre lo estatal y lo privado.
En segundo lugar, en América Latina, este proceso significó la reducción del tamaño y roles
desempeñados tradicionalmente por los Estados, modificándose en forma sustantiva el abanico
de sus actividades, funciones y servicios. Cambios que tendieron a generalizarse bajo la idea que
reformar el Estado consiste simplemente en privatizar, concesionar, desregular, reducir gastos,
especialmente en personal y descentralizar.
En pocas palabras y generalizando, la reforma del Estado se expresó en: 1- Privatización de
empresas y servicios públicos, 2- Apertura comercial y cambiaria, 3- Liberación financiera, 4Descentralización de funciones hacia esferas locales, 5- Desregulación de la actividad
socioeconómica, 6- Quiebra de monopolios en la producción económica de bienes y servicios,
7- Reducción generalizada de cuadros de funcionarios públicos.
En este sentido, según Felcman, la Reforma del Estado se presenta como un replanteo de los
roles del Estado, revalorizando al Estado como articulador de intereses de la sociedad, con
mecanismos de transferencias de actividades y activos públicos estatales a la sociedad y
transformando el modelo de gestión por normas a un modelo de gestión por resultados3.
Se podría sostener que, los nuevos rasgos del aparto público tenderían a consolidar una nueva
estructura de poder fundada en la racionalidad empresarial individual y en el mercado.
Paulatinamente se impone un nuevo estilo de gestión basado en los resultados, metas y objetivos
de la agenda gubernamental4.
Como remarcan Osborne y Gabler,5 en su difundido texto sobre la “Reinvención del Gobierno”,
el objetivo consiste en el surgimiento de nuevas instituciones públicas directas, descentralizadas,
innovadoras, flexibles dúctiles y capaces de aprender, destinadas a emplear la competencia, la
elección del cliente, y otros mecanismos no burocráticos.
1
Guillermo O´ Donnell, “ Estado, Democratización y Ciudadanía” en Nueva Sociedad, nro. 128, Venezuela,
noviembre – diciembre de 1993
2
Oscar Oszlak, “As demandas de formaçao de administradores públicos frente au novo perfil do Estado” Revista
do Serviço Público, año 46, vol. 119, nro. 1, enero - abril, 1995
3
Isidoro Felcman “Reforma del Estado, Propiedad pública gestión privada y descentralización de servicios” Ed.
Galerna 1991
4
Ver los interesantes aportes de - Ghoshal, Sumantra – Bretelett, Chritopher “El nuevo papel de la iniciativa
individual en la empresa” Ed. Paidos empresa 59, quienes marcan un perspectiva distinta factible de aplicar al
aparato público
5
Osborne y Gabler, “La reinvensión del gobierno” Editorial Paidos, Buenos Aires, 1992.
Resumiendo, una nueva estructura fundada en la racionalidad empresarial individual y en el
mercado se consolida en el seno de la administración pública, en la cual paulatinamente se
impone el nuevo estilo de gestión descripto en párrafos precedentes. Este nuevo paradigma de
la” administración pública ha sido recientemente bautizado con el nombre “new governance6.
Tras esta breve revisión de literatura especializada sobre la materia, podemos concluir que el
paradigma teórico sobre la reforma del Estado que se impuso en América Latina tiende a
reformar la primera de las dimensiones señaladas por O´Donnell, es decir al Estado en tanto
aparato burocrático público. Esa tendencia se materializó en políticas concretas. Prácticamente
nada se reformó de las otras tres dimensiones. Ahora bien, si el diagnóstico inicial sobre la crisis
del Estado en América Latina del cual partieron los mentores de la reforma del Estado, es
correcto; entonces, producida la reforma del Estado señalada, la conclusión es que el Estado
continúa en crisis, al menos en aquéllas dimensiones aún no reformadas.
Lo llamativo de esta cuestión es que los aspectos no reformados, principalmente el Estado como
sistema legal y el Estado como garante de un orden a escala nacional y de alcance territorial,
respaldado por su poder coercitivo centralizado, son los aspectos que dan contenido y sustento a
la gobernabilidad.
En pocas palabras podemos concluir, que los procesos de reforma del Estado llevados a cabo en
la región, tendieron a aumentar los niveles de gobernancia, modificando sustancialmente al
Estado en tanto sector público; pero no contribuyeron (al menos en la misma medida) a
modificar los aspectos que hacen posible la gobernabilidad (capacidad de gobierno) de
sociedades que como las latinoamericanas presentan niveles importantes de fragmentación y
exclusión. En consecuencia, contamos con Estados más modernos respecto de su organización
como aparato público, pero con Estados que no son capaces de hacer valer su legalidad
garantizando los derechos y garantías que hacen al concepto de Estado de derecho sobre su
territorio nacional y sobre los distintos grupos que conforman la estructura social. Es cierto
también, que esta descripción presenta distintos matices y grados de acuerdo a las características
presentes en cada país.
Precisamente a partir de esta paradójica situación es posible explicar al menos parcialmente
porqué los procesos de democratización latinoamericanos se asocian con conceptos como
democracia delegativa, democracias híbridas, ciudadanía de baja intensidad, entre otros, los
cuales sugieren que en estos países es poco probable que en los próximos años se consoliden
regímenes democráticos representativos e institucionalizados.
En palabras de O´Donnell la legalidad democrática de los Estados en cuestión es incompleta,
producto de Estados que funcional y territorialmente combinan características democráticas y
autoritarias. “...Es un estado cuyos componentes de legalidad democrática y por consiguiente,
de su carácter público y de ciudadanía, se desvanecen en las fronteras de varias regiones y de
relaciones interclasistas y étnicas...”7
Reconstrucción neoliberal, reforma de Estado y democracia en Chile, Argentina, Brasil,
Perú y México: “gobernancia – gobernabilidad”, una tensión no resuelta
En las páginas precedentes hemos analizado la relación neoliberalismo – democracia a escala
continental. También hemos expresado que dicha relación no se expresa de igual manera ni con
los mismos rasgos y consecuencias en todos los países. Por ello mismo, hemos tomado los casos
6
Consultar Witt, John, Kettl, Donald, Lovan W. Robert, “What will new governanve mean for the federal
government?” en Public Administration Review, vol 54, num. 2, pp 115-128, marzo – abril, 1994.
7
O´Donnell, Guillermo, artículo citado.
de Argentina, Brasil, Chile, Perú y México, como referentes empíricos, a partir de los cuales es
posible señalar similitudes y diferencias. Para ello hemos utilizado una metodología de carácter
descriptivo, mediante la revisión bibliográfica de diferentes autores referidos al tema.
En Chile el neoliberalismo fue impuesto tempranamente (lo cual terminó siendo una ventaja)
por el régimen autoritario encabezado por el General Pinochet Desde septiembre de 1973 y
hasta abril de 1975 tuvo lugar la aplicación de la primera fase de políticas neoliberales mediante
la restauración del mercado vía la entrega de empresas y bancos estatales a grupos privados y la
eliminación de los mecanismos de control del Estado, acompañado por la liberación de precios.
La segunda fase se extendió hasta junio de 1976, caracterizada por una política de shock y ajuste
destinada a detener la inflación a través del control y reducción del gasto público y de la
cantidad de dinero circulante, como de la apertura de la economía al exterior. La tercera fase
(1976 – 1979) se caracterizó por una leve recuperación de los índices macroeconómicos,
producto de la inversión de capitales externos. La cuarta etapa corresponde a las políticas
macroeconómicas aplicadas por los gobiernos de la Concertación destinadas a: 1- la promoción
del papel del sector privado en las decisiones económicas, 2- austeridad fiscal y disciplina
monetaria con el objetivo de evitar brotes inflacionarios, 3- mantenimiento de una economía
abierta con tasas de cambios competitivos, 4- el compromiso de incrementar el gasto en la
inversión social, salud, vivienda, pensiones y educación, 5- mantenimiento de la flexibilidad
laboral8
Este continuismo en la adopción de políticas macroeconómicas de corte neoliberal entre
régimen autoritario y post autoritario y los resultados alcanzados por la economía chilena,
llevaron a algunos estudiosos del caso a señalar a Chile como el ejemplo de gobierno
democrático con economía neoliberal con mejores expectativas de desarrollo de la región9.
Respecto del proceso de transición a la democracia, la misma se inicia en 1988 con la derrota
del General Pinochet en el plebiscito, destinado a proyectar y legitimar el régimen a través de
una consulta directa. La victoria de la Concertación de Partidos por el No, dio impulso a la
conformación de una alianza electoral, la cual se mostró a lo largo de estos años como una
eficaz coalición de gobierno. El modelo de transición seguido responde al patrón de transición
pactada, en la cual las Fuerzas Armadas no sólo conservan importantes prerrogativas, sino
también capacidad de cuestionamiento de las políticas adoptadas.
Cabe destacar que las características señaladas: 1- el continuismo de políticas macroeconómicas
de corte neoliberal,2- la transición pactada, y 3-la presencia de instituciones políticas fuertes,
como un sistema de partidos abarcativo, capaz de cumplir con los roles de agregación y
articulación de demandas de la sociedad chilena; hicieron posible la superación lenta y paulatina
de obstáculos y dudas percibidas por los distintos actores económicos y políticos, posibilitando
la democratización tutelada del sistema político.
8
Durante la presidencia de Patricio Aylwin, más precisamente en 1991se reformó la Ley Laboral sancionada
durante el régimen de Pinochet. Esta reforma introdujo un sistema de relaciones más justa entre trabajadores y
empresarios pero preservando el concepto básico de flexibilidad en el mercado laboral, considerado como requisito
básico de la economía de libre comercio.
9
Lejos estamos de adherir a la tesis del milagro chileno, no obstante no podemos desconocer indicadores
macroeconómicos que en promedio muestran para el período 1985-1990 un crecimiento del PBI real del 6.24%, la
inflación no superó el 20%, el desempleo menor al 13% y un crecimiento del salario real del 6%
9
En 1993 Perú reforma por decimotercera vez su texto constitucional. Entre las principales innovaciones podemos
citar: 1- la institucionalización del consejo de la judicatura cuyas funciones son: la directa selección de los jueces y
fiscales, la ratificación cada siete años de jueces y fiscales y tiene a su cargo funciones disciplinarias. 2- aumento de
facultades del presidente de la Nación, otorgándole al jefe del Ejecutivo vías legales para legislar sin aprobación del
Congreso, en especial en situaciones de emergencia y la declaración del estado de sitio. 3- reelección inmediata, 4legislativo unicameral, 5- la adopción de la pena de muerte legitimada por la necesidad de erradicar la subversión
En conclusión, actualmente en Chile la tensión gobernancia – gobernabilidad es baja. Los dos
aspectos centrales de la reforma de Estado, por un lado la reforma del aparato burocrático
público; y por el otro, la reforma política a través de transformaciones institucionales claves,
(reforma constitucional de 1980 mediante), permitieron que el Estado reformado, alcance
niveles aceptables de gobernancia conjuntamente con niveles relativamente óptimos en términos
de gobernabilidad.
En contraposición la nombrada tensión se expresa con mayor intensidad en Brasil y Argentina.
A diferencia del caso chileno, la reestructuración neoliberal se inicia en plena transición a la
democracia10. La estrategia elegida por los primeros gobiernos de la transición, Alfonsín (1983 –
1989) y Sarney (1985 – 1990), fue la concertación neocorporativa entre Estado, intereses
empresarios y sindicatos obreros, con vistas a la definición de políticas macroeconómicas. En
ambos casos estos esfuerzos no resultaron exitosos y fueron reemplazados por programas
heterodoxos impuestos desde la presidencia (solución hobbesiana). No obstante, nuevas crisis
inflacionarias determinaron el fracaso del Plan Austral en la Argentina y el Plan Cruzado11 en
Brasil e hicieron saltar a la luz la incapacidad política de estos gobiernos para implementar y
hacer respetar sus políticas públicas.
En este último caso el proceso hiperinflacionario a finales de la administración Sarney,
desembocó en la puesta en marcha de reformas neoliberales bajo la presidencia de Fernando
Collor de Mello (1990 – 1992) quien impuso a su gobierno un estilo particularmente autocrático.
Los planes conocidos como Collor I y Collor II buscaron la estabilidad gracias a la reducción de
la oferta monetaria. Ambos fracasaron y determinaron en gran medida el fin anticipado de su
gobierno a través de un impeachment. Los continuos fracasos de las políticas económicas
implementadas en Brasil desde los inicios de la transición a la democracia denotan la debilidad
de las instituciones políticas brasileñas. Por ejemplo en el caso particular de Collor la coalición
de partidos políticos que lo llevó como candidato no superó la etapa de coalición electoral,
siendo incapaz de cumplir con los roles atribuibles a una alianza gobernante. Al respecto
Graciela Ducatenzeiler y Philio Oxhorn opinan: “...Brasil ha experimentado el neoliberalismo
en su forma extrema, a la vez como causa y consecuencia de la parálisis del proceso
gubernamental de toma de decisiones y de la apropiación privada de la intervención
pública...”12
En 1994 el presidente Fernando H. Cardoso lanza el Plan Real y el Programa de Estabilización
Económica, complementado un año más tarde con el “Plano Diretor da Reforma do Aparelho do
Estado” tendiente a perfeccionar el Programa Nacional de Desestatización creado en 1990.
Según explica el Ministro de Administraçao Federal e Reforma do Estado, Luiz Carlos Bresser
Pereira, el propósito de este Plan consiste en transformar la administración burocrática del
Estado en una administración gerencial. Cinco son los aspectos abordados por esta iniciativa: 1ajuste fiscal de largo plazo, 2- reformas económicas orientadas al mercado, junto con una
política industrial y tecnológica, que garanticen las condiciones para la competencia en el
mercado internacional, 3- reforma del sistema de previsión social, 4- nuevas políticas sociales
tendientes a mejorar los servicios sociales, 5- reforma del aparato del Estado.
10
Cabe aclarar que temas como el de la “desetatizaçao” formaron parte de la agenda política por primera vez
durante el gobierno de Figueiredo, que desembocó en un modesto programa destinado a devolver a la iniciativa
privada algunas empresas dependientes del Estado.
11
Los principales instrumentos del Plan Cruzado eran: la adopción de una nueva moneda de circulación, el
congelamiento de precios, todos los compromisos de pago deberían someterse a las reglas de conversión de la
nueva moneda, los salarios deberían convertirse a la nueva moneda sobre la base de un valor real, surgido del
promedio de los seis meses previos.
12
Graciela Ducatenzeiler y Philip Oxhorn, “Democracia, autoritarismo y el problema de la gobernabilidad en
América Latina ”Desarrollo Económico. Revista de Ciencias Sociales, Nro. 133, Vol. 34, Buenos Aires abril –
junio de 1994
Para controlar la inflación y alcanzar estabilidad los instrumentos utilizados fueron: la creación
del Fondo Social de Emergencia y la adopción en marzo de 1994 de la Unidad Real de Valor,
utilizado como nuevo mecanismo para indexar la economía. Se creó así un patrón de valor
estable cuya cotización era determinada diariamente por el Banco Central. Finalmente en julio
de ese mismo año se adoptó el Real como moneda de circulación. Asimismo la necesidad de
control del déficit y reordenamiento de las cuentas públicas, condujeron a la adopción de una
nueva política presupuestaria iniciada primero por Collor y continuada por Cardoso. El marco
referencial para el análisis de la misma lo constituyen: la reforma constitucional de 1988, el Plan
Plurianual, las Directivas Presupuestarias y el Presupuesto anual13.
En 1996 las nuevas políticas económicas cosecharon sus primeros resultados: la inflación cayó
sólo a un 10% anual, la economía creció un 3,2% y las inversiones externas directas
aumentaron. Este éxito parcial y transitorio legitimó a Cardoso a conquistar su derecho a la
reelección y a gobernar más discrecionalmente, lo que significó dejar al Congreso de lado, en la
adopción de reformas vinculadas al régimen fiscal, la seguridad social, el aparato estatal y las
leyes laborales.
Sin embargo, la euforia duró pocos meses y el Plan Real no tardó en manifestar sus debilidades.
Particularmente los costos en términos de déficit comercial y como así también en esfuerzos por
parte del gobierno para mantener la entrada constante de capital, producto de la necesidad de
conservar la sobrevaluación de la moneda. Se inició entonces, una nueva etapa de reformas
tendientes a controlar las aún no disciplinadas finanzas públicas para evitar cualquier rebrote
inflacionario14. El aspecto central de este nuevo ciclo de reformas tendió a la liberalización del
tipo de cambio y a ahondar la reforma del Estado para restablecer la autoridad del Estado. No
obstante las medidas adoptadas, una nueva crisis se desencadenó a principios de 1999,
provocando la devaluación de la moneda.
El caso brasileño ilustra la difícil misión de lograr niveles óptimos de gobernancia. A pesar de
los numerosos planes de estabilización económica implementados, acompañados por un plan de
reforma de Estado, no se ha podido aún solucionar los problemas fiscales y presupuestarios. Ello
condiciona la capacidad del Estado para implementar políticas públicas tendientes a generar un
orden previsible, tanto en el plano económico como político, lo cual conspira contra las
posibilidades de alcanzar niveles aceptables de gobernabilidad.
Cabe aclarar, que aspectos institucionales diferencian a Brasil del caso chileno, condicionando
aún más la situación descripta y aumentando la incertidumbre política. Primero, la ausencia de
representación política efectiva de las elites económicas y los sectores sociales. Segundo, la
fragmentación de las elites políticas, expresada en la ausencia de un sistema de partidos
consolidado a escala nacional, lo cual genera frágiles coaliciones de gobierno y situaciones
constantes de impasses entre la rama ejecutiva y legislativa del gobierno.
Retomando el análisis del caso argentino, el proceso de reestructuración neoliberal se inició
tímidamente durante el gobierno de Alfonsín a partir de 1987, tras el abandono de las prácticas
heterodoxas. El avance del discurso y prácticas tanto tecnocráticas como neoliberales
provocaron un cambio substancial en el debate sobre qué tipo de Estado necesita el país. Hasta
13
El Plan Plurianual establece los lineamientos de los gastos de capital del Gobierno Federal. La Ley de Directivas
Presupuestarias comprende las metas y prioridades de la Administración Pública Federal y orienta la elaboración de
la Ley de Presupuesto Anual. Esta última abarca el presupuesto fiscal, el presupuesto de seguridad social y el de
inversiones. Consultar: “Finanças Públicas”. II Prêmio STN de Monografía, Ministerio de Fazenda, Brasilia 1998.
Humberto Petrei, “Presupuesto y control. Pautas de reforma para América Latina” , BID, 1997. Exposición del
Lic. Paul Sergio Oliveira Passos , “ El caso brasileño” , en el XXIII Seminario Internacional de Presupuesto
Público organizado en la ciudad de Buenos Aires, 25-28 de noviembre de 1996
14
Consultar, Da Fonseca, Manuel, “Brazil´s Real Plan” en J. Lat. Amer. Studies 30, Cambridge University Press,
UK, 1998
1987 reformar el Estado implicaba, al menos para las autoridades de turno, reflexionar sobre el
tipo de funciones que se le debe asignar y no sobre su tamaño. Posteriormente, el eje del debate
se centró en la retirada del Estado y el convencimiento de que este último ya no está en
condiciones de mantener su extendida estructura.
Con la llegada de Carlos Menem a la presidencia de la República, dicho convencimiento se
traduce en medidas concretas que dan forma a la Primera Reforma del Estado (1989 – 1994),
cuyo sustento jurídico legal lo constituyen la Ley de Emergencia Económica, Ley de
Emergencia Administrativa y el Decreto de Desregulación. En 1996 con la sanción de la Ley de
Reforma del Estado y el Decreto de Modernización del Sistema Administrativo se inicia la
Segunda Reforma tendiente a optimizar la gestión pública y a consolidar al Estado central como
una organización de segundo piso, desligada de la prestación y administración de servicios
directos a la población y concentrado en roles de regulación, promoción y orientación de la
iniciativa privada.
En el caso argentino la reforma del Estado implicó la adopción de un conjunto de medidas
similares a las analizadas para el caso brasileño: reforma constitucional (1994), privatización
acelerada de empresas públicas, desregulación de actividades socioeconómicas, pactos fiscales
entre la Nación y las provincias, reforma de la Carta Orgánica del Banco Central, cambios en el
sistema previsional basado en la capitalización de aportes personales y sanción de la Ley de
Solidaridad Previsional, la creación de Entes de Regulación y la reimplantación de la cultura
presupuestaria.
Todo este proceso de reforma se dio en el marco del Plan de Convertibilidad, que implicó la
adopción de una nueva moneda, el peso, y su paridad cambiaria con el dólar estadounidense.
Este Plan fue y sigue siendo el instrumento diseñado para controlar la inflación y garantizar la
estabilidad económica.
A diferencia del caso anterior, el Plan de Convertibilidad y las medidas que lo acompañaron
fueron más eficaces y estables, aunque con un alto costo en términos de aumento de la
fragmentación social, desempleo, ruptura de lazos de solidaridad y exclusión social.
En el plano estrictamente político, el presidente Menem, a diferencia de Collor, contó con la
ventaja de poseer capital político otorgado por la pertenencia a un partido institucionalizado
(Partido Justicialista) y con fuertes lazos con instituciones de la sociedad civil. Por su parte el
líder brasileño, como ya hemos mencionado carecía del apoyo de estructuras institucionales y se
mostró incapaz de crear otras nuevas. Este factor condicionó sin duda la crisis de gobernabilidad
que culminó con el proceso de juicio político. Con respecto a la situación de Cardoso, si bien
esta no es tan endeble como la de Collor, su futuro depende de la consolidación de instituciones
políticas que lo respalden.
Dentro de las similitudes podemos destacar: la discrecionalidad con que se manejó el Ejecutivo
para la toma de medidas a través de la figura de los decretos de necesidad y urgencia, el
personalismo político acompañado por altos niveles de corrupción e impunidad. Más allá de
estos rasgos en común, existen en la Argentina condiciones institucionales que lo distancian del
caso brasileño. A saber: un sistema de partidos consolidado nacionalmente, menores niveles de
fragmentación de la elite política, lo cual se expresa en un consenso básico por mantener el Plan
de Convertibilidad.
Estas condiciones sitúan a la Argentina en un lugar intermedio entre el caso brasileño,
caracterizado por graves problemas de gobernabilidad, y el chileno, país en el cual como hemos
explicado la tensión neoliberalismo – democracia está más domesticada.
Distinto es el caso de México, país que presenta características políticas propias que lo
diferencian de sus pares latinoamericanos. Su sistema político se caracteriza por: la estabilidad
institucional desde 1934, es decir, la ausencia de golpes de estado protagonizados por cúpulas
militares; bajos niveles de democratización; sistema de partidos hegemónico pragmático15 y
presidencialismo fuerte16. En virtud de estos rasgos se lo ha clasificado como un sistema sui
generis, en el cual se combinan procesos democráticos con reglas, roles y estilos autoritarios.
Este sistema político entra en crisis durante la década de 1980. Tres fueron los factores que
incidieron en su deslegitimación creciente, y en consecuencia, en el descenso de los niveles de
gobernabilidad: Primero- las elecciones federales de 1988, en las cuales el PRI perdió parte de
su caudal electoral, segundo el surgimiento del movimiento armado zapatista y en tercer lugar,
el asesinato del candidato presidencial del PRI Luis Donaldo Colosio, indicador manifiesto del
retorno de la violencia política.
Estos hechos marcaron el inicio gradual del proceso de apertura política, acompañada por
cambios en el sistema de partidos. Los partidos de oposición (PAN y PRD) gozan desde
entonces de mayores niveles de autonomía y libertad. Asimismo, los partidos satélites que
contribuyeron en las últimas décadas a generar un escenario de fachada democrática bajo lógicas
semicompetitivas17 pierden eficacia y funcionalidad. Por último, cabe mencionar, el paulatino
proceso de democratización interna del partido de gobierno (PRI).
Paralelamente, el gobierno de Carlos Salinas de Gotari, siguiendo la línea de políticas
establecidas por quien lo precedió, Miguel de la Madrid (1982-1988) profundizó las reformas
económicas neoliberales tendientes a poner fin al modelo de Estado intervencionista. Los
objetivos de esta política de reestructuración son: la renegociación de la deuda externa18, la
privatización de empresas públicas y la promoción de inversión externa. Su finalidad alcanzar
un equilibrio económico durable que acompañe el proceso de liberalización financiera y
comercial conforme a los términos establecidos por el Tratado de Libre Comercio de América
del Norte (NAFTA).
Durante el sexenio 1982-1988, se privatizaron 538 de empresas públicas: de las 1155 existentes.
Asimismo el proceso de apertura económica permitió a México suscribirse al GATT en 1985.
No fueron menores las reformas financieras que culminaron con la reventa del 34% del sistema
bancario y la creación de un sistema financiero paralelo no bancario. Por último cabe mencionar
que de la Madrid negoció el primero de una serie de pactos de Solidaridad, pieza fundamental
del plan de reestructuración económica mexicano.
Con estos antecedentes el plan de estabilización y reforma de Salinas comprendió cuatro
aspectos centrales: 1- la reforma financiera tendiente a la reducción del presupuesto público y al
aumento de la recaudación fiscal a través de “una cruzada contra la evasión”; 2- reforma fiscal:
se completó la reprivatización del sistema bancario y la creación de entes de regulación; 3desregulación a través de privatización de empresas públicas de áreas consideradas estratégicas:
minería, siderurgia, telecomunicaciones y aéreas entre otras19. Esta serie de ventas fue
respaldada por una nueva legislación antitrust, la creación de una Oficina de Desregulación
dependiente del Ministerio de Comercio; 4- los Pacto para la Estabilidad y Crecimiento
Económico y el Pacto para la Estabilidad, la Competitividad y el Empleo. Los mismos son la
15
Consultar, G. Sartori, “Partidos y sistemas de partidos”, Alianza Universidad, Madrid, 1980
El presidente mexicano es la cabeza y líder del PRI, bajo su órbita se subordinan tanto el Poder Legislativo como
el Judicial, juega un rol central en el proceso de toma de decisiones y en la definición de la política económica,
ejerce el control sobre las Fuerzas Armadas, maneja discrecionalmente el presupuesto, y ejerce control directo
sobre el Distrito Federal. Consultar J. Carpizo, “El presidencialismo mexicano”. Siglo XXI, México, 1978.
17
El concepto de “fachada democrática” lo hemos tomado de César. Cansino, “Mexico: The Challenge of
Democracy” en Government and Opposition Nro. 1, Vol 30, UK, winter 1995.
18
El 10 de marzo de 1989 se anunció la entrada en vigencia del Plan Brady y en 1990 México fue el primer país en
firmar con los bancos comerciales un acuerdo vinculado con la deuda que contaba con el patrocinio de los Estados
Unidos.
19
Las áreas y actividades que continúan en manos del Estado son: petróleo (PEMEX), electricidad (CFE),
ferrocarriles (Ferronales) y la distribución de productos alimenticios (Caonasupo)
16
base de una estrategia de negociación y concertación entre Estado, sindicales obreras, sector
privado e intereses agrarios, cuyo resultado fue la atenuación de políticas ortodoxas.
Darren Wallis señala que la presencia de pactos basados en la negociación con los sectores
productivos es constante en el proceso de toma de decisiones de la política económica mexicana.
Esta perdurabilidad es en cierta medida prueba de su eficacia y del estilo corporativo que media
la relación estado – sociedad. En comparación con los planes de concertación fallidos de
Alfonsín en Argentina y Sarney en Brasil, este autor puntualiza que los mismos fueron
impuestos desde arriba por presidentes, que a diferencia de Miguel de la Madrid y Salinas,
carecían de estructuras partidarias con fuerte arraigo en los sectores productivos y sociales20.
Los efectos tanto del proceso de apertura política como del plan económico, si bien restauraron
una relativa gobernabilidad, pueden ser caracterizados de ambiguos y hasta cierto punto
inciertos. Actualmente, hay más interrogantes que certezas. Algunos estudiosos del caso
mexicano, más que hablar en términos de democratización, consideran que los cambios políticos
obedecen al flexible y adaptable estilo político autoritario mexicano. Con respecto a los
resultados económicos, el neoliberalismo profundizó en México los clivajes de clases y
regionales, mientras que alcanzó éxito en el control de la inflación y en una modesta
reactivación económica.
Por último resta el análisis sobre Perú, donde los primeros esfuerzos destinados a establecer
reformas liberalizadoras de mercado fueron dados bajo la presidencia de Fernando Belaúnde
Terry (1980-1985), para ser luego dejados de lado durante la administración heterodoxa en
materia económica y de política exterior de Alan García, y finalmente retomados, a partir de
1990 con gran impulso por Alberto Fujimori.
En este país andino la transición del régimen militar al civil no implicó, a diferencia del caso
chileno, innovación política o institucional alguna. A pesar de la reforma constitucional, tanto la
centralización del proceso de toma de decisiones en el poder ejecutivo como el sistema
multipartidario basado en redes clientelísticas resurgieron con sus mismos vicios y dilemas,
expresándose en crisis de representación y el crónico déficit de eficacia y legitimidad de las
instituciones públicas Estos problemas se exacerbaron producto de la grave crisis económica. Y
en consecuencia, ambos factores deterioraron las ya limitadas capacidades del Estado nacional
para cumplir con sus funciones administrativas y coercitivas.
Posiblemente el caso peruano exprese la mayor tensión, por no decir contradicción entre
democracia y política neoliberal, cuyo resultado no fue otro que la crisis que se desencadenó en
abril de 1992 con la suspensión por parte de Fujimori del orden constitucional, el cierre del
parlamento y la intervención a la judicatura. El Presiente legitimó su accionar autogolpista, a
través de un discurso en el cual se culpaban a las instituciones políticas claves para el
funcionamiento de un régimen democrático, ésto es: partidos políticos y poder legislativo, de
obstaculizar reformas económicas. En consecuencia, el régimen viró hacia un presidencialismo
imperial, tendiente a minar las instituciones representativas en pos de consolidar un poder
personal y autocrático. Algunos autores sostienen que el “Fujigolpe” fue posible debido al
cambio en las expectativas que las elites económicas tenían en torno a la funcionalidad del
régimen democrático para sus intereses.
Desde que Fujimori asumió, sin contar con una organización partidaria institucionalizada y un
claro plan de gobierno, se apoyó en un pequeño grupo de tecnócratas para llevar a cabo un
proceso de saneamiento de la estructura estatal. La finalidad perseguida fue superar las causas
que determinaron la crónica debilidad del Estado: bajo nivel de presencia administrativa y
20
Darren Wallis, “Administrative modernisation and State – Private sector relations in Mexico: an analysis of the
Salinas reform programme” ponencia presentada enla Segunda conferencia Internacional del International Institute
of Administrative Science, Toluca, 27-30 de julio de 1993.
organizacional en todo el territorio nacional, la politización de las burocracias y la expansión de
la violencia rebelde por el accionar de Sendero Luminoso.
Se diseñó un programa de políticas neoliberales con eje en el reordenamiento del Estado. Por un
lado, se buscaba reducir sus funciones productivas. Por el otro lado, se aspiraba a fortalecer la
presencia e influencia estatal en la sociedad. La originalidad del caso peruano descansa en la
utilización recurrente, casi cotidiana de métodos autoritarios, cuya consecuencia directa no fue
sólo el aumento de la discrecionalidad del poder ejecutivo sino la militarización creciente de la
sociedad y el poder político. Medidas como la ampliación del rol de los servicios de inteligencia
y seguridad, aumento de presupuesto, expansión de prerrogativas a las Fuerzas Armadas, entre
otras, provocaron la subordinación de las instituciones civiles a las autoridades militares.
Respecto de la reforma neoliberal, en términos generales se siguió el mismo modelo que en el
resto del continente. No obstante, Perú presenta algunos aspectos novedosos. Gran parte de los
esfuerzos se destinaron al sector agrario, con el objetivo de frenar la expansión de las
cooperativas, se alentó la venta de tierras y la inversión. Asimismo, se privatizaron empresas
mineras, bancos estatales y se intento trasladar el modelo de reforma al sistema de seguridad
social implementado en Chile cuando Pinochet.
Kenneth Robert señala que en Perú el neoliberalismo aplicado en el ámbito macroeconómico se
combinó con cuotas importantes de “populismo selectivo”21 en el contexto de la microeconomía
especialmente a partir de 1993. Se instrumentaron programas de emergencia social para atenuar
los costos del ajuste económico. A modo de ejemplo podemos citar el PRONAVI, destinado a
vivienda, el PRONAA, de asistencia alimentaria y diversos programas de empleo. Estas
iniciativas a diferencia de los Pactos de Solidaridad mexicanos basados en la negociación y la
concertación, fueron diseñados e implementados directamente por la presidencia de la Nación.
Observaciones finales
América Latina encuentra en el neoliberalismo su estrategia tanto para adaptarse al nuevo
contexto externo de globalización creciente, como para resolver crisis económicas. Más allá de
las generalidades del modelo: planes de estabilidad destinados al control de la inflación,
liberalización, desregulación, reforma del estado, etc., en la presente ponencia se buscó destacar
las características particular de los casos seleccionados: ubicación temporal del inicio de las
reformas, ritmos y secuencias e impactos sobre los niveles de gobernancia y gobernabilidad.
Hemos comparado las diferentes vías hacia el neoliberalismo en América Latina en el marco de
procesos complejos e inciertos de transición a la. Lo analizado prueba la imposibilidad de
separar política económica de la esfera estrictamente política. Nos detuvimos en explicar como
las condiciones institucionales condicionan la estrategia de reforma neoliberal seleccionada,
como así también, el nivel de discrecionalidad en el proceso de toma de decisiones. Las
experiencias argentina, brasileña, mexicana, peruana y chilena pueden ser útiles para demostrar
cómo la presencia o ausencia de instituciones que puedan articular y representar los múltiples
intereses nacidos dentro de la sociedad civil resulta fundamental para determinar el éxito o
fracaso de las políticas públicas, y de los programas de ajuste.
Uno de los problemas nodales que plantea la retórica neoliberal se vincula con el rol que le cabe
al Estado en la economía. Desde el neoliberalismo se explica la falta de desarrollo en la región,
como la consecuencia lógica del alto intervencionismo estatal. La década del 80 se caracteriza
entonces por la crisis y el inmovilismo estatal. Los bajos niveles de gobernancia, es decir, la
carencia de condiciones financieras y administrativas para transformar en realidad las decisiones
21
Consultar Kenneth M. Roberts, “Neoliberalism and the transformation of populism in Latin America. The
Peruvian Case” en World Politics, Nro, 48, pp82-116, octubre 1995
que las autoridades públicas adoptan, se expresan en brotes hiperinflacionarios, crisis fiscal,
ahorro público negativo y congelamiento de inversiones.
En virtud de este diagnóstico se legitimó la necesidad de la reforma del Estado. Esta última
apuntó esencialmente a la capacidad gerencial de los Estados, dejando un importante déficit en
lo que a reforma política se refiere. En consecuencia en los casos analizados, a excepción de
Chile, estamos frente a un proceso de desinstitucionalización creciente que afecta la capacidad
política para gobernar, lo cual constituye una seria amenaza para la gobernabilidad democrática.
Esta última se ve comprometida en diverso grado según cada caso nacional a causa del
mantenimiento de programas económicos excluyentes.
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