DOMINIO PÚBLICO Y PRIVADO DEL ESTADO Por Daniela

DOMINIO PÚBLICO Y PRIVADO DEL ESTADO
Por Daniela UGOLINI
Dominio público y dominio privado son nociones que no se utilizan en el
actual código civil ya que éste se refiere a bienes públicos y bienes
privados.
Los conceptos de Dominio Público y Dominio Privado aparecen en
Francia, en el siglo XIX, por obra de la doctrina, a partir del Tratado de
Dominio Público de Victor Proud Homme y se relacionan con la evolución
del régimen jurídico de los bienes del Estado.
Antes de la Revolución Francesa los bienes que no eran de los
particulares pertenecían todos a la Corona y, por lo tanto, para proteger
ciertos bienes que eran considerados de uso de toda la comunidad se
estableció en el Edicto de Moulins de 1566 el principio de la inalienabilidad
e imprescriptibilidad.
Después de la Revolución Francesa, mediante decreto del 22 de
noviembre de 1790 se determinó que todos los bienes que anteriormente
eran de la Corona pasan a ser bienes del Estado Nacional y pueden ser
enajenados por decisión de la Asamblea Legislativa.
Por otra parte, en el Código Civil francés de 1804 tampoco existió la
distinción, dado que se utilizaron las expresiones “dominio público” y
“bienes pertenecientes a la nación” como sinónimos.
Fue posteriormente, Proud Homme quien elaboró la teoría de la distinción
entre dominio público y privado, con fundamento en la necesidad de
someter ciertos bienes a un régimen distinto para proteger aquellos bienes,
que no correspondían a nadie en forma exclusiva, por estar destinados al
uso de todos, siendo obligación del Estado garantizar ese disfrute al
conjunto de la sociedad.
Así se volvió al principio de la inalienabilidad para estos bienes que
conformaban el dominio público, sosteniéndose que los demás bienes eran
del dominio privado, y que sólo respecto de estos últimos el estado si
tenía un derecho de propiedad como el de los particulares y los podía
vender.De este modo, la doctrina fue asociando el derecho de propiedad
con la posibilidad de vender según las normas del derecho privado.
Sin embargo, estas, cuestiones entraron en debate cuando Houriou
demostró, con su teoría del metro cuadrado, que no existía ningún motivo
en la naturaleza de las cosas que impidiera entender un derecho de
propiedad en relación a los bienes del dominio público.
Este debate siguió en la doctrina extranjera y nacional, si bien ya,
actualmente, la doctrina mayoritaria, la jurisprudencia y las legislaciones de
países como Francia, España e Italia reconocen que el Estado tiene un
derecho de propiedad respecto de sus bienes tanto públicos como
privados, si bien algunos autores prefieren hablar de propiedad pública.
También en nuestro país, nuestro Código Civil pone tanto a los bienes del
dominio público como privado dentro del capítulo único “De las cosas
consideradas con relación a las personas” y dentro del libro Tercero “De
los derechos Reales”.
Por lo tanto, cabe distinguir que una cosa es la relación del Estado con sus
bienes y otra, el régimen jurídico, no pudiendo ya sostenerse que porque
hay un derecho de propiedad el régimen jurídico es de derecho privado ya
que también hay derecho de propiedad sobre los bienes del dominio
público y nadie sostiene que el dominio público se rige por el derecho
privado. Lo que ocurre es que en Francia, aún no había nacido el derecho
administrativo, como régimen autónomo, cuando se comenzaron a discutir
estos temas, y luego se siguió asociando dominio privado a régimen de
derecho privado, sin profundizar el estudio.
1- EL RÉGIMEN JURÍDICO. Este es el punto del debate.
Siguiendo la influencia francesa, en nuestro país, los autores tanto
civilistas como administrativistas han expresado mayoritariamente que los
bienes del dominio público se rigen por las normas del derecho
administrativo mientras que los bienes del dominio privado por normas del
derecho privado (Lambias, Borda, Marienhoff).
Incluso el régimen de los bienes del dominio privado no está desarrollado
por los autores que sólo se refieren a ellos casi de un modo residual,
centrando el estudio en el dominio público.
Fue, en cambio, Bielsa quien sostuvo que el régimen de los bienes
privados debía establecerse en una ley especial y Fiorini quien entendió
que no existía una diferencia de régimen jurídico ya que, en todo caso, se
podía hablar de un escala de protección diferente.
Se trata de establecer si los caracteres de inalienabilidad,
imprescriptibilidad e inembargabilidad, como también la autotutela son
propios del dominio público y lo contrario debe entenderse para los bienes
del dominio privado, o bien corresponde detenerse y profundizar las
diferencias que justifican el distinto régimen jurídico, o un régimen jurídico
especial.
2- DIFERENCIAS ENTRE BIENES DEL DOMINIO PÚBLICO Y PRIVADO
Para definir el régimen jurídico de los bienes del dominio privado hay que
empezar por analizar si existen diferencias entre los bienes del dominio
público y privado y en todo caso cuáles, teniendo en cuenta tres aspectos:
la titularidad, el destino y el régimen jurídico.
Descartada la diferencia en punto a la titularidad del derecho de propiedad
por cuanto éste existe en los dos tipos de bienes,según se concluyó
precedentemente, queda por analizar la diferencia en punto al destino y al
régimen jurídico.
Resulta pacífico que los bienes del dominio público son bienes destinados
al uso y goce de toda la comunidad y, por lo tanto, tienen un destino de
utilidad común, comodidad común ya sea en el uso directo como indirecto,
que incluye los bienes destinados al servicio público.
En cambio, los bienes privados son denominados bienes fiscales, bienes
instrumentales que sirven para proveer recursos al fisco a través de la
venta de tales bienes.
Si bien esta es la noción clásica, hay que hacer un análisis más detenido
a partir de las nuevas formas de actuación del Estado en la sociedad
actual.
En efecto, un terreno, un edificio, y en general cualquier inmueble del
estado que pertenece a su dominio privado puede no sólo servir para ser
vendido y obtener ingresos fiscales, que no deja de ser un fin de primordial
interés público, sino también destinarse a satisfacer necesidades sociales,
para promover el acceso a la vivienda o también el fomento de
determinadas actividades comerciales; es decir que el campo de la
gestión de los bienes del Estado se amplia, resultando que estos bienes
tienen también un destino de interés público, de interés social o de utilidad
general.
En consecuencia, el destino de utilidad común típico de los bienes del
dominio público, no está ausente en el destino de los bienes del dominio
privado ya que también estos bienes cumplen un rol para el interés
general.
Recordemos que para la noción de interés público se utilizan también los
términos de interés general, utilidad pública, interés social, y por lo tanto
ese concepto amplio de utilidad o comodidad común que utiliza el art. 2340
inc. 7 nos permite pensar que todos los bienes del Estado requieren un
grado de protección jurídica, protección jurídica que sólo pueden dar las
normas de derecho administrativo.
Entramos así en el estudio del régimen jurídico que protege los bienes del
dominio público cuyos caracteres clásicos son los de inalienabilidad,
imprescriptibilidad e inembargabilidad. ¿Qué ocurre con los bienes del
dominio privado?
Al respecto, podemos advertir que son normas de derecho administrativo
las que rigen la enajenación ya que, no sólo se requiere la autorización de
los órganos competentes de la administración pública para proceder a la
venta de los bienes, siguiendo además las normas de contrataciones
administrativas, sino que la misma Constitución nacional impone la
necesaria intervención del Congreso de la Nación para autorizar la venta
de bienes. En efecto, el art. 75 inc. 5 de la CN establece que corresponde
al Congreso de la Nación disponer del uso y enajenación de las tierras de
propiedad nacional.
Este régimen de enajenación condiciona también las posibilidad de
prescripción adquisitiva sobre los bienes privados dado que según el
código civil solo pueden prescribirse las cosas que pueden ser objeto de
una adquisición (art. 3952 CC) y, por lo tanto, el régimen jurídico debería
contemplar la intervención del Congreso de modo de asegurar una mayor
protección a tales bienes.
En cuanto al embargo, también en relación a las ejecuciones de
sentencias contra el estado, el régimen jurídico está vinculado a las
normas que se aplican al Estado para el pago de las deudas judiciales,
vinculadas a la aprobación del presupuesto.
Incluso otras cuestiones, como las referidas a la protección y recuperación
de los bienes del Estado ya sean de dominio público o privado, requiere de
la aplicación de principios y normas que contemplen tanto el interés
público como el derecho de los particulares.
En definitiva, sería conveniente que todos estos aspectos sobre el
régimen jurídico de los bienes privados del Estado estén regulados en una
ley especial. Se tratará de una norma de derecho administrativo, como
norma del régimen exorbitante de la administración, debiendo recordarse
que régimen exorbitante no significa un régimen de privilegios de la
Administración, sino de normas que contemplan tanto el interés público
como privado, equilibrio que en cambio no contemplan las normas de
derecho privado, previstas para las relaciones entre intereses privados. “Ex
orbita” es una expresión que significa fuera de la órbita, es decir que el
derecho administrativo regula las cuestiones que están fuera de la órbita
del derecho privado, porque no encuentran solución en ese régimen.
3- RÉGIMEN ESPECIAL
En otros países, por ejemplo en España existe desde el año 2003, la Ley
dePatrimonio de las Administraciones Públicas que incluye un régimen
jurídico tanto para bienes del dominio público como privados. También en
Francia, desde 2006 tienen el Código General de la Propiedad de las
Personas Públicas e Italia se encuentra en un proceso de Reforma del
Código Civil en el tema de los bienes del Estado,desde la creación de la
Comisión Rodotá en 2008.
En nuestro país, a pesar de que la ley de Administración Financiera
sancionada y promulgada en 1992 dispuso la sanción de una ley sobre
régimen de contrataciones y de administración de bienes, esta última ley
es una deuda aún pendiente. En cuanto a la Ley de Contrataciones del
Estado, si bien contempla las contrataciones tanto de bienes del dominio
público como privado, no se trata de una regulación de todas las
cuestiones que hacen a la administración y tutela de estos bienes.
Por otro lado, el proyecto de reforma del Código Civil actualmente en
debate en el Congreso, no ha introducido en este aspecto reformas
sustanciales que terminen con la indefinición del régimen jurídico de los
bienes privados del Estado.
En efecto, los nuevos artículos mantienen la clasificación de los bienes del
Estado,utilizando los términos bienes del dominio público y bienes del
dominio privado e introducen algunas aclaraciones y modificaciones,
teniendo en cuenta las críticas de la doctrina y las decisiones
jurisprudenciales sobre el criterio de algunos bienes, siendo esto es
positivo.
Por otra parte, sobre el régimen jurídico, el art. 237 del citado proyecto
establece puntualmente: ”Determinación y caracteres de las cosas del
Estado. Uso y goce”. Este título parecería comprender a todos los bienes o
cosas del Estado. Sin embargo, el articulo dice: ”Los bienes públicos del
Estado son inenajenables, inembargables e imprescriptibles. Las personas
tienes su uso y goce, sujeto a las disposiciones generales y locales”.
Luego se agrega: “La Constitución Nacional, la legislación federal y el
derecho público local determinan el carácter nacional, provincial o
municipal de los bienes enumerados en los dos (2) artículos precedentes”.
Resulta difícil interpretar que la condición jurídica indicada de estos bienes
así llamados “públicos” y no “del dominio público”, como se venía
mencionando, signifique que se quiere incluir entre los bienes públicos
tanto a los bienes del dominio público como del dominio privado. Sería
como suponer que se utiliza la palabra genérica de “bienes públicos” para
incluir las cosas del Estado y que ahora todos los bienes del Estado tienen
los mismos caracteres de inenajenables, inembargables e imprescriptibles.
Creo que esta interpretación sería dudosa ya que estos caracteres se
consideraron siempre por la doctrina y la jurisprudencia en relación sólo a
los bienes del dominio público y debería aclararse, dada la importancia del
cambio de régimen jurídico que ello implicaría.
Resulta entonces que estas normas son insuficientes y se pierde la
oportunidad para establecer claramente al régimen de los bienes privados
del Estado o por lo menos dejar aclarado que los bienes del dominio
privado se regirán por las normas del derecho administrativo.
Cabe destacar, por ejemplo, que este proyecto de reforma del Código Civil
mantuvo la norma referida a locaciones administrativas, estableciendo en
el art. 1193 del proyecto que “Si el locador es una persona jurídica de
derecho público, el contrato se rige en lo pertinente por las normas
administrativas y, en subsidio, por las de este Capítulo”.
Es de esperar que en el debate de este proyecto esta norma pueda
inspirar la modificación que en materia de bienes del Estado aún requiere
nuestro código civil y adopte un criterio similar.
Una norma en ese sentido pondría fin a la interpretación del régimen
jurídico de los bienes privados del Estado y marcaría un camino para una
ley de bienes del Estado que se refiera no sólo a los aspectos de la
enajenación, prescripción o embargo sino a todo un régimen de
disposición, administración, gestión y protección de estos bienes, teniendo
siempre en cuenta el interés público.