Tema 4 La función directiva en las

Tema 4
La función directiva en las administraciones públicas. El
planteamiento y la gestión estratégicos en el ámbito público. Las
técnicas de dirección pública.
Reservados todos los derechos. No está permitida la reproducción total o parcial en ningún tipo
de soporte, sin permiso previo y por escrito del titular del copyright
©: Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Consejería de Administraciones Públicas.
Escuela de Administración Regional
TÍTULO: Documentación sobre gerencia pública, del Subgrupo A1, Cuerpo Superior,
especialidad de Administración General, de la Administración de la Junta de Comunidades de
Castilla-La Mancha. Tema 4.
AUTOR: Manuel Villoría Mendieta
ISBN: 978-84-7788-550-4
DEPÓSITO LEGAL: TO-720-2009
Sumario
1. LA FUNCIÓN DIRECTIVA EN LA ADMINISTRACIÓN: INTRODUCCIÓN
2. LA TENSIÓN ENTRE POLÍTICA Y ADMINISTRACIÓN. EL GERMEN DE LA FUNCIÓN
DIRECTIVA.
2.1. La situación antes del desarrollo de la sociedad moderna.
2.2. La tensión propia de la sociedad moderna.
3. ¿QUÉ CONSTITUYE FUNCIÓN DIRECTIVA Y QUÉ NO?
3.1. Los círculos de funciones directivas.
3.2. La separación de política y administración empíricamente.
3.3. Una tentativa de delimitación.
4. MODELOS DE DIRECTIVOS EN LA EXPERIENCIA COMPARADA
5. LA REGULACIÓN ACTUAL Y LOS RASGOS DERIVADOS DEL ESTATUTO BÁSICO DEL
EMPLEADO PÚBLICO.
5.1. Antecedentes.
5.2. Marco normativo.
5.2.1. Marco normativo estatal.
5.2.2. Marco normativo autonómico.
5.2.3. Marco normativo local.
5.2.4. Regulación del EBEP.
6. EL PLANTEAMIENTO Y LA GESTIÓN ESTRATÉGICOS EN EL ÁMBITO PÚBLICO.
6.1. La dirección estratégica.
6.2. El pensamiento estratégico.
7. LAS TÉCNICAS DE DIRECCIÓN PÚBLICA.
1
1. LA FUNCIÓN DIRECTIVA EN LA ADMINISTRACIÓN: INTRODUCCIÓN.
En este tema se va a proceder a analizar la función directiva, en especial la función directiva
profesional (FDP), desde una perspectiva general, y a clarificar algunos de los aspectos más
complejos de tal institución. También, y como consecuencia de la aprobación del Estatuto Básico
del Empleado Público, se va a analizar la regulación existente en el nivel de la Administración
General del Estado, dado su papel modelador para el resto de administraciones Públicas.
En cualquier caso, es importante destacar que estamos ante un tema de notable importancia
en los estudios de Administración pública y ampliamente tratado, sobre todo desde
mediados de los años setenta. Un tema que, además, desde hace ya 20 años, en el marco de la
Nueva Gestión Pública, ha alcanzado relevancia práctica dada la tendencia a separar la
formulación de la implementación de políticas y a “dejar que los gestores gestionen”. Como
indica la OCDE, la capacidad de liderazgo de los directivos públicos se ha revalorizado, lo
que se ha traducido en reformas importantes de la función directiva. Como ejemplos:
•
Ha habido reforma en Estados Unidos (Senior Executive Service), y se está en un
proceso de adecuaciones permanentes.
•
Ha habido una reforma del Senior Civil Service en el Reino Unido (1987/1996). Y se han
desarrollados nuevos estándares éticos a la vez que se han regulado de forma más
minuciosa los conflictos de interés de estos funcionarios en el marco del Informe Nolan.
•
Se ha establecido una nueva dirigenza en Italia mucho más profesional y regulada
(1992/1993).
•
Se han continuado las reformas del Senior Civil Service en Canadá y Nueva Zelanda.
•
Se está implantando la reforma de la dirección pública en Bélgica, en el marco del
programa Copérnico (2000).
2. LA TENSIÓN ENTRE POLÍTICA Y ADMINISTRACIÓN. EL GERMEN DE LA FUNCIÓN
DIRECTIVA.
2.1. La situación antes del desarrollo de la sociedad moderna.
La política ha convivido con la administración durante siglos sin grandes tensiones. La razón de
esta convivencia pacífica tenía que ver con la total dependencia de la actividad administrativa de
la política, en un mundo en el que la aceptación carismática y por tradición del poder impedía la
2
autonomización de la administración y de sus servidores frente al monarca. El monarca
absoluto repartía cargos y sinecuras con plena discrecionalidad, incluso arbitrariedad sin
que, prácticamente, se pudiese discutir tal elección. En un sistema de poder absolutista las
estructuras de poder no dependen de relaciones objetivas, como pueden ser los partidos
políticos, sino de las relaciones personales con el monarca o con su corte. Así, por ejemplo, en
la España de los Austrias, los funcionarios no están al servicio del Estado, sino al servicio
del soberano.
2.1 La tensión propia de la sociedad moderna.
Sin embargo, el progresivo nacimiento y consolidación del Estado como sujeto político, la
consolidación del capitalismo, con sus requerimientos de previsibilidad, y el desarrollo de
la racionalización, con sus nuevas demandas de legitimación del poder, nos llevan a una
nueva etapa histórica (la de la modernidad) en la que el avance imparable de la
organización burocrática genera una tensión cada vez mayor entre el reino de los fines y
el de los medios. La explicación weberiana de tal tensión se basa en la siguiente
argumentación. Para empezar, el sentido último de la vida se puede buscar de muy diversas
formas, intentar dar sentido al sinsentido es una necesidad profunda del ser humano, que no
puede ser valorada científicamente en términos de verdadero o falso. Cada uno elige, y su
elección no es rechazable racionalmente. La política pertenece al reino de los valores y, por ello,
no es valorable científicamente. En todo caso, los pueblos necesitan que existan líderes con
carisma, con una vocación y convicción que quiebre las rutinas, que elimine la dirección sin
sentido, propia de la burocracia. La burocracia no tiene alma, es una máquina perfecta de
organización que actúa sine ira et studio, pero que no genera espíritu de cambio, de
innovación. La burocracia, que por su conocimiento, experiencia y continuidad va alcanzando
esferas de poder cada vez mayores, es un peligro enorme para los países si no es controlada,
guiada, usada en torno a un proyecto nacional de promoción y defensa de los valores finalistas
propios de una cultura y un pueblo. Weber creía que la política y la Administración vivían
separadas, pues pertenecían a mundos diferentes, uno era el de los valores, el otro el de
los hechos. Pero no idealizó esta separación, antes bien, vio en ella el germen de
tensiones importantes de las que creía que la burocracia tendía a salir vencedora.
Aproximadamente en la misma época, sin embargo, la separación entre política y Administración
sí fue idealizada en Estados Unidos, y por ello fue propuesta por los reformadores progresistas
americanos que querían eliminar el patronazgo político de la esfera de la Administración pública
3
y por los postulantes de la organización científica cuya preocupación era crear definiciones
claras de los roles y funciones así como generar una organización racionalmente eficiente.
Woodrow Wilson, escribiendo en 1887, propugnó una distinción entre Administración pública y
política inmaculadamente clara. Wilson cree que Estados Unidos está infra-desarrollado en su
aparato burocrático como consecuencia del spoils system y, por ello, propone: “una función
pública técnica y sistemáticamente educada”, y permanente. La administración es la aplicación
sistemática y detallada de la ley, el medio de convertir lo políticamente democrático en
administrativamente posible. La política, según Wilson, era desordenada, competitiva y carente
de una estructura de mando, mientras que el mundo de la administración era ordenado y regular.
De ahí la necesidad de separar la Administración de la política si se quería funcionar
eficazmente.
En términos generales, la cristalización de un sistema de valores en los que la seguridad jurídica,
la racionalización y el progreso técnico y científico ocupan un lugar prioritario es el fundamento
de la progresiva consolidación de las sociedades modernas. Para conseguir que esos valores
socialmente demandados tuvieran virtualidad y se expresaran en decisiones y en programas
públicos, la Administración necesitó reestructurarse e introducir el modelo burocrático de
organización. Según Max Weber, la burocracia es inevitable en la sociedad moderna. Y lo
es, porque es superior técnicamente a cualquier otra forma de organización. Según el autor
alemán los burócratas son trabajadores intelectuales altamente especializados, cuyo valor
supremo es la integridad. Sin ellos la corrupción e incompetencia estarían generalizadas en las
organizaciones públicas. La clave del sistema burocrático es el principio jerárquico. El funcionario
se honra en cumplir lealmente las órdenes, incluso aquellas que considera erróneas. Sin la
negación de sí mismo y la disciplina se hundiría el sistema. De ahí que la objetividad, la
impersonalidad, el servicio al Estado y no a sus intereses privados constituyan el
fundamento de la acción burocrática. No obstante, el funcionario, a pesar de su respeto a
la jerarquía, lleva adelante las órdenes siguiendo unas pautas técnico-jurídicas, en suma,
transforma las órdenes de los no expertos en decisiones expertas, lo que le da un poder
importante y poco controlable. Tiene el poder del conocimiento técnico.
Por ello, uno de los grandes retos a que tiene que hacer frente el desarrollo de la organización
burocrática, en una sociedad democrática, es el de limitar su ámbito de actuación. Pues al
poseer el saber experto puede intentar, incluso con plena buena fe, sustituir a los políticos
electos en la toma de decisiones. Ante esta situación, Weber advierte de que la superioridad
4
técnica no es suficiente para dirigir una sociedad. Porque la burocracia aunque se rija por
criterios técnicos y jurídicos, que son importantes y necesarios, no por ello tiene una
capacidad innata para definir fines, en última instancia no detecta el interés general
innatamente. Son los políticos los encargados de ello. Y lo son por la función que ejercen
y, también, porque tienen la vocación para ello.
Weber advierte de que el problema de la burocracia es su tendencia a ocupar crecientes
esferas de poder, basada en su superioridad técnica. Y, sobre todo, su incompetencia a la
hora de ejercer el poder. Los burócratas no están capacitados para la acción política, con todo su
potencial de conflicto, negociación, flexibilidad y responsabilidad. Los burócratas necesitan
orden, no negocian, no innovan, no crean nuevos retos. Los políticos de vocación son
absolutamente necesarios porque aportan pasión, liderazgo, responsabilidad. La tendencia
burocrática a ocupar espacios, no por vocación de poder, sino por necesidad de seguridad y de
limitación de riesgos, es un grave problema para las sociedades modernas, en suma, nos sitúa
en una “caja de hierro”.
Lo cierto es que la axiología, el sistema de valores de los políticos y de los funcionarios es muy
diferente, y ello puede provocar conflictos importantes que dificultarían la gobernabilidad de la
sociedad. En concreto, son variables que separan la política de la burocracia:
1. La responsabilidad. Pues los burócratas asumen la jerarquía y no se
responsabilizan de la decisión final. Sin embargo, los políticos no pueden eludir la
responsabilidad.
2. El modo de actuar. Pues los burócratas actúan de forma secreta, anónima, a veces
hasta parsimoniosa. El político, sin embargo, actúa en público y con la urgencia
de la inmediatez de los problemas que ha de solucionar.
3. El marco cognitivo de referencia. Los burócratas se basan en normas y
conocimientos técnicos para definir la mejor solución. Pero los políticos toman las
decisiones calculando el apoyo para mantener o alcanzar poder, es decir,
consideran si cada decisión que toman les favorece o perjudica en términos de
poder e influencia.
En cualquier caso, para el citado autor, las democracias bien constituidas saben controlar a
la burocracia, y lo hacen a través de otras instituciones que colaboran con los gobiernos en esta
labor, en concreto:
5
1. Mediante el control que ejercitan unos Parlamentos fuertes.
2. Usando Consejos fiscalizadores y gabinetes que tienen base técnica suficiente
como para poder retar el poder experto.
3. A través de la división de los funcionarios en dos categorías: los funcionarios
profesionales y los funcionarios políticos que son cesados libremente.
En consecuencia, los funcionarios “políticos” son clave para poder controlar y domeñar a la
burocracia, pero, al tiempo, estos funcionarios son también expertos que conocen el marco de
referencia axiológico del funcionariado y que comparten códigos de conducta y de expertise.
Estos funcionarios son los que ejercen la ahora llamada función directiva, quienes constituyen el
lubricante que permite la comunicación entre el universo político y el funcionarial, quienes
transmiten las decisiones políticas en lenguaje comprensible para el funcionariado y quienes
exponen a los políticos las opiniones de la burocracia de forma que ellos puedan entenderlas y
compartirlas si fuere preciso. Sin ellos, el choque de valores y prioridades sería inevitable.
Merced a ellos la labor de ambos niveles de roles (político y funcionarial) alcanza sinergias y
resultados positivos para la comunidad.
La función directiva profesional intenta consolidar ese papel tan necesario de
intermediación entre el mundo político y el mundo funcionarial, ese papel de articulación
que garantiza que la sociedad cambie y se adapte a la nueva realidad sin poner en riesgo
la marcha continua del sistema.
3. ¿QUÉ CONSTITUYE FUNCIÓN DIRECTIVA Y QUÉ NO?
3.1. Los círculos de funciones directivas.
De forma coherente con lo afirmado en el epígrafe anterior, los directivos públicos no son
homogéneos y, por ello, se suelen situar en torno a tres círculos de funciones:
1. Un círculo de dirección política, en el que la labor esencial es de tal naturaleza y donde los
directivos no precisan de conocimientos técnicos o administrativos para desempeñar tal cargo,
aunque siempre serían recomendables. Son los Secretarios de Estado, Ministros, Presidentes de
gobiernos regionales y alcaldes. Su labor diferenciadora se conecta con la importancia de la
visión estratégica y la capacidad para analizar el entorno.
6
2. Un círculo de dirección político-administrativa, altamente implicada en la formulación de
políticas o programas, además de en la implantación de las mismas. En él, la labor tiene
componentes políticos y, a la vez, administrativos o técnicos. Se requiere tener un conjunto de
habilidades y actitudes directivas, pero también, al mismo nivel, un olfato político, una
sensibilidad para entender los juegos de fuerza y poder propios de toda acción social y
organizativa. En algunos casos, incluso, se requieren, además, conocimientos técnicos muy
precisos, como, en el caso de los jefes de asesoría jurídica o los responsables de direcciones
sanitarias. En este círculo situaríamos los miles de directores generales, subsecretarios,
asesores ejecutivos.
3. El círculo de dirección burocrática. En este círculo se encuentran los niveles superiores del
servicio civil de carrera, funcionarios que han accedido tras un proceso de desarrollo profesional
a estos cargos, y en los que prima la capacidad técnica y el desarrollo suficiente de
competencias directivas. Ello no obsta para exigir de ellos, también, una sensibilidad política y un
conocimiento del campo de fuerzas político donde está situada su organización, pero tal vez con
un carácter subsidiario frente a su competencia para dirigir equipos, diseñar proyectos o evaluar
programas.
Finalmente, no está claro, a nuestro juicio, donde situar a los directores de agencias
estatales y organismos autónomos, presidentes de entes públicos empresariales y
sociedades mercantiles de capital público. La razón es que, en teoría, ellos no participan en
la formulación de políticas públicas, simplemente ejecutan en el marco de un contrato programa
o de un plan estratégico aprobado superiormente, ahora bien, ejecutan con una notable
autonomía. Por ello, tal vez deberíamos hablar de un cuarto círculo de dirección pública,
desde una perspectiva de implicación en la definición de fines e intereses públicos, que
es la de los directivos de entes instrumentales.
3.2. La separación de política y administración empíricamente.
Los estudios de Aberbach, Putnam y Rockman o Peters nos demuestran que la relación entre
gobierno y directivos públicos profesionales (de los niveles centrales de gobierno) se caracteriza
por la interacción constante y la implicación frecuente de los directivos en la formulación de
políticas. Aberbach, Putnam y Rockman (1981) definen cuatro modelos puros de división del
trabajo
entre políticos y funcionarios de alto nivel (ahora los llamaríamos directivos
profesionales) y los testan con cerca de 800 entrevistas; los cuatro modelos, con los que
7
iluminan la información dispersa que sobre dicha relación existía en distintos estudios, son los
siguientes:
•
Imagen I, los políticos definen, los funcionarios ejecutan técnicamente (modelo de
separación entre política y Administración).
•
Imagen II, políticos y altos funcionarios comparten la elaboración de políticas, pero los
políticos aportan valores e intereses, y los funcionarios conocimiento y hechos (modelo
de separación entre hechos y valores).
•
Imagen III, comparten la elaboración de políticas pero los altos burócratas se relacionan
con intereses organizados institucionalizados y promueven el compromiso y la
estabilidad, mientras los políticos promueven el cambio y articulan intereses más
amplios (modelo de energía frente a equilibrio). Mientras, en sentido amplio, los políticos
dirigían el cambio político, los burócratas, por su conocimiento detallado de los
programas y de las ideas políticas relevantes, a menudo brindaban las "soluciones" para
que los políticos eligieran.
•
Imagen IV, híbrido puro, todo mezclado, los políticos se burocratizan y los altos
funcionarios de politizan. Esta imagen es la culminación del proceso de politización de la
alta burocracia.
Los datos permiten comprobar que la imagen I apenas es una referencia intelectual, pues no
tiene vigencia empírica, salvo para los funcionarios de nivel inferior; por el contrario, sí son
testados y comprobados en la vida real el resto de imágenes: la II, III y IV. En consecuencia,
podemos afirmar que la idea de que los funcionarios de alto nivel meramente ejecutan
órdenes de los políticos apenas existe en la vida real.
Siguiendo el esquema de dichos autores, podemos establecer un cuadro que lo simplifique:
Cuadro 1. Relaciones entre altos burócratas y políticos.
Aberbach et. Al.
Imagen I
Imagen II
Imagen III
Imagen IV
Ejecutar
Altos
Altos burócratas
Altos burócratas
Altos burócratas
políticas
burócratas
Formular
Políticos
Responsabilidad
Responsabilidad
Responsabilidad
políticas
compartida
compartida
compartida
Intermediar con Políticos
Políticos
Responsabilidad
Responsabilidad
8
intereses
compartida
compartida
Políticos
Responsabilidad
sociales
Generar
y Políticos
Políticos
articular
compartida
visiones
y
proyectos
políticas
Fuente: Quereda y elaboración propia.
Por su parte, Peters distingue cinco modelos ideales y los propone como referentes para ver a
qué modelo se aproximan más las diferentes Administraciones de los diferentes países:
•
Formal-legal: los altos funcionarios simplemente ejecutan las órdenes de los
políticos. Según Peters, este modelo es una ficción que no expresa realmente el
papel de los altos funcionarios, pero es útil como referente comparativo.
•
Vida de Aldea: los objetivos, valores y clase social de políticos y altos burócratas son
comunes, lo que les diferencia es la estabilidad. Este modelo hace las delicias de las
teorías elitistas de explicación de la sociedad.
•
Funcional: las elites burocráticas y el político responsable del ministerio o área
funcional comparten valores y objetivos, en esencia, defienden juntos su sector. En
este modelo, lo que es importante es considerar que a la defensa del sector a
menudo se unen los grupos de presión y los comités parlamentarios. Por ejemplo, el
ministro/a de defensa y los militares de alta graduación comparten la defensa del
presupuesto de defensa, al igual que el lobby de productores de armas.
•
Adversario: se basa en el conflicto por inercias o intereses contrapuestos entre altos
burócratas y políticos. El conflicto puede ser pasivo y no intencionado, como cuando
hay un cambio de Gobierno y la inercia dificulta la adaptación al cambio; o activo e
intencionado, cuando hay intereses o visiones contrapuestas sobre las políticas o
sobre la organización.
•
Estado Administrativo: gobierno de burócratas. Los políticos son meros registradores
o vendedores de políticas, pero ellos no las formulan, son los burócratas o altos
funcionarios los que marcan el rumbo del país.
9
Una vez que se hacen los análisis empíricos, los resultados dependen del país. Podemos ver
resumidamente el esquema que propone Peters en el cuadro 2.
Cuadro 2. Relaciones entre Altos funcionarios y políticos.
Peters
Tono
Ganadores
Resolución
Estilo
Impacto
de conflictos
Formal-legal
Integrador
Políticos
Autoridad
Autoridad
Variable
Vida de Aldea
Integrador
Ambos
Negociación
Mutualidad
Management
Modelo funcional
Integrador
Ambos
Negociación
Experto
Dominio del
interés
sectorial
Modelo
Adversario
Variable
Poder
Conflicto
Variable
Integrador
Funcionarios
Rendición
Experto
Estabilidad
adversario
Estado
Administrativo
Fuente: Quereda.
En todo caso, la interpretación de los estudios anteriores nos lleva a considerar que la función
directiva profesional existía en las Administraciones de los países más desarrollados desde
mediados del siglo pasado y que compartía amplias esferas de poder con la dirección política.
3.3. Una tentativa de delimitación.
A todo ello, aunque el estudio de Aberbach, Putnam y Rockman no lo deja claro, conviene
añadir que no es lo mismo ser un burócrata superior que ser un directivo profesional, un
burócrata del nivel superior no deja de ser un técnico con conocimientos profesionales
sofisticados que, en ocasiones, puede ocupar un puesto directivo, pero que no por ser un
profesional con competencias técnicas muy desarrolladas puede ocupar la dirección de
una organización con garantías de éxito, pues la función directiva exige competencias
diferentes a las puramente técnicas, sin perjuicio de que éstas puedan ser muy oportunas,
unidas a las puramente directivas, en determinadas posiciones. Por ello, el estudio de los
funcionarios profesionales de cualificación superior o el de los burócratas de nivel medio en
relación directa con sus clientelas quedan fuera de este tema.
10
Ahora bien, definir con línea clara en dónde acaba la burocracia superior y en dónde
comienza la función directiva es muy difícil en términos funcionales, del mismo modo que
es muy complejo (más bien imposible) definir de forma generalizada y universalista dónde
empieza la política y dónde acaba la administración. Incluso si se definiera legalmente dónde
comienza y acaba la FDP, cuando se operativizara, al analizar la función de cada puesto y su
nivel de responsabilidad (para determinar si queda o no dentro del sistema FDP), numerosos
puestos generarían dudas.
Pues bien, dejando aparte, como ya indicamos a los ministros o consejeros, el resto podría
quedar bajo el paraguas de la función directiva profesional si consideramos ésta como:
1. La que participa en la definición de programas y formulación de políticas y/o en la
implementación o gestión de los programas públicos,
2. dirigiendo organizaciones y personas con una cierta autonomía operativa
3. y responsabilizándose de la intermediación con los intereses sociales organizados
y reconocidos legalmente.
4. MODELOS DE DIRECTIVOS EN LA EXPERIENCIA COMPARADA.
Dicho todo esto, pasaremos ahora a indicar algunos modelos de referencia en la configuración
de una función directiva.
− En primer lugar, existe el denominado Modelo de dirección pública burocrática. Sus
características básicas serían:
1. Un sistema “cerrado” de función directiva, es decir, quienes acceden a la función
directiva sólo pueden ser funcionarios, estando cerrado el sistema para outsiders.
2. Este modelo expresa el paradigma de la llamada “profesionalización”, pues la función
directiva es la culminación de la carrera vertical.
3. Existe limitación legal: no admite “externos” al servicio público.
4. El desempeño de puestos directivos se ejerce con carácter vitalicio.
5. Las competencias directivas no están definidas formalmente y la selección sigue criterios
de carrera y cooptación interna.
6. Ejemplos: Francia y Reino Unido (antes de la reforma Next Steps)
11
El siguiente modelo es el Modelo de dirección pública “politizado”. En este caso, sus
características serían:
1. Existe un sistema “abierto” de puestos directivos, en el cual se puede nombrar a
cualquier persona para el cargo, siempre que goce de confianza política.
2. Por ello, el criterio de confianza política es predominante o exclusivo en el
nombramiento.
3. La designación se realiza con discrecionalidad absoluta. No se exigen requisitos de
desempeño para mantenerse en el cargo, pues la evaluación del rendimiento es política.
4. En última instancia el sistema no mide capacidades ni competencias profesionales, sólo
garantiza lealtad política.
5. Ejemplos: España (antes de las reformas de 1997 y 2003) y algunos países en vías de
desarrollo.
Finalmente, existe el Modelo gerencial, cuyas características serían:
1. Es el modelo resultante del desarrollo de ideas y valores de eficacia y eficiencia en el
sector público
2. Tiene cierta influencia del sector privado y exige la caracterización de puestos directivos.
3. Su objetivo inicial fue el de reclutar directivos públicos con experiencia en funciones
directivas en el sector público o privado.
4. El acceso se realiza mediante instrumentos que garanticen el mérito.
5. Los directivos públicos son profesionales de la dirección (por dedicación, conocimientos,
habilidades y destrezas).
6. Existe un procedimiento público de selección o designación basado en la demostración
de la posesión de competencias.
7. Los directivos, una vez seleccionados, disponen de poderes propios o delegados para
dirigir la organización (personal, organización, presupuestos, etc.). Se intenta dejar que
los gestores gestionen, en el marco de planes o contratos programa definidos por el
principal, que es el gobierno.
8. Por ello, existe un marco de responsabilidades: acuerdos de gestión; evaluación;
indicadores; etc. Un marco que define el sistema de rendición de cuentas de estos
directivos con respecto al gobierno, el Parlamento y la ciudadanía.
9. Está asegurado un sistema de incentivos para favorecer la eficacia y eficiencia: premios
(especialmente los bonos y retribuciones variables) y sanciones (sobre todo el cese por
incumplimiento del contrato o los indicadores asumidos).
12
10. A veces, no siempre, el puesto es ejercido con temporalidad en el desempeño de las
funciones (sujeta a resultados o con tiempo prefijado de mandato).
11. El sistema de cese está vinculado, sobre todo, al rendimiento: no caben los ceses
discrecionales o “políticos”. El cese normal es por resultados insuficientes en la gestión o
por finalización del período para el que ha sido designado el directivo.
12. Ejemplos: países anglosajones
Tras analizar los tres modelos parece obvio que el único que responde a los criterios de una
función directiva profesional es el último. El primero es profesional pero no es directivo. El
segundo puede ser directivo pero no es profesional. Y sólo el tercero permite articular dirección
con profesionalidad.
Según la OCDE, en la función directiva comparada existen dos modelos de función
directiva profesional que pueden servir de referencia como modelos puros.
(i): El sistema de “carrera”, que se caracteriza por:
1. Modelo “cerrado”: sólo los servidores públicos pueden ser directivos.
2. Organización de la función pública en “cuerpos” o estructuras similares que generan que la
pertenencia a cuerpos de elite favorezca el pase a la FDP.
3. Selección mediante el ingreso en la función pública y después se desarrolla la carrera, que
culmina en puestos directivos cuando el funcionario ha adquirido prestigio dentro de su cuerpo y
aporta confianza al que nombra.
4. Papel secundario y marginal del management en la formación de esos cuadros directivos
(ii) El sistema de empleo. Este sistema se caracteriza por lo siguiente:
1. Modelo “abierto”: los directivos se seleccionan entre civil servants o “externos”.Normalmente
existe un número de puestos tope para los externos, puede estar entre el 5-15%.
2. Organización de la función directiva en “empleos o puestos directivos” (no hay, salvo
excepciones, estructuras). Estos puestos, cuando quedan vacantes se ofrecen a concurso
abierto o semiabierto, como hemos visto.
3. Acceso al empleo directivo mediante el sistema de mérito (acreditación de competencias). En
general, el sistema se caracteriza por favorecer una autoselección previa. Sólo quienes reúnan
las competencias, rendimiento y experiencia suficientes podrán acudir a los procesos selectivos
para ingreso en la función directiva profesional. Dichos procesos se rigen por los principios de
mérito, capacidad, concurrencia, publicidad y transparencia. El proceso selectivo es realizado por
13
una Comisión que goza de cierta autonomía de decisión. El sistema puede tener tres fases o
dos.
En la primera fase, los candidatos/as presentan una memoria en la que acreditan con datos y
casos de su vida profesional las competencias que aseguran poseer. Cada una de las
competencias básicas gerenciales deberá ser demostradas mediante ejemplos de casos en los
que se siga la siguiente metodología de explicación: Primero el reto al que se tuvo que hacer
frente; segundo, el contexto en el que se tomaron las decisiones; tercero, los resultados
conseguidos tras las decisiones adoptadas e implantadas.
La entrevista de incidentes críticos, cuando existe, busca definir los motivos, habilidades y
conocimientos que un empleado realmente tiene y utiliza. Identifica y muestra lo que los
candidatos hicieron, dijeron y pensaron en situaciones críticas en su puesto de trabajo. Todo
ello se hace a efectos de diferenciar claramente a los mejores. En todo caso, la entrevista
también tendrá por objeto aclarar datos y hechos del currículo enviado.
Cuando se realice un assessment center en lugar de la entrevista de incidentes críticos, éste
constará de diversos instrumentos de selección que en conjunto acrediten las competencias de
los aspirantes (por ej. entrevista de incidentes críticos, caso práctico, discusiones y juegos de
papel).
4. Papel muy importante del management en la formación de este personal directivo.
Según la OCDE cada sistema tiene sus fortalezas y sus debilidades, que en el caso del
modelo de carrera serían las siguientes:
• FORTALEZAS: 1) Sistema de promoción regulado, favorece la movilidad vertical; 2) Formación
inicial permite una función directiva cohesionada en valores y conocimientos; 3) Permite una
institucionalización del acceso y formación.
• DEBILIDADES: 1) Selecciona directivos sólo entre funcionarios; 2) Selecciona personas
jóvenes sin experiencia; 3) Carencia de habilidades y competencias directivas; 4) Peligro de
aislamiento social; 5) No valora rendimientos n i resultados.
En cuanto al sistema de empleo:
• FORTALEZAS: 1) Ofrece un sistema abierto y competitivo de selección de cuadros directivos;
2) Selecciona personas con experiencia en tareas directivas; 3) Los directivos públicos acreditan
competencias gerenciales; 4) Hay una mayor imbricación con la sociedad; 5) Responden en
función de resultados.
14
• DEBILIDADES: 1) Movilidad limitada o inexistente; 2) Falta de cultura común; 3) Peligro de
confrontación con los valores de la función pública; 4) Carencia de institucionalización de la
formación.
Estos sistemas de empleo están haciendo frente a sus debilidades de forma bastante exitosa,
así, por ejemplo, el Senior Executive Service estadounidense (con unos 8200 miembros) ha
establecido la movilidad forzosa de sus directivos para evitar la endogamia y la inmovilidad. Ha
trabajado los factores culturales a través de la formación. Y dado que la presencia de personal
externo es casi nula, no ha tenido problemas de confrontación con la burocracia, pues los
directivos proceden de los niveles superiores de la función pública. En general, un sistema de
FDP coherente y eficaz está más cerca del modelo de empleo que del de carrera.
5. LA REGULACIÓN ACTUAL Y LOS RASGOS DERIVADOS DEL ESTATUTO BÁSICO DEL
EMPLEADO PÚBLICO.
5.1. Antecedentes.
El tratamiento riguroso de la función directiva en la historia de la Administración pública española
es reciente. Durante las dictaduras, tanto la de Primo de Rivera como la de Franco, numerosos
funcionarios de los cuerpos de elite pasaron a desempeñar cargos en el Gobierno, además de
controlar los niveles superiores de la Administración Pública. Durante el franquismo, incluso, las
Cortes estaban dominadas por funcionarios de cuerpos de elite, especialmente las comisiones
más importantes. En cualquier caso, no se puede hablar de una función directiva profesional,
pues la continuidad en el cargo estaba ligada a su fidelidad al Régimen o, al menos, a su no
“intromisión en política”, lo cual implicaba, al menos, aceptar la situación y no luchar por la
democracia. La Ley de Funcionarios Civiles de 1964 creó el “Diploma de Directivos”. Fue un
fracaso, dado que, al final, estaba reservado a los “Técnicos de Administración Civil”, uno de los
cuerpos de elite surgidos con el desarrollismo. La confusión de función y cuerpo llevaba a estos
errores.
Con la llegada de la democracia cambian un poco las cosas. La transición política implicó una
cierta tensión entre funcionarios de elite y políticos, sobre todo a partir del año 1982, con la
llegada del PSOE al Gobierno. El PSOE tiene un amplio programa reformador que exigía un
fuete control de la Administración para llevarlo a cabo, además, existían los lógicos resquemores
15
entre un partido que había estado prohibido y una función pública que se heredaba íntegra de la
dictadura, sin depuraciones, ni cambios sustanciales, pues la UCD mantuvo la Administración
franquista e, incluso, incorporó a la Administración democrática a todos los funcionarios del
Movimiento, es decir, del Partido oficial (y único permitido) durante la dictadura. Tras una serie
de cambios legales y reformas incipientes, se puede decir que hubo una cierta “victoria de la
Política”, victoria que implicó la (re)implantación del modelo democráticamente politizado de
función directiva. Un modelo donde los directivos públicos son elegidos y cesados libremente, y,
por ello, un modelo basado en la lealtad política al partido en el Gobierno por parte de los
directivos públicos.
5.2. Marco normativo.
5.2.1. Marco normativo estatal.
– En primer lugar, hay que destacar la omisión de la regulación de la función directiva en la Ley
30/1984. Posteriormente, en la reforma de 1988 se vino a conectar, hasta cierto punto, los
puestos directivos “profesionales” con la libre designación. Sí empezaron, por esa época de
finales de los 1980, los primeros programas de formación de directivos en el marco de los
procesos de “modernización”.
– En cualquier caso, la regulación de la función directiva llega con los procesos de reforma del
poder ejecutivo y de la Administración del Estado de finales de los años 1990 y con el Estatuto
Básico del Empleado Público. Así:
• La Ley 6/1997, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado
(LOFAGE).
• La Ley 50/1997, del Gobierno.
• La reforma del estatuto de la función pública: la Ley 7/2007, del Estatuto Básico del Empleado
Público.
A. La función directiva en la LOFAGE. Según la citada Ley, existen:
- Órganos superiores (Ministros y Secretarios de Estado).
- Órganos directivos: en Servicios Centrales (Subsecretarios, Secretarios generales, Secretarios
Generales Técnicos, Directores Generales, Subdirectores Generales) y en Servicios Territoriales
(Delegados del Gobierno y Subdelegados).
- Directivos de Organismos Autónomos (siguen el régimen general).
- Directivos de Entidades Públicas Empresariales (se rigen por su régimen específico).
- Directivos de Entes Públicos (se regulan en las disposiciones adicionales).
16
- Directivos de Empresas Públicas (exentos de la LOFAGE).
Además:
1. Se habla de “profesionalización” de la función directiva (en la exposición de motivos).
2. Los requisitos que deben ser respetados en la selección de dichos directivos son:
“competencia” y “experiencia”. Pero no hay sistema de comprobación de dichos
requisitos regulada en la ley.
3. Se habla, en el art. 6, de la responsabilidad profesional por la gestión y el control y
evaluación de resultados (no obstante, dicho sistema no ha sido puesto en práctica en
la AGE a pesar de lo que diga la ley).
4. Es un sistema “cerrado”, pues se requiere ser funcionario público del grupo “A”
para ser Subsecretario, Secretario General Técnico, Director General (con
excepciones debidamente acreditadas) y Subdirector General. Pero también es un
sistema “abierto”, pues no se requiere ser funcionario para ser Secretario General,
Delegado del Gobierno y algunas Direcciones Generales debidamente acreditadas.
5. No hay convocatorias ni pruebas para el nombramiento, es un nombramiento “libre”.
6. Por ello, el cese es también “libre”. Los Subdirectores se someten, eso sí, al sistema de
libre designación, que exige al menos la publicidad de la convocatoria.
Para las Entidades Públicas Empresariales se establece un
sistema “abierto”, sin
publicidad ni pruebas selectivas. Los requisitos que se establecen son los de experiencia y
competencia, pero no existe comprobación legalmente exigida. El nombramiento es libre y libre
también es el cese o remoción.
Para los Entes Públicos se estará a lo que determine su legislación específica, pero se
generaliza el sistema de libre nombramiento y remoción.
Para las “Administraciones independientes” se establece, normalmente, el nombramiento
por un período de tiempo. En general, aquí sí existen algunas restricciones al libre cese. En
todo caso, hay que analizar la ley de cada una de estas Agencias.
Para las Empresas Públicas, el régimen se sujeta al Derecho privado, pero con un sistema
de designación y cese de directivos libre. No hay comprobación de capacidades ni publicidad
(salvo excepciones).
B. La ley de Agencias.
17
Para las Agencias en general hay que remitirse a su ley específica (Ley 28/2006, de 18 de
julio, de Agencias estatales para la mejora de los servicios públicos) en la cual se
establece lo siguiente:
1. ¿Quién es personal directivo? El Director/a de la Agencia y el resto del personal directivo; en
todo caso habrá que estar para la concreción de dicho personal al papel de los respectivos
Estatutos. Además, la función directiva “superior” (Director de Agencia) sigue siendo cargo de
designación política.
2. Nombramiento y cese del resto de directivos: deberá respetar los principios de mérito,
capacidad y publicidad. Con preferencia se deben seleccionar funcionarios. Existirán unos
órganos de selección profesionales y el resultado del proceso dará lugar a la aprobación de una
terna para que el Director seleccione finalmente.
3. Excepción al régimen general, se admite la existencia de personal laboral de alta dirección.
4. Se establece para los directivos la necesidad de una evaluación por la gestión, con arreglo a
unos criterios.
5. Se aprueban unos incentivos al rendimiento para los directivos que tendrán la forma de
retribuciones variables.
Finalmente, procederemos a dejar enunciados los dilemas fundamentales a que hará frente el
legislador cuando regule el modelo para la función pública central y autonómica. Antes,
procederemos a exponer cuál es la regulación existente en el Estatuto Básico del Empleado
Público (EBEP) sobre esta materia.
5.2.2. Marco normativo Autonómico.
En la Comunidad Autónoma de CASTILLA-LA MANCHA, la única norma general que regula la
función directiva es la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo
Consultivo de Castilla la Mancha, la cual establece los órganos de apoyo, asistencia
y directivos (Capítulo IV, arts. 26 a 34), y a cuyos titulares se les nombra por Decreto del
Consejo de Gobierno, sobre la base de criterios de confianza política.
En cuanto a la Administración institucional, la regulación en las empresas públicas sigue los
criterios generales de libre nombramiento y cese, sin apenas restricciones. Por ejemplo, la Ley
7/1999, de 15 abril (LCLM 1999\108), de Creación de la Empresa Pública «Agencia de Gestión
de la Energía de Castilla-La Mancha (Agecam)», establece en su Disposición adicional primera
que “Los Estatutos Sociales deberán contemplar la forma de provisión de puestos de trabajo, con
arreglo a principios de publicidad, mérito y capacidad, cuyos titulares quedarán vinculados a la
18
Empresa Pública por una relación de carácter laboral. El personal directivo podrá ser libremente
nombrado y separado, debiendo fijar los Estatutos Sociales los puestos de ese carácter”. Y la
regulación de la Empresa Pública Gestión Ambiental de Castilla-La Mancha, SA, en su Artículo
10 establece que
“1. El personal de la Empresa pública «Gestión Ambiental de Castilla-La Mancha, SA» se regirá
por normas de derecho laboral o privado, negociándose la selección del personal conforme a la
normativa laboral que resulte de aplicación, y con respeto a los principios de publicidad, mérito,
capacidad e igualdad.
2. El personal directivo podrá ser libremente nombrado y separado, debiendo fijar los estatutos
sociales los puestos de ese carácter.
3. El personal directivo estará obligado a formular declaración de actividades, bienes y rentas
establecida en el artículo 20 y 34.2 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre (LCLM 2003\281),
del Gobierno y del Consejo Consultivo”.
5.2.3 Marco normativo local.
Los municipios en España, en relación a su estructura organizativa, se agrupan en 4 modelos
diferentes:
- Municipios de “régimen común”. Tienen una forma “mixta” entre lo parlamentario y lo
corporativo, pues hay una distribución de funciones entre el Alcalde y el Pleno; el Alcalde sólo
puede delegar en Concejales.
- Municipios de “gran población”. Sistema de tipo parlamentario; distribución de funciones entre
el Pleno, el Alcalde y la Junta de Gobierno, que pueden delegar competencias en los Concejales
o en el personal directivo.
– Barcelona como régimen especial. La Ley 22/1998. Modelo parlamentario. El Alcalde puede
delegar las competencias en los gerentes sectoriales o de distrito, así como en el personal
directivo. Hay una diferenciación clara entre órganos políticos y órganos gerenciales.
– Madrid como régimen especial. La Ley 22/2006. Rasgos similares al modelo de “municipios
con gran población” con algunas variantes puntuales.
La función directiva en los municipios de “régimen común”:
– El modelo de directivos no está establecido por la legislación de régimen local.
– Limitaciones: no se pueden delegar competencias del Alcalde en gerentes o directivos. Sólo
los políticos locales (electos) disponen de competencias propias.
19
– Tradicionalmente, las funciones directivas han sido ejercidas por “personal eventual”. Hoy en
día, tras lo establecido por el EBEP ya no es posible que los eventuales ejerzan funciones
directivas.
– En la complejidad de la regulación influye también la posibilidad de que se creen entidades
públicas empresariales y empresas públicas, donde se pueden contratar directivos casi sin
ningún control de competencias, mérito o capacidad.
– El régimen Jurídico de los directivos es variado, pues las opciones son numerosas:
funcionarios con habilitación nacional, personal laboral de alta dirección, personal laboral normal,
personal funcionario.
La función directiva en los municipios de “gran población” (Ley 57/2003, de 16 de diciembre,
de medidas para la modernización del gobierno local).
– Órganos superiores: Alcalde y miembros de la Junta de Gobierno Local.
– Órganos directivos: Coordinador General; Director General; Secretario General y Secretario
Adjunto de la Junta de Gobierno; Interventor General; Directivo de Organismos Autónomos y de
Entidades Públicas Empresariales.
– Los órganos superiores pueden delegar competencias en los órganos directivos.
Este sistema supone la importación del sistema de dirección pública de la administración del
estado al mundo local, como se ve por la designación del personal directivo. El sistema se basa
en el libre nombramiento (y remoción), pero con diferencias en función de si estamos en la
Administración general o en entes instrumentales, así:
• Sistema “cerrado”: sólo se podrá nombrar a funcionarios públicos del grupo de titulación
“A”, sin requisito alguno (Coordinadores General y Directores Generales). Excepción: los
Directores Generales puedenser “externos” con experiencia y competencia (sin determinar)
cuando así lo prevea el Pleno.
• Sistema “mixto”. Directivos de Organismos Autónomos o Empresas Públicas
empresariales: funcionarios públicos del grupo “A” o laborales, también externos con
experiencia de más de cinco años en funciones directivas.
• Sistema “abierto”. Directivos de empresas públicas municipales.
5.3.4. Regulación del EBEP.
1. Existe una referencia en la Exposición de motivos: la función directiva es “factor decisivo
de modernización de las administraciones públicas”.
20
2. Ha desaparecido el personal directivo de la referencia a clase de personal, frente al
proyecto de Estatuto donde sí constaba.
3. Ha sido regulado en un Subtítulo del Título II (paradójicamente el relativo a las clases de
personal).
4. Las condiciones de trabajo del personal directivo son materia excluida de negociación
(art. 37.2.d)
5. No hay situación administrativa específica de directivo, salvo para el directivo que sea
alto cargo o asimilado y para el directivo “municipal”.
6. A los directivos de sociedades “públicas” y fundaciones (DA 1ª) no se les aplica el EBEP.
7. Las incompatibilidades del personal directivo son reguladas en la disposición final
tercera en lo relativo a la dedicación exclusiva.
8. La determinación del régimen jurídico del personal directivo se atribuye al Gobierno del
Estado y de las Comunidades Autónomas.
9. No queda claro quiénes son directivos públicos profesionales pues la definición es
tautológica: “Es personal directivo el que desarrolla funciones directivas profesionales en
las Administraciones Públicas, definidas como tales en las normas específicas de cada
Administración”.
10. El sistema de “designación” atenderá a los principios de mérito y capacidad, idoneidad,
publicidad y libre concurrencia.
11. Su trabajo estará sometido a un sistema de evaluación por la gestión desarrollada.
12. El personal directivo en régimen laboral tendrá un contrato de alta dirección.
6. EL PLANTEAMIENTO Y LA GESTIÓN ESTRATÉGICOS EN EL ÁMBITO PÚBLICO.
6.1. La dirección estratégica.
En general, los autores que tienen un enfoque más gerencial consideran que lo que se pide a los
directivos públicos hoy es que sean verdaderos líderes estratégicos. El liderazgo estratégico
puede definirse como el proceso de dirección llevado a efecto para conseguir que algo suceda,
en concreto para instalar una estrategia efectivamente y realizar un cambio de valor duradero.
Un adecuado análisis del liderazgo estratégico tiene en cuenta no sólo el desarrollo de ideas
innovadoras en el “qué”, sino también en el “cómo”; además, se preocupa de la implantación de
estas ideas y tiene en cuenta los aspectos psicológicos del liderazgo transformador. En suma,
es un liderazgo en relación con un problema social, en concreto, tiene que ver con cómo
21
diseñar e implantar soluciones eficaces en relación a tal problema, en un entorno
caracterizado por tremendas y continuas transformaciones.
A lo largo del proceso de liderazgo se debe comprobar en qué medida el líder ha sido capaz de
crear, desarrollar e implantar una estrategia que conecte con los cambios que la sociedad
demanda y que sea eficaz en la respuesta a un problema social. Por supuesto, todo ello se
realiza en el marco de un campo de fuerzas político y de lucha de poder, campo que es
específico para cada directivo y que obliga a éste a usar todas las estrategias lícitas posibles
para llevar adelante su proyecto, pues la acción se produce en un entorno en el que la
supervivencia es imposible sin el uso continuo de tácticas que aseguren el poder necesario para
tomar decisiones y asegurarse de que se cumplen. Esencialmente, la teoría que sostiene este
enfoque parte de la idea de que el éxito está vinculado a la capacidad del dirigente público
para: 1. Clarificar la misión esencial de la organización y los valores que la sostienen. 2.
Captar las tendencias de futuro que el entorno externo marca. 3. Definir estrategias que
sean valiosas, es decir, que añadan valor, que sean legítima y políticamente sostenibles y
que sean operativa y administrativamente viables. 4. Implantarlas efectivamente y,
finalmente, rutinizar los procesos de trabajo, de adaptación y de cambio.
Sin embargo, para otros autores, el liderazgo estratégico se debe realizar, para empezar, desde
el respeto a la misión de la propia organización y preservando dicho ámbito de decisión. Cada
directivo es nombrado para dirigir una organización, o una parte de la organización, concreta; y
esta organización tiene una misión definida legalmente, siendo ése su ámbito de competencias,
su razón de existencia. Además, el directivo debe ser capaz de definir los valores esenciales de
su organización, los valores burocráticos y democráticos que la organización propugna para
guiar la conducta de sus miembros. Finalmente, el directivo debe buscar el apoyo de los agentes
críticos fundamentales para conseguir que la organización pueda cumplir su misión con eficacia.
Este apoyo se debe conseguir sin subvertir la misión de la organización, pero con conciencia de
la necesidad de contar constantemente con los afectados por sus políticas y decisiones.
En cualquier caso, es preciso aceptar que no hay verdadero gobierno sin estrategia,
porque no puede haber dirección sin visión ni objetivos. Luego, pueden tener que usarse
muy diferentes caminos para llegar o acampar largo tiempo hasta iniciar la marcha, y sin
lugar a dudas habrá que negociar, escuchar, dialogar o confrontar con resultados que
22
alejen de los ideales perseguidos. Pero un gobierno requiere visión y pensamiento
estratégico.
6.2 El pensamiento estratégico
El pensamiento estratégico fomenta que los gobernantes y administradores públicos incorporen
en su desempeño la dimensión del futuro en un doble sentido: hacerse cargo del futuro de sus
comunidades políticas y de un futuro de vida que represente superioridad y excelencia (llámesele
economía en crecimiento, prosperidad, abatimiento de la pobreza y desigualdad, bienestar y
seguridad social, sostenibilidad ambiental). Esta dimensión olvidada o no valorada del futuro es
fundamental para los gobiernos, sobre todo en este cambio de época en que estados nacionales
y comunidades locales no tienen ya el control suficiente de factores que les son básicos para
resolver sus problemas económicos y sociales internos y crearse así sus condiciones de
viabilidad futura.
Capturada por sus responsabilidades presentes y por la gestión de su funcionamiento interno, la
Administración Pública (AP) suele no prestar suficiente atención al adelante y al afuera de sus
actividades. La responsabilidad de los mandos los obliga a concentrarse en los objetivos
funcionales de su competencia y a realizarlos de manera eficiente, maximizando los recursos
públicos asignados y asegurando la legalidad de la actuación de los servidores públicos. Por ello
prefieren y practican la planeación operativa, la cual se aboca a resolver los problemas de
incorrección normativa, desempeño ineficiente, desperdicio de recursos, descoordinación, que se
presentan día a día en las varias unidades particulares. Agobiados por las demandas, exigencias
y responsabilidades de la gestión cotidiana, los administradores y los gobernantes no tienen el
tiempo ni la costumbre de pensar en el futuro de su comunidad política o del país que gobiernan.
La diferencia del gobierno respecto del sector privado en los temas de estrategia no consiste en
renunciar a consideraciones de posicionamiento y entorno, sino en resaltar que el modo
gubernativo de ejecutar las estrategias es el proceder institucional y civilizado con discrepantes,
competidores y adversos, que puede incorporar la voluntad de cooperación como criterio general
de actuación, pero sobre todo el principio del diálogo racional, que supone que la dialéctica de la
discusión representa el procedimiento para depurar la rigidez de las posiciones y crear puntos de
convergencia entre las partes, en el entendido de que los estancamientos o endurecimientos de
la conversación estratégica no podrán ser indefinidos sin afectar la dirección del gobierno y
tendrán entonces que dirimirse mediante coaliciones de aliados que rematan en “regla de
23
mayoría”, que es la manera de posicionarse civilizada y racionalmente de unos actores políticos
sobre sus opositores en situaciones de desacuerdo peligrosamente prolongado.
En conjunto, los elementos clave de una planeación estratégica son:
Primero. El Posicionamiento de una organización en un determinado campo de actividad
consiste prácticamente en la posición relativa de superioridad que una organización adquiere y
posee frente a sus rivales y competidores o frente a otros agentes de su sector de actividad
debido a que en la provisión de determinados bienes y servicios a sus clientes / demandantes
crea mayor valor, genera mayor valor agregado, y en consecuencia se pone a la cabeza en la
reputación y confianza social. Todo gobierno y toda organización pública deben conocer y
reconocer dicha posición para tomarla como palanca de su éxito.
Segundo. La Misión de una organización consiste fundamentalmente en los objetivos, fines,
metas para los que una organización fue fundada, existe y trabaja y hacia cuya realización
orienta su acción de manera sostenida. La declaración de misión, particularmente en los
organismos públicos, debe contestar a las siguientes preguntas: 1. ¿Quiénes somos?: las
características institucionales básicas. 2. ¿Qué hacemos?: nuestro campo o sector de actividad,
los bienes y servicios que deseamos producir y que, en el sector público, están legalmente
prescritos como funciones públicas a cumplir. 3. ¿Cuáles son los fines / objetivos que queremos
alcanzar con la provisión de esos bienes y servicios?, que en el sector público suelen estar
legalmente declarados. Por consiguiente, 4. ¿Cuáles son las personas, grupos o la comunidad
toda que queremos o debemos atender con la provisión de bienes y servicios? (= ¿quiénes son
nuestros clientes, los destinatarios de nuestro trabajo?); en conexión, ¿cuáles son los problemas
o necesidades sociales de estas personas y grupos que la organización debe solucionar?, ¿para
quiénes trabajamos? 5. ¿Cuáles son nuestros valores fundamentales, los que determinan y
justifican los fines de la organización, los que deciden nuestra pertenencia a ella y nuestra
permanencia en ella, los que definen tanto nuestra manera de convivir en la organización como
la forma de relacionarnos con nuestros usuarios principales y con los interesados en la
institución? En el sector público los valores del estado, poder público y AP están
constitucionalmente establecidos y desarrollados en una cultura política de la sociedad. 6. ¿Qué
nos hace distintos o acaso únicos en el campo de nuestra actividad? Es decir, ¿cuál es la
justificación de permanecer como institución pública en nuestro campo de actividad?, ¿qué valor
o beneficio generamos a nuestros ciudadanos usuarios, a nuestra comunidad, que acaso
ninguna otra entidad social genera, por lo que podemos justificar nuestra existencia ante los
ciudadanos y sus representantes elegidos?
24
Tercero. La Visión es la imagen positiva que la organización tiene de sí misma y de sus
actividades en un futuro determinado o en un corte preciso de tiempo.
Cuarto. El Análisis FODA o DAFO permite conocer las FO de una organización (las
oportunidades que ofrece el Entorno en razón de las Fortalezas de una organización), así como
las DA (las amenazas y peligros que representa o acarrea el Entorno debido a las Debilidades de
una organización). A mayor capacidad de una organización (F) existen mayores oportunidades
(O) para realizar exitosamente sus fines. A mayores incapacidades (D) de una organización,
mayores son los peligros y amenazas (A) que obstaculizan o impiden la realización de los fines.
Quinto. Los asuntos estratégicos son los relativos a los que se consideran los factores
clave o cruciales de éxito (key success factors), realidades que, por la información y
conocimiento que se tiene de los FODA’s de una organización, representan con razonable
certeza condiciones básicas o decisivas para que los objetivos de la Visión puedan ser
realizados y, por tanto, se trata de elementos que deben ser obtenidos, asegurados,
preservados, aprovechados, desarrollados..., en el entendido de que cualquiera de estas
operaciones exige cambios organizativos y cambios en la manera de tratar con el entorno.
7. LAS TÉCNICAS DE DIRECCIÓN PÚBLICA.
De acuerdo con Moore, las técnicas de dirección pública más importantes son:
1. La estrategia organizativa.
•
Debe satisfacer tres pruebas:
–
Debe ser valiosa para los agentes críticos a un coste bajo en dinero y autoridad.
–
Debe ser legítima y políticamente sostenible; es decir, atraer sostenidamente
autoridad y dinero.
–
•
Debe ser operativa y administrativamente viable. Puede implantarse.
La pregunta clave para la validez de una estrategia es: ¿Resuelve los problemas más
importantes para los años venideros y deja margen para adaptarse frente a lo no
anticipado?
2. La gestión política.
•
Consiste en: construir un clima de tolerancia, apoyo activo o asistencia operativa, para
un directivo, una política, una estrategia, entre aquellos agentes fuera del ámbito de
autoridad directa del directivo, cuya autorización o cooperación es necesaria.
25
Las técnicas de la gestión política son: la promoción empresarial, la gestión del desarrollo de la
política, la negociación, la deliberación pública, el aprendizaje social y el liderazgo, el marketing
público y la comunicación estratégica.
2.1. La promoción empresarial.
•
Implica conocer quién estará implicado o afectado por la política o estrategia
correspondiente.
•
Hay que valorar y conocer la postura de los diferentes actores implicados, lo cual exige
intuir y si es posible investigar sus actitudes frente a la estrategia.
•
Hay que definir el grado de publicidad de las acciones de acuerdo con la materia de que
se trate.
•
Es preciso formular los temas de manera que maximicen apoyos y minimicen
resistencias.
•
Hay que actuar en el momento favorable. Los temas entran en la agenda no por su
importancia, sino por la posibilidad de actuación en el tema.
•
No olvidar que el trabajo se hace a medio plazo, lo cual permite ir cambiando el
escenario a favor de la estrategia. Disponer de una buena red de contactos, de
conocimientos y credibilidad son clave para el éxito.
2.2. Gestionar el desarrollo de la política
•
La promoción empresarial olvida dos virtudes clave para el éxito:
•
Virtudes procedimentales: la política emerge de un amplio proceso de consulta,
todas las partes interesadas han debido ser oídas.
•
Virtudes sustantivas: los hechos relevantes están disponibles, dispuestos en un
marco en el que se presentan los valores en juego, las principales alternativas
que los decisores pueden escoger y las consecuencias previsibles de las
mismas.
•
Pero, además, es preciso tomar decisiones dentro de la organización, y para ello hay
que:
•
Identificar el tema
•
Valorar la importancia y urgencia del tema
•
Análizar políticamente el tema
•
Analizar sustantivamente el tema
•
Garantizar un proceso justo a los stakeholders o actores afectados por el tema
•
Relacionar los temas entre sí y con la estrategia global
26
•
Seguir el tema
•
Supervisar y evaluar su puesta en práctica.
2.3. La negociación.
•
La pregunta inicial es: ¿existe tema para negociar?
•
Si es así, identificar los intereses de los actores
•
La mejor alternativa al acuerdo negociado es el punto que marca si seguir negociando
merece la pena. Si la negociación no mejora el beneficio obtenido sin negociar, no se
siente a la mesa.
•
Otra pregunta clave: ¿la negociación aporta valor a ambas partes?
•
Conviene añadir temas y actores para crear valor
•
Un buen directivo es capaz de influir en las alternativas a la negociación para lograr su
meta.
2.4. Deliberación pública, aprendizaje y liderazgo social.
•
Es importante fomentar la deliberación pública, para ello es necesario creer en la
razonabilidad de los actores. Ello no obsta a que haya que guiar el proceso.
•
También hay que fomentar la movilización de los ciudadanos para que puedan actuar
por su cuenta.
•
Es importante ofrecer consejos durante el proceso.
•
También es necesario guiar el aprendizaje.
•
Y hay que adecuar el ritmo a la tensión del proceso.
2.5. Marketing público y comunicación estratégica.
•
Implica que hay que impulsar políticas haciéndolas comprensibles, consiguiendo el
apoyo y la cooperación de los afectados.
•
Informar no es hacer propaganda. Hay que informar, no manipular.
•
Es imprescindible determinar los atributos de la actividad gubernamental que los que
pagan por el producto consideran relevantes.
•
Ello implica saber realizar o contratar encuestas y focus groups
2.6 La gestión operativa implica:
•
Mantener la reingeniería de la producción, que, a su vez, conlleva:
– Aumentar la calidad y cantidad por cada recurso empleado
27
–
Reducir los costes en dinero y autoridad
–
Hacer que las organizaciones sean más capaces de identificar y responder a las
aspiraciones de los ciudadanos
–
Potenciar la imparcialidad
– Aumentar su permanente disponibilidad de respuestas e innovación.
•
Decidir los productos que van a producir
•
Diseñar las operaciones para conseguir los productos
•
Mantener el buen funcionamiento de la organización: ajustar estructuras, gestionar
recursos humanos, formar y desarrollar, etc.
•
Movilizar a los coproductores
•
Averiguar el tipo y grado de innovación necesarios
•
Trabajar en equipo.
En resumen:
–
Los directivos están obligados a esforzarse en la búsqueda del valor público.
–
Deben disponer de una visión articulada y acomodada a las aspiraciones del entorno
político y a la experiencia profesional y las técnicas que son útiles para conocer.
–
Son responsables de informar de lo que hacen.
–
Deben aprender a través del rendimiento de cuentas.
28