Manual de Planificación Estratégica e Indicadores de

Manuales
Planificación Estratégica e Indicadores
de Desempeño en el Sector Público
Marianela Armijo
Instituto Latinoamericano y del Caribe de
Planificación Económica y Social (ILPES)
ILPES-CEPAL
Manual de Planificación Estratégica e
Indicadores de Desempeño en el Sector Público
Este Manual en proceso de edición, es parte de la serie Manuales de Publicaciones de ILPES; que será
prontamente publicado. Ha sido elaborado por la Dra. Marianela Armijo, del Área de Políticas
Presupuestarias y Gestión Pública de ILPES, con la valiosa colaboración de la Dra. Rosario Bello, consultora
del Área de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública de ILPES.
Se agradecen los valiosos aportes de Jorge de la Fuente, del Área de Políticas Presupuestarias y gestión
Pública de ILPES y de Roberto Jiménez, consultor de ILPES.
Las opiniones vertidas en este documento que no ha sido sometido a revisión editorial, son de exclusiva
responsabilidad de la autora y pueden no coincidir con las de la Organización
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Manual de Planificación Estratégica e
Indicadores de Desempeño en el Sector Público
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1. INTRODUCCIÓN........................................................................ 3
2. ASPECTOS CONCEPTUALES DE LA EVALUACIÓN
DEL DESEMPEÑO INSTITUCIONAL ........................................ 5
2.1
ESPECIFICIDAD DE LA EVALUACIÓN EN EL ÁMBITO PÚBLICO ..... 5
3. LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA COMO
INSTRUMENTO DE LA GESTIÓN POR RESULTADOS ........ 9
1.1 CONCEPTOS ................................................................................... 9
1.2 COMPONENTES DEL PROCESO DE PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA 15
4. REQUISITOS DE LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA
EN EL ÁMBITO PÚBLICO ......................................................... 17
5. PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Y PLANIFICACIÓN
OPERATIVA ANUAL................................................................... 21
6. COMPONENTES DEL PROCESO DE PLANIFICACIÓN
ESTRATÉGICA............................................................................. 26
A. MISIÓN ......................................................................................... 26
B. VISIÓN .......................................................................................... 39
C. OBJETIVOS ESTRATÉGICOS ........................................................... 40
D. ESTRATEGIAS Y PLANES DE ACCIÓN ............................................. 50
7. INDICADORES DE DESEMPEÑO......................................... 55
CONCEPTOS ...................................................................................... 56
PARA QUÉ SE UTILIZAN LOS INDICADORES ........................................ 61
TIPOS DE INDICADORES DE DESEMPEÑO ........................................... 62
CONSTRUCCIÓN DE INDICADORES: 10 PASOS BÁSICOS ...................... 84
EJEMPLOS DE MEDICIÓN COMPLEJA ............................................... 105
LECCIONES APRENDIDAS ACERCA DEL USO DE LOS INDICADORES
COMO INSTRUMENTO DE UN PRESUPUESTO ORIENTADO A RESULTADOS
........................................................................................................ 109
6. APLICACIÓN DE LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Y
LOS INDICADORES DE DESEMPEÑO EN EL SECTOR
PÚBLICO ..................................................................................... 110
PRINCIPALES LECCIONES APRENDIDAS DE LOS PROCESOS DE
ARTICULACIÓN DE PRIORIDADES GUBERNAMENTALES, PLANES
INSTITUCIONALES Y PRESUPUESTO:................................................. 113
BIBLIOGRAFÍA.......................................................................... 118
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Indicadores de Desempeño en el Sector Público
1. Introducción
El ILPES pone a disposición de sus alumnos este
Manual de Planificación Estratégica y de construcción
de Indicadores de Desempeño, que procura sistematizar
la experiencia reciente del Instituto. El ILPES ha
prestado asesorías, realizado cursos nacionales e
internacionales y coordinado talleres de alto nivel en
varios países de la región (Argentina, Brasil, Chile,
Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, México,
Perú, República Dominicana). La misión es robustecer
los procesos innovadores de la región en materia de
gestión por resultados, insistiendo en una perspectiva
multianual y participativa, para rescatar la importancia
de la planificación en la gestión pública.
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Indicadores de Desempeño en el Sector Público
El propósito de este manual es examinar las vinculaciones entre la planificación estratégica,
los indicadores de desempeño de los organismos públicos y el proceso presupuestario
orientado a los resultados. Aunque ya existe alguna información sistematizada, este manual
pretende despejar dudas respecto de los conceptos más utilizados, mostrar las distintas
alternativas metodológicas empleadas por los países en sus procesos de planificación, y
resaltar los aspectos más edificantes en la construcción de indicadores de desempeño.
La planificación estratégica y los indicadores de desempeño son herramientas
metodológicas claves para la evaluación que retroalimenta el proceso de toma de decisiones
para el mejoramiento de la gestión pública. Desde esta perspectiva, en este manual se
presenta también un capítulo referido a los aspectos conceptuales de la evaluación
institucional orientado a clarificar los distintos tipos de evaluación,
Posteriormente, se definen los conceptos más frecuentemente usados en los procesos de
planificación gubernamental, se detallan las principales lecciones aprendidas. Se propone
asimismo una metodología simple para construir indicadores de desempeño, enfatizando la
necesidad de articular el sistema de monitoreo y evaluación con diversos tipos de
indicadores “inteligentes”, para distintos propósitos, entendiendo por esto a los indicadores
útiles y confiables para la información, evaluación y toma de decisiones en distintos
ámbitos de la acción pública. Se busca identificar las mejores prácticas, y los errores más
frecuentes que complican el uso de estas herramientas. La experiencia muestra que es clave
la generación de un ambiente propicio a las reformas, que hagan posible la capacidad de
construir una institucionalidad en torno a la planificación del desarrollo y a la evaluación de
los programas públicos.
El manual no tiene como propósito desarrollar aspectos teóricos que muestren las diversas
vertientes académicas de la planificación gubernamental, ni tampoco presenta un análisis
exhaustivo respecto de los Sistemas de Evaluación del Desempeño y los arreglos
institucionales que existen en los distintos países. No obstante, contiene una importante
literatura de ambos temas a la se que puede acceder en Anexo.
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2.
Aspectos conceptuales de la evaluación del desempeño
institucional 1
2.1
Especificidad de la evaluación en el ámbito público
Conceptualmente la evaluación, tanto desde el punto de vista de los
programas públicos como de la gestión se inserta en el marco teórico del
análisis de las políticas públicas, en la medida que ésta persigue producir
información que tenga alguna relevancia con la toma de decisiones
política-administrativas, información útil que permita resolver
problemas concretos (Ballart, 1992).
La revisión de la documentación especializada da cuenta de múltiples
definiciones sobre evaluación en el ámbito público, una de las más
completas, aplicada a la evaluación de la gestión de las entidades, es la
desarrollada en el marco de un estudio realizado en los países de la
OCDE. En ésta se señala que la evaluación de la gestión es la “medición
sistemática y continua en el tiempo de los resultados obtenidos por las
instituciones públicas y la comparación de dichos resultados con
aquellos deseados o planeados, con miras a mejorar los estándares de
desempeño de la institución” (OCDE/PUMA 1998).
Otra definición pero esta vez enmarcada en el ámbito de los programas
públicos es la que señala que la “evaluación es la medición sistemática
de la operación o impacto de un programa o política público, comparada
con estándares implícitos o explícitos en orden a contribuir a su
mejoramiento” (Weiss, 1998).
Este Capítulo I, está tomado de Indicadores de desempeño en el sector público. Bonnefoy, Armijo (2005). Manual 45
ILPES. CEPAL
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En términos de su operatividad y para poder contextualizar y delimitar el foco de evaluación de
interés de este manual, podríamos clasificar la evaluación de la siguiente manera:
Según el objeto de la evaluación ésta nos permite pronunciarnos sobre diversos ámbitos de las
intervenciones gubernamentales:
• Evaluación de políticas públicas
• Evaluación de programas públicos 2
• Evaluación de gestión y resultados de las entidades públicas, y
• Evaluación del desempeño individual
Según el propósito de la evaluación: 3
• En general los fines de a los que se dirige la evaluación, dependerán del objeto de ésta,
pero en términos globales tiene que ver con la generación de información para la toma de
decisiones, como “conocimiento para la acción”.
• En el caso de la evaluación de políticas y programas el objetivo claro de la evaluación es
el perfeccionamiento de éstos, en términos de maximización de eficacia (logro de
objetivos buscados), y eficiencia desde el punto de vista de la economicidad de los medios
utilizados, en un contexto de escasez de recursos.
• En el caso de la evaluación del desempeño de las entidades públicas, el propósito es un
mix entre el apoyo a la toma de decisiones de las estrategias para lograr mejores resultados
y gestionar más eficientemente y eficazmente sus procesos, así como apoyar la rendición
de cuentas a usuarios y diferentes grupos de interés, y para fines de formulación
presupuestaria, asignando recursos a cumplimiento de objetivos.
Según los mandantes de la evaluación se puede desagregar:
2
Se entenderá por evaluación de las políticas públicas aquella dirigida a pronunciarse sobre los resultados en
el cumplimiento de objetivos generales de "política", así como la resolución de un determinado problema en
un área o sector de la política (social, salud, vivienda, etc.). Este tipo de evaluación requiere integrar
metodologías de tipo cuantitativo y cualitativo y el uso de la información tiene una mayor relevancia para
decisiones de políticas públicas. Por evaluación de programas públicos se entenderá aquella dirigida a evaluar
los impactos o resultados de una intervención pública directa, sobre una realidad social. El uso de su
información también involucra decisiones políticas amplias, pero se focaliza más hacia decisiones que tienen
que ver con mejorar el funcionamiento del programa y el impacto hacia la población específica que sirve.
3
Weiss señala al menos 5 tipos posibles de usos de la evaluación para la toma de decisiones de los directivos
públicos, en el caso de los Programas: (a) realizar correcciones tempranamente de aspectos claves del
proceso, tales como clientes a los que va dirigidos, aspectos organizacionales relativos a los equipos internos,
etc., (b) continuidad, expansión o institucionalización de un programa, o recorte, finalización o abandono de
éste (c) probar nuevas ideas para el programa (d) elegir entre dos o más alternativas diferentes, como
currículos, seguros de salud, etc., en la idea de encontrar las mejores alternativas para llegar a los resultados
finales, (e) decidir si se continua el financiamiento del programa.
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• Evaluación externa desarrollada por entes independientes de la entidad.
• Evaluación interna, desarrollada por la propia entidad ya sea por imposición de un ente
externo como la autoridad presupuestaria, Congreso, Contraloría, etc., o bien por propia
decisión como instrumento de apoyo a la toma de decisiones.
Según la etapa de la intervención de la acción pública, lo cual considera a la evaluación
como un proceso el cual puede realizarse en las siguientes etapas de la intervención o acción
pública:
• Evaluación ex ante: se realiza previamente a la implantación de la acción gubernamental,
en la cual se encuentran los estudios de diseño de programas, estudios de pre-inversión y
similares.
• Evaluación de procesos: se realiza durante el ejercicio de la acción gubernamental y tiene
que ver con el uso de los recursos para el cumplimiento de los objetivos, el ajuste a la
programación de la generación de los productos, entre otros aspectos.
• Evaluación ex post: se realiza una vez finalizada la intervención o acción gubernamental,
o la gestión de un determinado período, e involucra el análisis y pronunciamiento de los
resultados inmediatos, intermedios e impactos o resultados finales.
No es menor insistir en la necesidad de delimitar el objeto de evaluación, dado que tal como se
señaló anteriormente el foco al cual se dirigirán los esfuerzos de evaluación, tendrá distintos
propósitos, usuarios, y por supuesto diferentes metodologías para realizar el proceso evaluativo. En
efecto, la “evaluación de programas” se podría reservar para aquellas evaluaciones de un conjunto
de recursos y actividades organizadas para obtener ciertos objetivos, cuyos resultados tienen
relevancia a nivel de la gestión del programa. Esta evaluación intentaría responder a cuestiones
relativas con la dirección, el funcionamiento y el impacto de un programa específico en la población
a la que sirve. Mientras que la “evaluación de políticas” tendría relevancia a nivel de instancias de
decisión política e intentaría responder a cuestiones relacionadas con la generalización de una
determinada política en cuanto que aproximación a un determinado problema, y que por tanto,
podría afectar a un número importante de personas, resultar en cambios organizativos de
consideración o en la redistribución de recursos presupuestarios entre distintos departamentos
administrativos (Ballart, 1992).
En la evaluación de políticas y de programas lo que se busca identificar es el efecto final de la
intervención pública a partir de la aplicación de un conjunto de programas públicos, o acciones
gubernamentales. La evaluación de las políticas públicas, en sí requiere de sofisticadas
metodologías de evaluación. En el ámbito de los programas públicos, lo que más se observa es la
aplicación de metodologías basadas en el marco lógico, árbol de problemas, planificación por
objetivos, etc.
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En el caso de la evaluación de los resultados y la gestión de las instituciones públicas a nivel
central, regional o local, observamos en general las metodologías utilizadas tienen que ver con el
diseño de sistemas de indicadores de desempeño los que son apoyados con procesos de previos de
planificación estratégica, cuadro de mando integral entre otros.
El foco de evaluación sobre el cual nos preocuparemos en este documento será sobre el desempeño
de las organizaciones públicas, 4 desde el punto de vista de los resultados finales o impacto de la
acción de la entidad en el cumplimiento de su misión, y también de cómo éstos fueron logrados en
términos de la eficiencia (uso de recursos para la generación de los productos), eficacia (capacidad
de cumplir con la producción comprometida y de logro de objetivos 5 ), calidad (capacidad de lograr
la producción de los bienes y servicios de acuerdo a los atributos esperados por los usuarios), y
economía (cómo se organizaron los recursos económicos y presupuestarios para el logro de los
resultados).
Desde la perspectiva del uso de la evaluación como retroalimentación de información sobre
resultados para la toma de decisiones y establecimiento de cursos de acción (estrategias), la
evaluación se relaciona estrechamente con el proceso de planificación y programación institucional.
En este sentido la posibilidad de pronunciarse sobre los resultados (lo que se logró), asume la
existencia de objetivos (lo que se esperaba lograr), los cuales deben ser establecidos en términos de
metas concretas posibles y susceptibles de ser medidas a través de indicadores.
En el ámbito de las organizaciones públicas la medición del desempeño es parte de un proceso
amplio de planificación, que implica preguntarse cuál es la misión, o quiénes somos, dónde
queremos ir, cómo podemos llegar hacia allá y finalmente buscar mecanismos para saber si se ha
llegado al objetivo.
4
5
Estas organizaciones pueden operar en la administración central del gobierno o en el nivel local.
En el caso de la evaluación del desempeño de las organizaciones públicas el concepto de eficacia
puede aludir tanto a la eficacia de los productos (bienes y servicios producidos, sin pronunciarse aún
sobre el impacto final sobre la población) o bien eficacia de los resultados finales o impacto.
8
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3. La Planificación Estratégica como
instrumento de la gestión por resultados
1.1 Conceptos
La Planificación Estratégica, PE, es una herramienta
de gestión que permite apoyar la toma de decisiones de
las organizaciones en torno al quehacer actual y al
camino que deben recorrer en el futuro para adecuarse a
los cambios y a las demandas que les impone el entorno
y lograr la mayor eficiencia, eficacia y calidad en los
bienes y servicios que se proveen.
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La Planificación Estratégica consiste en un ejercicio de formulación y establecimiento de
objetivos de carácter prioritario, cuya característica principal es el establecimiento de los
cursos de acción (estrategias) 6 para alcanzar dichos objetivos. Desde esta perspectiva la PE
es una herramienta clave para la toma de decisiones de las instituciones públicas. 7
La PE tiene una larga data, su uso más intensivo se da en las organizaciones privadas
alrededor de la década de los sesenta.
En el marco del GPRA (Government Performance and Results Act) o Ley
de Eficacia y Rendimiento del Gobierno, iniciativa impulsada en 1993 en
Posteriormente,
surge
como
Estados Unidos, las agencias ejecutivas debieron desarrollar como base
instrumento de apoyo a la gestión
para la presentación de su presupuesto, planes estratégicos, planes
anuales de desempeño cubriendo el conjunto de actividades del Programa
pública en el marco de las iniciativas
y elaborar reportes anuales del desempeño del programa del año fiscal. En
de la Nueva Gerencia Pública o
este contexto, los elementos básicos de los planes estratégicos eran los
siguientes:
New
Public Management, a
mediados de los ochenta en los
ƒ
Una declaración comprehensiva de la misión de la agencia
países de la OCDE. Un ejemplo
ƒ
Objetivos de largo plazo para la agencia en general, y objetivos para
muy representativo de esto es la
las funciones principales y operaciones
experiencia que se da en el marco
ƒ
Estrategias y recursos necesarios para desarrollar los objetivos y
del Government Performance and
metas
Results Act o Ley de Eficacia y
ƒ
Descripción de la relación entre los objetivos de largo plazo y los
Rendimiento del Gobierno, iniciativa
objetivos de los planes anuales de desempeño
impulsada en 1993 en Estados
ƒ
Identificación de los factores claves externos a la agencia más allá del
Unidos. Las agencias ejecutivas
control que podrían afectar significativamente el desarrollos de los
objetivos estratégicos
debieron desarrollar como base para
la presentación de su presupuesto,
planes estratégicos y planes anuales de Fuente: Results – Oriented Government. March 2004. Government
desempeño cubriendo el conjunto de
Accountability Office. GAO
actividades del Programa y elaborar
reportes anuales del desempeño del programa del año fiscal.
A partir de un diagnóstico de la situación actual (a través del análisis de brechas
institucionales), la Planificación Estratégica establece cuales son las acciones que se
tomarán para llegar a un “futuro deseado”, el cual puede estar referido al mediano o largo
plazo.
6
El término “estrategia” se deriva del griego “Strategos”, que significa, literalmente, “general del ejército”.
Cada una de las diez tribus de la antigua Grecia, elegían cada año un Strategos para dirigir su regimiento. En
la batalla de Maratón (490 AC), los strategos asesoraron al Gobernante político como un consejo. Dieron
asesoría “estratégica” sobre la gestión de las batallas para ganar las guerras, en lugar de asesorar sobre
“tácticas” de manejo de las tropas para ganar las batallas. Con el tiempo, el trabajo de los strategos creció
para incluir funciones judiciales.
7
10
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La definición de los Objetivos Estratégicos, los indicadores y las metas, permiten establecer
el marco para la elaboración de la Programación Anual Operativa que es la base para la
formulación del proyecto de presupuesto.
El uso de la Planificación Estratégica en el ámbito público se concibe como una
herramienta imprescindible para la identificación de prioridades y asignación de recursos
en un contexto de cambios y altas exigencias por avanzar hacia una gestión comprometida
con los resultados.
Las características centrales de la gestión orientada a resultados son:
o Identificación de objetivos, indicadores y metas que permitan evaluar los resultados,
generalmente a través del desarrollo de procesos planificación estratégica como
herramienta para alinear las prioridades a los recursos y establecer la base para el
control y evaluación de las metas.
o Identificación de niveles concretos de responsables del logro de las metas.
o Establecimiento de sistemas de control de gestión internos donde quedan definidas
las responsabilidades por el cumplimiento de las metas en toda la organización, así
como también los procesos de retroalimentación para la toma de decisiones.
o Vinculación del presupuesto institucional a cumplimiento de objetivos.
o Determinación de incentivos, flexibilidad y autonomía en la gestión de acuerdo a
compromisos de desempeño.
La planificación estratégica es un proceso que antecede al control de gestión, el cual
permite hacer el seguimiento de los objetivos establecidos para el cumplimiento de la
misión. Cubre aspectos de carácter macro que involucran el mediano y largo plazo y apoya
la identificación de cursos de acción para materializar las prioridades institucionales.
La planificación estratégica es un proceso continuo que requiere constante
retroalimentación acerca de cómo están funcionando las estrategias. En el sector privado,
las organizaciones tienen señales de su desempeño a través de indicadores claros, tales
como las utilidades, los retornos sobre la inversión, etc. Estos indicadores entregan señales
inequívocas respecto del desempeño y del curso de las estrategias, validándolas o bien
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mostrando la necesidad de efectuar un ajuste. No obstante, en las organizaciones públicas,
las señales no son tan claras, y el diseño de indicadores para monitorear el desempeño y el
curso de las estrategias, es un desafío permanente.
En el marco de las actividades de planificación de las organizaciones es necesario distinguir
entre la planificación estratégica y la planificación operativa. Aun cuando ambas tratan de
determinar los mejores cursos de acción, la primera se refiere al largo y mediano plazo y la
segunda se relaciona con el corto plazo. Cuando hablamos de planificación estratégica nos
estamos refiriendo a las grandes decisiones, al establecimiento de los Objetivos
Estratégicos que permiten materializar la Misión y la Visión. Por lo tanto la PE es la base o
el marco para el establecimiento de mecanismos de seguimiento y evaluación de dichos
objetivos, es decir, el control de la gestión no se puede realizar sin un proceso previo de
planificación estratégica.
En términos generales, cuando una institución aborda un proceso sistemático de Planificación
Estratégica posibilita discutir y analizar aspectos claves de su gestión. Los que van desde el tipo de
productos que de acuerdo a su misión le corresponde hacerse cargo y los resultados que se espera de
ellos, hasta la búsqueda de los mejores procesos que permitirán proveer dichos productos con la
mayor relación precio-calidad. En la Figura 1, se muestra el vínculo entre la Planificación
Estratégica y el Control de Gestión, quedando claro que el proceso de establecimiento de objetivos
es la base para la identificación de las metas y la programación de actividades que serán
monitoreadas en el ciclo de programación-formulación-ejecución presupuestaria y evaluación de la
gestión.
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Indicadores de Desempeño en el Sector Público
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Figura 1
CICLO DEL CONTROL DE GESTION
PLANIFICION
ESTRATEGIA
EVALUACION
Revisión de
presupuestos y
programas
PRESUPUESTO
Consideración de
nuevos productos y
objetivos estratégicos
METAS / PROGRAMACION
Medidas
correctivas
EJECUCION
(*) Adaptado de Figura: Las cuatro etapas del control de gestión.
Anthony Robert N. “El Control de Gestión” Marco, Entorno Proceso”. Harvard Business
School. Ed. Deusto. 1998
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Es importante precisar que la planificación estratégica pone su foco de atención en los
aspectos del ambiente externo a la institución: los usuarios finales a quienes se entregan
los productos principales o estratégicos y los resultados finales o los impactos de la
intervención institucional. En cambio, cuando hablamos de planificación operativa nos
estamos refiriendo a la determinación de las metas de corto plazo, las cuales permiten
hacer operativas las estrategias. A partir de esto es posible realizar la programación de
las actividades y la estimación del presupuesto que se requiere para llevarlas a cabo.
La planificación operativa tiene que ver con la generación de metas y compromisos
internos que son parte de la programación para lograr los productos en la cantidad y el
tiempo necesario. Desde esta perspectiva, la información proporcionada a través de
indicadores de gestión, tiene menor interés desde el punto de vista de la rendición de
cuentas a la ciudadanía y al Congreso.
En la Figura 2 siguiente podemos observar el tipo de indicadores que son apropiados a
cada uno de estos niveles de decisión.
Figura 2
NIVELES
ORGANIZACIONALES
Alta
Dirección
Fuente: Adaptado de Robert Anthony (1998).
ACTIVIDAD DE PLANIFICACIÓN
Y CONTROL
Planificación
é
TIPOS DE
INDICADORES
Indicadores Estratégicos
(Gestión
Global de la Entidad)
Resultado Final o
Impacto
Resultado Intermedio
Indicadores por Centro
de Responsabilidad
Nivel Directivo
Control de Gestión
Nivel Operativo
Control de Actividades
Resultados Intermedios
Eficiencia, Eficacia,
Economía, Calidad
Indicadores
de Gestión
Programación.
Insumos, Productos
Intemedios
¿Cuántas unidades de productos y
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1.2 Componentes del Proceso de Planificación Estratégica
Las metodologías para desarrollar procesos de planificación estratégica son variadas,
encontrando diversos enfoques en la literatura. Desde el punto de vista de las
organizaciones públicas, no existe en general un modelo a seguir y hallamos esquemas
metodológicos que tienen mayor o menor complejidad. A diferencia de la programación
operativa y el proceso presupuestario, la planificación estratégica tiene menor grado de
rutinas y protocolos estandarizados dentro de la normativa pública, por lo que su
internalización en los procesos organizacionales no es uniforme, siendo de alguna manera
una herramienta metodológica de carácter optativo para las organizaciones.
Sin embargo, tal como se mencionó, la planificación estratégica en el ámbito público es
una herramienta que ayuda indudablemente al establecimiento de prioridades, objetivos
y estrategias como apoyo a la definición de los recursos que necesitamos para lograr los
resultados esperados. Teniendo esto en consideración, el proceso de elaboración de un
Plan Estratégico en e; ámbito público debe ser simple e incorporado en la rutina de la
toma de decisiones directivas, así como en el proceso presupuestario. Desde esta
perspectiva, los componentes o fases del Plan Estratégico deben contar con estándares de
calidad que sean útiles a la gestión organizacional. La revisión de varias metodologías de
PE en el ámbito público aplicada por países tales como Reino Unido, Nueva Zelanda,
Australia, Chile, Uruguay, Costa Rica, ha permitido sistematizar algunos pasos básicos
que no debieran faltar: Misión, Objetivos Estratégicos, Estrategias, definición de metas e
indicadores.
En la Figura No 1, se desarrolla un modelo básico de planificación estratégica con las
preguntas que intenta responder cada una de las fases:
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Indicadores de Desempeño en el Sector Público
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Figura 3
Planificación Estratégica
Análisis de las leyes, y normativas
Prioridades Gubernamentales
Contribución de la organización a las
prioridades de los Planes Nacionales de
Desarrollo,
Estrategias,
Lineamientos
Nacionales de Desarrollo, etc.
¿Quiénes somos?
¿Qué hacemos y para quienes?
¿Dónde estamos?
Misión
Descripción concisa y clara de la razón de
ser de la Entidad, propósito fundamental
Visión
Valores de la organización, como espera ser
reconocida , futuro deseado de la
organización
¿Dónde queremos ir, qué
resultados queremos lograr?
Amenazas y Oportunidades, Fortalezas y
debilidades
Análisis del Entorno y del Medio Interno
Marco Normativo e Institucional
Objetivos Estratégicos
Logros que espera la Entidad para cumplir con su
misión
Claros, realistas, desafiantes y congruentes entre sí.
¿Cómo llegaremos?
Estrategias
Plan de Acción para implementar los
Objetivos Estratégicos, y determinar el presupuesto
¿Cómo mediremos el
desempeño logrado?
Indicadores de Desempeño
para medir los logros, evaluar y tomar
acciones correctivas
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Indicadores de Desempeño en el Sector Público
4. Requisitos de la Planificación Estratégica
en el ámbito público
El uso de la planificación estratégica apoya la toma
decisiones en diferentes niveles de decisiones
gubernamentales y los enfoques metodológicos que
pueden apoyar este proceso son variados. Las mejores
prácticas en la aplicación de Planificación Estratégica a
nivel gubernamental insisten en la necesidad de que la
técnica utilizada se apegue a los siguientes requisitos:
9 Definir los responsables de los Programas, áreas o
divisiones que tienen a cargo la producción de los
bienes y servicios
Asumir un proceso de PE, implica tomar decisiones
respecto de cursos alternativos de acción con los
recursos presupuestarios. Si bien en la mayor parte de
los países los grados de discreción para el uso de
recursos están predefinidos o condicionados por los
límites de gasto anuales, la perspectiva estratégica
permitirá identificar las mejores alternativas respecto de
cómo se asignarán los recursos y las consecuencias
respecto de la entrega de los bienes y servicios y los
resultados. 8
8
Ver Berretta N, Tavares, M. Sistemas de Planificación Estratégica e
Innovaciones Presupuestarias. Banco Interamericano de Desarrollo.
PRODEV. Diálogo Regional de Política. 2006.
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Indicadores de Desempeño en el Sector Público
Por esto mismo es fundamental el involucramiento de los directivos de los Programas y
su coordinación con las áreas de planificación y presupuesto de las entidades. Finalmente
los directivos a cargo de los Programas deben tener la facultad de incidir sobre los
aspectos que determinan la efectividad de la gestión.
9 El proceso de planificación estratégica debe ser la base para la definición de los
planes operativos y la programación presupuestaria, por lo tanto:
ƒ
Su realización debe ajustarse con el calendario presupuestario.
ƒ
La metodología y contenido del proceso debe responder preguntas
básicas para avanzar hacia un presupuesto orientado a resultados: qué
productos generamos, para quienes, en qué condiciones, que resultados
comprometemos.
•
Las metas y las líneas de acción de corto plazo deben estar alineadas
con las definiciones estratégicas. Este alineamiento debe permitir la
identificación de los aspectos financieros y operativos para
materializar el presupuesto.
9 Si bien la PE permite la revisión de la Misión, Objetivos Estratégicos, dicho
proceso debe orientarse a fines muy instrumentales, apoyando el proceso de
asignación presupuestaria más favorable para la contribución al resultado
deseado.
9 Aun cuando la misión y visión pueden ser revisadas, éstas en general son
definiciones ya asumidas por la institución. No obstante hay distintos tipos de
situaciones en las cuales se justifica hacer una revisión de la misión con mayor
profundidad. En el siguiente recuadro se mencionan algunas de éstas.
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Recuadro 1
El Programa o Entidad ha tenido una evaluación que recomienda la revisión del tipo
de productos que provee: ampliar, eliminar, refundir algún tipo de bien o servicio.
A partir de un diagnóstico organizacional se detecta que es necesaria una ampliación
de la cobertura de los bienes y servicios hacia otras regiones del país, lo cual implica
ampliar el ámbito de acción del Programa o la Entidad.
A partir de una política gubernamental se priorizan acciones en determinado sector,
dándose competencias extraordinarias a un Programa o Entidad para asumir la
ejecución de dicha política.
9 La metodología que se utilice debiera considerar el ciclo anual o plurianual del
marco del proceso presupuestario. El tipo de preguntas que aborde la
Planificación Estratégica debe permitir responder aspectos básicos para definir
cursos de acción hacia los cuales priorizar recursos.
9 En el marco del proceso presupuestario anual, un proceso básico de PE puede ser
abordado de forma oportuna abordando los siguiente aspectos:
o Revisión del desempeño de los productos finales (estratégicos) del año t-1
(año anterior) en base al monitoreo de los indicadores de desempeño.
o Revisión del desempeño actual y el comprometido para el año siguiente.
o Breve análisis del entorno, especialmente de los aspectos
presupuestarios, financieros, u otros establecidos por la institucionalidad
gubernamental. Asimismo dentro de este análisis de entorno pueden
identificarse aspectos relacionados con: Instituciones similares, situación
del mercado en los casos que amerite y que afecte los costos, o las tarifas
de la entidad, o hechos extraordinarios que impliquen la definición de
objetivos y estrategias.
o Breve análisis del ambiente interno, que permita analizar los procesos y
si éstos se ajustan a los requerimientos de eficiencia, calidad, etc., si se
cuenta con los recursos humanos suficientes para abordar la ampliación de
cobertura Geográfica necesaria, etc.
9 La PE debe facilitar la definición de los resultados esperados de la gestión anual.
En este sentido el énfasis debe estar en el Qué esperamos lograr en un plazo
determinado, para que nuestros productos sean provistos de forma eficiente,
eficaz, y de calidad. La metodología de PE debe permitirnos la identificación
19
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Indicadores de Desempeño en el Sector Público
adecuada de los objetivos estratégicos. Por lo tanto si los objetivos que se
identifiquen son irrelevantes desde el punto de vista de lo sustantivo del quehacer
institucional o son poco desafiantes respecto de las mejoras institucionales y/o del
programa, los indicadores que permitirán monitorear y evaluar el desempeño
también serán débiles.
9 Para saber si hemos cumplido con los Objetivos propuestos es necesario que la PE
sea la antesala del control de la gestión.
Así como se define un proceso de PE anual, debe establecerse un sistema de control de
gestión que permita registrar los objetivos, metas e indicadores a lo largo de toda la
organización, para establecer el monitoreo y evaluación posterior.
Esto implica abordar un requisito clave, asociado a la pregunta ¿Cómo sabemos si
estamos logrando los resultados?
Establecer los indicadores como fase final de la PE, implica definir cuales son
Indicadores Estratégicos y cuales serán parte de los Indicadores Operativos del control de
actividades necesarias para la implantación de los planes, proyectos, etc.
20
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Indicadores de Desempeño en el Sector Público
5. Planificación Estratégica y Planificación
Operativa Anual
Articulando decisiones estratégicas con los aspectos
operativos
Los planes operativos anuales son herramientas
utilizadas en el Presupuesto por Programas y
constituyen un conjunto de actividades que valorizan
los insumos que se requieren para la realización de
éstas.
La técnica de presupuesto por programas se orienta a
determinar producción final en volúmenes físicos y
valorizarla desde el punto de vista de los recursos
financieros y programarla anualmente en los planes
operativos anuales. Sin embargo cuando dicha
programación se realiza sin un referente de mediano
plazo, no permite ser un instrumento de apoyo útil a la
toma de decisiones. En muchos casos se ha observado
que el POA es utilizado por las instituciones como un
equivalente a la planificación estratégica y encontramos
documentos extensos que transcriben la Misión Legal,
Visión, diagnósticos institucionales y listados de
objetivos que en general no tienen la característica de
estratégicos, siendo que representan funciones
permanentes. El Plan Operativo Anual (POA), debe
estar articulado adecuadamente con la PE y las
definiciones estratégicas de mediano plazo, tales como
la misión, los productos y usuarios, y los objetivos
estratégicos.
21
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Indicadores de Desempeño en el Sector Público
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En la Figura 4 siguiente se presenta la articulación entre los niveles de planificación:
Figura 4
Formato tipo de un Proceso de Planificación Estratégica, Planificación Operativa y tipo
de indicadores claves para el monitoreo y la evaluación
AMBITOS
PLANIFICACION
TIPOS DE
INDICADORES
METAS
INSTITUCIONAL
MISION
INSTITUCIONAL
RESULTADO FINAL
LARGO PLAZO
VISION
OBJETIVOS
ESTRATEGICOS
MEDIANO
RESULTADO
INTERMEDIO
PROGRAMATICO
MISION PROGRAMA
OBJETIVOS
ESTRATEGICOS
RESULTADO
INTERMEDIO
MEDIANO PLAZO
PRODUCTO
CORTO PLAZO,
ANUALES
INDICADORES
PRODUCTOS FINALES
Productos Intermedios
GESTION
(Eficiencia, economía,
eficacia, calidad)
MATRIZ DE PRODUCCION OPERATIVA:
PRODUCCION FISICA MEDIBLE
EXPRESION FINANCIERA DE LAS METAS
22
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1. El plan operativo anual es la base para la elaboración del Anteproyecto de
Presupuesto, de ahí la importancia que haya una adecuada sintonía con las prioridades
establecidas a nivel de la Planificación Estratégica.
2. La Planificación estratégica debe ser realizada, tanto a nivel Institucional (o sea
Ministerio o Entidad Descentralizada), así como a nivel de las Unidades Ejecutoras
de los Programas.
3. El Plan Operativo Anual, es un instrumento que debe sistematizar los aspectos
“operativos” relacionados con las actividades que permiten materializar los productos
en una expresión anual. Para ser coherente con los objetivos y metas de la Institución
y del Programa, debe recoger en su programación justamente las prioridades
establecidas en términos de la calendarización de las actividades, identificar los
insumos necesarios para la generación de los productos finales, y los procesos que
conlleven inversiones, contrataciones, etc.
4. Las Unidades Ejecutoras de Programas deben estimar cual es el volumen preliminar
de la producción final o intermedia, o las prestaciones que se deberán cumplir
anualmente para satisfacer los requerimientos determinados por el Plan Estratégico,
específicamente a nivel de los Objetivos Estratégicos. Los proyectos de inversión
debieran quedar claramente determinados en esta fase.
23
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Indicadores de Desempeño en el Sector Público
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Algunas de las dificultades observadas en la articulación entre la Planificación
Estratégica y la Planificación Operativa se mencionan a continuación:
La cuantificación de los bienes y servicios
Otro problema que genera la propia técnica del presupuesto por programa, es la necesidad
cuantificar los bienes y servicios a proveer, en términos anuales, lo cual dificulta mucho
la estimación de aquella producción de es de carácter intangible o bien cuyo
dimensionamiento físico es irrelevante, como por ejemplo “asesorías”.
En estos casos de producción genérica o intangible, la cuantificación de las metas no
tiene mucha relevancia para la toma decisiones. Sucede además, la demanda de estos
productos es muy variable, altamente condicionada a factores externos.
Los procesos administrativos
Una situación muy frecuente que dificulta considerar las metas asociadas a los objetivos
estratégicos, se deriva de la lentitud de procesos de licitación de inversiones o la
dificultad para emprender los rediseños organizacionales necesarios que permitan lograr
las mejoras en la calidad, tiempos de respuesta y/o niveles de producción que aseguren la
cobertura esperada. En la práctica aprobar una compra puede requerir de 6 a 8 meses, o
bien, lograr una autorización de mayor personal también puede ser un asunto complejo.
La vinculación programática con la estimación presupuestaria:
No siempre los ejercicios de
PE institucional tienen como
consecuencia la vinculación
de
los
recursos
presupuestarios
necesarios
para el cumplimiento de los
objetivos estratégicos.
Aun cuando no siempre la
materialización
de
los
objetivos
estratégicos
requiere contar con mayores
recursos, en la práctica los
mejoramientos en la calidad
de los servicios (de salud,
educación, transporte, etc.),
la ampliación de la cobertura
de
atención,
implica
financiar nuevos proyectos
de inversión o contar con la
En la práctica, la vinculación directa entre las metas de producción final y el
presupuesto es compleja. Un ejercicio interesante al respecto donde se vincula
la PE, programación operativa y el presupuesto, y su expresión en las metas, se
realiza en Martinere (2007).
En este documento se hace un ejercicio de un presupuesto de carácter
plurianual que permite identificar las variaciones de los recursos asignados
sobre el grado esperado de cumplimiento de los objetivos y metas, aspecto que
es clave a la hora de identificar cuales son las consecuencias de establecer los
recortes presupuestarios sin considerar las variables estratégicas. 1
Dado que el insumo principal para la elaboración del POA es la PE, y la
asignación del presupuesto (el cual debe ya tener incorporada los límites de
gasto), en muchos casos ambos procesos no se realizan a tiempo, quedando
muy poco tiempo a las instituciones para realizar una programación operativa
que refleje realmente la situación estratégica institucional.
Para que haya una expresión monetaria de los planes establecidos en la PE y
traducidos en el POA, las Unidades de Planificación y las de Presupuesto
debieran trabajar estrechamente y en forma coordinada entre los Programas y
la institución.
24
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Indicadores de Desempeño en el Sector Público
contratación de personal calificado, incorporar nueva tecnología, etc.
Sin embargo, se observa con frecuencia una desvinculación entre la programación de los
recursos presupuestarios y el proceso de PE que produce frustraciones respecto de los
esfuerzos realizados por identificar los resultados esperados y los recursos necesarios
para lograrlos. Esta situación se produce por múltiples factores que van desde los propios
arreglos institucionales que dificultan la coordinación entre la planificación y el
presupuesto, así como procesos de presupuestación centralizados a nivel de ministerio,
que no consideran la programación realizada a nivel de Unidad Ejecutora y/o Programa.
Lo anterior se complica aun más, cuando los Programas Presupuestarios no tienen
Unidades Ejecutoras, con claras responsabilidades directivas, por lo que no hay un
traslado de los compromisos establecidos a nivel institucional, con la parte ejecutora.
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6. Componentes del Proceso de Planificación
Estratégica
a. Misión
¾ ¿Quienes somos, Qué hacemos, para quiénes?
La misión es una descripción de la razón de ser de la
organización, establece su “quehacer” institucional, los
bienes y servicios que entrega, las funciones principales
que la distinguen y la hacen diferente de otras
instituciones y justifican su existencia.
Una correcta definición de la Misión debe contener:
•
Cuál es el propósito de la Organización
•
Qué hace: descripción de los Productos Finales
(Bienes y servicios que entrega)
•
Para quiénes: identificación de los Usuarios o
beneficiarios a quiénes van dirigidos los productos
finales (bienes y servicios)
•
Cuál es el efecto que se espera lograr: (resultado
final) en la población objetivo a la que se dirige su
accionar, a través de los productos provistos. El
quehacer de la institución que genera el valor
público de la entidad y el plazo en que se espera
proveer
26
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Importancia de la Misión
El proceso de abordar la Misión puede consistir en un ejercicio de identificación o
definición de la misma o bien de revisión o actualización.
El ejercicio de trabajar con la Misión está circunscrito al ámbito de decisiones directivas,
en los más altos niveles de responsabilidad organizacional, dado que enmarca los
productos y los resultados por los cuales la organización debe responder a sus usuarios y
a la ciudadanía.
De esta manera, antes de comenzar cualquier ejercicio alrededor de la misión
institucional es clave que sus máximas autoridades estén involucradas, liderando el
proceso y validando los compromisos que surjan. Si no es posible contar con este
liderazgo, la experiencia indica que es mejor no seguir, dado que los recursos de tiempo
son valiosos y la misión requiere una validación institucional.
Recuadro 2
Utilidad de contar una Misión concertada entre el equipo directivo y la
comunicación de ésta a los funcionarios, usuarios y ciudadano
•
•
•
•
Establece el marco que justifica la intervención pública en el ámbito de
responsabilidad
Tiene la capacidad de mantener el foco directivo en lo importante
Lograr encauzar los apoyos políticos y capacidades administrativas de la institución
Mostrar a los grupos de interés la creación de valor público esperado
¾ ¿Cómo se redacta la misión?
No es conveniente ser ortodoxos respecto de la redacción de una misión, puede ser tan
larga o tan breve como el equipo a cargo de su definición lo crea conveniente.
Sin embargo, su lectura debe premitir a todos los interesados (la propia institución, los
usuarios, los ciudadanos, el Ministerio de Hacienda, Congreso, etc.) comprender cuál es
la esencia o especificidad del quehacer institucional (lo que le confiere identidad a la
institución) y que justifica públicamente su existencia. En el recuadro siguiente se
observan diferentes tipos de redacción de Misión, que grafican los distintos tipos de
abstracción.
27
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Recuadro 3
Existen ejemplos de abstracción extrema de declaración de misión como la que entrega
Moore (1998) con relación al Departamento de Servicios Juveniles de Massachusetts, en
el cual se menciona que el cuerpo directivo al aceptar el reto de liderar dicho
departamento definió su misión como
“Humanizar el trato a los jóvenes”. 9
Por otro lado observamos la misión que declara la Institución que en Chile se encarga de
fomentar el desarrollo del sector agrícola.
“Contribuir a mejorar la competitividad, sustentabilidad y equidad del sector
silvoagropecuario a nivel nacional y regional, a través de un adecuado funcionamiento
del Ministerio de Agricultura y de una articulación, seguimiento y coordinación eficiente
de las políticas, programas y proyectos que se ejecutan directamente, como de aquellos
implementados por medio de convenios con otras instituciones”
La menor concreción de esta declaración de misión no le resta mérito, dado que los
énfasis no están principalmente en el logro de apoyos políticos ni en aspectos
comunicacionales que logren adhesión, sino más bien en establecer claramente al
compromiso con el logro de una mayor competitividad, sustentabilidad y equidad del
sector silvoagropecuario. Estos aspectos son claves en una institución que está a cargo
de las políticas públicas de un país cuyos ingresos dependen en una importante
proporción de este sector.
En el caso de unidad organizativa (departamento, área) dentro de una organización
mayor, la elaboración de la misión debe considerar siempre la Misión del nivel
organizacional más alto al que corresponda. Esto, permite lograr coherencia y alineación
entre el propósito de cada uno de los ámbitos de la organización, posibilitando construir
los indicadores en distintos niveles de la organización.
9
Cabe destacar que en este caso el director tuvo como propósito central al declarar esa misión, el captar los
apoyos políticos de un sector reformista que defendía una posición hacia un trato más justo para los jóvenes
y un mayor énfasis en la resinserción, en lugar de expresar los valores de aquellos que se inclinan por
proteger a la comunidad de mantener el apoyo de dicho grupo político. Pág.130. op. cit.
28
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Aspectos prácticos para la formulación de la misión:
¾ ¿Qué vigencia tiene la misión?
N o siempre la misión “formal” de la institución es igual a la misión “efectiva”. Muchas
veces las entidades tienen como declaración formal de su misión, el referente de su
creación legal, con los mandatos y funciones expresadas en dicha ley. Este mandato
puede estar o no actualizado de acuerdo a lo “que realmente produce la institución”.
Puede suceder que el marco legal defina claramente el área de competencias de la entidad
y por lo tanto los productos finales que debe brindar, sin embargo, los programas
presupuestarios de la institución, o el tipo de productos que consumen parte importante
de los recursos y se entregan a terceros, pueden no coincidir con el propósito de creación
de la entidad. Por ejemplo, se ha visto el caso de que en una Secretaría de Justicia, existen
Programas dirigidos a fomento del deporte, o de la cultura. Se han observado comisiones
ad-hoc de medio ambiente, o Secretaría de Presidencia, dirigidas hacia la protección del
adulto mayor.
La comparación entre la misión “formal” y la misión “efectiva” cuando hay diferencias
importantes, da cuenta de la necesidad de ajustar el tipo de producción, sus destinatarios,
lo cual implicara reformular el Programa y su adscripción, o incluso su eliminación.
¾ ¿Cuando no es necesario reformular la misión?
ƒ
No se han realizado cambios a la ley constitutiva de la entidad
ƒ
No haya habido cambios fundamentales a las funciones y atribuciones de la
institución
ƒ
La declaración de misión represente exactamente lo que la institución produce
ƒ
Los equipos directivos se mantienen. Esto no significa que ante cambio de directivos
máximos deba cambiarse la misión, no obstante un primer punto que se debiera
encargar un nuevo directivo de un Programa por ejemplo es si está de acuerdo en
como está redactada el propósito de la organización sobre la cual es responsable y
debe rendir cuentas.
¾ ¿En qué casos es necesario establecer una nueva misión?
ƒ Si no ha habido antes un proceso de revisión o de identificación de Misión.
ƒ Si la redacción de la misión sólo explica lo establecido en el ámbito de la ley que crea
la institución y no explica claramente que produce, para quienes y qué se espera como
resultado.
ƒ Si la organización ha sufrido redefiniciones importantes en los ámbitos de su
competencia o hay alguna declaración política clave de prioridad pública que afecta a
29
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Indicadores de Desempeño en el Sector Público
la entidad. Si es así, aparte de los participantes anteriores, es clave que la validación
de la Misión, se contraste con ámbitos de decisión política – administrativa
(Presidencia, Función Pública, etc.)
En que casos se podría dar esta situación:
ƒ Un ministerio que teniendo por Ley un rol rector y no ejecutor, tiene a su cargo la
implementación de Programas (atención de salud, programas de nutrición, etc.).
Redefinir su misión es muy útil en la medida que actualiza y enfatiza su
responsabilidad de rectoría y no de ejecución. En este caso delimita su acción
supervisora y establece la potestad que tiene sobre los órganos supervisados. A la
vez comunica a la ciudadanía la garantía sobre la calidad en la prestación de los
servicios de las entidades y programas a quienes ejerce rectoría.
ƒ La creación de una nueva institución, que por ejemplo tenga a su cargo el diseño o
la implementación de una política pública prioritaria desde el punto de vista de la
ciudadanía. Supongamos en un país donde la inseguridad ciudadana es alta y dichas
labores están a cargo de una Comisión o de una Institución con bajo rango
jerárquico, el gobierno decide la elevación a rango de Ministerio o de Vice
Ministerio. Sin duda en este caso, la aprobación del quehacer institucional por
parte de las máximas autoridades es un aspecto relevante.
•
Un Programa o Entidad que amplía el foco de sus beneficiarios, por ejemplo desde un
ámbito central a uno nacional, o bien desde un tipo de prestación a otra de carácter
más integral (como aspecto a mantenerse en el tiempo)
¾ ¿Quiénes participan en la formulación de la misión?
El ejercicio de trabajar con la Misión está circunscrito al ámbito de decisiones directivas,
en los más altos niveles de responsabilidad organizacional, dado que señala los productos
terminales y los resultados por los cuales la organización debe responder a sus usuarios y
a la ciudadanía. De esta manera antes de comenzar cualquier ejercicio de formulación de
la “misión” ya sea del Ministerio, Programa, Entidad, etc., es fundamental que sus
máximas autoridades estén involucradas, liderando el proceso y validando los
compromisos que surjan.
El ámbito territorial también debe ser considerado. Si la institución está desplegada por el
territorio nacional en un esquema desconcentrado o descentralizado es importante
convocar a los responsables a esos niveles.
30
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La experiencia da cuenta que no es posible dar recetas respecto de quienes participan en
la formulación de la misión, no obstante, hay que distinguir en lo que es la formulación y
aprobación propiamente tal y la comunicación de ésta.
Podemos hablar desde una participación en el proceso de creación y aprobación de la
misión, hasta una participación que sea tipo consultivo y cuyo fin sea recoger la opinión a
fin de comunicar las tendencias y orientaciones por donde se dirige la nueva misión.
En este caso es conveniente que en el proceso de comunicación se incluyan a otros
posibles participantes tales como funcionarios Públicos, la comunidad (para niveles
locales, por ejemplo); a los usuarios y otros
Utilidad de contar una Misión concertada entre
grupos de interés.
Una vez que las autoridades y los liderazgos
están incorporados en el proceso, la
convocatoria debe estar dirigida a cada uno
de los responsables de las áreas a cargo de
los productos finales o estratégicos.
También es importante convocar a los
encargados de las áreas de apoyo, equipos
de asesoría y comunicaciones.
¾ ¿Qué no debe faltar en la declaración
de una misión?
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
el equipo directivo
funcionarios
y
comunicada
a
los
•
Establece el marco que justifica la intervención
pública en el ámbito de responsabilidad
•
Tiene la capacidad de mantener el foco
directivo en lo importante
•
Lograr encauzar los apoyos políticos y
capacidades administrativas de la institución
•
Mostrar a los grupos de interés la creación de
valor público esperado
Productos terminales, finales o estratégicos (bienes y servicios)
Los usuarios o beneficiarios, población objetivos a quienes se dirigen dichos
bienes y servicios
Que pueden esperar los usuarios, beneficiarios y la ciudadanía en su conjunto, en
términos de resultados (efectos)
El ámbito territorial de su acción (nivel central, nacional, local, internacional)
Qué aspectos son optativos (dado que en general deben ir en la visión o en los valores)
ƒ
ƒ
Los estándares como piensan conseguir su propósito
Los valores con los cuales piensan enfocar su gestión
¾ ¿Qué aspectos no deben ser incluidos en una misión?
ƒ
ƒ
ƒ
Los Subproductos o productos intermedios
Los usuarios internos de la entidad
Los mejoramientos que la entidad piensa realizar para ser más eficiente o eficaz
(estos deben quedar registrados como objetivos estratégicos)
31
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Vinculo entre la Misión Institucional y la Misión de los Programas o
Entidades dependientes
Una organización privada o pública tiene diferentes niveles de jerarquías, donde se
establecen también distintos tipos de decisiones y de ámbitos de intervención, así como
niveles de dependencia. En el plano gubernamental es posible identificar varios
escalones de dependencia, cuya principal virtud es que éstos deben estar estrechamente
relacionados y coadyuvarse mutuamente.
Un primer caso que podemos identificar es el nivel Ministerial (o Institucional) y los
Programas o Entidades que tenga adscrito.
Un segundo caso puede ser una Entidad Descentralizada o Autónoma (esta Entidad puede
o no también tener un tipo de adscripción a un Ministerio, Vice ministerio, Comisión,
etc.) que tenga adscritas varias dependencias a nivel territorial.
Cualquiera sean los casos que se establezcan en términos de dependencias hay que
considerar el efecto “cascada” que se da en la toma de decisiones y en las
responsabilidades en términos de propósitos sobre los cuales se debe rendir cuentas.
En el marco de la gestión por resultados, a nivel Ministerial o Institucional las
competencias y responsabilidades se relacionan con los efectos o impactos de las
políticas públicas. La ejecución de dichas políticas es de responsabilidad directiva a nivel
de los Programas, Entidades Adscritas a los ministerios, etc. 10
Ejemplo:
Misión de un Ministerio de Comercio e Industria:
El Ministerio de Comercio e Industria está a cargo del desarrollo e implementación de las
políticas orientadas a fortalecer y mejorar la competitividad de la industria nacional en
todos sus tamaños y sectores, y su inserción en los mercados internacionales, generando
mayores oportunidades de empleo de calidad, generación de ingresos y sostenibilidad de
la economía nacional.
Los Programas y Entidades que dependen de este Ministerio son:
10
Parte importante de la teoría del agente principal, tiene que ver justamente con la delimitación de los
roles de diseño de políticas con los de la ejecución de las mismas. Las ventajas de esta separación de
funciones tienen que ver con aspectos de responsabilización, de delegación en ámbitos descentralizados
cercanos a los problemas de los usuarios ciudadanos, a la capacidad de tener flexibilidad para gestionar los
recursos.
32
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Figura 5
Programa
de
Fomento
de
Exportaciones
y
Competitividad
Internacional
Programa
de
Apoyo
a
la
Microempresa
Programa
Innovación
Tecnología
de
y
Fondo
de
Promoción del
Empleo y la
competitividad
Una inmediata relación entre la Misión Ministerial y la Misión de los
Programas es identificar cómo el Propósito o el quehacer de los Programas
reflejan el aspecto central de la primera Misión “Implementación de las
políticas orientadas a fortalecer y mejorar la competitividad de la industria
nacional…..en todos sus tamaños y sectores……inserción….oportunidades
de empleo….de calidad….generación de ingresos y sostenibilidad de la
economía nacional….
Fuente: Elaboración propia
En rigor, la revisión de los productos (bienes y servicios) que se declaren en cada uno de
los Programas del Ministerio debiera ser suficiente para que el Ministerio cumpla con su
Misión y genere los resultados que se esperan de éste.
En la mayor parte de los ejemplos de países de la OCDE, se intenta que la gestión de las
Agencias esté alineada a los objetivos de la agenda del sector público como un todo. Esto
se realiza a través de la alineación entre los outcomes definidos a nivel institucional (o
ministerial) y los bienes y servicios u outputs que proveen las Agencias.
Un prerrequisito para una gestión orientada a los resultados es que exista esta cadena de
Objetivos jerarquizados, que establecen claras prioridades a diferentes niveles de
decisión.
33
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Definiendo los Productos y los Usuarios
¾ ¿Qué hacemos y para quiénes?
Productos Finales
El producto es el “principal bien o servicio que la institución proporciona a un usuario
externo”
La característica principal del producto es que la Entidad es responsable de su generación
y provisión.
En el Presupuesto por Programas, un Producto Final es la categoría principal para la
asignación de recursos.
Los Productos Finales deben cumplir con una serie de requisitos desde el punto de vista
de su provisión: deben ser a la vez eficientes, eficaces, de calidad y economía.
Estos atributos básicos de desempeño son lo que serán medidos y evaluados en el sistema
de monitoreo de evaluación de la gestión presupuestaria y de resultados.
Un punto clave para la asignación de recursos y la rendición de cuentas es saber definir
cuales son los bienes y/o servicios que entrego a los usuarios externos.
¾ ¿Qué aspectos son necesarios para la identificación de los productos finales o
estratégicos ?
1. Su Prioridad Estratégica. Un producto principal está directamente
relacionado con el mandato legal y la misión.
3. La demanda de los usuarios por los productos en la mayor parte de los
casos es continua, sistemática y permanente.
4. El número de transacciones de los productos es significativa, o involucra
un conjunto de procesos importante.
5. La existencia de un centro gestor o una unidad gestora a cargo de la
generación de ese producto.
6. Los recursos presupuestarios que se consumen en su generación son altos
con relación al presupuesto total (porcentaje del presupuesto destinado a la
provisión del servicio) o de recursos humanos (porcentaje de funcionarios
responsables de producir y entregar el servicio)
34
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7. El producto final es importante para la información externa, para efectos
de las rendiciones de cuentas.
Recuadro 4
¿Cómo se definen e informan los Productos?
1. Debe quedar claro el servicio o bien que se provee
Para la definición de un producto se debe considerar el “nombre” del bien y/o servicio
que posibilite informar precisa y clara a cualquier persona, lo que la institución entrega a
un tercero. Ese tercero puede ser un usuario, la ciudadanía o bien otra entidad pública.
2. El producto debe redactarse como bien o servicio que permita a la población
objetivo y/o los usuarios comprender el tipo de bien o servicio que se le está
proveyendo. Por ejemplo:
Subsidios viviendas, raciones alimenticias, fiscalizaciones, mantención de vías,
certificados sanitarios, servicios de asistencia técnica en producción primaria, etc.
Productos intermedios
Son aquellos “productos” que resultan de los procesos y/o actividades, necesarios para la
realización del “producto final”.
Son en general productos de gestión interna, que son los necesarios para generar los
productos finales o estratégicos.
A diferencia de los productos finales, los intermedios, no necesitan un monitoreo regular
desde el punto de vista de la evaluación de la gestión presupuestaria.
Asimismo, tienen menor relevancia desde el punto de vista de la información externa,
para fines de rendición de cuentas.
Los productos tanto finales como intermedios son parte del proceso productivo de una
organización, que ejecuta y presta o entrega los bienes y servicios (productos) a usuarios.
Por lo tanto cuando hablamos de definir los productos, lo hacemos considerando el
proceso que se realiza a nivel de los Programas, Empresas, Unidades Organizacionales,
que dependen de un Ministerio o Secretaría. El nivel ministerial, institucional, no
entrega “productos”, en general, ya que su labor está orientada a diseñar, coordinar e
implementar las políticas, correspondiéndoles a los Programas, Empresas, Unidades
Organizacionales, la labor ejecutora de provisión de los bienes y servicios (productos).
En la figura que se presenta a continuación, observamos los productos finales e
intermedios de un Programa de Fomento Campesino de una Secretaría o Ministerio.
35
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Figura 6
Desarrollo capacidades Financiamiento Crediticio Asesoría Técnica
Capacitación Intermediación Financiera Licitación de cursos Registro de entidades Productos Finales Gestión comercial Intermedios
Visitas a terreno
Actividades
Fuente: Rosario Bello. Planificación Estratégica en Organizaciones Públicas. Curso de Planificación Estratégica y
Construcción de Indicadores en el Sector Público. PES. 2008. ILPES/CEPAL
36
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El monitoreo y la evaluación los productos finales y los productos intermedios
responden a diferentes preguntas, tal como se aprecia en la siguiente gráfica.
Figura 7
Definición de Productos finales e intermedios: qué es necesario
monitorear y/o evaluar
USUARIOS EXTERNOS
Usuario
2
Producto
Final 1
Usuario
3
Producto
Final 2
Usuario
4
Producto
Final 3
Producto
Final 4
PI
PI
PI
PI
PI
PI
PI
PI
1.1
1.2
2.1
2.2
3.1
3.2
4.1
4.2
4.3
A1.1.
1
A1.1.
2
I I I
A1.2.
1
A2.1.
1,2
I I I
A3.1
I I I
A3.2
A4.1.
1
I I I
A4.1.
2
A4.
I I I
PRODUCTOS INTERM.
PI
PRODUCTOS FINALES
Usuario
1
MONITOREO Y
EVALUACION
Cuantos Productos a
quienes, Cobertura
Costo Producto
Final/Insumo
Resultados
Intermedios y
Resultados Finales o
Impacto
PROGRAMACION
OPERATIVA
Costo Producto
Intermedio/
Cantidad de
Productos
Intermedios
Costos Insumos
Nº de trabajadores
PI: Producto intermedio
A: Actividad
I: Insumo
Definiendo quiénes son los Usuarios de los Productos
Así como es fundamental conocer qué hace la institución, cuáles son los bienes y
servicios que provee, un requisito central es saber hacia quiénes están destinados dichos
productos finales, es decir los usuarios o beneficiarios de los mismos.
Tal como un producto final o estratégico tiene como característica principal estar
destinado hacia fuera de la entidad, el depositario de dicho producto es justamente un
Usuario externo, que es quien recibe directamente el bien o servicio
En relación con el tipo de usuario hacia los cuales van dirigidos los productos, es
necesario considerar al menos 3 conceptos: “población potencial”, “población
objetivo” y beneficiarios efectivos”.
37
Manual de Planificación Estratégica e
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Estas distinciones posibilitan posteriormente realizar distintos tipos de indicadores
asociados a la cobertura de la demanda potencial, y la demanda efectiva, así como las
evaluaciones de las mismas.
Población potencial corresponde a la población total que presenta la necesidad y/o
problema que justifica el programa, la unidad o la institución y por ende pudiera ser
elegible para su atención.
Población Objetivo: población que el programa, la unidad o la institución tiene planeado
o programado atender en un período dado de tiempo, pudiendo corresponder a la
totalidad de la población potencial o a una parte de ella
Beneficiarios efectivos: son aquellos que están siendo o han sido atendidos por el
programa, la unidad o la institución.
Figura 8
POBLACION POTENCIAL (980.000 trabajadores) POBLACION POTENCIAL POSTERGADA POBLACION OBJETIVO (294.000 trabajadores) POBLACION POTENCIAL POSTERGADA POBLACION OBJETIVO BENEFICIARIOS EFECTIVOS (105.000 trabajadores) Fuente: Rosario Bello. Planificación Estratégica en Organizaciones Públicas. Curso de Planificación
Estratégica y Construcción de Indicadores en el Sector Público. PES. 2008. ILPES/CEPAL
38
Manual de Planificación Estratégica e
Indicadores de Desempeño en el Sector Público
ILPES-CEPAL
b. Visión
¾ ¿Cómo queremos ser reconocidos?
La visión corresponde al futuro deseado de la organización. Se refiere a cómo quiere ser
reconocida la entidad, representa los valores con los cuales se fundamentará su accionar
público.
Pasos Básicos para la identificación de la Visión
¾ ¿Cómo se redacta?
Puede ser más amplia que la Misión Institucional, y debe contener aspectos que permitan
a los usuarios ciudadanos identificar que pueden esperar de la Entidad en cuanto a
valores, creación de oportunidades, proyección, etc.
Se debe evitar repetir las funciones, y los productos que caracterizan la definición de la
misión. Asimismo, no deberían señalarse aquellos aspectos relacionados con los
proyectos de modernización de corto plazo.
¾ ¿Qué no debe faltar?
ƒ
Los valores de la entidad
ƒ
Cómo quiere ser vista o percibida la institución en el futuro
Importancia de la declaración de Visión para la gestión institucional
ƒ
Compromete públicamente las aspiraciones institucionales, dando un efecto de
cohesión a la organización.
ƒ
Permite distinguir y visualizar el carácter público y cómo la intervención
gubernamental se justifica desde el punto de vista de lo que entrega a la sociedad
ƒ
Complementa el efecto comunicacional de la misión y enmarca el quehacer
institucional en los valores que la sociedad espera de la entidad pública.
ƒ
Por ejemplo:
39
Manual de Planificación Estratégica e
Indicadores de Desempeño en el Sector Público
ILPES-CEPAL
Ejemplo 1: Institución de Agricultura:
Queremos ser reconocidos como una organización consolidada, dinámica, con liderazgo
y reconocimiento nacional e internacional en fomento de la agricultura sustentable, que
es capaz de proporcionar de manera eficiente un programa integral de servicios a
productores campesinos.
Ejemplo 2: Institución de Turismo:
Ser reconocido como líder en el desarrollo turístico en la región, constituyéndonos en un
destino turístico preferido por la conservación y manejo sustentable de los recursos
naturales y consolidar el éxito de la actividad turística en el país mediante un modelo de
gestión pública descentralizado, efectivo y eficiente.
Ejemplo 3: Institución de Educación:
Un Ministerio de Educación Pública renovado y moderno al servicio de los estudiantes y
sus familias, de los docentes, de los directores de centros educativos y, en general de las
comunidades. Un Ministerio caracterizado por una gestión administrativa eficiente,
oportuna y transparente, que promueve el desarrollo integral del ser humano y las
capacidades humanas necesarias para vivir e integrarnos en una sociedad global.
Ejemplo 4 Institución de Economía:
Ser una institución moderna, integrada internamente y al mundo, proactiva y con
credibilidad, conformada por personal con vocación de servicio, calificado y motivado,
que impulse políticas, estrategias y acciones que contribuyan al desarrollo sostenible del
país, en el contexto de la globalización económica
c. Objetivos Estratégicos
Los objetivos estratégicos, constituyen el siguiente paso a definir, una vez que se ha
establecido cuál es la Misión. La pregunta a responder es:
¾ ¿Dónde queremos ir? ¿Qué resultados esperamos lograr?
Los objetivos estratégicos son los logros que la entidad pública, ministerio u órgano,
espera concretar en un plazo determinado (mayor de un año), para el cumplimiento de su
misión de forma eficiente y eficaz.
40
Manual de Planificación Estratégica e
Indicadores de Desempeño en el Sector Público
ILPES-CEPAL
Figura 9
Visión Misión Largo plazo Mediano Plazo 10‐12‐15 5‐6 años
Objetivos
Estratégicos Corto Plazo 2‐3 años
Fuente: Rosario Bello. Planificación Estratégica en Organizaciones Públicas. Curso de Planificación Estratégica y
Construcción de Indicadores en el Sector Público. PES. 2008. ILPES/CEPAL
Recuadro 5
En la metodología del presupuesto por resultados que define el General Accounting
Office de USA, se establece que los Objetivos Estratégicos describen un nivel específico
de compromiso dentro de un determinado propósito o misión. De esta manera, los
Objetivos Estratégicos ayudan a medir si el propósito general se está cumpliendo o no.
Para la Dirección de Presupuestos de Chile un Objetivo Estratégico es: la expresión de
los logros que se espera que los Ministerios y sus servicios alcancen en el mediano plazo.
De las distintas definiciones de objetivos estratégicos empleadas en los manuales
metodológicos de varios países 11 , es posible distinguir las siguientes características:
11
ƒ
Se vinculan directamente con la misión.
ƒ
Están orientados a definir los resultados esperados para concretar la misión en un
período determinado de tiempo.
ƒ
Expresan las variables relevantes o críticas del desempeño esperado y éstas son la
base para la definición de indicadores de resultado final o impacto.
ƒ
Constituyen el instrumento principal para establecer los cursos de acción
preferentes en un plazo determinado (en general a mediano plazo), sobre los
cuales se establecen los grandes ítems de los recursos necesarios.
Consultar bibliografía adjunta.
41
Manual de Planificación Estratégica e
Indicadores de Desempeño en el Sector Público
ILPES-CEPAL
De acuerdo a la figura 10 que muestra el proceso de planificación estratégica, es
posible visualizar que después de
establecer
las
“definiciones
MARCO NORMATIVO ANALISIS DE LEYES estratégicas
básicas”
como
Misión y Visión, que tienen un
carácter más permanente desde el ¿Dónde estamos?
MISION
punto de vista de la gestión, la
definición (o validación de
objetivos estratégicos previos) de
VISION
los Objetivos Estratégicos da
comienzo
al
proceso
de
¿Dónde queremos ir?
OBJETIVOS ESTRATEGICOS planificación estratégica en su
versión anual y como antesala de
ESTRATEGIAS la formulación del presupuesto.
¿Cómo llegaremos?
Amenazas y Oportunidades, Fortalezas y debilidades Pasos Básicos para la definición de los Objetivos Estratégicos
Cuando una entidad se propone
establecer
sus
objetivos
¿Cómo mediremos el INDICADORES estratégicos,
debe
partir
desempeño logrado?
DESEMPEÑO necesariamente
de
un
diagnóstico institucional, que permita identificar las brechas desde el punto de vista
organizacional que le dificultan obtener el mejoramiento esperado de la gestión y los
resultados que se quiere alcanzar.
Figura 11
Cadena Básica de Planificación Estratégica
Dónde y
Análisis
Situacional
Cómo estamos?
Análisis de Problemas
Análisis FODA
Dónde queremos estar,
y dónde debemos estar
OBJETIVOS Y ESTRATEGIAS
Definición de
•
•
•
•
Programas
Plan
Indicadores
Metas
Fuente: Rosario Bello. Planificación Estratégica en Organizaciones Públicas. Curso de Planificación
Estratégica y Construcción de Indicadores en el Sector Público. PES. 2008. ILPES/CEPAL
42
Manual de Planificación Estratégica e
Indicadores de Desempeño en el Sector Público
ILPES-CEPAL
En este sentido no tan solo para abordar la misión sino también para la construcción de
objetivos y estrategias se utiliza en general un análisis de los aspectos internos y externos
a la entidad.
Figura 12
DIAGNOSTICO
Análisis Situacional
Prioridades
Gubernamentales
Problemas
Que atendemos
Hoy
• A qué problemas críticos respondemos a través de los bienes y servicios que la institución entrega? • Qué capacidades tenemos? • Qué calidad e impactos tenemos? • Cómo somos eficaces y eficientes? • Cuáles son las expectativas de los usuarios
• del servicio? • Cómo se miden los resultados de la • organización? Impactos
Resultados
Fortalezas
Debilidades
* Capacidades
* Recursos
DOFA
Oportunidades
Amenazas
•
Necesidades de la
Población objetivo y
de nuestros socios
•
Entorno social,
económico
Tecnológico y político
Restricciones
Presupuestarias
e incentivos
Fuente: Rosario Bello. Planificación Estratégica en Organizaciones Públicas. Curso de Planificación Estratégica y
Construcción de Indicadores en el Sector Público. PES. 2008. ILPES/CEPAL
Análisis de los aspectos internos y externos a la Entidad
Un paso fundamental que la metodología de PE provee para la definición de los
Objetivos Estratégicos tiene que ver con el antiguo y clásico análisis del ambiente
externo y del ámbito interno, o también denominado “FODA”. Este proceso consiste
básicamente en un análisis de las brechas institucionales que deben ser intervenidas por la
entidad para el logro de los objetivos. Las brechas pueden surgir ya sea por debilidades
organizacionales, o bien de eventuales desafíos. Este análisis FODA permite realizar un
diagnóstico dinámico de la institución.
Lo importante a tener en cuenta es que antes de comprometerse a obtener un tipo de
resultado, es fundamental analizar si la organización estará en condiciones de asumir con
dicho desafío.
43
ILPES-CEPAL
Manual de Planificación Estratégica e
Indicadores de Desempeño en el Sector Público
Si partimos de la base que los Objetivos Estratégicos son la declaración de qué resultados
queremos lograr como organización para cumplir con nuestra misión, nos estamos
enfrentando a la necesidad de abordar ciertas restricciones institucionales, financieras, o
bien a como aprovechar ciertas condiciones favorables a la entidad para optimizar el
logro de dichos resultados.
El tipo de restricciones pueden provenir tanto desde la propia organización (que en este
caso convencionalmente se han denominado “debilidades”), o bien desde el ambiente
externo, que también se conocen mejor como amenazas. Desde el punto de vista de las
condiciones favorables, éstas también pueden provenir desde el ámbito interno que en
general se las ha denominado como “fortalezas”, o del ambiente externo o entorno a la
organización u “oportunidades”.
Por otro lado, el tipo de desempeño que se espera logre la institución, tiene ciertas
características, y dentro de las más importantes es que responda no solo al cumplimiento
de sus objetivos (eficacia) sino también que lo haga al mínimo costo (o sea con un
aprovechamiento pleno de los recursos que se le han encomendado), y además, que dicho
desempeño garantice el cumplimiento de ciertos estándares y expectativas de los usuarios
en la política pública, los bienes y servicios entregados, etc., es decir que sea de calidad.
También debe asegurar que el manejo de los recursos haya sido con “economía”, es decir
si tuvo que hacer una compra, asegurar que fue al mejor precio, asimismo si se trata de
administrar el programa, la idea es que los gastos administrativos estén en un
determinado estándar.
Para definir el “Qué” debe hacer una institución, enfrentamos complejidades no menores.
Uno de los principales problemas tiene que ver con la dificultad que tienen los directivos
públicos para ejercer “gerencia”. En efecto, en la mayor parte de los casos existe escasa
flexibilidad para tomar decisiones respecto de contrataciones, de compras, de ahorros,
etc.
La gestión por resultados, requiere que directivos actúen como “gerentes” en términos de
comprometer resultados a través del establecimiento de objetivos y metas, sin embargo
muchas veces, no existen las atribuciones suficientes. Esto explica que en la mayor parte
de los casos los objetivos estratégicos que redactan las entidades son un listado de
funciones permanentes, con muy poca capacidad de innovación y desafíos.
No obstante, esta situación no debiera ser obstáculo para que las entidades no se
esfuercen en el establecimiento de sus objetivos estratégicos. De acuerdo a la experiencia
que se ha sistematizado en talleres, cursos y asesorías a gran parte de los países de la
región, se constata que este ejercicio, permite a los directivos y sus equipos priorizar su
gestión y disponer de una herramienta útil para justificar con esos recursos
presupuestarios es posible comprometer determinados resultados.
44
ILPES-CEPAL
Manual de Planificación Estratégica e
Indicadores de Desempeño en el Sector Público
¾ ¿Cómo se redactan los objetivos estratégicos?
A nivel institucional o de Ministerio
ƒ
Señalar la expresión de logro, evidenciar el cambio o transformación que se espera
con las políticas a cargo de la Institución, como por ejemplo:
“Mejorar los estándares de competitividad”, “Disminuir “los niveles de pobreza
alimentaria en la región XXX”, Contribuir a mejorar los niveles de seguridad
ciudadana”, etc.
ƒ
Evitar su redacción en términos de “Contribuir”, “Fomentar”, “Procurar”.
ƒ
Debe permitir responder a la ciudadanía hacia dónde se dirigen los recursos asignados
de la Institución en su globalidad.
ƒ
Debe permitir responder a un problema o aspecto específico relacionado con el
cumplimiento de la misión.
ƒ
Debe permitir responder sobre el beneficio esperado para los usuarios a los cuales van
dirigidas las políticas y/o programas de la institución.
ƒ
Debe permitir que los usuarios y/o beneficiarios conozcan hacia donde se dirige la
priorización de los recursos presupuestarios.
Importancia de los Objetivos Estratégicos para la gestión institucional
Los objetivos estratégicos constituyen la base para el establecimiento de los indicadores
que permitirán medir el avance de las acciones gubernamentales hacia los resultados.
El objetivo estratégico permite constatar la intención de un cambio o transformación en la
calidad, eficiencia, economía, o resultado en los productos con los cuales se relaciona
El objetivo estratégico, debe expresarse en términos concretos de resultados esperados y
no ser establecidos en términos de funciones permanentes del Programa.
En el caso de las Instituciones tales como los Ministerios o Departamentos, los logros se
refieren principalmente a la capacidad de las políticas públicas por cumplir con su
finalidad y su expresión en los resultados o impactos en el bienestar de los ciudadanos
En el caso de los Programas y Subprogramas o unidades, o divisiones los logros o
resultados esperados se refieren principalmente a cómo los productos son provistos a
los usuarios con la mayor eficiencia, eficacia y calidad.
45
ILPES-CEPAL
Manual de Planificación Estratégica e
Indicadores de Desempeño en el Sector Público
Los objetivos estratégicos deben ser monitoreados y evaluados a través de indicadores.
Tanto la institución como los ciudadanos, usuarios, deben conocer el progreso que tienen
las entidades y los programas en el cumplimiento de sus objetivos estratégicos, dado que
allí están depositadas las prioridades en la asignación de los recursos.
Desde esta perspectiva, es fundamental considerar los diferentes niveles de decisión de la
organización y procurar la coordinación entre los diferentes niveles de objetivos
estratégicos.
Niveles de toma de decisión y vínculos entre los Objetivos Estratégicos
Sectoriales, Institucionales y de los Programas o Entidades
Un aspecto que es necesario cuidar en un proceso de planeación estratégica, es la
coherencia que debe darse entre los distintos niveles de decisión y los objetivos
estratégicos que se definan. Si la Entidad como un todo (Ministerio, Entidad
Descentralizada, etc.), fija un conjunto de Objetivos Estratégicos para un plazo
determinado, éstos deben ser los referentes a tener en cuenta, por los Programas que
dependen de éstas Entidades, ya sean Ministerios, Secretaría, Entidades Autónomas, etc.
Qué aspectos deben resguardarse:
Que la identificación de los Objetivos Estratégicos a nivel ministerial, como por ejemplo:
“Mejorar calidad educativa”, “Disminuir los niveles de contaminación ambiental…”,
“Fortalecer la competitividad nacional”, tengan un correlato para su implementación en
las instancias ejecutoras, como por ejemplo los Programas o las Entidades Adscritas o
Descentralizadas a dichos Ministerios.
Figura 13
46
Manual de Planificación Estratégica e
Indicadores de Desempeño en el Sector Público
ILPES-CEPAL
MISION ENTIDAD
O.E. 1
Ministerio
Misión
Programa 1
Misión
Programa 2
Misión
Programa 3
O.E.1
Programa 1
O.E.
Programa 2
O.E.
Programa N
O.E.2
Programa 1
Fuente: Elaboración propia
Un Objetivo Estratégico a nivel de Entidad puede estar relacionado con uno o más OE de
los Programas.
ƒ
La materialización de un Objetivo Estratégico a nivel de Ministerio, está relacionado
con los efectos esperados de política pública, por lo tanto su vinculación se da tanto a
nivel de la Misión de los Programas encargados de ejecutarla, como a nivel de los
Objetivos Estratégicos de los mismos Programas.
ƒ
La Misión y los Objetivos Estratégicos a nivel de una Entidad (Ministerio,
Secretaría), aún cuando están relacionados con Resultados Finales, tienen distintos
grados de inmediatez.
Los objetivos de un programa deben estar alineados a los objetivos estratégicos
institucionales, esto permite tener indicadores en cascada que sean pertinentes.
Por ejemplo
Recuadro 6
47
Manual de Planificación Estratégica e
Indicadores de Desempeño en el Sector Público
ILPES-CEPAL
Institución Agricultura
Objetivos estratégicos institucionales
OE 1: Fortalecer y desarrollar el funcionamiento de los mercados agrarios, y aumentar la
cobertura y calidad de la provisión de bienes y servicios públicos para el agro.
OE 2: Reducir los niveles de pobreza rural y aumentar la calidad del empleo rural
OE 3: Apoyar la institucionalidad y la organización privada y pública del Sector Agrario.
OE 4: Mejorar los niveles de gestión y el aprovechamiento sostenible de los recursos
naturales que proteja el medio ambiente y genere las condiciones para el desarrollo
económico y social.
Objetivos estratégicos programas o entidad
Del objetivo estratégico 1:
OEP 1.1 Generar mayores oportunidades de acceso a los mercados externos con
certificación de calidad, acuerdos comerciales, incentivos a la agro exportación, y
reducción de los efectos de plagas y enfermedades en los 10 cultivos y crianzas de
importancia económica priorizados.
OEP 1.2 Ampliar la cobertura de asesoría para obtener seguridad jurídica de la
propiedad rural y formación de un mercado de tierras.
OEP 1.3 Implementar un sistema de información agraria útil y accesible a los
productores que produzca y difunda señales del comportamiento del mercado de los
productos campesinos, considerando el ordenamiento de rubros y cadenas comerciales.
OEP 1.4 Desarrollar una plataforma de servicios agropecuarios externalizado para
prestar asistencia técnica, innovación tecnológica y extensión agraria.
OEP 1.5 Ampliar la cobertura de Apoyo financiero para la tecnificación del riego, que
asegure una mejor utilización del recurso y genere un mayor impacto en la productividad
del agro.
Fuente: Rosario Bello. Planificación Estratégica en Organizaciones Públicas. Curso de Planificación Estratégica y
Construcción de Indicadores en el Sector Público. PES. 2008. ILPES/CEPAL
48
ILPES-CEPAL
Manual de Planificación Estratégica e
Indicadores de Desempeño en el Sector Público
Figura 14
Tipo de Indicadores
Misión
Ministerial
Objetivo
Estratégico
Ministerial
Expresa un
propósito cuyo
resultado afecta
a la comunidad
en general O.E.1
Expresa un
resultado
esperado
relacionado con
un efecto de
mediano plazo
que contribuye a
la Misión
De Impacto (Resultado
Final), donde los resultados
pueden ser producto de
varias entidades
De Impacto (resultado final)
y /o resultado intermedio.
Los efectos medidos se
atribuyen directamente al
ámbito de atribución del
Ministerio a través de los
Programas que tiene a su
cargo
Fuente: Elaboración propia.
49
Manual de Planificación Estratégica e
Indicadores de Desempeño en el Sector Público
ILPES-CEPAL
d. Estrategias y Planes de Acción
¾ ¿Cómo puedo alcanzar los objetivos o cómo puedo llegar a los
resultados esperados?
Estrategias:
Las estrategias son las directrices que ayudan a elegir las acciones adecuadas para
alcanzar las metas de la organización. Permiten la definición de las metas, los Programas
y planes de acción y la base para las prioridades en la asignación de recursos.Las
Estrategias proporcionan una base para la toma de decisiones respecto de los cursos de
acción propuestos, tal como puede apreciarse en el cuadro que sigue:
Recuadro 7
Objetivo Estratégico 1:
Estrategias:
Mejorar los tiempos de respuesta
de tramitación de la entrega de
pensiones
1. Impulsar cambio tecnológico
y capacitación funcionaria
en todo el país.
Objetivo Estratégico 2:
Alcanzar estándares ISO/9000 de
Supervisión
de
las
entidades
prestadoras de salud
Objetivo Estratégico 3:
Mejorar la posición financiera de las
entidades de salud supervisadas.
2. Establecimiento de
convenios internacionales
para la estandarización de
los procesos.
3. Impulsar política de
recuperación de cobranzas y
disminución de subsidios
cruzados.
50
ILPES-CEPAL
Manual de Planificación Estratégica e
Indicadores de Desempeño en el Sector Público
Establecimiento de Estrategias y Planes de Acción
Tal como vemos en La Figura Nº 1 anteriormente expuesta, el proceso de establecer un
Plan Estratégico, es algo de carácter iterativo.
No es posible desarrollar las estrategias (cómo lograré lo que me propuesto como
objetivo), sin conocer el nivel de desempeño esperado (o sea las metas) y como voy a
medirlas (o sea los indicadores)
Una vez que se han definido a grandes rasgos los Indicadores para hacer el seguimiento
y el monitoreo de los factores críticos de éxito o aspectos relevantes de la misión y
objetivos estratégicos, es necesario establecer cuales serán los cursos de acción que
permitirán alcanzar los resultados esperados.
Los planes de acción o el conjunto de tareas que la organización establecerá para alcanzar
los resultados, tiene que facilitar el cierre de las brechas que existan entre la situación
actual y la situación deseada.
Tal como lo menciona Moore (277), “La reflexión sobre el valor público nos lleva a
aquello que muchos consideran como la esencia de la gestión: el despliegue consciente y
especializado de capacidades legales, financieras, materiales y humanas para obtener
resultados concretos. Una cualidad esencial en los directivos es la clarividencia en sus
objetivos, así como la capacidad de conseguir recursos para sus organizaciones. Sin
embargo, la esencia de la gestión reside en la implementación de lo que se quiere
conseguir”
Una estrategia “curso de acción”, es una decisión que tiene que ser tomada con máxima
precaución y con el acuerdo del equipo directivo.
Los diferentes tipos de estrategias deben considerar aspectos como por ejemplo:
•
Posición de la institución respecto de la competencia o de entidades similares
(respecto de los costos, coberturas, satisfacción de los clientes, etc.)
•
Análisis de los productos (bienes y servicios): costo, cobertura geográfica,
tecnología utilizada, etc.
•
Análisis de los usuarios: nivel de satisfacción, capacidad de cubrir la demanda
potencial, etc.
En el ámbito privado las “estrategias de negocios” identifican de 8 a 12 estrategias que
una organización debe tener en cuenta al decidir como “competir” en su entorno
particular:
1. Concentración de productos o servicios existentes
2. Desarrollo del mercado y/o producto
3. Concentración en innovación/tecnología
51
ILPES-CEPAL
Manual de Planificación Estratégica e
Indicadores de Desempeño en el Sector Público
4.
5.
6.
7.
Integración vertical/horizontal
Desarrollo de joint ventures
Diversificación
Atrincheramiento/retorno completo, básicamente a través de la reducción
de costos
8. Desposeimiento/liquidación- la solución final.
En la mayor parte de las entidades gubernamentales muchas de estas alternativas de
cursos de acción para lograr los objetivos son difíciles de lograr, dadas restricciones
legales, o por la naturaleza misma del bien público que exige su provisión continua
independiente de la racionalidad económica. De esta manera el beneficio social es
determinante a la hora de establecer la rentabilidad del producto y la existencia de la
institución.
En la literatura de Planificación Estratégica hay diversos ejemplos sobre estrategias en el
ámbito militar que también son aplicables a la acción gubernamental. 12 Entre otras se
mencionan: Liderar, mantener el objetivo, concentrar la mayor fortaleza en el punto
decisivo, adoptar una posición ofensiva y mantener la movilidad, seguir la línea de mejor
resistencia, lograr seguridad, asegurarse de que todo el personal cumpla con su parte.
Una vez que tengo determinadas las estrategias preliminares que voy a seguir, es
importante definir en base a las metas que he establecido para los indicadores
estratégicos, cuan lejos o cerca está mi organización de alcanzarlos con los recursos
previstos, con las capacidades de recursos humanos, con la tecnología que puedo
disponer, etc.
Para determinar cuan lejos o cerca estoy de alcanzar mis objetivos a través de estas
estrategias debo volver al análisis que realicé de mis Debilidades, Oportunidades,
Fortalezas y Amenazas.
Por ejemplo si el Objetivo Estratégico es Ampliar la cobertura de subsidios agrícolas para
riego en zonas de potencial sequía.
Una estrategia posible es “Alianza con los campesinos para lograr apalancamiento
financiero”
El análisis de posibilidades para concretar dicha estrategia me exige volver al estudio de
mi entorno (que capacidad tienen los campesinos de organizarse para lograr fuentes de
co-financiamiento), o bien, mi actual estructura organizacional me permite
En el libro de Nolan, et al,.. se señalan algunas consideraciones clave que permitan
analizar si es posible cerrar las brechas que existen en la organización o en su entorno y
que nos dificultan lograr todo lo que hemos definido hacer en lo que va de nuestro Plan
12
Ver Planeación Estratégica Aplicada. Cómo desarrollar un plan que realmente funciones. Goodstein, L,
Timothy M. Nolan, Pfeiffer William,J. Mc Graw Hill. 1998. Pág. 256.
52
ILPES-CEPAL
Manual de Planificación Estratégica e
Indicadores de Desempeño en el Sector Público
Estratégico. Los autores señalan que a partir de este análisis de brechas puede ocurrir que
el equipo de planeación repita todo el proceso…..”incluyendo la declaración de la
misión”…
Por ejemplo si la estrategia definida es optar por un modelo de crecimiento para satisfacer
una demanda potencial, es necesario recordar cuatro tipos de enfoques existentes para el
crecimiento de una organización (Chandler, 1962) 13 : expansión en el volumen,
dispersión geográfica, integración vertical, diversificación del producto o servicio.
En términos ya más concretos resulta útil señalar qué podemos hacer para acercar los
objetivos definidos con las reales posibilidades de la organización, una vez que ya hemos
optado por una estrategia:
• Ampliar el marco de tiempo para cumplir con el objetivo. Se debe considerar si la
asignación de recursos actual es apropiada y si lograr las metas agresivas tomará
más tiempo del inicialmente planeado.
•
Reducir el tamaño o alcance del objetivo, Esta táctica se aplica cuando la visión
es apropiada pero los objetivos menores o un poco modificados son más
realizables o implican menos riesgo.
•
Reasignar recursos para lograr metas. Esto solo se puede aplicar si las metas se
pueden lograr sólo al reagrupar los recursos existentes que se han diseminado
excesivamente.
•
Obtener nuevos recursos, Esta táctica se considera solo cuando son necesarios
nuevos talentos, nuevos productos, mercados o capital para lograr las metas
deseadas. 14
Planes de Acción
Los planes de acción se realizan una vez que tenemos claro cuales serán las estrategias
que permitirán “cerrar las brechas” entre lo que deseamos alcanzar y las dificultades que
enfrena la organización actual y el entorno.
Estos planes son carácter operativo y se desarrollan a nivel de cada una de las unidades o
áreas de negocios, centros de responsabilidad que tienen a cargo la generación de un
producto final, y establecen los respectivos requerimientos de recursos humanos y
financieros que permiten posteriormente la formulación del presupuesto.
El desarrollo de los planes operativos en el ámbito de las instituciones públicos está
claramente determinado por metodologías y procesos que obedecen a reglamentaciones
propias de las oficinas de planeación y/o presupuesto.
13
14
Citado por Nolan, et al.
Nolan et al, pág. 329 op. Cit.
53
Manual de Planificación Estratégica e
Indicadores de Desempeño en el Sector Público
ILPES-CEPAL
FORMATO PARA LOS PLANES DE ACCIÓN
ENTIDAD, PROGRAMA…, ETC
MISION:
OBJETIVOS
ESTRATEGICOS:
ESTRATEGIAS
Pasos a Seguir
Responsables
Plazos
Recursos
necesarios
Fuente: Elaboración Propia
Criterios para evaluar las estrategias 15 :
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
Los cursos de acción definidos permiten el logro del objetivo
Ha determinado los costos y beneficios de los cursos de acción
Los cursos de acción generan impactos negativos o positivos en otros objetivos
El objetivo que será implementado con la estrategia es clave para el éxito de otro
objetivo
La entidad está en condiciones de implementar el curso de acción, si no que
cambios debe hacer para lograrlo
Tiempo que requieren los cambios
Una vez implementados, que cambios de procedimientos se requieren, que
impacto tiene sobre la entidad
Qué pasos son necesarios para implementar los cursos de acción y que tiempo
requiere cada paso.
Puntos a ser revisados para verificar los recursos necesarios para cada estrategia 16 :
¿Se cuenta con los recursos necesarios para implementar la estrategia: presupuesto,
personal, capacitación, equipos tecnológicos, otros?
¿La información que se requiere tiene un soporte tecnológico adecuado?
¿Cuál es el impacto fiscal del curso de acción, se necesitan recursos adicionales. La
implementación de la estrategia requiere recursos adicionales en el próximo presupuesto?
15
16
1998 Strategic Planning and Performance Measurement Handbook. Op. cit
Id.
54
Manual de Planificación Estratégica e
Indicadores de Desempeño en el Sector Público
ILPES-CEPAL
7. Indicadores de Desempeño
ƒ
Conceptos
ƒ
Para qué se utilizan los indicadores
ƒ
Tipos de Indicadores
ƒ
Construcción de Indicadores: 10 pasos básicos
ƒ
Ejemplos de Medición Compleja
ƒ
Lecciones Aprendidas de la utilización de los
indicadores como instrumento de un presupuesto
orientado a resultados
55
Manual de Planificación Estratégica e
Indicadores de Desempeño en el Sector Público
ILPES-CEPAL
Conceptos
Según la Real Academia Española de la Lengua un Indicador está definido como:
“Que indica o sirve para indicar”
Del latín “Indicare”, significa: “Mostrar o significar algo, con indicios y señales”
En el ámbito de la medición del sector público un Indicador de Desempeño puede ser
definido como:
Una herramienta que entrega información cuantitativa respecto del desempeño (gestión
o resultados) en la entrega de productos (bienes o servicios) generados por la Entidad,
cubriendo aspectos cuantitativos o cualitativos. Los indicadores se pueden aplicar a todo
el proceso de producción:
56
Manual de Planificación Estratégica e
Indicadores de Desempeño en el Sector Público
ILPES-CEPAL
Figura 15
Evaluación del desempeño: (gestión y resultados)
FOCO DE LA
EVALUACION
MEDICION DEL DESEMPEÑO
LOGRADO POR LAS
INSTITUCIONES
PUEDE ABARCAR TODO EL PROCESO DE
PRODUCCION
INSUMOS
PROCESOS
PRODUCTOS
RESULTADOS
Algunos elementos que no debemos olvidar
indicadores:
respecto de las características de los
Los indicadores son factores medibles y la idea es que midan aspectos de resultados
claves para la toma de decisiones.
El indicador deberá estar focalizado y orientado a “medir aquellos aspectos claves”, lo
cual implica la necesidad de tener claridad cuáles son los “objetivos o propósitos” de la
institución, y no todos, sino aquellos más relevantes que se relacionan con los productos
estratégicos, dirigidos a los usuarios externos.
57
ILPES-CEPAL
Manual de Planificación Estratégica e
Indicadores de Desempeño en el Sector Público
Por esto mismo siempre un indicador siempre nos avisa, o nos entrega información
respecto de como se está avanzando respecto de un objetivo:
Figura 16
UN INDICADOR ES UNA SEÑAL, UN AVISO, QUE NOS
ENTREGA INFORMACIÓN
SE RELACIONA DIRECTAMENTE Y SIEMPRE CON UN
OBJETIVO
Elevar la calidad de
la educación básica
del país
Porcentaje de alumnos/as
con puntajes altos en la
Prueba PISA
Fuente: Rosario Bello. Presentación MML. 2009. www.ilpes.cl. Publicaciones. Material Docente.
Los indicadores identifican lo que será medido, no cuánto ni en qué dirección. Las
metas asociadas a esos indicadores nos representan lo que esperamos obtener como
desempeño.
Para que los indicadores tengan utilidad en la entrega de información sobre desempeño,
idealmente deben ser factores que se requieren y pueden medir de forma continua y
que tengan relevancia para la toma decisiones estratégicas de la institución, como por
ejemplo:
58
Manual de Planificación Estratégica e
Indicadores de Desempeño en el Sector Público
ILPES-CEPAL
Ejemplo: Indicadores que permiten medir continuamente (año a año) variables
relevantes en el cumplimiento de la misión y de interés para la ciudadanía
„
„
„
„
„
„
„
Tasa de escolaridad
Porcentaje de recaudación efectiva de impuestos
Porcentaje de vías en buen estado
Tasa de variación de delitos contra la propiedad
Porcentaje de plagas bajo control
Tasa de sentencia (porcentaje de sentencias sobre asuntos resueltos).
Tiempo promedio de respuesta en la entrega de pensión
Es importante considerar que el indicador por sí solo no permite la evaluación, solo
permite demostrar el comportamiento de una variable sujeto de medición contra ciertos
referentes comparativos. De ahí la importancia de identificar contra que serán
comparados los indicadores, punto que se detallará a continuación
Ejemplo:
Recuadro 8
Porcentaje de atención de cobertura alimenticia preescolar
Producto
Indicador
Fórmula
Desempeño
Metas
Raciones
Preescolares
Porcentaje
de atención
de cobertura
alimenticia
N°
de
preescolares
que reciben
ración en el
país/Total de
preescolares
con potencial
de demanda
2004
2005
2007
2008
Logrado
2009
2010
10%
10%
50%
70%
70%
70%
70%
¿Qué tipo de análisis
podemos realizar a partir
de este indicador?
59
Manual de Planificación Estratégica e
Indicadores de Desempeño en el Sector Público
ILPES-CEPAL
ƒ
Lo podemos comparar con el desempeño de los años anteriores y observamos un
esfuerzo importante por lograr una cobertura más amplia a partir del 2005.
ƒ
Podemos compararlo con las proyecciones de mediano plazo, observando que se
espera una continuidad en la mantención de la cobertura.
ƒ
Podemos compararlo con metas de cobertura promedio nacional identificando las
diferencias con las zonas críticas. Sin embargo, es este caso la información entregada
no entrega antecedentes de si con un 70% de la cobertura nacional es suficiente para
cumplir con el objetivo (el cual es contribuir a la disminución de la desnutrición
preescolar y mejorar la calidad del aprendizaje).
ƒ
Podemos compararlo con estándares técnicos internacionales para ver si la
composición de la ración alimenticia, asegura que está suficientemente equilibrada
ƒ
Cuál es el costo de la ración alimenticia
ƒ
También queremos saber si el Programa a través de los productos entregados está
contribuyendo al Objetivo Estratégico de “Mejorar la talla de la población
beneficiaria”, para lo cual debiéramos construir un indicador que nos permita valorar
dicha contribución.
En base a estos propósitos de análisis es que podemos determinar el tipo de indicador que
interesa construir:
Recuadro 9
Porcentaje de
Cobertura de
atención en
áreas críticas
desde
la
nutrición
Costo
por
Beneficiario
EFICACIA
EFICIENCIA
Porcentaje de
los
beneficiarios
que declaran
estar muy a
gusto con la
ración
(cantidad,
sabor, etc.)
CALIDAD
Porcentaje de
las
raciones
entregadas que
están en la
norma
internacional
Porcentaje
de
Centros
Que
proveen
las
raciones
que
tienen un nivel
de
ejecución
presupuestaria
entre 95 y 100%
CALIDAD
ECONOMIA
60
ILPES-CEPAL
Manual de Planificación Estratégica e
Indicadores de Desempeño en el Sector Público
Para qué se utilizan los indicadores 17
En el ámbito público el tema de la evaluación cobra una importancia mayor en la medida que a
diferencia del sector privado los parámetros para identificar el cumplimiento de resultados
requiere construir medidas explicitas de lo que se considera un buen desempeño. Las instituciones
públicas, no cuentan con la “última línea del balance” o “bottom line” que tienen las instituciones
privadas a través de los beneficios o pérdidas de su gestión. En efecto, la justificación de la
existencia pública de esa entidad gubernamental, está dada por un mandato legal, que la faculta a
realizar dicha producción de bienes y servicios. Sin embargo a diferencia del sector privado, las
instituciones públicas enfrentan un conjunto de dificultades para precisar e identificar claramente
el tema del mandato (qué es lo que debe producirse), los usuarios y los parámetros con los cuales
se juzgará el buen o mal desempeño. Entre las dificultades más relevantes se mencionan:
• Ambigüedad de los objetivos que tienen que cumplir los organismos públicos.
• Escasa precisión de los productos relevantes o estratégicos (aquellos que son los
necesarios para cumplir con la misión institucional), dándose el caso que varias
instituciones producen los mismos bienes, o se producen bienes y servicios no
relacionados con el quehacer relevante de la institución.
• No existe claridad de quiénes deben responder por los resultados.
• No se establecen las consecuencias del buen o mal desempeño, haciendo que la
evaluación muchas veces sea un ejercicio inútil.
Los beneficios de la evaluación a través de indicadores de desempeño son múltiples:
• Apoya el proceso de planificación (definición de objetivos y metas) y de formulación de
políticas de mediano y largo plazo.
• Posibilita la detección de procesos o áreas de la institución en las cuales existen
problemas de gestión tales como: uso ineficiente de los recursos, demoras excesivas en
la entrega de los productos, asignación del personal a las diferentes tareas, etc.
• Posibilita a partir del análisis de la información entre el desempeño efectuado y el
programado, realizar ajustes en los procesos internos y readecuar cursos de acción
eliminando inconsistencias entre el quehacer de la institución y sus objetivos prioritarios: eliminar tareas innecesarias o repetitivas, tramites excesivos o se definan los
antecedentes para reformulaciones organizacionales.
• Aun cuando no es posible establecer una relación automática entre resultados obtenidos
y la asignación de presupuesto, contar con indicadores de desempeño sienta las bases
para una asignación más fundamentada de los recursos públicos.
• Establece mayores niveles de transparencia respecto del uso de los recursos públicos y
sienta las bases para un mayor compromiso con los resultados por parte de los
directivos y los niveles medios de la dirección.
• Apoya la introducción de sistemas de reconocimiento tanto institucional como
individual.
17
61
Manual de Planificación Estratégica e
Indicadores de Desempeño en el Sector Público
ILPES-CEPAL
Tipos de Indicadores de Desempeño
La clasificación de los indicadores de desempeño es muy variada, hay autores que establecen
tipologías de indicadores que abarcan seis o más categorías, incorporando a las dimensiones de
evaluación de la eficiencia, eficacia, economía, calidad, y también los atributos de dichas medidas
tales como “equidad”, “entorno”, “tecnología”, etc.
No obstante lo anterior, y teniendo en cuenta el objetivo de los indicadores de desempeño, en el
ámbito público, que es entregar información de los resultados del uso de los recursos públicos,
para la toma de decisiones y rendición de cuentas, abordaremos la siguiente taxonomía:
• Indicadores que entregan información de los resultados desde punto de vista de la
actuación pública en la generación de los productos abarcando los indicadores de:
− Insumos (Inputs)
− Procesos o actividades
− Productos (outputs)
− Resultados finales (outcomes) 18
• Indicadores desde el punto de vista del desempeño de dichas actuaciones en las
dimensiones de eficiencia, eficacia, calidad y economía.
La primera clasificación permite referirse a los instrumentos de medición de las principales
variables asociadas al cumplimiento de los objetivos: cuántos insumos se utilizaron, cuántos
productos y servicios se entregaron y cuáles son los efectos finales logrados.
Mientras que la segunda clasificación se asocia al juicio que se realiza una vez finalizada la
intervención, y las preguntas que se intenta responder son: en qué medida se cumplieron los
objetivos, cuál es el nivel de satisfacción de la calidad percibida por los usuarios, cuán
oportunamente llegó el servicio. Lo que se busca evaluar con las dimensiones de eficiencia,
eficacia, economía y calidad es cuán aceptable ha sido y es el desempeño del organismo
público, cuya respuesta sirve para mejorar cursos de acción y mejorar la gestión, informar a los
diferentes grupos de interés y tener una base sobre la cual asignar el presupuesto.
18
En algunos casos, por ejemplo en Chile, Costa Rica y varios países de la OCDE, la última categoría de
indicadores de resultado se desagrega en resultado intermedio y resultado final.
62
Manual de Planificación Estratégica e
Indicadores de Desempeño en el Sector Público
ILPES-CEPAL
Recuadro 10
Tipos de Indicadores
1. Indicadores desde el
punto de vista de la
actuación pública en la
generación de los
productos o etapa del
proceso productivo
z
z
z
z
Insumos (Inputs)
Procesos o actividades
Productos (outputs)
Resultados finales
(outcomes)
Indicadores desde el punto de
vista de lo que miden:
desempeño de dichas
actuaciones en las
dimensiones:
z
z
z
z
Eficiencia
Eficacia,
Calidad
Economía.
63
Manual de Planificación Estratégica e
Indicadores de Desempeño en el Sector Público
ILPES-CEPAL
1. Indicadores desde el punto de vista de la etapa del proceso
productivo
En la figura siguiente se observa la relación entre cada una de las medidas de desempeño, su
contribución a los resultados finales y las preguntas que se intenta responder:
Figura 17
RESULTADO
FINAL O
IMPACTO
(OUTCOME)
RESULTADOS
INTERMEDIOS
PRODUCTO –
(OUTPUT)
¿Cómo están cambiando las
condiciones objetivas que estamos
interviniendo y la solución de los
problemas?
¿Cómo está cambiando el estado o
comportamiento de los beneficiarios?
¿Cuántas unidades de productos y
servicios estamos generando?
¿Con qué rapidez lo estamos
haciendo?
PROCESO
INSUMO
(INPUTS)
¿Cuanto nos cuesta?
¿Cuántos recursos invertimos,
cuanto personal?
contratamos, cuantos materiales?
Indicadores de insumos (inputs): cuantifica los recursos tanto físicos como humanos, y/o
financieros utilizados en la producción de los bienes y servicios. Estos indicadores generalmente
están dimensionados en términos de gastos asignados, número de profesionales, cantidad de horas
de trabajo utilizadas o disponibles para desarrollar un trabajo, días de trabajo consumidos, etc. Estos
indicadores son muy útiles para dar cuenta de cuantos recursos son necesarios para el logro final de
un producto o servicio, pero por sí solos no dan cuenta de si se cumple o no el objetivo final.
Indicadores de procesos: se refieren a aquellos indicadores que miden el desempeño de las
actividades vinculadas con la ejecución o forma en que el trabajo es realizado para producir los
bienes y servicios, tales como procedimientos de compra (días de demora del proceso de compra) o
procesos tecnológicos (número de horas de los sistemas sin línea atribuibles al equipo de soporte).
Estos indicadores son útiles para la evaluación del desempeño en ámbitos donde los productos o
64
ILPES-CEPAL
Manual de Planificación Estratégica e
Indicadores de Desempeño en el Sector Público
resultados son más complejos de medir, como por ejemplo actividades de investigación, culturales,
etc.
Indicadores de productos: muestra los bienes y servicios de manera cuantitativa producidos y
provistos por un organismo público o una acción gubernamental. Es el resultado de una
combinación específica de insumos por lo cual dichos productos están directamente relacionados
con ellos. Por sí solo un indicador de producto, (por ejemplo número de vacunaciones realizadas,
número de viviendas construidas, número de inspecciones, etc.) no da cuenta del logro de los
objetivos o de los recursos invertidos en la generación de dichos productos.
Indicadores de Resultado Intermedio:
Son los cambios en el comportamiento o estado o certificación de los beneficiarios una
vez recibidos los bienes o servicios.
Ejemplos
•
Alumnos egresados del nivel de enseñanza media
•
Hectáreas explotadas con título de dominio
•
Crecimiento de la recaudación de impuestos a través del portal de pagos
65
ILPES-CEPAL
Manual de Planificación Estratégica e
Indicadores de Desempeño en el Sector Público
Indicadores de Resultado Final o Impacto:
Miden los resultados a nivel del fin último esperado con la entrega de los bienes y servicios. La
información que entrega se refiere por ejemplo al mejoramiento en las condiciones de la población
objetivo, y que son exclusivamente atribuibles a dichos bienes.
Ejemplos
•
•
Nivel de nutrición-desnutrición
Nivel de competencias e ingresos laborales tasa muerte por accidentes en las
carreteras Niveles de exportaciones
• Aumento de ingresos tributarios
¿Qué características tienen estos indicadores de resultado final?
ƒ
Su logro depende casi siempre del accionar de más de una institución
ƒ
Sus logros puede estar afectado por factores externos no controlables, por lo cual la
atribución directa del programa no siempre es comprobable. De esta manera para
saber la verdadera contribución del Programa deben hacerse estudios complejos
para aislar los efectos de otras variables.
Los impactos de las políticas y los programas están determinados por muchos factores.
Algunos están bajo nuestro control y otros no. Por esta razón los directivos de los
Programas no son responsables por el logro de los impactos, sin embargo son responsables
por “gestionar para los impactos” En otras palabras los directivos continúan siendo
responsables por la entrega de los productos y por el cambio en la composición de
productos de acuerdo a lo que dictan las circunstancias. Buena información sobre los
resultados o sobre lo que está funcionando y lo que no ayuda a las decisiones acerca de que
comenzar o que parar, continuar o expandir.
66
ILPES-CEPAL
Manual de Planificación Estratégica e
Indicadores de Desempeño en el Sector Público
Recuadro 11
Indicadores de Impacto, con medición intermedia de los resultados
Indicador de
Producto
Indicador de
Resultado Intermedio
Indicador de Resultado
Final
Nº de niños matriculados
en Educación preescolar
pública/Nº de niños entre
3 a 6 años del país
Porcentaje de niños de
3-6 años matriculados
que logran terminar la
enseñanza preescolar
Porcentaje de niños que
terminan preescolar logran
Manejo de habilidades
básicas en lecto escritura
Porcentaje de padres y
madres satisfechos con
la educación impartida
Tradicionalmente, los indicadores de insumos (inputs) y productos (outputs), son los más
comúnmente usados en las entidades gubernamentales. Parte de las razones tienen que ver con
que tales indicadores no son tan complejos de construir como los indicadores de resultado final o
impacto, y en algunos casos de eficiencia (cuando no se cuenta con sistemas de costo por centro
de responsabilidad).
No obstante la importante información que entregan, este tipo de indicadores no es suficiente para
un adecuado proceso de toma de decisiones, ya que no nos informan acerca de las consecuencias
o los resultados del uso de los recursos. Desde el punto de vista de la rendición de cuentas, el
énfasis debería estar puesto en la medición de resultados finales e intermedios. Sin embargo,
existe un conjunto de dificultades metodológicas y complejidades que obstaculizan un desarrollo
mayor de la medición de resultados finales o de impacto, entre las que se destacan las siguientes:
• La propia definición o establecimiento de lo que se espera por resultado final o impacto
y como la intervención contribuirá a dicho resultado. Por ejemplo cómo se puede
conceptuar operativamente la “calidad de vida”, o la “seguridad para la población”.
• La dificultad de aislar los factores externos que inciden también en los resultados
finales que son objeto de la intervención de la organización o de los programas, tales
como “mejoramiento de la calidad de vida”, “disminución de la polución ambiental”,
etc. En este tipo de medición es necesario tener claro que están aislándose otras
67
ILPES-CEPAL
Manual de Planificación Estratégica e
Indicadores de Desempeño en el Sector Público
variables que estarán incidiendo en los resultados que busca la intervención, tales como
las variables económicas, o de otras organizaciones sobre el mismo problema.
• Los efectos a largo plazo de las políticas o programas que en general van más allá del
plazo en que se solicita la evaluación, la que en general si la evaluación está asociada al
presupuesto corresponde a un año fiscal.
• Los costos de la evaluación, dado que en general requiere de establecimiento de
metodologías más sofisticadas, tales como establecimiento de grupos de control,
encuestas de opinión, etc.
2. Indicadores desde el punto de vista del desempeño que
miden: eficiencia, eficacia, economía y calidad
Para los efectos de este manual se analizarán los indicadores de desempeño que comúnmente se
conocen como las “3 E”: Eficiencia, Economía, Eficacia, agregando el indicador de calidad de
forma separada del indicador de “eficacia”, que en muchos manuales se considera un atributo de
esta categoría.
• Eficacia: cuál es el grado de cumplimiento de los objetivos, a cuántos usuarios o
beneficiarios se entregan los bienes o servicios, qué porcentaje corresponde del total de
usuarios.
• Eficiencia: cuál es la productividad de los recursos utilizados, es decir cuantos recursos
públicos se utilizan para producto un determinado bien o servicio.
• Economía: los recursos utilizados para la producción de los bienes y servicios son
administrados adecuadamente.
• Calidad: cuán oportunos y accesibles a los usuarios son los bienes y servicios
entregados
Esta clasificación de indicadores se ha utilizado en varios gobiernos de la región y en la
mayor parte de los gobiernos de países de la OECD. Su elección se basa en una serie de ventajas
frente a otras topologías que son más complejas, estas se pueden resumir en lo siguiente:
• La tipología se centra en los aspectos básicos y necesarios para entender el desempeño
de la intervención pública.
• Permite comprender la interrelación entre el proceso productivo de bienes y servicios y
las dimensiones del desempeño.
• Es la tipología que por su simplicidad y concreción ha probado ser útil para los usuarios
en los países en que se ha implantado (la mayor parte de los países de la OCDE, Chile,
Uruguay, Costa Rica, etc.).
En los recuadros que se desarrollan a continuación, se ejemplifican algunas diferencias en la
terminología y tipologías que adoptan algunos países para el desarrollo de indicadores en las
instituciones públicas.
68
ILPES-CEPAL
Manual de Planificación Estratégica e
Indicadores de Desempeño en el Sector Público
Recuadro 12
INDICADORES DE DESEMPEÑO PARA LOS ENTES LOCALES DEL REINO UNIDO
El documento guía para el desarrollo de los indicadores de desempeño de la Audit Commission,
entidad que se vincula con los municipios del Reino Unido, establece la siguiente categoría de
indicadores de desempeño:
Establece que la medición básica sobre la cual se construyen las dimensiones del desempeño
1
conocidas como las 3 E (Economía, Eficiencia, Efectividad ), son:
ƒ
Costo: el dinero gastado en la adquisición de los productos
ƒ
Input: los recursos (staff, materiales, infraestructura) empleados en la provisión de los servicios
ƒ
Output (producto): los servicios provistos al público, en términos de tareas completadas
ƒ
Outcome (impacto): el impacto actual y el valor de los servicios entregados
A su vez las tres dimensiones del desempeño son definidas de la siguiente manera:
ƒ
Economía: adquisición adecuada de recursos materiales, humanos en calidad, cantidad y al menor
costo.
ƒ
Eficiencia: producción de lo máxima cantidad de outputs (productos) para un conjunto dado de
recursos o el uso de mínima cantidad de recursos para la provisión de servicios en cantidad y
calidad requerida.
ƒ
Efectividad: acciones de la organización se encuentran con los requerimientos de los ciudadanos y
dichas acciones del programa o actividad se desarrollan de acuerdo a los objetivos establecidos y
metas comprometidas.
Es importante notar que si bien el conjunto de estas tres categorías aluden a las mismas
desarrolladas para el caso español, chileno y uruguayo recién expuestos, varían en los énfasis de las
definiciones y en la agrupación de las categorías. En efecto mientras en el caso chileno y uruguayo las
categorías de calidad y eficacia son diferenciadas, en este caso la calidad se incorpora en la dimensión
de economía, y la eficacia se conceptualiza en la categoría de efectividad como “eficacia de los
resultados”.
A estas categorías se señala que algunas organizaciones agregan una cuarta E, referida a
Equidad, definida como la dimensión que captura el grado en el cual el acceso a los servicios son
equitativos y si los servicios son apropiados a las necesidades y están en condiciones para hacer uso
de ellos.
Junto con lo anterior se enfatiza la necesidad de asegurar un balance de los indicadores que
represente explícitamente una diferenciación entre: la calidad, el costo y los plazos u oportunidad en la
entrega de los servicios. El costo representa el lado financiero de las actividades de la organización, la
calidad captura las características del servicio y su adecuación para el uso de los servicios, y el plazo
es un aspecto que cubre la capacidad de respuesta y la rapidez con la cual los servicios son
entregados.
Fuente: Elaborado a partir de UK Audit Commission , www.audit-commission.gov.uk.
69
ILPES-CEPAL
Manual de Planificación Estratégica e
Indicadores de Desempeño en el Sector Público
A continuación se desarrolla conceptualmente las dimensiones de la evaluación antes descritas y
se presentan algunos ejemplos relativos a estas categorías de indicadores:
Eficacia
El concepto de eficacia se refiere al grado de cumplimiento de los objetivos planteados: en qué
medida la institución como un todo, o un área específica de ésta está cumpliendo con sus
objetivos estratégicos, sin considerar necesariamente los recursos asignados para ello.
La eficacia es un concepto que da cuenta sólo del grado de cumplimiento de las metas
establecidas. Las medidas clásicas de eficacia corresponden a las áreas que cubren las metas u
objetivos de una institución: cobertura, focalización, capacidad de cubrir la demanda y el
resultado final.
Cobertura
La cobertura es la expresión numérica del grado en que las actividades que realiza, o los
servicios que ofrece, una institución pública son capaces de cubrir o satisfacer la demanda
total que por ellos existe. El porcentaje de cobertura de los servicios, actividades o
prestaciones, es siempre una comparación de la situación actual respecto al máximo
potencial que se puede entregar.
Dependiendo de los objetivos y metas particulares que se plantee una institución, su
cobertura puede tener una expresión en términos geográficos, en términos de un universo o
de una demanda potencial a cubrir.
Focalización
Este concepto se relaciona con el nivel de precisión con que las prestaciones y servicios
están llegando a la población objetivo previamente establecida.
Un primer paso en la construcción de este tipo de indicadores consiste en verificar si los
usuarios reales a los que hoy estamos llegando coinciden con nuestra población objetivo,
las llamadas filtraciones en la demanda. Estas filtraciones pueden deberse a la fuga de
beneficios del programa a los usuarios no elegibles (error de inclusión), o bien en la
cantidad de usuarios elegibles que no acceden a los beneficios del programa (error de
exclusión). Una segunda manera de construir indicadores de focalización es el análisis de
cobertura, en que se mide qué porcentaje de esa población objetivo está recibiendo los
bienes o servicios públicos.
Capacidad para cubrir la demanda actual
Este tipo de medidas de eficacia dice relación con la capacidad que tiene una institución
pública para absorber de manera adecuada los niveles de demanda que tienen sus servicios.
Este tipo de mediciones son más restringidas que las de cobertura y focalización, debido a
que independientemente de cuál sea nuestra "demanda potencial", sólo nos dicen que parte
de la demanda real que enfrentamos, somos capaces de satisfacer en las condiciones de
tiempo y calidad apropiadas.
70
Manual de Planificación Estratégica e
Indicadores de Desempeño en el Sector Público
ILPES-CEPAL
Resultado Final
El resultado final es otra de las dimensiones del indicador de eficacia y al igual que en la
evaluación de programas públicos lo que se busca es medir la contribución del conjunto de
la intervención de la entidad pública (no así de un “programa específico”). 19 Como
resultado final se entenderá el efecto “final” o impacto que las acciones de una entidad
tienen sobre la realidad que se está interviniendo. 20
La eficacia puede ser considerada tanto del punto de vista tradicional como la comparación
de los resultados obtenidos con los esperados, sino también, como una comparación entre
los resultados obtenidos y un óptimo factible, de forma tal que este concepto coincida con
la propia evaluación de programas.
Recuadro 13
ASPECTOS A TENER EN CUENTA PARA LA
EVALUACIÓN DE LA EFICACIA EN UNA ORGANIZACIÓN
ƒ
La evaluación de la eficacia de cualquier organización no puede ser realizada si no están
previamente definidos y cuantificados los objetivos, ya sea a través de un proceso de planificación
estratégica, o de alguna metodología que permita la identificación de que forma dicha organización
espera alcanzar sus resultados. Para realizar la evaluación es fundamental poder analizar la forma
y la magnitud en que los resultados obtenidos –en términos de bienes y servicios– se ajustan a los
efectos previstos.
ƒ
La medición de la eficacia lleva de forma inherente la definición previa de objetivos y el seguimiento
de éstos a través de un sistema mínimo de información que permita informar sobre aspectos
básicos del programa o la gestión a ser evaluada, entre los que se mencionan:
ƒ
Productos que entrega el programa o el servicio
ƒ
Usuarios a quienes de dirige (número, características)
ƒ
Objetivos principales o estratégicos (logro que se pretende obtener, mejorar, ampliar,
optimizar, etc.)
ƒ
Metas concretas con las cuales hacer el seguimiento (cuándo, dónde, en qué condiciones)
Lo importante aquí es destacar que la “ambigüedad en la definición de los objetivos y las metas, no
permitirá posteriormente realizar una evaluación útil y confiable, anulando los esfuerzos y costos
incurridos en dicha evaluación”.
Fuente: Guinart y Solá (2003).
En general, lo que se busca medir con los indicadores de eficacia es brindar información
sobre el grado en que se cumplen los objetivos de la gestión institucional, o de un
determinado programa. Este cumplimiento se puede expresar ya sea en términos de los
resultados intermedios (coberturas logradas, grado de focalización cumplida, etc.) o de
resultados finales (efectos logrados a nivel de la política pública que interviene un ámbito
específico: social, económico, medio ambiental, etc.), los que se relacionan directamente
con el proceso de rendición de cuentas públicas, dado que son esas variables que interesa
conocer finalmente para efectos de asignación de recursos.
19
En algunos casos algunas entidades públicas, o servicios públicos (denominación que tiene en algunos
países) coincide con que su mandato es la gestión de un “programa público”, claramente asignado como
producto, dando la razón de ser de su mandato. En este caso es posible asimilar la evaluación de la entidad
a través de la metodología de evaluación de programas.
20
En el recuadro de ejemplo de indicadores de eficacia se señalan los que son específicamente de resultado
final.
71
ILPES-CEPAL
Manual de Planificación Estratégica e
Indicadores de Desempeño en el Sector Público
Recuadro 14
EJEMPLOS DE INDICADORES DE EFICACIA
INDICADOR
Número de desempleados capacitados / Total de desempleados inscritos en Sistema de
Reconversión Laboral
Porcentaje de proyectos ganados en fondos concursables externos
Porcentaje de egresados de programa de reinserción
Porcentaje de edificios pertenecientes a la autoridad local accesibles para discapacitados
Porcentaje de personal de minorías étnicas en la organización con respecto al porcentaje
de minorías étnicas de la región
Número de beneficiarios/ universo de beneficiarios
Porcentaje de alumnos que desertan del programa
Porcentaje de egresos exitosos de los alumnos del programa
Porcentaje de alumnos que se emplean después de finalizar los cursos de capacitación
Número de fiscalizaciones/ Universo total a fiscalizar
Porcentaje de cumplimiento de las normas por parte de los fiscalizados
Porcentaje de reincidencia de los infractores
Porcentaje Infracciones que termina en sanción efectiva
Tasa de egreso de enseñanza media de alumnos beneficiarios del programa Residencia
Familiar Estudiantil
Porcentaje de delitos aclarados / delitos denunciados
Mediaciones exitosas / mediaciones realizadas
Conflictos colectivos solucionados / conflictos colectivos planteados
Incremento total de puestos de trabajo abiertos con el servicio público de empleo
Fuente: Elaboración propia a partir de varios de informes de rendición de cuentas de Chile, Reino Unido y Uruguay.
Eficiencia
El concepto de eficiencia describe la relación entre dos magnitudes físicas: la producción física de
un bien o servicio y los insumos que se utilizaron para alcanzar ese nivel de producto. La
eficiencia puede ser conceptualizada como “producir la mayor cantidad de servicios o
prestaciones posibles dado el nivel de recursos de los que se dispone” o, bien “alcanzar un nivel
determinado de servicios utilizando la menor cantidad de recursos posible”.
Un indicador clásico de eficiencia es el costo unitario de producción o costo promedio, el cual
relaciona la productividad física y el costo de los factores e insumos utilizados en la generación
de un bien o servicio. En el ámbito de las instituciones públicas existen muchas aproximaciones a
este concepto. En general, se pueden obtener mediciones de productividad física, relacionando
nivel de actividad, expresado por ejemplo como número de subsidios entregados, cantidad de
72
ILPES-CEPAL
Manual de Planificación Estratégica e
Indicadores de Desempeño en el Sector Público
usuarios atendidos, inspecciones realizadas, etc., y nivel de recursos utilizados (gasto en bienes y
servicios, dotación de personal, horas extraordinarias, etc.).
Otro grupo importante de indicadores de eficiencia son los orientados a medir la productividad
media de los factores: cuantas unidades de producto se obtienen en promedio por cada unidad de
factor.
Una vez determinado el valor del indicador de eficiencia, ya sea de producto medio o costo
medio, es necesario aplicar un análisis respecto de los resultados logrados. La idea es detectar
cuales son los factores ineficientes que pueden estar generando un valor de indicador que escape
a la media de los estándares comparativos, o de las metas que estime razonables de ser obtenidas.
Estos factores generadores de ineficiencias pueden ser el personal en la tarea no idóneo, o sin
capacitación suficiente que retarda el tiempo de respuesta de un proceso, o la dotación excesiva
de personal en la tarea que hace por ejemplo que el promedio de inspecciones por inspector sea
más bajo que los estándares aconsejados.
El análisis de la eficiencia económica se refiere a la adquisición y el aprovechamiento de los
insumos (inputs), que deben ser adquiridos en tiempo oportuno, al mejor costo posible o al costo
aceptable, la cantidad adecuada y con una calidad aceptable. De esta manera el análisis de los
insumos (inputs) debe ser realizada desde los medios humanos, materiales y financieros. Es así
como se señala que las técnicas basadas en la revisión de dichos insumos (inputs) tienen que ver
con los siguientes tipos de análisis, (Asociación Española de Contabilidad y Administración de
Empresas, AECA, 2002). 21
• Costo de un servicio en relación al número de usuarios
• Costo por tonelada de basura recogida
• Costo de la recogida de basura por usuario
• Costo por kilómetro de carretera construido
• Costo de la inspección por número de visitas efectuadas
• Costo del departamento de economía por habitante
• Costo del departamento de economía en relación al presupuesto.
21
Para mayores detalles de factores antieconómicos con relación a los inputs señaladas consultar
AECA 2000 página 66.
73
Manual de Planificación Estratégica e
Indicadores de Desempeño en el Sector Público
ILPES-CEPAL
Recuadro 15
EJEMPLOS DE INDICADORES DE EFICIENCIA
INDICADOR
Costo promedio de los beneficios entregados
Costo promedio de las acciones de recaudación
Número de fiscalizaciones/ Número de fiscalizadores.
Número de usuarios en archivos en relación a dotación efectiva de archivos
Costo total programa de becas /Total de beneficiarios
Cajas inspeccionadas/Jornadas persona
Fuente: Elaboración propia a partir de indicadores de desempeño de Uruguay y.
Chile y ejemplos de talleres de indicadores de desempeño.
Recuadro 16
Indicadores de Eficiencia
Eficiencia/Producto Medio
Número de inspecciones/número de
inspectores
Eficiencia/ Costos Medios
Costo Total Programa Becas/ Número de
beneficiarios
Número de Expedientes resueltos por
semestre/dotación de personal en la
tarea
Costo Total Inspecciones/Total de
Inspecciones
Tasa de variación de casos ingresados por
juez.
Costo Total Auditoria/Numero de
auditorias
Tasa de congestión
(Número de casos registrados en el
año+pendientes inicio período)/Asuntos
resueltos en el año
Tasa de variación anual del costo público
por tipo de caso
74
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Indicadores de Desempeño en el Sector Público
Dificultades para medir los insumos y productos en el desarrollo de
indicadores de eficiencia
Una de las principales dificultades en la construcción de los indicadores de eficiencia, está en que no
siempre es posible desagregar los costos por cada una de las actuaciones que nos interesa medir.
Una de estas situaciones es cuando en el costo de un servicio público intervienen varios
organismos de la administración pública. Un ejemplo, menciona el caso de centros penitenciarios
españoles, que suelen formar parte del patrimonio histórico y la vigilancia exterior está a cargo
de la guardia civil o de la policía autonómica en las comunidades autónomas que tienen
transferida esta competencia y el resto del costo del centro penitenciario es cubierto por la
dirección general de las instituciones penitenciarias. 22
Otro problema referido al problema de la medición de los insumos (inputs) tiene que ver con la
falta de homogeneidad de los indicadores y sus referentes, especialmente lo relativo a los costos.
Esta situación implica que se tenga especial cuidado en la comparación de los indicadores, por
ejemplo inspecciones de control, prestaciones médicas, horas hombres en investigación, etc.
Se pone especial énfasis entonces en la necesidad de que se establezcan criterios claros y
precisos para la construcción de los indicadores. La idea es que todos los usuarios de la
información que emane de dichos indicadores sean correctamente interpretados. Es fundamental
asegurar el requisito de idoneidad y calidad de la información base referida a los insumos
(inputs) para la construcción de los indicadores.
Economía
Este concepto se puede definir como la capacidad de una institución para generar y movilizar
adecuadamente los recursos financieros en pos del cumplimiento de sus objetivos. Todo
organismo que administre fondos, especialmente cuando éstos son públicos, es responsable del
manejo eficiente de sus recursos de caja, de ejecución de su presupuesto y de la administración
adecuada de su patrimonio.
Indicadores típicos de economía son la capacidad de autofinanciamiento (cuando la institución
tiene atribuciones legales para generar ingresos propios), la ejecución de su presupuesto de
acuerdo a lo programado y su capacidad para recuperar préstamos y otros pasivos.
Otro tipo importante de indicadores de economía son aquellos que relacionan el nivel de recursos
financieros utilizados en la provisión de prestaciones y servicios con los gastos administrativos
incurridos por la institución. En algunos países por ejemplo, la participación de los gastos
administrativos en los gastos totales del sector público se considera como una buena
aproximación a las ganancias globales de eficiencia en el conjunto del sector.
22
: Asociación Española de Contabilidad y Administración de Empresas AECA (2000), “Indicadores de Gestión para las Entidades
Públicas”. Documento Nº16, Madrid.
75
Manual de Planificación Estratégica e
Indicadores de Desempeño en el Sector Público
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Recuadro 17
EJEMPLOS DE INDICADORES DE ECONOMÍA
INDICADOR
Aumento de costos por errores en contratos (Procesos)
$ gastados a través del sistema informatizado de compras / $ total de las compras (Procesos)
Ahorros realizados en contratos y propuestas a partir del uso de técnicas de innovación de compras
Porcentaje de recursos privados obtenidos respecto del gasto total en Museos Nacionales y Museos
Regionales y/o Especializados
Recuperación de los préstamos de los Fondos Sociales
Porcentaje de recuperación del costo de los servicios
Ingresos por venta de servicios/ Gasto total
Fuente: Elaboración propia a partir de Procurement Executive´s Association. Guide to a Balance
Scorecard: Performance Management: Moving from Performance Measurement to Performance
Management. Appendix E: Optional Acquisition performance Measures, www.professionals.pr.doe.gov
y Dirección de Presupuestos, Chile www.dipres.cl.
Calidad del Servicio
La calidad del servicio es una dimensión específica del desempeño que se refiere a la capacidad
de la institución para responder en forma rápida y directa a las necesidades de sus usuarios. Son
extensiones de la calidad factores tales como: oportunidad, accesibilidad, precisión y continuidad
en la entrega de los servicios, comodidad y cortesía en la atención. La calidad de servicio se
puede mejorar por la vía de mejorar los atributos o características de los servicios que se entregan
a los usuarios. Entre los medios disponibles para sistematizar la medición y evaluación de estos
conceptos se cuentan la realización de sondeos de opinión y encuestas periódicas a los usuarios,
la implementación de libros de reclamos o de buzones para recoger sugerencias o quejas.
Recuadro 18
EJEMPLO DE INDICADORES DE CALIDAD
Oportunidad
Accesibilidad
Percepción de usuarios
Precisión
Porcentaje de respuestas a Número de localidades
los Parlamentarios dentro
cubiertas por atenciones
de los plazos acordados
móviles
Porcentaje de aprobación
Porcentaje de contratos
excelente de los talleres de terminados por errores
trabajo, por los
participantes
Porcentaje de reportes
económicos entregados en
tiempo acordado
Número de horas que la
biblioteca está abierta
fuera de las horas de
trabajo
Porcentaje de usuarios
satisfechos
Número de intervenciones
con retraso/ Número de
intervenciones totales
Porcentaje de Población
con necesidades
especiales que son
miembros activos de la
biblioteca
Número de usuarios
satisfechos con el trato en
la atención/ Total usuarios
Número de fallas reales/
Fallas programadas
Número de usuarios
satisfechos/ Total usuarios
encuestados
Porcentaje de contratos
con uno o más errores
encontrados por revisiones
externas
Fuente: Elaboración propia a partir de: Departamento de Administración y Finanzas, Australia, Noviembre 2000;
varios ejemplos de la rendición de cuentas del SEV Uruguay, Indicadores de la Ley de Presupuestos de Chile.
Integración de los indicadores de desempeño
76
ILPES-CEPAL
Manual de Planificación Estratégica e
Indicadores de Desempeño en el Sector Público
Para aportar a la toma de decisiones directivas, informar y dar cuenta de los resultados de la
gestión de una entidad, y/o a los usuarios de manera útil y comprensible, es esencial que el
conjunto de indicadores que se desarrolle permita evaluar la totalidad de las dimensiones del
desempeño: eficacia, eficiencia, economía y calidad y a lo largo del proceso de generación de los
bienes y servicios.
Los indicadores de desempeño debieran evaluar los diferentes ámbitos de control o medición del
proceso productivo: insumos (inputs), productos (outputs), resultado final (outcomes), pero por sí
solo esto no es suficiente. Si entregamos información sobre el costo de los productos no
aportamos mayor información si no la relacionamos con un indicador de eficiencia que permita
conocer cuantos productos obtengo por el costo determinado, o cuales son los efectos logrados en
la población a la que se dirige mi producción (valorar y justificar la actuación pública final).
Asimismo, el desarrollo de indicadores de productos tales como número de inmunizaciones,
número de viviendas construidas, número de operaciones realizadas, etc., por sí mismos tienen
escaso valor para la toma de decisiones, a no ser que se presenten como series de tiempo que
permitan comparar con otros valores similares o que permitan conocer la evolución de dichas
variables a lo largo de un período determinado. Sin embargo, tal como están desarrollados, si
quisiéramos contar con información sobre cómo se están utilizando los recursos invertidos o
como contribuyen a solucionar el problema hacia los cuales se dirige la acción pública, está
faltando información clave para estos efectos.
Tal como ya se ha expresado, no siempre es posible desarrollar todas las medidas de desempeño
que se requiere. Sin embargo lo importante es que el conjunto de medidas que se desarrollen den
cuenta de la productividad, del uso de los recursos, la oportunidad en la entrega de los bienes, etc.
La interpretación de las interrelaciones que se dan entre las diferentes medidas o indicadores de
desempeño es un aspecto clave. Esto permitirá evitar los efectos perversos que se generan a la
hora de diseñar indicadores, algunos casos que serán desarrollados con mayor detalle en el
capítulo 6, son por ejemplo:
• Concentrar recursos y esfuerzos en aquellos indicadores que se lograron construir para
demostrar su buen desempeño
Disminuir el efecto final que se espera con la intervención pública por no dimensionar
adecuadamente el conjunto de medidas. Por ejemplo el aumento del número de raciones
alimenticias, como cobertura nacional debe ir necesariamente aparejada de la mantención del
nivel de calorías por ración, así como el costo unitario a la cual se provee. De esta manera la
evaluación del desempeño de esta acción debe contener necesariamente variables tanto de
eficacia, eficiencia, economía como de calidad.
Los criterios comúnmente usados para integrar los indicadores son:
• Desarrollar indicadores que cubran la totalidad de las dimensiones desempeño:
eficiencia, eficacia, economía y calidad.
• En algunos casos se define una cuota mínima de indicadores de resultados intermedios
o finales a ser desarrollados del conjunto de indicadores, y un porcentaje de indicadores
de proceso. La Dirección de Presupuestos de Chile, establece que las instituciones
presenten indicadores de proceso que no superen el 40% del total de indicadores. La
General Accounting Office, define que tienen que desarrollarse indicadores de
77
ILPES-CEPAL
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Indicadores de Desempeño en el Sector Público
productos (outputs) y resultado final (outcomes), justificando las razones que no
posibiliten a corto plazo poder medirlos.
• En el caso de Estados Unidos, Reino Unido y Canadá, se señala la necesidad de generar
indicadores de impacto de tipo “cross cutting”, es decir cuyos efectos dependan de la
acción transversal de varias instituciones públicas.
• En la mayor parte de los casos analizados se señala la necesidad de mostrar la relación
entre los indicadores de proceso y su contribución a los indicadores de resultado
intermedio y final.
Recuadro 19
LA META DE MEJORAR LA COORDINACIÓN
Las metas de la Agencia Tributaria requieren una mejor coordinación interna y externa entre los
agentes implicados. En el primer caso se ha establecido una mayor integración en el Departamento de
Inspección. Así se fijarán conexiones entre las oficinas técnicas, las de planificación y selección, las
unidades regionales de gestión de las grandes empresas y se consensuará la aplicación de las
normas. Pero quizás la coordinación más importante resida en los agentes externos. El director de la
Agencia, resaltó en el Parlamento, la necesidad de implicar a las comunidades autónomas en la lucha
contra el fraude. Para ello se ampliarán los convenios de colaboración, no solo en lo referente al
intercambio de los datos, sino también en las actuaciones conjuntas de control. También en el ámbito
de recaudación. En cuanto a la colaboración con las administraciones tributarias de otros países, en
2005 se impulsarán las tareas de cooperación mediante el trasvase de información fiscal y con mejores
prácticas administrativas, según figura en el programa de acción de los Presupuestos.
Fuente: Presupuesto de la Agencia Tributaria. Diario El País, España, 18 de Octubre de 2004.
A continuación se presentan tres ejemplos donde puede observarse el desarrollo de indicadores
con la integración de los ámbitos de control y de las dimensiones del desempeño:
78
Manual de Planificación Estratégica e
Indicadores de Desempeño en el Sector Público
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Recuadro 20
PROGRAMA DE ALIMENTACIÓN ESCOLAR (PAE)
Ámbitos de control
DIMENSIONES DE DESEMPEÑO
Eficacia
PROCESO
PRODUCTO
23
Porcentaje de
concesionarios del
Programa de
Alimentación PAE que
cumplen normas de
calidad de la variable
V6 (cumplimiento de
Proyectos Técnicos)
Eficiencia
Economía
Porcentaje de
controles de
laboratorios a
concesionarios del
PAE que no cumplen
con el estándar
Gastos de
administración
asociados al PAE/
Gastos Totales (*)
Gasto ejecutado PAE/
Gasto Programado
PAE (*)
Calidad
Porcentaje de los
usuarios del
Programa de
Alimentación PAE que
evalúan con nota
superior o igual a 5,5
la comida entregada
por el PAE
Cobertura de alumnos
(as) de Educación
Media del PAE
Porcentaje de
raciones del PAE que
están bajo los
estándares mínimos
de cumplimiento del
Proyecto Técnico
RESULTADO
Porcentaje de
niños(as) y jóvenes
del Programa Puente
Resultado
beneficiarios del
Intermedio
Programa de
24
Alimentación PAE
Fuente: Bonnefoy, Armijo (2005).
23
Ejemplo extraído de los Indicadores de Desempeño de la Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas, del
Ministerio de Educación de Chile (las fórmulas de cálculo y mayores detalles consultar
www.dipres.cl/control_gestion/indicadores.asp). Para fines de mejor ilustración del ejemplo se han
incorporado otros indicadores señalados con *, los que han sido adaptados de otros ejercicios.
24
El Programa Puente es un programa de intervención integral diseñado para dar apoyo psicosocial a
familias que viven en condiciones de extrema pobreza. La metodología implementada por el programa
promueve en la familia el desarrollo de acciones para el mejoramiento del estándar de vida y la integración
a la red de beneficios y servicios sociales que existen a su disposición.
79
Manual de Planificación Estratégica e
Indicadores de Desempeño en el Sector Público
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Recuadro 21
INDICADORES PARA LA FUNCIÓN MUNICIPAL DE SANIDAD
Dimensiones del desempeño
Ámbitos de
control
INSUMOS
Eficacia
Eficiencia
Economía
Calidad
Monto de las
horas de trabajo
del departamento
Presupuesto del
departamento
Nº de vehículos
PROCESOS
PRODUCTOS
Nº de toneladas
de desechos
recolectadas
Millas de caminos
limpiados
Nº de usuarios
atendidos
RESULTADOS
Empleados hora
por tonelada de
desechos
recolectados
$ gastados por
milla de nieve
removida
Porcentaje de
calles limpias
(medidas por
encuestas
periódicas de
inspección visual
de los
ciudadanos)
Fuente: A Brief Guide for Performance Measurement in Local Government. National Center for Public Productivity.
Rutgers University. 1997
80
Manual de Planificación Estratégica e
Indicadores de Desempeño en el Sector Público
ILPES-CEPAL
Recuadro 22
PROGRAMA DE CAPACITACIÓN LABORAL
DIMENSIONES DE DESEMPEÑO
Ámbitos de
control
INSUMO
Eficacia
Eficiencia
Economía
Calidad
Contratación de
profesores
Arrendamiento de
salas
Equipamiento
computacional
PROCESO
Supervisiones
realizadas a los
cursos/ Número
total de
supervisores
PRODUCTO
Número de
talleres de
capacitación
realizados /
Número de
talleres de
capacitación
programados
Costo de cada
taller/ Número de
participantes
Gastos en
capacitación
ejecutados a
Junio del año/
Gastos de
capacitación
programados en
el año
Instalación de los
equipamiento
computacionales
para capacitación
en los plazos
acordados
Porcentajes de
trabajadores que
asisten al curso y
los evalúan con
nota superior a 5
Número de
trabajadores
participantes
activos de los
cursos /Nº de
participantes
inscritos
Tasa aprobación
alumnos
participantes del
programa
RESULTADO
Intermedio
Final
Porcentaje de
trabajadores que
logran nota mayor
a 5 en la
evaluación de la
aplicación de sus
competencias
Aumento de
productividad de
los trabajadores
en la tarea
Disminución de
accidentes
laborales de los
trabajadores que
aprobaron el
curso.
Fuente: Ejemplo elaborado por los autores. Bonnefoy, Armijo (2005).
81
Manual de Planificación Estratégica e
Indicadores de Desempeño en el Sector Público
ILPES-CEPAL
La figura que se muestra a continuación da cuenta de las relaciones que pueden darse
entre los diferentes aspectos del desempeño.
Figura 18
Economía
Eficiencia
$$
Insumos
Procesos
Eficacia
Productos
Costo Efectividad
Resultados
Area de
Interés
Para los
usuarios y
la
ciudadanía
Congreso
Área de interés para la organización, para la gestión interna, y
mecanismos de control externo
En la figura se observa un proceso de producción que puede ser aplicable a cualquier
organización donde, a la incorporación de una cantidad de insumos, valorizados en
recursos financieros, se le aplican determinados procesos o actividades. Todo esto se
realiza para obtener determinados productos (bienes y servicios).
Los productos son los outputs esperados por los usuarios, sin embargo, los resultados son
más especiales aún, ya que son los efectos que se esperan obtener a partir de los
productos entregados.
De ahí que la ciudadanía, no está tan interesada en saber cuantas escuelas cuentan con
comedores infantiles, sin embargo les interesa saber si el total de los niños que necesitan
82
ILPES-CEPAL
Manual de Planificación Estratégica e
Indicadores de Desempeño en el Sector Público
la comida la están recibiendo a tiempo y en las calorías suficientes. Esto es un resultado,
aunque de tipo intermedio, cuya información es clave para saber si la utilización de los
recursos públicos está bien direccionada.
A la ciudadanía o a los usuarios, o a sus representantes (Congreso), le interesa
también responder las siguientes preguntas:
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
Las raciones están mejorando el rendimiento escolar
Las raciones están mejorando la talla de los niños
Las raciones cuentan con la aprobación de los niños
Todos aquellos niños que deben recibir la ración efectivamente lo están haciendo.
83
Manual de Planificación Estratégica e
Indicadores de Desempeño en el Sector Público
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Construcción de Indicadores: 10 pasos básicos
En el proceso de construcción de los indicadores de desempeño no existe un procedimiento tipo o
una metodología estándar, sin embargo se recomienda tener en cuenta una serie de pasos y
requisitos previos que aseguren la coherencia del conjunto de indicadores que se construyan.
Junto con lo anterior, el desarrollo de indicadores de desempeño en una institución se justifica en
la medida que éstos se insertan a lo largo de toda la organización y permiten informar sobre lo
estratégico y los aspectos claves de la gestión. Sin embargo, debe considerarse que también son el
soporte para evaluar lo que está pasando con los procesos y los aspectos operativos que
contribuyen a los resultados finales. Es así como el proceso de construcción de indicadores de
desempeño lleva de manera inherente la implementación de un sistema de control de gestión y de
información para la gestión, que permita hacer el seguimiento de las metas y su cumplimiento en
el conjunto de la organización.
Un requisito previo para la construcción de los indicadores y el sistema de control de gestión, es
trabajar sobre las definiciones estratégicas de la institución. Lo anterior implica abordar un
proceso de revisión y/o validación de misión (principalmente cuando es la primera vez que se
desarrolla el sistema de indicadores), identificación de productos, objetivos y metas, cuyo
cumplimiento será medido y evaluado a partir del instrumental desarrollado con los indicadores.
Abordar estos requisitos no implica necesariamente redefinir la misión y las definiciones
estratégicas de la institución, si no plantearse los ajustes pertinentes para cumplir lo más
adecuadamente con la provisión de bienes y servicios a los usuarios 25 . A continuación se
enumeran los 10 pasos básicos propuestos para la construcción de indicadores:
1. Establecer las definiciones estratégicas como referente para la medición
2. Establecer las áreas de desempeño relevantes a medir
3. Fformular el indicador para medir el producto u objetivo y describir la
fórmula de cálculo.
4. Validar los indicadores aplicando criterios técnicos
5. Recopilar los datos
6. Establecer las metas o el valor deseado del indicador y la periodicidad de la
medición
7. Señalar la fuente de los datos
8. Establecer supuestos
9. Evaluar: establecer referentes comparativos y establecer juicios
25
Bonnefoy, Armijo (2005).
84
ILPES-CEPAL
Manual de Planificación Estratégica e
Indicadores de Desempeño en el Sector Público
10. Comunicar e Informar el desempeño logrado
85
Manual de Planificación Estratégica e
Indicadores de Desempeño en el Sector Público
ILPES-CEPAL
PASO 1: Establecer las definiciones estratégicas como referente para la
medición
Antes de comenzar a construir un sistema de indicadores de desempeño, se debe tener
muy claro el esquema siguiente, que ilustra la necesidad de no perder de vista que la
medición del desempeño requiere haber pasado por un proceso de planeamiento, que
facilite conocer qué es lo que voy a medir y lo que resulta conveniente.
Entonces una primera pregunta que debe hacerse la persona que desarrollará los
indicadores es si las definiciones estratégicas básicas de la organización están claras:
Misión, Visión, Objetivos Estratégicos, Estrategias y Plan de Acción.
Figura 19
La medición del desempeño es
parte de un largo proceso de planeamiento
Indicadores
de
Desempeño
Como sabemos
que llegamos
Misión
Objetivos
Quienes somos,
que hacemos y
para quienes
Donde
queremos ir
Como podemos llegar
Estrategias
Fuente: Adaptado de Oregón Progress Board (2004).
86
Manual de Planificación Estratégica e
Indicadores de Desempeño en el Sector Público
ILPES-CEPAL
PASO 2:
Establecer las áreas de desempeño relevantes a medir
Las áreas de desempeño a medir surgen del análisis de las variables críticas que necesito
monitorear a lo largo de todo mi proceso de producción, para generar un resultado
esperado
Tal como se observa en este capítulo hay diversos tipos de indicadores a lo largo de todo
el proceso de producción de bienes y servicios (productos), los cuales podemos
clasificarlos desde su participación en la cadena de producción: Insumos, Procesos,
Productos y resultados.
Para cada uno de estos ámbitos se puede analizar el comportamiento desde el punto de
vista de su eficacia, eficiencia, calidad y economía.
¿Cuántos indicadores construir y de que tipo? Son las preguntas que deben responderse
en esta etapa.
Algunas premisas:
Los indicadores de desempeño en una organización están presentes en toda la extensión
del sistema de control de gestión, y como tal aportan a los tres niveles de decisiones de la
planificación estratégica, control de gestión y operativa. Desde esta perspectiva son
elementos fundamentales para la toma de decisiones directivas y para entregar
información sobre las variables claves y estratégicas de la organización.
El tipo de indicador a construir dependerá de las variables (que son los aspectos
relevantes) que necesito monitorear para pronunciarme sobre los resultados esperados.
En el ejemplo que sigue a continuación de un “Instituto Nacional del Deporte”, a nivel de
misión los aspectos relevantes a medir son resultados que tengan que ver con el
mejoramiento del estilo de vida, con la cantidad de gente que practica periódicamente
deporte, etc.´
87
Manual de Planificación Estratégica e
Indicadores de Desempeño en el Sector Público
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Recuadro 23
Misión
Aspectos
relevantes de
medición (*)
Indicadores
Tipo
Ámbito de
Control/
desempeño
Fórmula
Promover en la
población en
general estilos
de vida
activa por medio
de la
práctica
periódica
del ejercicio
físico, el
deporte y la
recreación
en todas sus
Manifestaciones,
contribuyendo al
mejoramiento de
la calidad de
vida de la
población
Resultados a
nivel del estilos
de vida activa
de la población
Tasa
Variación
de la
población
entre x
años que
practica
deporte en
forma
periódica
Resultado
(Población que
practica deporte
año n /Población
año n-1)-1*100)
Prácticas
periódica del
ejercicio físico,
deporte y la
recreación
Final o
Impacto
Resultado
Intermedio
Porcentaje
de la
población
objetivo
que
práctica
alguna
actividad
deportiva
de forma
periódica
(Población
participante
Programa
Deporte que
practica
actividad
deportiva dos
veces a la
semana/Població
n inscrita
Programa)*100
(*) Esta columna es solo de apoyo para identificar la relevancia del indicador respecto de
las variables de los objetivos
88
ILPES-CEPAL
Manual de Planificación Estratégica e
Indicadores de Desempeño en el Sector Público
¾ Los indicadores deben informar sobre las diferentes áreas de la organización:
estratégica, gestión y operacional. De forma evidente lo más probable es que los
indicadores de carácter estratégico y los más relevantes del control de gestión sean los
que se reporten a los Órganos Rectores tales como Ministerio de Hacienda,
Planificación para su uso en la toma de decisiones presupuestarias y/o de evaluación
de metas nacionales, sectoriales entre otros.
¾ El número de indicadores debe limitarse a una cantidad que apunte a lo esencial
y que ayude a captar el interés de los diferentes usuarios a los cuales va dirigido.
¾ El conjunto de indicadores debe cubrir las dimensiones del desempeño de
manera integrada: eficiencia, eficacia, calidad y economía. Tal como se señaló en el
punto las medidas sobre los insumos (inputs) o productos (outputs) por sí solos no
tienen valor informativo para la toma de decisiones, necesitamos saber el costo por
unidad producida (eficiencia, costo medio), la oportunidad de esa producción
(calidad), y si los recursos financieros están correctamente ejecutados (economía).
¾ Los indicadores deben facilitar el conocimiento del desempeño de los procesos
(resultados intermedios) para identificar los cuellos de botella, las demoras y
tiempo de “cola”, y el ciclo de maduración del servicio (tiempo de resolución
desde el inicio de un trámite hasta su resolución).
¾ Los indicadores deben informar sobre el nivel de avance y de progreso hacia el
logro de los resultados finales.
Tal como se señaló anteriormente, los Indicadores de Resultado Final o Impacto tienen
una resolución a mediano y largo plazo. Por ejemplo, para saber si un Programa de
Capacitación Laboral logra mejorar la calidad del empleo de la población beneficiaria, lo
más probable es que tendré que esperar dos o tres años hasta que se produzcan los efectos
esperados. Asimismo para poder evaluar dicho desempeño tendré que aislar un conjunto
de factores externos que pueden estar incidiendo en la variable estudiada que es el
empleo de la población beneficiaria.
De esta manera estos resultados intermedios sirven constituyen indicadores proxies, para
que posibilitan tener antecedentes sobre la eficacia y la oportunidad del producto final, o
el impacto de la producción.
¾ El número de indicadores que construyamos debe ser capaz de ser utilizados y
controlados, mucha cantidad de información puede volverse en contra de los propios
usuarios de dicha información.
Tal como se observa en la siguiente figura los diferentes tipos de indicadores pueden ser
construidos para diferentes propósitos y responder a las preguntas básicas del desempeño
de toda la función de producción.
89
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Indicadores de Desempeño en el Sector Público
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Figura 20
Tipos de Indicadores y Usuarios posibles
INDICADORES
INSUMO
PROCESO
CUANTOS
RECURSOS
OCUPAMOS
CUAN BIEN
LO
HACEMOS
QUE
HACEMOS
Costos planilla
Costos
unidades de
productos
Costo por
vivienda
Número de
viviendas
Costo por
kilómetro
construido
Kilómetros
construidos
Número de
funcionarios
Licitaciones
realizadas
TIPO
Actividades
USUARIOS
PRODUCTO
Insumos o
Inputs
COMO CAMBIAN LOS
COMPORTAMIENTOS
DE LA
VARIABLE,USUARIOS
Porcentaje de viviendas
con entorno urbano
Mejorado
Porcentaje de usuarios que
reciben vivienda declaran
satisfacción por calidad y
entorno
Tasa de variación en la
percepción de los
ciudadanos respecto de la
justicia.
Porcentaje de usuarios de
tribunales que acceden a
la justicia
Tiempo
promedio
Sentencias
judiciales
Porcentaje de tribunales
de familia que resuelven
Presupuesto
(Productos
Finales)
Entidades
Sistema de
Información
Interna
(Productos
Intermedios)
Eficacia
(Cobertura,
Focalización)
Calidad
HAY ALGUNA MEJORIA
CAMBIO EN LAS
CONDICIONES
INICIALES
Disminución del déficit
habitacional
Provincia X
Resoluciones
Eficiencia
Calidad
Economía
RESULTADO
FINAL
Porcentaje de viviendas
con estándares de calidad
en la norma
Tiempo de
respuesta
Fallo judicial
Sistema de
Información
Interna
Contraloría
RESULTADO
INTERMEDIO
Eficacia
Eficiencia
Calidad
Presupuesto
Presupuesto
Sistema de
Información interna
(Productos
intermedios,
Productos finales,
no relacionados
con
O.Estratégicos)
Sistema de
Información Directivo
Porcentaje de reducción de
criminalidad
Eficacia
Eficiencia
Calidad
Presupuesto
Sistema de
Información Directivo
Organismo de
planificación, Hacienda
Fuente: Elaboración Propia
90
ILPES-CEPAL
Manual de Planificación Estratégica e
Indicadores de Desempeño en el Sector Público
PASO 3: Formular el indicador para medir el producto u objetivo y
describir la fórmula de cálculo.
Una vez que tengo claro cuáles son los aspectos relevantes que deben ser medidos qué
ámbitos se va a medir y cuáles dimensiones, corresponde construir cada uno de los
indicadores
Lo anterior implica establecer el nombre del indicador, las fórmulas, las fuentes de los
datos o medios de verificación y los supuestos
Formular el nombre del indicador y la fórmula de cálculo:
El nombre del indicador debe ser lo más ilustrativo posible sobre lo que se quiere medir,
y la fórmula debe permitir informar sobre los parámetros o variables que se están
midiendo
El nombre del indicador debe ser lo más ilustrativo posible de lo que se quiere medir.
„ Debe ser claro, preciso y autoexplicativo
„ Que cualquier persona entienda qué se mide con ese indicador
„ Si se usan siglas o aspectos técnicos, deben definirse en una nota explicativa
Por ejemplo:
„ “Porcentaje de aeropuertos que cuentan con sistema ILS”
Es fundamental en este caso incorporar una nota:
ILS (Instrument Landing System) es un sistema de aterrizaje instrumental con que
cuentan los aviones para aterrizar en condiciones de baja visibilidad.
El nombre del indicador debe permitir identificar si su evolución será
ascendente o descendente:
En el ejemplo anterior mientras más aeropuertos tengan ILS es mejor, por lo tanto,
el indicador es ascendente
91
Manual de Planificación Estratégica e
Indicadores de Desempeño en el Sector Público
ILPES-CEPAL
En general:
„ Los indicadores de cobertura, focalización, accesibilidad, cumplimiento de
programas de trabajo, etc. son ascendente.
„ Los indicadores de tiempos promedio de respuesta a los usuarios son
descendentes.
„ Los indicadores que miden capacidad de utilización de recursos son
ascendentes
„ Los indicadores que miden errores son descendentes
„ Los indicadores que miden satisfacción de usuarios son ascendentes
La fórmula de cálculo es una relación matemática de las variables que deben entregar
como resultado lo que dice el nombre del indicador:
En el ejemplo anterior la fórmula sería:
Total de aeropuertos con sistema ILS / Total de aeropuertos del país) * 100
Figura 21
Nombre del Indicador
Indica la relación
Porcentaje de solicitudes respondidas respecto de las solicitudes ingresadas
Variables
Variable 1: solicitudes respondidas
Numerador
Variable 2: solicitudes ingresadas
Denominador
Ingresadas
Respondidas
92
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Indicadores de Desempeño en el Sector Público
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Tipos de fórmulas más utilizadas en la construcción de indicadores:
9
9
9
9
Porcentaje (proporciones)
Tasa de variación
Razón o promedio
Índices
A continuación se expondrán los casos más frecuentes de fórmulas con algunos
ejemplos 26 :
Porcentajes:
Figura 22
1. Porcentajes (cobertura, focalización, etc.)
Razón entre dos variables con una misma unidad de
medida
numerador
* 100
denominador
= X por ciento
Igual unidad de medida (personas,
Km., solicitudes, etc.
26
Los ejemplos han sido extraídos de las presentaciones sobre Indicadores de Desempeño del Sector
Público de Roberto Jimenez, Jorge de la Fuente y Marianela Armijo. www.ilpes.cl. Publicaciones,
Material Docente. Cursos Áreas Políticas Presupuestarias y Gestión Pública.
93
Manual de Planificación Estratégica e
Indicadores de Desempeño en el Sector Público
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Figura 23
Cobertura:
“Porcentaje de cobertura en la atención de adultos mayores”
(Total de adultos mayores atendidos / Total de adultos mayores del país)*100
COBERTURA
Adultos Mayores
del país
Adultos Mayores
atendidos
Figura 24
Focalización:
“Porcentaje de adultos mayores atendidos que se encuentran en situación de
extrema pobreza”
(Total de adultos mayores atendidos que se encuentran en situación de extrema
pobreza / Total de adultos mayores atendidos)*100
FOCALIZACIÓN
Adultos Mayores
del país
Adultos Mayores
pobres
Adultos Mayores
atendidos
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Tasa de variación
2. Tasa de variación
Razón entre una misma variable pero en periodos diferentes
variable año t
variable año t – variable año t-1
Variable año t-1
-1
* 100 =
variable año t-1
* 100
= X por ciento
2. Tasa de variación o de cambio
{(Total exportaciones de miel año t / Total exportaciones año t-1) – 1}*100
400 TONELADAS de MIEL EXPORTADA 2009
-1
x 100
375 TONELADAS de MIEL EXPORTADA 2008
1,0625
0,0625
+ 6,25
(total de exportaciones de miel año t – total de exportaciones en el
año t-1) / total de exportaciones en t-1 * 100
400 TONELADAS de MIEL EXPORTADA 2009 -
375 TONELADAS de MIEL EXPORTADA 2008
400 TONELADAS de MIEL EXPORTADA 2009
400 – 375 = 25
25/400 = 0,0625
x 100
0,0625 X 100 = 6,25
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Razón o promedio
3. Razón o Promedio (tiempos promedio, costos
promedio, etc)
Relación entre dos variables con distinta unidad de
medida
numerador
denominador
= unidades promedio del numerador por
cada unidad del denominador
3. Razón o Promedio (tiempos promedio, costos
promedio, etc)
Ejemplo:
Tiempo promedio de tramitación de solicitudes
Tpo. Solicitud 1 + Tpo. Solicitud 2 + ..... + Tpo. Solicitud n
Total de solicitudes tramitadas
Sumatoria de tiempos de tramitación de cada solicitud / Total de
solicitudes tramitadas = tiempo promedio por solicitud
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3. Razón o Promedio (tiempos promedio, costos
promedio, etc)
Ejemplo:
Promedio de alumnos por profesor de educación media
Total de alumnos de educación media en el año
Total de profesores de educación media en el año t
= Alumnos promedio por profesor
Índices
4. Índices
Promedio anual de remuneraciones año t+1:
5.885
Índice año t+1: (Valor año t+1/ valor año base)*100
= (5.885 / 5.000)*100 = 117,7
Valor índice:
Año t+1
= 117,7
Año t
= 107,0
Año base = 100,0
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4. Índices
Promedio anual de remuneraciones año t+1:
5.885
Índice año t+1: (Valor año t+1/ valor año base)*100
= (5.885 / 5.000)*100 = 117,7
Valor índice:
Año t+1
= 117,7
Año t
= 107,0
Año base = 100,0
PASO 4: Validar los indicadores aplicando criterios técnicos
La aplicación de los criterios de validación apunta a contar con un conjunto de
indicadores balanceados, que permitan satisfacer criterios técnicos y necesidades de
información de los usuarios.
Existen múltiples criterios que se recomienda tener en cuenta a la hora de seleccionar los
indicadores que finalmente serán parte del Sistema de Monitoreo y Evaluación.
Un chequeo mínimo desde el punto de vista de su validez para la toma de decisiones y la
rendición de cuentas debería cumplir al menos con los siguientes:
•
•
•
•
•
•
Estar vinculados a la misión
•
Útil para el personal, clientes internos y externos, interesados, y
hacedores de políticas
Medir resultados intermedios y finales
Ser mensurables
Los datos deben ser válidos y confiables
Tener identificados a los responsables por su cumplimiento
Estar dirigidos a prioridades que reflejen una gestión integrada (ámbito
de eficiencia, eficacia, calidad, economía)
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Otros criterios que complementan la validación anterior son los siguientes:
Recuadro 24
Criterio
Pertinencia
Relevancia
Homogeneidad
Independencia
Costo
Confiabilidad
Simplicidad e
Integralidad
Descripción
Debe referirse a los procesos y productos esenciales que desarrolla
cada institución para reflejar el grado de cumplimiento de sus
objetivos institucionales.
La medición de todos los productos o actividades que realiza la
institución genera una saturación de información, tanto al interior
de la organización como fuera de ésta.
Asegurarse que estoy midiendo los objetivos vinculados a lo
estratégico. Cuando se trata de organizaciones que tienen más de un
producto o servicio, es conveniente desarrollar un conjunto de
indicadores globales que represente su accionar estratégico
vinculado a su misión.
Este criterio implica preguntarse cuál es la unidad de producto
(atenciones médicas, asesorías legales, visitas inspectivas, etc.) y,
más importante, procurar que dichas unidades de producto sean
equivalentes entre sí en términos los recursos institucionales que
consumen (horas hombre, cantidad de insumos materiales, etc.). Se
debe procurar que sean de igual "costo" en un sentido amplio del
término.
Si no se da la equivalencia, para alcanzar las metas se tenderá a
ejecutar sólo las acciones que demandan relativamente menos
recursos, postergando o anulando las más costosas o complejas, que
a menudo son las que tienen un mayor impacto sobre la gestión
institucional.
Los indicadores deben responder en lo fundamental a las acciones
que desarrolla y controla la institución o a las variables del entorno
que se vean afectadas directamente por esas acciones.
No puede estar condicionado a factores externos, tales como la
situación general del país, la labor legislativa del parlamento o la
actividad conexa de terceros (públicos o privados).
La obtención de la información para la elaboración del indicador
debe ser a costos que tengan correlación con los recursos que se
invierten en la actividad.
Digno de confianza, independiente de quién realice la medición. En
principio la base estadística de los indicadores debe estar en
condiciones de ser auditada por las autoridades de la institución y
examinada por observadores externos.
Existe una tensión entre ambos criterios: se deben cubrir los
aspectos más significativos del desempeño (integrar todas las
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Criterio
Descripción
dimensiones del desempeño), pero la cantidad de indicadores no
puede exceder la capacidad de análisis de los usuarios, tanto
internos como externos. Los indicadores deben ser de fácil
comprensión, libre de complejidades.
Debe ser generado en el momento oportuno dependiendo del tipo
Oportunidad
de indicador y de la necesidad de su medición y difusión.
No-redundancia
Debe ser único y no repetitivo.
Focalizado en áreas Focalizado en áreas susceptibles de corregir en el desempeño de los
organismos públicos generando a la vez responsabilidades directas
controlables
en los funcionarios y el personal.
Su elaboración debe involucrar en el proceso a todos los actores
relevantes, con el fin de asegurar la legitimidad y reforzar el
Participación
compromiso con los objetivos e indicadores resultantes. Esto
implica además que el indicador y el objetivo que pretende evaluar
sea lo más consensual posible al interior de la organización.
Fuente: Indicadores de desempeño en el sector público. 2005. Manual 45 ILPES. CEPAL
PASO 5. Recopilar los datos 27
Los datos pueden provenir de distintas fuentes:
„ Información contable-presupuestaria
„ Estadísticas de producción física, cargas de trabajo del personal
„ Encuestas, estudios especiales
„ Benchmarking,etc
27
Los pasos 5, 6 , 7, 8 y 10 serán desarrollados en mayor profundidad en la clase presencial
100
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PASO 6. Establecer las metas
„ Expresan el nivel de desempeño a alcanzar.
„ Se vinculan a los Indicadores, proveen la base para la planificación operativa y el
presupuesto.
„ Cuatro características generales:
„ Especifica un desempeño medible.
„ Especifica la fecha tope o el período de Cumplimiento
„ Debe ser realista y financiables, pero representar un desafío significativo.
Para identificar las metas puedo considerar los siguientes elementos:
„ Desempeño histórico
„ Línea base
„ Objetivos definidos
„ Desempeño logrado en instituciones similares, procesos o programas
PASO 7: Establecer la fuente de los datos o medios de verificación
Las fuentes de los datos pueden provenir de:
„ Registros de la institución (posibles de auditar)
„ Estadísticas oficiales
„ Encuestas (realizadas por entes externos)
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PASO 8: Establecer supuestos
Los supuestos son:
„ Aspectos no controlables por la institución
„ Variaciones del tipo de cambio, o de determinados precios pueden afectar niveles
de ingresos esperados, tarifas, etc.
„ Aprobaciones de procesos por entes externos en la que hay probada posibilidad
(norma o procedimiento externa) que puede alterar la programación)
„ Flujo de recursos internacionales, etc.
PASO 9: Monitorear y Evaluar
El monitoreo de los indicadores es el proceso que nos permite ir chequeando el
comportamiento de éstos en alguna frecuencia determinada, la cual puede ser mensual,
trimestral, semestral, anual, etc.
El proceso de interpretación de los resultados logrados sobre la base del monitoreo
realizado, es lo que nos permite evaluar, o sea decir si el desempeño se ajusta a lo
programado, si es adecuado o no está dentro de los parámetros considerados.
Este proceso de evaluación será el que finalmente me permitirá tomar decisiones,
comunicar e informar.
¾ ¿Cómo interpretar los resultados?
En primer lugar no hay una medida única que demuestre por si sola el desempeño de la
institución, por lo que es fundamental contar con una combinación de ellas que muestre
el desempeño desde el punto de vista de la gestión, así como de los resultados.
Esto principalmente por que ciertos indicadores pueden ser contradictorios entre ellos y
tenemos que asegurarnos sobre que el desempeño en su conjunto ha sido adecuado. Tal
como vemos en el ejemplo siguiente, si nos proponemos mejorar la cobertura de un
programa de alimentación no podemos ir en contra de otras variables tales como la
calidad o la eficiencia.
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Recuadro 25
INTEGRALIDAD DE LAS METAS
Aumentar la cobertura del programa de raciones a un 55%
de la población escolar.
Llegar a un costo promedio de $5
Alcanzar1000 calorías por ración
INDICADOR DE EFICACIA
INDICADOR DE EFICIENCIA
INDICADOR DE CALIDAD
Población escolar en
Programa / población
escolar total
Costo promedio de las
raciones: gasto total
Programa / número de
raciones
* Calorías por ración.
* Porcentaje de aceptación
de los escolares (encuesta)
Algunos referentes sobre los cuales se puede contrastar el desempeño logrado son:
¾ Sobre lo planeado o presupuestado
Esta referencia implica tener como punto de comparación las metas que la organización
establece. En este punto cabe recordar lo señalado respecto de la determinación de metas:
realismo en cuanto a que éstas deben financiadas con los recursos presupuestarios sobre
los cuales se está realizando la programación, debe contener una expresión de mejora
concreta (ya sea en eficiencia, eficacia, calidad o economía), para lo cual debe haber
habido un proceso previo de discusión sobre que implica para la organización un “buen
desempeño”, debe tener incorporado un componente de innovación (previamente se debe
haber analizado si es el mejor óptimo posible y si es mejorable a partir de incorporación
de una mejora de procesos, tecnología, etc.).
¾ Respecto de otras instituciones similares o comparables
Al comparar resultados con instituciones similares se debe tener especial cuidado en
seleccionar una institución que sea estrictamente comparable, en términos de las variables
que tienen mayor incidencia sobre el desempeño, tales como recursos, tecnología,
capacidades instaladas, área a la cual se dirigen los productos, tipo de clientes, etc.
En este punto quizás pueda ser conveniente someter la institución o algún área de ésta a
un proceso de benchmarking. Un uso frecuente del benchmarking es para la comparación
con jurisdicciones territoriales similares (ejemplo, departamentos de salud de varias
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regiones), con otras instituciones de otros sectores de similar tamaño o complejidad
(porcentajes de preinversión ejecutada del ministerio de vivienda y del ministerio de
obras públicas) y contra otras instituciones de otros países (ejemplo, el costo unitario de
recaudación de las administraciones tributarias)
PASO 10: Comunicar e informar
La comunicación e información del desempeño logrado, es un tema clave, que está
relacionado con la elaboración de informes.
Los sistemas de monitoreo y evaluación deben reportar información a varios usuarios,
entre otros se mencionan los siguientes:
•
•
Rendición de cuentas al Congreso
Informes o reportes de cumplimiento de metas al Ministerio de Hacienda,
Dirección de Presupuestos, Ministerio de Planificación, Contraloría, etc.
Algunos elementos básicos a tener en cuenta en los reportes de información de
desempeño son los siguientes:
La comunicación de los resultados tiene que estar focalizada en los aspectos claves de la
gestión con mensajes simples, directos y demostrables.
El contenido de la comunicación en lo posible debe ser educativo considerando las
necesidades de información de los diferentes tipos de usuarios.
La información debe ser entregada en reportes que tengan alguna periodicidad.
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Ejemplos de Medición Compleja
1. Bienes y Servicios intangibles
Parte importante de los bienes y servicios que se proveen en el ámbito público, son de
carácter intangible o genérico, como por ejemplo, asesorías, labores de rectoría,
regulación, etc. Este tipo de productos se diferencian de otros cuya producción es
cuantificable fácilmente en término de unidades físicas de carácter homogéneo, como por
ejemplo: viviendas construidas, vacunas, escuelas, matriculas, etc.
La necesidad de establecer indicadores para este tipo de productos de carácter genérico,
enfrenta una serie de dificultades, especialmente a la hora de establecer los resultados
finales asociados a este tipo de productos.
Lo importante en estos casos es establecer cuál es el tipo de producto (bien y servicio)
que se brinda y si éste corresponde a un “output” o producto final o más bien a un
producto de carácter intermedio.
Un ejemplo desarrollado para el caso australiano muestra lo siguiente:
Departamento de Asuntos Externos y Comercio
Producto (output) 28 :
Provisión de asesoría política y análisis del Portafolio ministerial.
Resultado final esperado: Intereses de los australianos nacionales protegidos a través de
apoyos a la seguridad internacional, economía nacional y desempeño de comercio y
cooperación global.
En este caso, la evaluación de la asesoría política, es realizada a través de la
operacionalización del carácter de la “asesoría política” y del establecimiento de
estándares:
En primer lugar se establece el o los usuarios de la política:
ƒ
ƒ
Ministro (u otro tomador de decisión relacionado con la asesoría)
La de los pares (profesionales quienes trabajan en el área de la política o del
ambiente relacionada con ella)
28
La definición de un output es un bien o servicio entregado a alguien fuera de la
agencia.
105
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En segundo lugar se identifican las características intrínsecas del funcionamiento de la
política (medida contra benchmark o estándares tales como oportunidad, precisión,
consulta, utilidad, etc.)
Para el caso de la medición de la asesoría política, este Departamento ha elaborado los
siguientes estándares:
Propósito: fin de la asesoría tiene un conjunto de preguntas claramente dirigidas.
Lógica: los supuestos bajo los cuales la asesoría está basada son declarados claramente.
Los argumentos están basados en evidencia.
Confiabilidad: La evidencia es confiable y transparente, todos los elementos materiales
están incluidos
Opciones: existe un adecuado rango de opciones presentadas. Los beneficios y costos y
las consecuencias de cada opción tanto para el gobierno como para la comunidad están
identificados.
Responsabilidad: la asesoría esta basada sobre la actualidad, la asesoría se anticipa a los
desarrollos futuros.
Consulta: existe evidencia de consultas apropiadas con otras agencias de gobierno que
son afectadas en sus intereses.
Precisión y concreción: los formatos presentados son específicos y se ajustan a los
estándares, la asesoría es presentada en forma clara y de manera concisa
Practicidad y relevancia: las recomendaciones se toman en cuenta y anticipan
problemas de implementación, precisión, tiempo y consistencia respecto del conjunto del
gobierno.
Oportunidad: La asesoría es terminada en los tiempos de respuesta establecidos por el
Gobierno.
¾ ¿Qué aspectos se miden?
Respecto de la cantidad, se señala la pertinencia de medir a través de horas disponibles
para la asesoría, más que “número de asesorías”.
Con relación al costo, se señala que lo adecuado es basarse en estándares de benchmark,
sobre políticas similares y comparar los costos de dichas asesorías. No obstante, hay que
considerar que sean políticas similares, es decir, establecer las comparaciones con
profesionales que trabajen en las mismas áreas. Por esta razón la estimación de los costos
deben ser desarrolladas caso a caso.
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2. Indicadores de resultado final o impacto que involucran responsabilidades
compartidas “cross cutting”
Los indicadores de resultado final o impacto, miden la capacidad de la Institución, en la
resolución de los problemas públicos. Tal como fue mencionado un resultado final o
impacto alude a como están cambiando las condiciones objetivas que se están
interviniendo.
En general las condiciones objetivas o la resolución de los problemas, no depende de la
acción de una sola institución, como por ejemplo, la seguridad ciudadana, la calidad del
aire, entre otros. Desde esta perspectiva, metodológicamente la posibilidad de
comprometer un resultado final requiere del establecimiento de compromisos de varias
instancias.
En el caso que veremos a continuación se muestra un ejemplo en el que intervienen
varias instituciones para la generación de un resultado final o impacto, tal como la
seguridad pública.
Sistema de Justicia Criminal del Reino Unido
Misión:
Reducir del crimen y el temor al crimen y sus costos económicos y sociales y entregar
justicia de forma segura y eficiente promoviendo seguridad en las leyes.
Objetivos Estratégicos y Metas:
Objetivo 1: Reducir el crimen en un 15% en las áreas de alta criminalidad para 20072008
Objetivo 2: Mejorar la entrega de la justicia incrementando porcentaje de captura
(medido por el número de crímenes por los cuales los victimarios son capturados por la
justicia) a 1.25 millones 29 , para 2007-2008
0bjetivo 3: Tranquilizar a la población, reduciendo el temor del crimen y los
comportamientos antisociales, y construir confianza en el sistema de justicia criminal sin
comprometer la imparcialidad.
29
Existe un rango que explica la validez de comprometer esta meta. Technical Notes. “Public Service Agreement
Target, del Home Office.
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Establecimiento de responsables por el cumplimiento de los Objetivos:
En este caso los responsables del cumplimiento de las metas son: La Secretaría de
Interior, la Secretaría de Estado de Asuntos Constitucionales y el Contralor General.
El monitoreo y evaluación de estas metas se realiza a través del instrumento: “Public
Services Agreement (PSA)” 30 , el cual se acompaña de un documento denominado
“Technical Notes” donde se establecen los términos usados por las metas de los
compromisos.
Este instrumento señala entre otros, que el logro de las metas depende de forma crítica de
que se cumplan un rango de servicios de línea, vinculados a metas que son prioridad
nacional, las cuales se coordinan con las prioridades y necesidades locales.
Ejemplo de cómo se establecen las metas y su monitoreo y evaluación:
En primer lugar se establece cual es la institución responsable de las metas. En este caso
el “Home Office” es responsable del cumplimiento del PSA 1, PSA 3 y PSA 4 y
contribuye al PSA 1.
En segundo lugar se define la forma en que se medirán cada una de las categorías de los
indicadores de impacto:
Nivel de crimen: es medido usando la Encuesta Británica del Crimen la cual incluye
información sobre crímenes contra las personas y contra la propiedad.
El nivel de crimen también puede ser medido por los registros policiales del crimen.
No obstante estos indicadores son más adecuados para construir las cargas de trabajo
de la policía, útiles para el análisis de los crímenes a nivel local.
Una información complementaria es la definición de lo que se entiende por “área de
alta criminalidad”. Para dichos efectos se han identificado 40 áreas que son las que
tienen los índices más altos de criminalidad per cápita de población.
Finalmente se establecen cuales son los criterios de éxito
a) La meta estará bien lograda si entre el año base y el año 2007/2008 la reducción
del crimen es mayor o igual del 15%.
b) El promedio de reducción en las 40 áreas de más alta criminalidad es mayor que
el promedio de reducción en el resto de las áreas, las cuales son medidas por los
registros de crimen comparados con la encuesta.
30
http://www.hm-treasury.gov.uk/documents/public_spending_reporting
108
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Lecciones Aprendidas acerca del uso de los indicadores como
instrumento de un presupuesto orientado a resultados
ƒ
Los indicadores de impacto son desarrollados en el marco de compromisos de gestión
pública, donde existen responsabilidades respecto de su monitoreo y evaluación.
Existe la obligación de definir con rigurosidad cuál es el efecto en la población
objetivo y como el logro de la meta contribuye a solucionar al problema. La idea es
que el indicador sea justificable y entendible para los usuarios.
ƒ
Todos los indicadores de impacto, tienen un monitoreo de su avance a través de
indicadores de resultado intermedio
ƒ
Las fuentes de los datos de la medición, pueden ser las estadísticas nacionales,
locales, encuestas específicas, estudios econométricos, son explicados con detalle, lo
cual permite analizar la confiabilidad de los datos.
ƒ
Para el seguimiento y la comprensión de los indicadores, en la mayor parte de los
casos se desarrollan notas técnicas, anexos explicativos, etc., que permiten hacer el
seguimiento del cumplimiento de las metas.
ƒ
Se deben desarrollar pocos indicadores, pero de carácter estratégico, los cuales deben
reflejar como se está cumpliendo la misión del Programa y los principales objetivos
ƒ
Se debe poner a lo menos un indicador de cada dimensión del desempeño relacionado
con cada producto final o estratégico (Eficacia, eficiencia, calidad, economía)
ƒ
En lo posible identificar el monto presupuestario que implica lograr la meta del
indicador
109
ILPES-CEPAL
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Indicadores de Desempeño en el Sector Público
6. Aplicación de la planificación estratégica y los indicadores de desempeño en el
sector público
Ámbitos de aplicación de la planificación estratégica
Gran parte de los países de la región tienen como tema de sus agendas gubernamentales
el perfeccionamiento de los mecanismos de articulación entre las prioridades nacionales,
la asignación de los recursos y la evaluación de los resultados.
En este contexto cobran relevancia los aspectos de la planificación gubernamental a
mediano y largo plazo. El uso de las metodologías e instrumentos que faciliten a los
gobiernos materializar las “prioridades gubernamentales” y poder rendir cuenta de sus
logros. Asimismo un tema de preocupación es cómo se articulan las definiciones de
carácter sectorial (educación, salud, vivienda, empleo, etc.) en los Ministerios
(responsables por el diseño de las políticas y su implementación), con la ejecución de los
programas y la provisión de bienes y servicios a la ciudadanía.
Nivel Político Presidencial
Tal como se mencionó, la Planificación Estratégica es más bien una herramienta que se
ocupa a nivel de las organizaciones para el establecimiento de las estrategias que les
permitirán alcanzar sus fines y como fase precedentes para el control de gestión. Sin
embargo en varias experiencias internacionales (México, Colombia, Canadá, Nueva
Zelanda, etc.) los países a la hora de definir los Planes de Gobierno o los ejes rectores en
el período gubernamental o incluso a más largo plazo, aplican varios de los elementos de
la Planificación Estratégica, tales como construcción de visión, delimitación de objetivos
estratégicos, indicadores y metas para su seguimiento y monitoreo.
El análisis de escenarios complejos, relacionados con el entorno, así como la
identificación de las principales debilidades en las capacidades institucionales u otros
elementos del ámbito interno se utilizan como mecanismos de apoyo.
110
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Nivel Institucional
El tipo de objetivos que se definen en este nivel corresponden a los compromisos
establecidos por los Ministerios y/o Departamentos.
Al igual que en el caso de los ejes de prioridades nacionales, el nivel de agregación de
estos objetivos es bastante alto.
La revisión de los planes estratégicos institucionales de los países de la OCDE 31 da
cuenta de las siguientes características:
ƒ
Establecimiento de prioridades institucionales orientadas a comunicar a la ciudadanía
y grupos de interés los compromisos sobre los impactos esperados.
ƒ
Objetivos Estratégicos vinculados a las prioridades institucionales. Cada uno de los
objetivos estratégicos establece indicadores de resultado final o impacto.
ƒ
Se establece una jerarquía de indicadores de resultado, los cuales se enmarcan en una
estructura lógica que vincula indicadores de resultado intermedio, con los resultados
finales o impacto. Esto permite ir monitoreando la capacidad de la institución
respecto de logros concretos en la población objetivo.
Nivel Programático
En este nivel, la preocupación de la planificación y de los sistemas de evaluación se
centra en cuánto, y que condiciones se proveen los bienes y servicios a los usuarios.
En este nivel se establecen las responsabilidades y los gestores deben garantizar que los
procesos productivos sean eficientes y eficaces posibilitando la provisión de los bienes y
servicios bajo estándares de calidad.
En este ámbito de intervención decisional es clave que exista una dirección o gerencia
claramente delimitada. La inexistencia de responsables en estos niveles dificulta
identificar los compromisos por el cumplimiento de las metas.
31
Canadá, Estados Unidos, Nueva Zelandia, Australia, Reino Unido
111
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Metodologías e Instrumentos Planificación Estratégica Gubernamental
A continuación se presentan algunas metodologías utilizadas para la articulación de las
prioridades gubernamentales, los planes y el presupuesto.
El Departamento del Tesoro de Canadá es un caso que ejemplifica como se articulan las
prioridades de gasto público y cómo dichas prioridades son consideradas por los
Departamentos e instituciones para establecer los anteproyectos de presupuesto.
http://www.tbs-sct.gc.ca/index_e.asp
Las principales características de este formato son:
ƒ
Se constata un esfuerzo de alineamiento entre una estructura global de prioridades a
nivel de gobierno, con los planes de gasto de los Departamentos, las Agencias y se
alinean con los impactos esperados a nivel de cada uno de los Programas.
ƒ
Las metodologías utilizadas se describen en reportes de carácter comprehensivo y
simples de comprender por los diferentes actores interesados. El instrumento básico
que es parte del proceso presupuestario se denomina “Reporte sobre Planes y
Prioridades” y existe la obligatoriedad de ser realizado por cada Departamento
(Ministerio)
Comos se verá en la próxima figura, el “Panorama del Gobierno de Canadá sobre el
Gasto para el Plan del año fiscal 2007-2008” establece 6 grandes áreas: Asuntos
Internacionales, Asuntos de Gobierno, Asuntos Sociales, Asuntos económicos,
Servicio de la Deuda Pública y Cuenta consolidad para propósitos específicos, es
posible consolidarlo con cada uno de los presupuestos departamentales. Tal como se
observa en la siguiente figura, los $44,6 billones de dólares establecidos como total
del gasto asignado a asuntos sociales, tienen su correlato en la asignación del gasto de
los Departamentos. A su vez cada uno de dichos Departamentos compromete
indicadores relacionados con los impactos esperados.
112
ILPES-CEPAL
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Figura 25
Fuente: http://www.tbs-sct.gc.ca/index_e.asp
Principales lecciones aprendidas de los procesos de articulación de
prioridades gubernamentales, planes institucionales y presupuesto:
ƒ
El proceso de definición de las prioridades gubernamentales y su asignación a los
sectores y departamentos es parte del proceso de definición del proyecto de
presupuesto.
Se distingue claramente lo que es una Visión país de largo plazo (al igual que en la
planificación en Corea, Reino Unido, Nueva Zelanda, etc.) que abarca un horizonte
de más de 10 años, de lo que es la visión o el Plan de Gobierno.
ƒ
El carácter estratégico de la planificación y programación presupuestaria establece un
procedimiento normado y con una metodología orientada al desarrollo de
indicadores de en toda la fase del proceso productivo con énfasis en la determinación
de los impactos.
ƒ
El proceso de acompañamiento y capacitación de los funcionarios de los
departamentos para la definición de estrategias, indicadores, sistemas de monitoreo,
etc.
113
ILPES-CEPAL
ƒ
Manual de Planificación Estratégica e
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La orientación del proceso de planificación, monitoreo y evaluación se centra
principalmente en la definición de indicadores que dan cuenta de los resultados
finales o impactos, sin embargo la metodología establece claramente la posibilidad de
definir indicadores de resultado intermedio como valores de aproximación a la
medición del resultado final o impacto.
Por ejemplo en Corea del Sur, se aplica la Planificación Estratégica como herramienta
a nivel macro en la identificación de los desafíos de cara al largo plazo. Por ejemplo
en su “Visión 2030: 25 años de largo plazo para su plan estratégico”, el gobierno
identifica los siguientes desafíos de carácter interno:
o
o
o
o
Bipolarización
Bajas tasas de fertilidad, envejecimiento de la población
Disminución del crecimiento en energía
Cambio en las relaciones entre las Coreas
Entre los desafíos externos se mencionan:
o Aumento de la influencia de China en el mundo
o Globalización
o Informatización y nuevas tecnologías
•
Los indicadores que comprometen los objetivos nacionales y sectoriales, son
compromisos concretos por los cuales responde el gobierno en términos de
bienestar de la población y se vinculan claramente con la asignación de recursos
presupuestarios.
•
Se definen arreglos contractuales que exigen a las agencias el cumplimiento de la
provisión de un determinado número de productos, los cuales deben especificar
claramente como se vinculan con los resultados esperados a nivel institucional.
Este arreglo contractual establecen también los montos se asignación
presupuestaria.
En el caso de Australia, se destaca el Portfolio Budget Statements que son los
Planes de las Agencias desarrollados para el siguiente año presupuestario:
http://www.finance.gov.au
En el caso de Estados Unidos 32 , se observa que cada uno de los Departamentos
establece a partir de su Misión un conjunto de Objetivos Estratégicos, a los cuales
se le asignan objetivos de carácter más específico, por cuyo cumplimiento es
responsable un Programa. Determinado.
32
http://www.whitehouse.gov/omb/expectmore/agency/005.html
114
Manual de Planificación Estratégica e
Indicadores de Desempeño en el Sector Público
ILPES-CEPAL
Ejemplo:
Departamento de Agricultura y Nutrición
Objetivo Estratégico 1:
Fortalecer la competitividad internacional de la agricultura
americana
Objetivo Estratégico 2:
Fortalecer la competitividad y sustentabilidad de la
economía rural y campesina
Objetivo Estratégico 3:
Apoyar el aumento de las oportunidades económicas y
mejorar la calidad de vida rural en América
Objetivo Estratégico 4:
Fortalecer la protección y la seguridad de la nación en el
abastecimiento de la alimentación
Objetivo Estratégico 5:
Mejorar la salud y la nutrición de la nación
Objetivo Estratégico 6:
Proteger y fortalecer los recursos naturales de la nación y el
medio ambiente.
Para cada uno de estos Objetivos Estratégicos se desarrollan Objetivos más específicos
asociados al logro de resultados finales, es decir cambios en las condiciones o estado de
los beneficiarios.
Para dichos efectos cada Objetivo tiene asociado un Resultado Estratégico, medido a
través de un Indicador de Impacto Clave.
Así por ejemplo el Objetivo Estratégico 5: “Mejorar la Salud y la Nutrición de la
Nación”, establece como “Resultado Estratégico”: Cambios significativos en el Status de
la nutrición nacional. El impacto o efecto que esperan obtener se expresa como:
“La reducción y la prevención del hambre a partir del mejoramiento del acceso de los
Programas Federales de Asistencia en Nutrición”
Este impacto o efecto se mide a través de los siguientes indicadores de desempeño, los
cuales son de responsabilidad de los diferentes Programas que pertenecen al
Departamento.
115
Manual de Planificación Estratégica e
Indicadores de Desempeño en el Sector Público
ILPES-CEPAL
Indicadores de Desempeño:
Porcentaje de individuos elegible participando en el Food Stamp Program
Línea Base 2003:
Meta 2010
55,6% de los individuos elegibles
participando del Food Stamp Program
(FSP), reciben el 65,4% de todos los
potenciales beneficiarios.
68% de los individuos participando en el
programa reciben el 65,4% de todos los
potenciales beneficiarios
Objetivo Estratégico 5:
Mejorar la salud y la nutrición de la nación
Objetivo 5.2: Promover hábitos saludables de comida y de estilo de vida
Impacto clave: Hábitos de comida más consistentes con la Guía de Dieta para
Americanos
5.2.1 Indicadores de Desempeño: Porcentaje de Americanos con mejora en los
hábitos de dieta
5.2.1 Porcentaje de beneficiarios del Programa WIC postparto que inician lactancia
materna
5.23 Porcentaje de escuelas primarias y secundarias que ofrecen opciones de
alimentación consistente con la Guía de Dieta para Americanos
Objetivo 5.3: Mejorar la gestión del Programa de asistencia nutricional y el servicio
al cliente.
Algunos elementos que se rescatan de la Planificación, Programación y el Presupuesto
recién comentada son los siguientes:
ƒ
La Planificación Estratégica los Departamentos tienen una estructura metodológica
simple, que establece:
o
o
o
Declaración de la Misión
Declaración de la Visión
Valores
116
ILPES-CEPAL
ƒ
Manual de Planificación Estratégica e
Indicadores de Desempeño en el Sector Público
El Plan Estratégico contiene:
•
Objetivos Estratégicos, los cuales se establecen en términos de
la
programación de las principales políticas y objetivos del Departamento.
•
Se definen pocos y focalizados Objetivos Estratégicos (en este
establecido seis objetivos)
ƒ
Existe una separación entre lo que es el Plan de gestión, con el detalle de las
estrategias para el mejoramiento del capital humano, la tecnología y la
información, e-gov, gestión financiera, abastecimiento competitivo y presupuesto
y la integración del desempeño.
ƒ
Al Plan Estratégico se adjunta el detalle de la misión del área y los planes de las
agencias que están siendo desarrollados para apoyar el Plan
ƒ
Se desarrollan un conjunto de indicadores de desempeño que muestran el avance
logrado hacia los objetivos y las metas. Cada medida detalla la información de la
línea base y la meta de desempeño a largo plazo.
ƒ
Se definen también las estrategias y las actividades necesarias para alcanzar los
objetivos estratégicos
caso se han
117
ILPES-CEPAL
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Indicadores de Desempeño en el Sector Público
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