LA SOBERANIA MONETARIA - Pontificia Universidad Javeriana

RESUMEN DEL TRABAJO DE GRADO
LA SOBERANÍA MONETARIA Y LA MONEDA INTERNACIONAL∗
Desde épocas remotas, y principalmente a partir de la formación del Estado
Moderno, economistas y políticos se han dado a la tarea de encontrar un
instrumento que facilite y agilice las relaciones comerciales entre las naciones.
Esta búsqueda, intensificada por la apertura de los mercados, ha conllevado a la
idea de crear una moneda internacional; sin embargo, tal propósito ha encontrado
freno en el anhelo de los pueblos por conservar su soberanía monetaria, más aún
cuando ésta ha sido considerada como un elemento indispensable del Estado
soberano.
En el presente trabajo de grado se parte de tres conceptos básicos; conceptos
que, por lo demás, son fundamentales en todo estudio que se pretenda sobre la
materia: el dinero (definición, características y funciones); los signos monetarios
(significado y diferencias entre moneda extranjera, divisa y moneda internacional)
y, el sistema monetario (noción, clases, sistema monetario internacional, evolución
histórica del mismo y reservas internacionales). Posteriormente, se analiza la
soberanía monetaria (evolución, definición y aspectos que ésta comprende), con el
objeto de relacionarla con tres interesantes fenómenos y de gran trascendencia a
nivel mundial: los procesos de integración monetaria, especialmente, el caso de la
Unión Europea; la dolarización de las economías y, la globalización económica.
Por último, se analiza la soberanía monetaria en Colombia.
Que exista una moneda internacional o no en el futuro es algo que dependerá de
las autoridades monetarias; lo cierto es que en la actualidad ya existen monedas
comunes a varios países y que el concepto tradicional de soberanía se ha
∗
Autoras : Natalia Angarita Barrientos y Gloria Patricia Gaviria Blanco. Directores : Hernando
Yepes Arcila y Jorge Enrique Ibáñez Najar. Facultad de Ciencias Jurídicas. Pontificia Universidad
Javeriana. Bogotá, D.C., septiembre de 2003, p. 289.
flexibilizado, lo que ha permitido que hoy, mucho más que antes, estemos cerca
de hallar ese instrumento que optimice las relaciones económicas entre los países.
LA SOBERANÍA MONETARIA Y LA MONEDA INTERNACIONAL
NATALIA ANGARITA BARRIENTOS
GLORIA PATRICIA GAVIRIA BLANCO
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS
BOGOTÁ, D.C.
2003
LA SOBERANÍA MONETARIA Y LA MONEDA INTERNACIONAL
NATALIA ANGARITA BARRIENTOS
GLORIA PATRICIA GAVIRIA BLANCO
TRABAJO DE GRADO
DIRECTORES
HERNANDO YEPES ARCILA
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS
BOGOTÁ, D.C.
2003
AGRADECIMIENTOS
A nuestras familias por habernos brindado su apoyo incondicional a lo largo de
toda la carrera y del desarrollo del presente trabajo de grado. Agradecemos
especialmente a nuestros padres; sin ellos no hubiera sido posible alcanzar las
metas que nos hemos fijado.
A nuestros directores por sus buenos consejos y por habernos orientado siempre
con palabras de motivación y aprecio. Para nosotras es un verdadero honor contar
con el acompañamiento de personas de tan altas calidades humanas e
intelectuales.
¡Mil gracias a todos!
CONTENIDO
pág.
INTRODUCCIÓN
10
1. CONCEPTOS BÁSICOS
12
1.1 EL DINERO
12
1.1.1 Evolución de los instrumentos de cambio
12
1.1.2 Definición
22
1.1.3 Características
28
1.1.4 Funciones
30
1.1.5 El curso legal y el curso forzoso
33
1.1.6 El cuasi-dinero
34
1.1.7 El valor del dinero
34
1.2 LOS SIGNOS MONETARIOS
36
1.2.1 Definición
36
1.2.1.1
Teorías
37
1.2.2 La moneda extranjera
39
1.2.3 La divisa
42
1.2.4 La moneda internacional
44
1.3 EL SISTEMA MONETARIO
54
1.3.1 Definición
54
1.3.2 Clases
56
1.3.3 El sistema monetario internacional
59
1.3.3.1
Definición
59
1.3.3.2
Evolución histórica
61
1.3.4 Las reservas internacionales
82
1.3.4.1
Definición
82
1.3.4.2
Composición
82
1.3.4.3
Cómo distribuir las reservas internacionales
86
2. LA SOBERANÍA MONETARIA
88
2.1 EVOLUCIÓN HISTÓRICA
88
2.2 DEFINICIÓN
91
3. LA
SOBERANÍA
MONETARIA
Y
LOS
PROCESOS
INTEGRACIÓN MONETARIA. EL CASO DE LA UNIÓN EUROPEA
DE
97
3.1 ANTECEDENTES
97
3.2 FASES
100
3.3 CONCLUSIONES
118
4. LA SOBERANÍA MONETARIA Y LA DOLARIZACIÓN DE LAS
ECONOMÍAS
120
4.1 GENERALIDADES
120
4.1.1 Concepto
120
4.1.2 Clasificación
123
4.1.3 Dónde existe la dolarización
127
4.1.4 Causas de la dolarización oficial
127
4.1.5 Condiciones para la dolarización oficial
129
4.1.6 Pasos para la dolarización oficial
130
4.1.7 Beneficios de la dolarización oficial
135
4.1.8 Costos de la dolarización oficial
142
4.1.9 El sistema de convertibilidad como paso previo a la dolarización
oficial
150
4.1.10 Consecuencias de la dolarización oficial
151
4.1.11 Reducción o eliminación de la dolarización oficial
152
4.1.12 La experiencia latinoamericana
153
4.1.12.1 Algunos casos en América Latina
157
4.2 EL CASO COLOMBIANO
166
4.3 CONCLUSIONES
171
5. LA
SOBERANÍA
ECONÓMICA
MONETARIA
Y
LA
GLOBALIZACIÓN
175
6. LA SOBERANÍA MONETARIA EN COLOMBIA
181
6.1 BREVE RESEÑA HISTÓRICA
181
6.2 LA SOBERANÍA MONETARIA: EL CONGRESO Y EL GOBIERNO
189
6.3 LA SOBERANÍA MONETARIA: EL BANCO DE LA REPÚBLICA
193
7. CONCLUSIONES GENERALES
230
BIBLIOGRAFÍA
275
INTRODUCCIÓN
Desde épocas remotas, y principalmente a partir de la formación del Estado
Moderno, economistas y políticos se han dado a la tarea de encontrar un
instrumento que facilite y agilice las relaciones comerciales entre las naciones.
Esta búsqueda, intensificada por la apertura de los mercados, ha conllevado a la
idea de crear una moneda internacional; sin embargo, tal propósito ha encontrado
freno en el anhelo de los pueblos por conservar su soberanía monetaria, más aún
cuando ésta ha sido considerada como un elemento indispensable del Estado
soberano.
A pesar de estar continuamente en la mesa de los gobernantes, "la soberanía
monetaria y la moneda internacional" son temas sobre los cuales existe escasa
bibliografía, por lo que el presente trabajo de grado constituye una verdadera
fuente de investigación y un aporte para los estudiosos del Derecho Público
Económico.
En él se parte de tres conceptos básicos; conceptos que, por lo demás, son
fundamentales en todo estudio que se pretenda sobre la materia: el dinero
(definición, características y funciones); los signos monetarios (significado y
diferencias entre moneda extranjera, divisa y moneda internacional) y, el sistema
monetario (noción, clases, sistema monetario internacional, evolución histórica del
10
mismo y reservas internacionales). Posteriormente, se analiza la soberanía
monetaria (evolución, definición y aspectos que ésta comprende), con el objeto de
relacionarla con tres interesantes fenómenos y de gran trascendencia a nivel
mundial: los procesos de integración monetaria, especialmente, el caso de la
Unión Europea; la dolarización de las economías y, la globalización económica.
Por último, se analiza la soberanía monetaria en Colombia.
Que exista una moneda internacional o no en el futuro es algo que dependerá de
las autoridades monetarias; lo cierto es que en la actualidad ya existen monedas
comunes a varios países y que el concepto tradicional de soberanía se ha
flexibilizado, lo que ha permitido que hoy, mucho más que antes, estemos cerca
de hallar ese instrumento que optimice las relaciones económicas entre los países.
11
1.
CONCEPTOS BÁSICOS
A fin de comprender los términos utilizados a lo largo del presente trabajo de
grado, este capítulo desarrolla tres conceptos básicos: el dinero, los signos
monetarios y el sistema monetario.
1.1 EL DINERO
1.1.1 Evolución de los instrumentos de cambio. La economía, mucho antes
que el derecho, se encargó de definir el dinero basándose en su función primordial
de servir como instrumento general de intercambio. Los economistas incluso
asimilan el dinero a los instrumentos empleados para tal fin y plantean así una
evolución de tales medios.
En la concepción económica, "el dinero aparece para dar respuesta a la necesidad
sentida por la comunidad en un momento histórico de la evolución de las
relaciones productivas y de intercambio. Por tanto, podemos señalar que la
presencia del dinero va ligada al fenómeno cambio que es provocado a su vez por
la división del trabajo"1.
1
SERPA ALVAREZ, Pablo. Elementos básicos para la comprensión de la teoría monetaria. 2 ed.
Cartagena, Colombia: Universidad de Cartagena, 1989. p. 8.
12
La división del trabajo se ha categorizado en tres etapas en las que el inicio de
una no implica la desaparición de la anterior:
1ª. División natural del trabajo: división del trabajo sin intercambio de bienes:
Esta etapa está referida a la familia en su estado primitivo en la cual hombre y
mujer se repartían las actividades diarias sin que se diera un intercambio de
bienes. La autosuficiencia económica es la característica relevante de esta fase.
2ª. Trueque: división del trabajo con intercambio de bienes:
Como consecuencia del aumento de la producción surgió la necesidad del
intercambio directo de bienes con otras familias. De esta manera, se dió origen al
trueque, lo que conllevó a superar la autosuficiencia económica y a entrar en una
etapa de apertura comercial.
El trueque, sin embargo, comenzó a presentar varios inconvenientes, a saber:
-
El lugar: los agentes económicos debían encontrarse en un sitio determinado
y coincidir en sus necesidades respecto de los bienes ofrecidos y
demandados.
13
-
El tiempo: el trueque retardaba el desarrollo comercial de los pueblos, dado
que no era eficiente para efectuar el pago de obligaciones futuras. Asimismo,
el trueque requería de la búsqueda de una contraparte que deseara el
intercambio, lo que a su vez generaba un costo de oportunidad.
-
La ausencia de una unidad común de medida de las mercancías.
-
La falta de equivalencia entre el valor de los bienes que se intercambiaban,
unido a la imposibilidad de pesar o medir los costos de producción.
-
El trueque no permitía la acumulación de capacidad adquisitiva respecto de
los bienes y servicios, presentes y futuros.
Dichos inconvenientes obligaron a la búsqueda de un nuevo sistema de cambio. Al
respecto Pablo Serpa Alvarez señala:
Pues bien, en este nuevo sistema debería existir un bien tan apetecible y
deseado por todos, que, una vez satisfechas las más perentorias
necesidades personales y familiares, todos se afanarían en obtener y
producir; por encontrar en su posesión una ciega seguridad de adquirir
cuando quisieran lo que necesitaren, sabiendo que a cambio de él los
demás no tendrían inconvenientes en deshacerse de los objetos propios.
14
Debería ser un bien de fácil colocación que encontrase siempre quien lo
deseara2.
3ª. Economía monetaria: división del trabajo con la presencia del dinero:
La aparición del dinero, en el concepto económico, marcó el surgimiento de esta
tercera etapa. El dinero reunía las características antes señaladas, lo que conllevó
a que se pasara de la operación de cambio directa (mercancía - mercancía) a la
operación de cambio indirecta (mercancía - dinero - mercancía).
En su acepción económica, a través de toda la historia, el dinero ha asumido
diferentes formas. En orden cronológico, las distintas representaciones físicas
adoptadas por el dinero son: dinero mercancía, dinero metal, dinero signo, dinero
bancario y dinero electrónico. Sin embargo, como se verá más adelante, desde el
punto de vista jurídico el concepto de dinero sólo aparece en una de estas etapas:
el dinero signo.
Dinero mercancía. Al comienzo, se utilizaron variados objetos que el hombre
consideró valiosos y que resistían el uso, por ejemplo: conchas marinas, tabaco,
cacao, sal y ganado. Los sumerios utilizaron cabras y cerdos como circulante
monetario primario 4.000 años A.C. El tabaco incluso fue utilizado como medio de
pago en Estados Unidos a partir del Siglo XVII y durante casi dos siglos.
2
Ibid., p. 12-13
15
El calificativo de dinero mercancía, se deriva de la dualidad de funciones
que desempeñaba el objeto o producto que en ese momento se utilizaba
como unidad de cambio… en cualquier momento una persona podía
hacer uso de ella para satisfacer una necesidad primaria, o bien utilizarla
como unidad de cambio y en ese momento el bien - dinero se estaba
desempañando como una mercancía común y corriente o como dinero3.
La evolución del comercio y el aumento del volumen de las transacciones dificultó
el empleo de este sistema, haciéndose necesaria una representación más
funcional del dinero.
Dinero metálico. Más adelante, se utilizaron principalmente metales nobles, tales
como, el oro y la plata, debido a su belleza, maleabilidad, incorruptibilidad y
escasez, lo que garantizaba cierta estabilidad del poder de compra del dinero;
aunque también se emplearon otro tipo de metales como cobre, níquel, estaño,
zinc y bronce. Dichos metales se diferenciaron del dinero mercancía en virtud de
la acuñación, consistente en sellar el peso - valor de cada pedazo de metal*.
Las primeras monedas acuñadas con electrón (mezcla natural de oro y plata) de
las que se tiene noticia aparecieron en Lidia, Asia Menor, en el año 700 A.C. y al
3
Ibid., p. 14
*Posteriormente, en la etapa del dinero signo, la acuñación permitió diferenciar el valor monetario
(valor nominal) del peso del metal (valor intrínseco).
16
parecer fueron utilizadas principalmente en el comercio extranjero. Los griegos,
por su parte, emplearon las monedas de plata para las grandes transacciones y
las de cobre para realizar pagos menores.
La plata predominó hasta 1871, cuando se descubrieron importantes minas de oro
como la de California. Con el oro aparecieron los primeros problemas de la
moneda. Tales trastornos dieron origen a la denominada Ley de Gresham,
fenómeno que consiste en que la moneda mala desplaza a la buena, dado que la
gente prefiere dejar circular la moneda depreciada y ahorrar la moneda sana. Esta
situación tuvo origen a su vez en la falta de mecanismos de control en la
acuñación y en la escasez de metales preciosos: se emitía desordenadamente, se
reacuñaban las monedas o se fundían con otros metales, perdiendo su valor
intrínseco. Este problema, sumado a su difícil transporte y al hecho de que cada
gobierno creó su propia moneda, complicando la conversión entre unas y otras,
llevó a que el dinero metálico se convirtiera en un obstáculo al desarrollo
económico de los pueblos.
Sin embargo, este hecho también permitió que aparecieran en el comercio los
"cambiadores" o "cambistas", quienes que se encargaban de pesar, canjear y
guardar las monedas en las ferias. Estos fueron los primeros pasos en la
formación de la banca, el crédito y el papel moneda.
17
Dinero signo. (Aquí surge verdaderamente el concepto jurídico de dinero). El
dinero signo parece ser un invento de los chinos en el año 177 A.C., aunque se
dice que la primera emisión de papel moneda se efectuó durante el reinado de
Hsien - Tsung a comienzos del Siglo IX A.C. (807 A.C.). Por la misma época, los
asirios en forma rudimentaria emplearon tablillas de arcilla que servían como
recibos de depósitos de metales nobles entregados a los cambistas de dinero.
Ya en la edad media, Siglos XIII y XIV, en Europa "los problemas que afrontó el
dinero metálico crearon el espacio lógico a la presencia del dinero signo, que en
principio se dió en forma de papel moneda representativo, consistiendo en la
emisión de unos documentos con respaldo 100% en metales oro y plata. A esos
documentos se les conoció como certificados de oro y plata y actuaron como un
obvio sustituto de las monedas metálicas"4. El uso de las monedas en esta etapa
se presentó básicamente en el ámbito internacional, pero sólo hasta el Siglo XIX
los países occidentales nacionalizaron con éxito la moneda.
Fueron los orfebres quienes desempeñaron el rol de cambistas. Ellos estaban
acostumbrados a trabajar con metales preciosos y tenían establecidas medidas de
seguridad para protegerlos. De esta forma, se dedicaron a custodiar los lingotes
de otras personas, para lo cual expidieron recibos (certificados oro y plata) como
garantía de los metales depositados. Si el depositario necesitaba en algún
momento su dinero sólo debía presentar el recibo para poder usar nuevamente
4
Ibid., p. 17
18
sus recursos. Posteriormente, se encargaron también de cambiar monedas, tanto
nacionales como extranjeras.
La excesiva demanda de papel moneda llevó a los cambistas a prestar parte del
mismo sin respaldo en los metales depositados, hasta llegar en el Siglo XX al
punto en que fue emitido sin ningún respaldo en oro y plata. Surgió así el dinero
fiduciario, basado en la confianza que la comunidad le otorga, dado que su valor
nominal es superior a su valor de mercado o, en otras palabras, carece de valor
intrínseco.
"Al lado de la creación de la moneda fiduciaria, convertible o no, estaba lo que se
llamó la "moneda escrituraria" generada en los bancos por el juego de los
depósitos y de los préstamos"5.
El papel moneda junto con las monedas metálicas representativas de una unidad
ideal, mas no de su peso, permitieron que se especificara el concepto jurídico de
dinero, del cual se hablará posteriormente.
Dinero bancario. Se originó en la edad moderna con la intervención del Estado en
la emisión de los billetes y la acuñación de las monedas mediante la creación de
los bancos públicos u oficiales de emisión que monopolizaron esta función. Esta
5
LLERAS RESTREPO, Carlos. Economía internacional y régimen cambiario. Bogotá: Osprey
Impresores, 1981. p. 292.
19
emisión primaria estaba respaldada en los depósitos de metal precioso que debían
mantener los bancos centrales.
Los primeros bancos públicos aparecieron en Venecia en el año 1587, seguidos
por los bancos de Amsterdam y Hamburgo a comienzos del Siglo XV. En 1694, se
creó el Banco de Inglaterra.
Por su parte, los bancos comerciales se dedicaron a recibir depósitos en billetes y
a prestar con base en ellos a los inversionistas y productores que demandaban
crédito, fenómeno que se conoce como emisión secundaria.
La forma de representación del dinero bancario la constituyen los cheques. Estos
documentos son "una orden de pago, representativa de una deuda que tiene el
banco con el dueño del depósito, deuda que puede ser transferida de persona a
persona, mediante la circulación de dichos documentos en desarrollo de las
diferentes transacciones del sistema"6. Como constancia de ese depósito los
bancos comenzaron a entregar a sus clientes un talonario de títulos para que
éstos pudieran retirar en cualquier momento las especies monetarias depositadas
y para que pudieran intercambiar con ellos bienes y servicios. Vale la pena aclarar
que el cheque en sí mismo no es dinero, solamente es dinero el saldo de la cuenta
bancaria.
6
BANCO DE LA REPÚBLICA. Introducción al análisis económico : el caso colombiano. Bogotá:
Departamento Editorial del Banco, 1990. p. 107.
20
El dinero bancario lo conforman entonces las cuentas corrientes, tanto las que
tienen respaldo en efectivo como las cuentas generadas por el otorgamiento de
créditos.
Dinero electrónico. Consiste en una tarjeta de ciertas características que es
recibida por una terminal de computador, la cual acepta o rechaza el pago de la
transacción efectuada, según tenga o no en la memoria dinero a su favor. Hoy en
día existen otras formas de dinero electrónico: "La persona se limita a transferir
una señal electrónica por una línea telefónica, la señal viaja a manera de un
cambio en el campo magnético de la línea, que se interpreta en el sentido de
reducir el "dinero" disponible, si se ha realizado una compra, o aumentarlo si se ha
hecho un depósito"7.
No obstante lo anterior, para algunos autores los denominados dinero bancario y
dinero electrónico no son siempre dinero; dependerá de la ley aceptarlos o no
como tal y, desde el punto de vista jurídico, de su aceptación por parte del
acreedor de una determinada obligación.
Otros autores controvierten esta posición señalando que a veces las monedas y el
papel moneda en la práctica tampoco son aceptados como dinero. Antonio
7
LEROY MILLER, Roger y PULSINELLI, Robert W. Moneda y Banca. 2 ed. Bogotá: Mc Graw Hill,
1992. p. 29.
21
Argandoña, por ejemplo, señala que "los billetes de denominaciones elevadas,
rara vez pueden usarse directamente para financiar transacciones, sin ser
convertidos en otros menores"8.
1.1.2 Definición.
La definición jurídica de dinero que a continuación se
desarrolla, cuyo propulsor fue Arthur Nussbaum*, ha permitido superar, en cierto
modo, la noción económica, en el sentido de que el dinero ya no es mirado sólo
como un instrumento general de intercambio sino que es concebido como una
entidad que trasciende esta función, agregando elementos que son de su esencia.
Lo primero que debe tenerse en cuenta es que no existe una definición unívoca de
dinero. El dinero en cada contexto individual y concreto puede tener
connotaciones distintas, pero es claro que esta palabra tiene un significado
general y abstracto al cual se sujetan todos los demás conceptos.
En la noción abstracta, el dinero responde a la naturaleza intrínseca de ser poder
de compra expresado en una unidad de cálculo. Como lo manifestó Savigny:
En primer lugar, el dinero aparece con la función de un mero instrumento
para la medición del valor de las partes individuales de la riqueza. Por lo
8
ARGANDOÑA, Antonio. La teoría monetaria moderna : de Keynes a la década de los 80. 2 ed.
Barcelona: Ariel, 1981. p. 140.
*Jurista que a comienzos del Siglo XX hizo un minucioso análisis del concepto jurídico de dinero.
22
que hace a esta función, el dinero se asemeja a otros instrumentos de
medición… Pero el dinero aparece también con una segunda función,
más elevada: abarca el valor mismo que se mide con él, y así representa
el valor de todos los otros elementos de la riqueza. Por lo tanto, la
propiedad del dinero otorga el mismo poder que pueden otorgar los
activos medidos por él, y el dinero parece ser así un medio abstracto para
disolver toda propiedad en meras cantidades. En consecuencia, el dinero
otorga a su propietario un poder de riqueza general, aplicable a todos los
objetos de libre intercambio, y en su segunda función aparece como un
portador independiente de tal poder, al lado de todos los objetos de
riqueza particulares, equivalente a ellos e igualmente eficiente. Además,
tal poder de riqueza que caracteriza al dinero, tiene el atributo de ser
independiente de las capacidades y necesidades individuales y, en
consecuencia, es igualmente útil para todos y bajo todas las
circunstancias(9).
Por otro lado, el dinero en su acepción concreta es considerado como un bien, es
decir, como una entidad material externa al hombre que tiene aptitud para
satisfacer necesidades humanas y que es susceptible de apropiación.
(9)SAVIGNY, Friedrich Karl. Obligationenrecht i, 405, citado por MANN, F.A. El aspecto legal del
dinero. Traducido por SUÁREZ, Eduardo L. México: Fondo de Cultura Económica. Banco de
México, 1986. p. 52-53.
23
Arthur Nussbaum10 señala que el dinero se enmarca dentro de los bienes
fungibles, o sea, aquellas cosas muebles que el comercio acostumbra a
determinar por su número, medida o peso (género próximo); pero que lo que
diferencia al dinero de los demás bienes fungibles es que en el comercio se da y
se recibe atendiendo solamente a su relación con una determinada unidad (euro,
dólar, yen, etc.), o más exactamente, como un equivalente, múltiplo o submúltiplo
de esa unidad; dicho en una palabra, como x veces la misma unidad (diferencia
específica). Esta unidad, individualizada con un nombre propio (euro, dólar, yen,
etc.), no tiene su origen en las propiedades corpóreas de la cosa utilizada como
dinero en cada caso, por el contrario, constituye, para la consideración puramente
lógica, el prius frente a las cosas empleadas como dinero en particular (signos
monetarios). De este modo, el dinero es de naturaleza ideal en sí misma, pero se
materializa inmediatamente con arreglo al criterio del comercio en los signos
monetarios y, en cada momento, según una relación numérica determinada por la
clase de moneda de que se trate. La esencia del dinero queda determinada por
esta singular representación jurídica de la personificación inmediata de la unidad
ideal en una cosa.
De acuerdo con lo anterior, el citado autor, con claridad insuperable, define el
dinero como "aquellas cosas que, en el comercio, se entregan y reciben, no como
10
NUSSBAUM, Arthur. Teoría jurídica del dinero. Madrid: Librería General de Victoriano Suárez,
1929. p. 31-33.
24
lo que físicamente representan, sino solamente como una fracción, equivalente o
múltiplo (x veces) de una unidad ideal"11.
Esta definición se sustenta en el hecho de que desde la Edad Media el valor
numérico acuñado en la moneda (valor nominal) se superpuso al dado por el peso
de la pieza metálica (valor intrínseco), aún a pesar de ser inferior, convirtiéndose
la confianza de la comunidad en el cuño, de ahí en adelante, en la esencia de la
moneda.
La nominalidad o valor nominal permite que el dinero sea en todo el sentido de la
palabra un instrumento general de intercambio, puesto que en virtud de este
elemento la persona que recibe dinero se atiene sólo al número en él consignado,
es decir, no tiene que verificar las cualidades materiales del bien empleado como
dinero; adicionalmente, tampoco debe preocuparse por la autenticidad de tal bien,
dado que la misma está garantizada por los procedimientos técnicos utilizados en
la acuñación de las monedas y en la impresión de los billetes y, en alguna medida,
por las sanciones penales a la falsificación de la moneda.
Complementando lo expuesto, se puede decir que, a diferencia de los títulos
valores, el dinero tiene una relación inmediata con la unidad ideal. Así, por
ejemplo, una moneda de 100 pesos es en ella misma 100 pesos y no solamente la
11
Ibid., p. 33
25
prueba material del derecho a obtener esta suma. El dinero es "liquidez o poder
adquisitivo inmediato, permanente y sin restricciones"12.
Asimismo, es posible argumentar que al interior de un Estado, por regla general, el
dinero no es una mercancía por cuanto es el medio de cambio y no un objeto de
cambio. Sin embargo, el dinero colocado en un saco que se vende por su peso o
una moneda que se compra como una curiosidad no puede considerarse dinero
para los fines de la respectiva transacción porque, en estos casos, el dinero no
pretende ser un medio de cambio, sino un objeto del mismo. Pero a pesar de que
el dinero no es una mercancía, en el plano internacional y más exactamente en el
denominado mercado cambiario en el que se transan divisas y activos de reserva
internacional, no está exento de las reglas de la oferta y la demanda, su valor
aumenta cuando es escaso y disminuye cuando es abundante. La moneda
mantiene su poder de compra si se mantiene estable el nivel general de precios.
Por último, es necesario agregar otro elemento fundamental a la noción de dinero:
la estatalidad. Como afirma F.A. Mann: "Se sugiere que, en el campo del derecho,
la calidad de dinero debe atribuirse a todos los bienes que, emitidos por la
autoridad de la ley y denominados con referencia a una unidad de cuenta, deberán
servir como medios universales de intercambio en el Estado emisor"13. Más
adelante, se verán con mayor detenimiento los elementos de la teoría estatista.
12
BANCO DE LA REPÚBLICA, Op. cit., p. 102
13
MANN, Op. cit., p. 32
26
Actualmente, la literatura económica asimila el dinero a la oferta monetaria, la cual
está compuesta por los medios de pago, es decir, por la moneda acuñada, el
papel moneda y los depósitos bancarios transferibles mediante cheque; estos
medios de pago se denominan M1. Algunos economistas también incluyen los
cuasidineros (concepto que líneas abajo se explica) dentro de la oferta monetaria,
caso en el cual se habla de oferta monetaria ampliada ó M2.
Arthur Nussbaum14 precisa los conceptos de moneda acuñada, papel moneda y
depósitos bancarios corrientes, así:
Las monedas acuñadas son piezas de metal destinadas a circular dentro de la
comunidad, cuya cara consigna la certificación de su valor nominal*.
El papel moneda es cualquier billete que circule como dinero. El papel moneda
debe llenar ciertas condiciones para cumplir apropiadamente su fin, es decir, para
que sea libremente entregado y recibido, teniendo únicamente en cuenta su
relación con la unidad ideal. Los billetes se emiten en masa; deben ser uniformes
y adaptables, en su forma, al uso monetario; asimismo, sus inscripciones deben
ser reconocibles por toda la comunidad.
14
NUSSBAUM, Arthur. Derecho monetario nacional e internacional. Buenos Aires: Arayú, 1954. p.
82-92, 100-119, 150-164.
*
El desarrollo de la técnica de la acuñación fue extremadamente lento, la mayor parte del circulante
acuñado fue muy deficiente hasta el Siglo XIX y ofrecía gran incentivo al cercenamiento y a la
falsificación.
27
El depósito bancario (corriente) puede ser definido como la cuenta abierta por un
banco contra pago de una suma de dinero con el fin de mantener el dinero en
resguardo y listo para su uso (bien mediante cheque o tarjeta corriente). Tal pago
presupone la transferencia, en favor del banco, del dinero del depositante. Un
depósito bancario corriente, por tanto, constituye una obligación del banco hacia el
depositante.
Los billetes y las monedas metálicas son consideradas como efectivo. El efectivo
es una forma de dinero que tiene representación física, un valor predeterminado y
que pasa de una persona a otra por la simple entrega material. Pero, además,
existen otras formas de dinero que no son efectivo, como los depósitos bancarios.
Muchas transacciones de dinero que se realizan actualmente consisten
simplemente en una anotación contable. Por lo anterior, se concluye que dinero y
efectivo no son lo mismo.
1.1.3 Características. Según Roger LeRoy Miller y Robert W. Pulsinelli15 las
características del dinero son las siguientes:
Portabilidad: el dinero debe ser fácilmente portable y transferible para realizar
compras en diferentes sitios. Si el dinero no es portable, no será ampliamente
utilizado.
15
LEROY MILLER y PULSINELLI, Op. cit., p. 15, 20
28
Durabilidad: el dinero que no cuente con la cualidad de duración física perderá su
valor como moneda.
Divisibilidad: el dinero debe ser fácilmente divisible en partes iguales para permitir
la compra de unidades más pequeñas.
Uniformidad: para ser útil, el dinero debe ser estandarizado. Sus unidades
requieren ser de igual calidad sin que existan diferencias físicas entre sí.
Solamente si hay estandarización del dinero, las personas podrán tener certeza de
lo que reciben cuando realizan transacciones.
Reconocimiento: el dinero debe ser fácilmente reconocible. Si no fuera fácil de
reconocer las personas tendrían dificultad para determinar si lo que tienen en su
poder es dinero o un activo inferior (una falsificación, por ejemplo).
Liquidez: el dinero debe ser fácilmente intercambiable por bienes y servicios sin
altos costos de transacción y con relativa seguridad en cuanto a su valor nominal.
Por definición, el dinero es el más líquido de todos activos*.
Otras características del dinero son:
*Adam Smith en su libro Papel Moneda define la liquidez como "la posibilidad de convertir en
dinero efectivo las partidas del activo".
29
Incorruptibilidad: el dinero no debe permitir fácilmente la falsificación. Este rasgo
denota el propósito de evitar la descomposición de la moneda.
Escasez controlada por el Estado: "Para que el dinero tenga valor, su cantidad
debe ser limitada, y para que este valor sea estable su manejo debe ajustarse a
las necesidades de la producción real"16. Esta característica, muy unida al
concepto de soberanía monetaria, tiene por finalidad mantener el poder adquisitivo
del dinero.
Teniendo en cuenta las citadas propiedades del dinero, las sociedades al adoptar
un medio común de pago seleccionan el elemento que les ofrezca los beneficios
menos costosos. Así, el bien que se emplea como dinero en una economía, en un
momento dado, puede ser reemplazado por otro según los costos de producción.
1.1.4 Funciones.
Desde el Siglo XIX, el economista inglés William Jevons
distinguió cuatro funciones del dinero: unidad de cuenta, medio de cambio,
depósito o reserva de valor y patrón de pagos diferidos.
Unidad de cuenta o medida del valor: el dinero permite medir el valor de los bienes
y servicios que se van a transar, en otras palabras, ayuda a fijar sus precios.
16
BANCO DE LA REPÚBLICA, Op. cit., p. 353
30
La función unidad de cuenta o medida del valor nos permite dos cosas
importantes: la primera es que nos deja entrar en el plano de la
comparación de los bienes y servicios a intercambiar… El segundo
aspecto importante de esta función hace referencia a la facilidad que
brinda al proceso de homogeneización de los bienes y servicios objeto de
cambio… Esta función por su naturaleza está identificada como una
función abstracta, ya que al usarla no se maneja dinero en forma física17.
Medio de cambio o de pago: el dinero es capacidad de compra presente. Esta
función implica la circulación del dinero y por lo tanto desarrolla el fenómeno de
cambio, no en vano es el instrumento general de intercambio por excelencia.
Asimismo, ésta es considerada como una función concreta debido a que a través
de ella se hace uso material del dinero.
Depósito o reserva de valor: en virtud de la nominalidad, el dinero también es
capacidad de compra a futuro, por lo que esta función permite diferir en el tiempo
el intercambio. Sin embargo, es preciso señalar que a causa de la inflación esta
función se ve disminuida.
Aunque el dinero es un medio de cambio y pago muy líquido y ágil, no es
el único elemento que actúa como depósito de valor y que permite a los
17
SERPA ALVAREZ, Op. cit., p. 26-27
31
agentes económicos mantener su capacidad de gasto en el tiempo. Existe
la alternativa de que, en circunstancias especiales en una economía,
aquellos agentes que no gastan inmediatamente todos sus ingresos o que
están dispuestos a cambiar sus hábitos de gasto, prefieran no conservar
el dinero, sino utilizarlo para adquirir activos reales que prevalecen con un
valor a través del tiempo, o consignarlo como un depósito de baja liquidez
pero que ofrece alguna rentabilidad a futuro18.
Patrón de pagos diferidos: hace referencia a las obligaciones dinerarias futuras, y
permite que las deudas conserven su valor en el tiempo. Es de destacar que esta
función envuelve a su vez las funciones de medio de pago y unidad de cuenta,
dado que las acreencias comúnmente se pactan en términos de una unidad de
cuenta y se satisfacen con un medio de pago monetario.
Sin embargo, existen otras funciones aplicables a algunas formas de dinero. Estas
son:
Proveedor de liquidez internacional o patrón universal: esta función, por virtud de
la cual el dinero puede servir como patrón de pago internacional, la desempeñan
exclusivamente las monedas fuertes debido a su amplio poder adquisitivo a nivel
mundial.
18
BANCO DE LA REPÚBLICA, Op. cit., p. 110
32
Poder liberatorio: implica que el dinero, al ser utilizado por el deudor para el pago
de las obligaciones a su cargo, extingue tales obligaciones, por lo cual se libera de
ellas. En todo caso, esta función sólo se aplica a aquellos signos monetarios que
por ley se consideran como de curso legal y forzoso.
Financia la actividad económica: "Cuando se crea dinero por operaciones de
crédito o de cambio de moneda extranjera en nacional se proporciona liquidez que
rota y agiliza las operaciones de producción, distribución y consumo de bienes y
servicios. Por eso en nuestros días se afirma que el respaldo del dinero que se ha
lanzado a la circulación ya no es el oro, sino la producción misma de un país"19.
1.1.5 El curso legal y el curso forzoso. La moneda de curso legal es "aquella
que el acreedor no puede rehusar jurídicamente en pago si le es "ofrecida" por el
deudor en cumplimiento de su obligación"20.
Dicha obligatoriedad de aceptación o irrecusabilidad únicamente puede ser creada
por la ley y el acreedor que no acepta esta regla se perjudica a sí mismo en la
medida en que no tiene derecho a exigir otra cosa.
Además de la moneda de curso legal, también ha existido la moneda recusable o
de aceptación facultativa, la cual sólo el gobierno está obligado a recibirla en pago.
19
Ibid., p. 131
20
NUSSBAUM, Derecho monetario nacional e internacional, Op. Cit., p. 62-63
33
Por su parte la moneda de curso forzoso, además de seguir la regla del curso
legal en la relación deudor - acreedor, sigue la regla de la inconvertibilidad,
vinculada a la relación entre su emisor y su tenedor.
1.1.6 El cuasi-dinero. Aquí vale la pena precisar únicamente que además de los
depósitos bancarios corrientes, existen "otras acreencias a cargo de las entidades
bancarias que cumplen un papel similar a los medios de pago, pero que no tienen
el carácter de inmediatez y que son considerados como cuasi-dinero… El cuasidinero no puede aceptarse como medio de pago, pues no es transferible
directamente como los billetes, ni aún como los cheques"21. Tal es el caso de los
depósitos de ahorro y los certificados de depósito a término.
"Los cuasi-dineros tienen muchas propiedades del dinero, ya que se desempeñan
como depósitos de valor y gozan de cierta liquidez. En efecto, poseerlos
representa cierta capacidad potencial de cambio y de pago, pues realmente son
activos fácilmente liquidables"22.
1.1.7 El valor del dinero. El valor del dinero es un aspecto secundario de la
definición y está referido en gran parte a las obligaciones monetarias a plazo y a la
relación entre las monedas de los países.
21
CAÑOLA CRESPO, Jairo. Dinero, banca y mercado de capitales. Medellín: s.n., 1994. p. 33-34
22
BANCO DE LA REPÚBLICA, Op. cit., p. 112
34
Respecto del valor del dinero se diferencia entre el valor nominal y el valor real.
Veamos en qué consiste cada uno de estos conceptos:
El valor nominal es la expresión numérica acuñada en las monedas o impresa en
los billetes. Este valor es constante y por ende se mantiene inmodificable en el
tiempo.
El valor real, por el contrario, es un valor inconstante que se modifica según el
comportamiento de los precios en los países. Éste denota el poder adquisitivo del
medio de pago en el mercado de bienes y servicios o en el mercado de factores
de producción, es decir, la capacidad de adquirir más o menos bienes y servicios o
factores de producción.
Complementando lo expuesto, el Banco de la República23 señala que debe
tenerse presente que la capacidad adquisitiva de una unidad monetaria depende
de la capacidad productiva del país, de su actividad económica y de la efectividad
y estabilidad del gobierno para garantizarla.
23
Ibid., p. 105
35
1.2 LOS SIGNOS MONETARIOS
1.2.1 Definición.
Según Arthur Nussbaum24, se llama signo monetario (o
moneda en sentido amplio) a todo aquello que tiene carácter de dinero, ya se trate
de una pieza de metal (moneda) o de un trozo de papel (billete). La moneda, como
tal, no es necesariamente dinero. Hay monedas sin carácter de dinero, unas veces
porque la desmonetización les ha hecho perder el carácter monetario que antes
tuvieron y otras por no haberlo poseído nunca. A esta última categoría pertenecen
especialmente las monedas (medallas) conmemorativas. Cuando la moneda tiene
carácter de dinero tenemos una moneda propiamente dicha.
El signo monetario adquirió el carácter de dinero cuando las monedas de un
mismo tipo comenzaron a ser aceptadas por la comunidad como de igual valor, sin
atender a las diferencias de peso entre ellas. De esta forma, el peso dejó de ser
importante y pasó a prevalecer la idea del valor que ellas representaban.
La moneda entendida como discos metálicos acuñados aparecieron en la etapa
que los economistas denominan dinero - metal. Hasta el Siglo XIX la moneda fue
definida como cierta cantidad de metal precioso, lo cual era normal si se tiene en
cuenta que en aquella época las monedas de oro y plata circulaban libremente en
los países líderes del comercio mundial. Pero como bien lo señaló Arthur
Nussbaum: "El concepto metalista de la moneda no fue nunca exacto… El
24
NUSSBAUM, Teoría jurídica del dinero, Op. Cit., p. 73-74
36
metalismo, simplemente, no advirtió el problema real de cómo y por qué ciertas
cosas llegan a ser moneda… la concepción metalista de la moneda, en tanto que
identifica la moneda con una cantidad de metal, es demasiado rudimetaria para
ser científicamente útil"25. Adicionalmente, el metalismo excluía de la definición de
dinero al papel moneda de curso legal, hoy reconocido por todos como signo
monetario. El concepto metalista se superó con el nominalismo.
1.2.1.1
Teorías.
Existen dos teorías sobre la moneda propiamente tal que
complementan la definición: la estatista o constitucionalista y la societaria o social.
La primera de estas teorías señala que sólo son dinero los bienes a los que el
Estado por medio de leyes les ha atribuido tal carácter. F.A. Mann sobre esta
teoría comentó:
La teoría estatista del dinero es la consecuencia necesaria del poder
soberano o del monopolio del circulante que el Estado ha logrado asumir
durante un largo período de la historia, y que casi invariablemente
establece el derecho constitucional moderno… La teoría estatista del
dinero tiene dos aspectos: en primer lugar, significa que los medios de
cambio circulantes sólo constituyen dinero, en los términos legales, si se
crean por la autoridad del Estado o por otra autoridad suprema que ejerza
temporalmente o de facto el poder soberano del Estado… La segunda
25
NUSSBAUM, Derecho monetario nacional e internacional, Op. Cit., p. 5-8
37
consecuencia de la teoría estatista es que el dinero sólo puede perder
legalmente su carácter en virtud de una desmonetización formal26.
No obstante lo anterior, además de la desmonetización formal originada en la
decisión estatal de dejar una determinada pieza monetaria sin curso legal, también
existe la desmonetización causada por ciertos fenómenos físicos que impiden su
circulación, como sucede con las monedas o los billetes desgastados por su uso
frecuente.
Por su parte la teoría societaria, sostiene que "es el uso de la vida comercial o la
confianza del pueblo las que en todo caso, en situaciones de crisis o emergencia,
tienen el poder de convertir ciertas cosas en dinero"27. Esta teoría tuvo origen en
el pensamiento medieval dado que en esta época para efectuar alteraciones en la
moneda se requería del consentimiento del pueblo. Respecto de esta postura se
observa que confunde el concepto de dinero con el de medio de cambio, toda vez
que la comunidad no tiene en realidad el "poder de convertir ciertas cosas en
dinero" sino de crear, en casos excepcionales, por ejemplo de guerra, medios de
cambio. Además, en dichas situaciones es necesario que el Estado les reconozca
a tales instrumentos la calidad de dinero para proteger los pagos realizados de
buena fe.
26
MANN, Op. cit., p. 39, 42, 44
27
Ibid., p. 46
38
Para F.A. Mann, posición que es acogida en el presente trabajo, la teoría
societaria del dinero "sería legalmente sostenible si pudiera explicar la relevancia
de las crisis para la definición legal del dinero, si fuese conciliable con el innegable
monopolio del Estado moderno en lo tocante al circulante, y si se pudiera señalar
un sólo caso en que el dinero en el sentido legal se creara o perdiera su carácter
por la voluntad de la comunidad en contra o sin la voluntad de la suprema
autoridad de jure o de facto"28.
A pesar de ser acogida la teoría estatista no se desconoce el hecho de que el
éxito de un signo monetario depende de la aceptación de éste por parte de los
ciudadanos y de que en ciertas ocasiones son éstos quienes "imponen" al Estado
una determinada unidad monetaria al hacer común su uso en las transacciones
diarias.
1.2.2 La moneda extranjera.
Las monedas extranjeras son los signos
monetarios de otros países y como tales, no están en principio destinadas a
circular en Estados diferentes a aquel que las emite. Se habla de moneda
extranjera en contraposición a la moneda local.
Para Arthur Nussbaum:
28
Ibid., p. 46-47
39
Por regla general, hay que partir del supuesto de que los signos
monetarios extranjeros no son dinero en el interior del país y esto es así
porque el dinero goza, en una palabra, frente a otras cosas de una
posición privilegiada, que el legislador estará tanto menos dispuesto a
conceder al dinero extranjero cuanto que no ha de tener interés de
ninguna clase en favorecer una invasión de moneda extranjera en el
tráfico monetario; por el contrario, lo que le importará será asegurar la
uniformidad de la circulación monetaria29.
Las monedas y los billetes generalmente cumplen con las funciones de dinero sólo
en el territorio dentro del cual son emitidos; fuera de él dichos instrumentos se
transforman en una mercancía.
Continúa Nussbaum señalando:
La moneda extranjera, por consiguiente, es ajena a la norma que protege
a los tenedores bona fide de moneda, con la limitación de que los billetes
de banco extranjeros podrían hallarse amparados por la regla que rige los
papeles de comercio. No existe, en verdad, un justificativo razonable para
acordar una protección fuera de lo común a las monedas o billetes
extranjeros. El orden público no fomenta su circulación y pueden ser
mucho más fácilmente identificados que la moneda doméstica… Con
29
NUSSBAUM, Teoría jurídica del dinero, Op. Cit., p. 85-86
40
todo, este enfoque de la moneda extranjera como mercancía se halla
sujeto a importantes limitaciones. En primer lugar, cuando por ley o
costumbre dicha moneda se halla incorporada al sistema monetario
nacional, deberá ser colocada en el mismo nivel de la moneda doméstica.
También, como se ha dicho, la moneda extranjera puede circular
independientemente de la acción del poder público como un medio de
pago en distritos fronterizos, caracterizándose así el ejemplo de una
moneda territorial restringida… En algunos aspectos, además, la moneda
extranjera debe ser tenida, en términos generales, como "moneda",
aunque no como "moneda nacional"30.
En conclusión, la moneda extranjera es una mercancía cuando es objeto del
intercambio comercial y es dinero cuando desempeña funciones monetarias, por lo
que debe examinarse cada caso en particular.
Consecuencia de lo anterior, a diferencia de los cambios de una moneda nacional
por otra (transacción monetaria), cuando se compra o se vende moneda extranjera
a cambio de moneda nacional se realiza una operación de cambio internacional y
más precisamente una compraventa internacional.
30
NUSSBAUM, Derecho monetario nacional e internacional, Op. Cit., p. 445, 448
41
La moneda extranjera ha desempeñado en varios países y en distintas épocas las
mismas funciones que la moneda local, sirviendo como medio de cambio, unidad
de cuenta y/o depósito de valor.
"En países que tienen gobiernos débiles o que se encuentran en condiciones
económicas atrasadas, la moneda extranjera puede llegar a ser un elemento
preponderante como moneda "local", prescindiendo de la buena o mala
disposición del gobierno de que se trate"31. Tal incorporación puede efectuarla la
comunidad concediéndole funciones monetarias o el Estado mediante la
declaración de su pública admisibilidad.
Desde la Edad Media, lo común ha sido que se apliquen restricciones a la
importación de moneda extranjera, aunque dichas restricciones se han aplicado en
mayor escala a partir de la crisis mundial de 1931, incluso la estipulación de
moneda extranjera para el pago de obligaciones internacionales se ha coartado
mediante acuerdos monetarios multilaterales.
1.2.3 La divisa. La divisa es una moneda extranjera que presenta la particular
característica de ser utilizada como medio de pago internacional. En virtud de esta
capacidad hace parte de las reservas internacionales de los países.
31
Ibid., p. 10
42
Es preciso señalar que como consecuencia del concepto tradicional de soberanía,
en principio, los espacios monetarios se hallan delimitados, prohibiéndose a la
moneda extranjera participar en las funciones monetarias al interior de los
Estados. Sin embargo, en virtud de la globalización y con el ánimo de conciliar las
diferencias entre las monedas en sus relaciones económicas ha surgido el
concepto de divisa clave, con el cual aparece a su vez una forma superior de
liquidez que es aceptada como activo de reserva por los diversos países.
La divisa clave ha tenido funcionamiento en el mundo bajo el patrón-esterlina y el
patrón-dólar, resultado del capitalismo industrial.
Sobre este tema Michael Aglietta indica:
La divisa clave por su proceso de creación, se trata de una divisa como
cualquier otra. Pero debe cumplir con funciones monetarias que la
distingan de las otras divisas. Se construye una jerarquía sobre una
convertibilidad, que es el modo de coexistencia de las divisas y que las
pone formalmente en el mismo plano… La divisa clave se emite como
instrumento de crédito internacional como cualquier otra divisa, pero
asume por sí sola la compatibilidad de las funciones monetarias que rigen
en el intercambio de divisas. Sus acreedores la aceptan porque no existe
ninguna duda sobre la forma superior de liquidez. Al contrario, la
degradación de la jerarquía en simple diferencia de poderes, cuando la
43
norma de convertibilidad es objetada y luego desechada, inicia la crisis de
un régimen monetario con divisas clave32.
1.2.4 La moneda internacional. Durante largo tiempo se ha pensado en la idea
de crear una moneda internacional, la cual, actualmente, puede ser una moneda
mundial homogénea o una moneda homogénea para un grupo de naciones y que,
por lo tanto, derivará más de una organización mundial o internacional que de un
mecanismo natural. Si la moneda no es homogénea en todas partes, es
puramente interna.
Según Michael Aglietta, "contrariamente a las divisas, la moneda supranacional no
es la deuda de un país insertado en los intercambios internacionales. Es su forma
de emisión la que la hace unánimemente aceptable. En su calidad de activo
detenido, esta moneda constituye una reserva neta para el mundo en general"33.
Algunos han considerado ilusorio aplicar la moneda internacional, ya que con ella,
para la mayoría de los doctrinantes, se violaría la hipótesis de la soberanía
monetaria nacional, pues se dice que la moneda es soberana dentro de su propio
espacio; además su creación implicaría considerables transformaciones.
32
AGLIETTA, Michael. El fin de las divisas clave : un ensayo sobre la moneda internacional.
México: Siglo Veintiuno, 1987. p. 67, 140.
33
Ibid., p. 59
44
La necesidad de una moneda internacional se ha sustentado en diversos
argumentos a lo largo del tiempo. Inicialmente se pensó en ella como un factor
para lograr la armonía universal. En Alemania, a comienzos del Siglo XVI, en la
época de la reforma protestante, la idea fue divulgada en la siguiente frase: "Si
todos tuviéramos la misma fe en Dios y la justicia, un solo peso, medida y
moneda, disminuiríamos enormemente el sufrimiento del mundo." En Francia, en
el reinado de Luis XIV, se señaló que esta moneda agilizaría las transacciones
comerciales entre los países debido a su función de servir como medio de pago
universal. Siglos después, en la Revolución Francesa, la moneda internacional fue
vista como un factor para el progreso de las naciones. En 1874, la Casa de
Moneda de los Estados Unidos, con una idea más práctica, preparó la muestra de
una moneda de oro para uso internacional con el objeto de evitar a los turistas
norteamericanos los inconvenientes del cambio de moneda.
Varios autores, con fundamento en los citados argumentos, plantearon los
mecanismos para la creación de la moneda universal, así por ejemplo, Jean
Bodin, en 1576, señaló que la moneda universal dependía de un acuerdo entre los
príncipes; Gasparo Scaruffi, en 1582, propuso la creación de un sistema cuya
base sería una "moneta imaginaria", a la cual se incorporarían las monedas de
todos los países. Pero sólo hasta la conformación de la Unión Monetaria Latina
(1865 - 1921), integrada por Francia, Bélgica, Suiza, Italia y Grecia, tales
mecanismos se concretaron. La Unión Monetaria Latina fue concebida como el
núcleo de un sistema monetario universal. Con la idea de ampliar este núcleo, las
45
principales naciones comerciales del mundo fueron convocadas en París, en 1867,
en la Conferencia Monetaria Internacional, pero dicha Conferencia fue un
completo fracaso puesto que los sentimientos nacionalistas aún primaban. La
Unión Monetaria Latina finalmente se desintegró cuando perdió su apoyo en
Francia.
Para Keynes la moneda internacional no implicaba el abandono irremediable de la
soberanía y señalaba que un grado adecuado de supranacionalidad monetaria, en
cabeza de una institución monetaria supranacional, que emitiera una moneda
como único activo de reserva, era indispensable para superar los desequilibrios en
la balanza de pagos. Dicho autor asimismo dijo que al implantarse una forma
incuestionable de liquidez internacional, basada en la confianza y en su
aceptación por parte de los Estados, induciría a la homogeneización de las
naciones. Con una moneda de monedas se suprimiría la competencia de las
divisas por la liquidez suprema, dado que todas ellas serían "convertibles" a la
moneda universal; las reservas de cada país no serían la contrapartida de
compromisos con otros países y su creación implicaría que las políticas
monetarias no fueran rivales entre sí.
Por su parte, Carlos Lleras Restrepo consideraba que bajo un sistema metalista
era posible hablar de la moneda internacional, señalando que:
46
Cuando en los distintos países existe una circulación metálica, con el
mismo metal, o con monedas de distintos metales que se intercambian a
un tipo fijo, y son libres la exportación de los discos y su reacuñación,
puede en realidad hablarse de identidad de moneda, de una moneda
universal. No importa que las diversas unidades de cuenta reciban
nombres diferentes, o tengan peso o ley distintos. La conversión de una a
otra se hace automáticamente con base en la proporción de los pesos
respectivos y con fundamento en el porcentaje de metal fino34.
La creación de una moneda internacional ha estado relacionada con el sistema de
tasa de cambio fija, razón por la cual esta idea fue en parte descartada desde la
implantación del sistema de tasa de cambio flotante; varios autores consideraron
que la flexibilidad generalizada de las tasas de cambio evitaba la definición de un
patrón internacional. Sobre el particular Michael Aglietta comenta: "En este mundo,
la moneda internacional se suprime puesto que ya no tiene una función específica.
El sector privado puede utilizar cualquier divisa para efectuar sus pagos
internacionales. Las divisas se vuelven triviales, puesto que sólo tienen un papel
instrumental, al equilibrarse por sí solas las transacciones comerciales y
financieras"35.
34
LLERAS RESTREPO, Op. cit., p. 34-35
35
AGLIETTA, Op. cit., p. 14
47
Sin embargo, ante la crisis de la tasa cambio flotante en varios países la idea de
una moneda internacional ha cobrado nuevamente fuerza.
En la actualidad, el ejemplo más cercano a una moneda internacional lo constituye
el euro, que aunque no contempla un sistema monetario único y universal para
todo el globo terráqueo sí establece una moneda común para la mayoría de los
países participantes de la Unión Europea.
La Unión Europea es la entidad política que creó el Tratado de Roma en 1957,
como Comunidad Económica Europea, luego Comunidad Europea y, finalmente,
Unión Europea, tras la firma del Tratado de Maastricht de 1992. Dicha Unión,
conformada en la actualidad por 15 países (Austria, Alemania, Bélgica,
Dinamarca, España, Finlandia, Francia, Grecia, Irlanda, Italia, Luxemburgo, los
Países Bajos, Portugal, Suecia y Reino Unido), se fundamenta en tres pilares
básicos: 1) la continuación de las comunidades parciales (Comunidad Europea del
Carbón y del Acero, Comunidad Europea de la Energía Atómica y Comunidad
Económica Europea); 2) la iniciación de la política exterior y de seguridad común,
y 3) la cooperación de los Estados miembros en materia de justicia y asuntos de
interior. La realización de la unión económica y monetaria, cuya piedra angular fue
la creación del Sistema Europeo de Bancos Centrales, conformado por el Banco
Central Europeo y los Bancos Centrales Nacionales, ha sido uno de los objetivos
más ambiciosos y controvertidos de la Unión Europea.
48
Otro ejemplo de moneda común lo constituye el de la Unión Monetaria de Africa
Occidental (desde 1994, Unión Monetaria y Económica de Africa Occidental),
creada el 12 de mayo de 1962 entre Dahomey (Benín), Costa de Marfil,
Mauritania, Níger, Senegal, Togo y Alto Volta (Burkina-Faso) y a la cual
pertenecen actualmente: Benín, Burkina-Faso, Costa de Marfil, Guinea Bissau,
Malí, Níger, Senegal y Togo. Esta Unión presenta las siguientes características:
1) Se confiere el derecho exclusivo de emisión a una organización comunitaria: el
Banco Central de los Estados de Africa Occidental; 2) la moneda común tiene
poder liberatorio en toda la Unión, y 3) los Países Miembros de la Unión están
obligados a permitir la libre circulación de la moneda dentro de la Unión y a
adoptar normas uniformes en materia de control de cambios.
F.A. Mann explica el fenómeno de la moneda común así: "Cuando existe un
mercado verdaderamente común o trata de crearse tal mercado y se desarrolla la
integración económica, los Estados se ven virtualmente obligados a coordinar, y
finalmente, a unificar sus sistemas monetarios, porque el dinero es sólo un
instrumento o un mecanismo del mercado, y un mercado común necesita un
instrumento común"36.
Veamos ahora brevemente la historia del euro*:
36
MANN, Op. cit., p. 561
*
Sobre este tema se pueden consultar los siguientes textos: Hablemos del euro; La unificación
europea. Nacimiento y desarrollo de la Unión Europea; Europa de la A a la Z: Guía de la
integración europea; La UEM y el euro: cómo las empresas pueden enfocar la transición; Europa:
Preguntas y respuestas. Orígenes, funcionamiento y objetivos de la Unión Europa.
49
Cuando se creó la Comunidad Económica Europea no se estableció con ella una
unión económica y monetaria o, en otras palabras, una política monetaria única
dentro de un mercado económico único, puesto que los Estados Miembros no
estuvieron dispuestos a renunciar a su soberanía en estas áreas. Sin embargo,
con el tiempo se vio la necesidad de formarla; todos los miembros de la
Comunidad la consideraron importante para lograr una profundización de la
unificación europea, aunque la falta de coordinación de las políticas en este
campo evidenció pronto un retraso para el logro de tal objetivo.
En 1969, se presentó el primer fracaso de establecer la mencionada Unión.
Posteriormente, en marzo de 1979, con el fin de conformar una zona monetaria
estable que le permitiera a las monedas de la Comunidad estar a salvo de las
fluctuaciones fuertes en los tipos de cambio, se instauró el denominado Sistema
Monetario Europeo. Asimismo, se creó el ECU (European Currency Unit),
consistente en una cesta de monedas, en la que entraban las monedas de los
Estados Miembros en una determinada proporción según la capacidad económica
que tuvieran las mismas. El ECU cumplió cuatro funciones básicas: sirvió de
magnitud de referencia para el mecanismo de tipo de cambio, constituyó la base
de un indicador de desviación, representó una unidad de cuenta para operaciones
en el mecanismo de intervención y crédito, y fue el instrumento para la
compensación de saldos entre las autoridades monetarias de la Comunidad
50
Europea. La cesta oficial del ECU dejó de existir el 1º de enero de 1999, cuando la
moneda única ocupó su lugar.
No obstante los avances anteriores, sólo hasta 1988 se inició el verdadero camino
hacia la unión económica y monetaria. En junio de ese año se conformó un comité
de expertos que debía estudiar los medios y las vías a seguir para su realización
gradual. Como resultado de tales estudios apareció el "Informe Delors" en el que
se indicaban los tres pasos que se debían adelantar para la formación de la unión
económica y monetaria y con ella la adopción de una moneda única. Estos pasos
se sintetizan de la siguiente manera:
-
Eliminación de todas las limitaciones a la libre circulación de dinero y capital
entre los Estados.
-
Lograr una convergencia entre las políticas económicas, es decir, solidez de
las finanzas públicas, bajas tasas de interés, estabilidad de los precios y de la
tasa de cambio.
-
Verificación del cumplimiento de los denominados "criterios de convergencia"
por parte de los Estados Miembros, para determinar quienes utilizarían en un
primer momento la moneda única. Asimismo, creación de un Sistema Europeo
de Bancos Centrales, conformado por un Banco Central Europeo y los Bancos
51
Centrales Nacionales, a cuyo cargo estaría el manejo de la política monetaria
única.
La primera etapa se inició el 1º de julio de 1990. La segunda, el 1º de enero de
1994, fecha en la cual se conformó el Instituto Monetario Europeo, quien tuvo la
función de preparar todos los instrumentos requeridos para la entrada en vigencia
de la nueva moneda. Y la tercera y última fase, comenzó el 1º de enero de 1999.
Como parte de este proceso en febrero de 1992, en Maastricht, fue firmado por los
Jefes de Estado y de Gobierno de la Comunidad Europea un Tratado mediante el
cual se decidió aprobar la moneda única. Dinamarca y el Reino Unido se
reservaron el derecho de decidir cuándo la adoptarían, por lo que inicialmente sólo
13 Estados acogerían la nueva moneda, siempre y cuando todos cumplieran con
los criterios de convergencia, sin cerrar la posibilidad al ingreso posterior de otros
Estados.
Posteriormente, en el Consejo de Madrid celebrado en diciembre de 1995, se
dispuso que esta nueva moneda, a más tardar, entraría a formar parte de la vida
cotidiana de los ciudadanos de la Unión Europea el 1º de enero del año 2002, con
la emisión de los nuevos billetes y monedas; asimismo, se estableció un plazo de
seis meses, contados desde tal fecha, para que paulatinamente se fueran sacando
del mercado las monedas locales. Aunque se estableció que desde el 1º de enero
de 1999 el euro sería empleado exclusivamente para transacciones en las que no
52
se requería el uso de efectivo (monedas metálicas y billetes), tales como las
realizadas en los mercados de valores y de bonos. De igual forma, en esa misma
fecha, se fijaron irrevocablemente los tipos de conversión de las monedas de los
países participantes (entre sí y con relación al euro).
En el Consejo de Madrid también se acordó denominar "euro" a la nueva moneda;
con este nombre se pretendió que se identificara claramente su relación con
Europa y que se diferenciara de las monedas nacionales, tanto del presente como
del pasado, de los distintos Estados. Un año después se celebró en el Consejo
Europeo de Dublín el pacto de estabilidad. En 1998 se determinó los Estados que
conformarían la zona del euro, 11 de los 13 miembros que adoptarían inicialmente
el euro cumplieron los criterios de convergencia (Bélgica, Alemania, España,
Francia, Irlanda, Italia, Luxemburgo, los Países Bajos, Austria, Portugal y
Finlandia). Grecia entró a la zona del euro el 1º de enero de 2001 y Suecia aún no
ha ingresado.
La creación del euro se basó fundamentalmente en la necesidad que existe dentro
de una economía integrada como la europea de poseer una moneda única y
estable, dado que con ello se logra un mejor funcionamiento del mercado al
aumentar el comercio entre los Estados Miembros. Lo anterior se debe a que, por
un lado, no se requiere realizar cambios de una moneda por otra, disminuyéndose
así los costos que generan las comisiones en este campo y a que, por otro lado,
permite efectuar compras fácilmente, pues se usa la misma expresión de los
53
precios en distintos países para los mismos productos. En otras palabras, se
abren nuevos mercados y aumenta la competencia, el trabajo y el nivel de vida de
los ciudadanos.
El proceso de implantación del euro fue lento; se requirió de bastante tiempo para
imprimir los billetes y acuñar las piezas metálicas y para que empresas,
comerciantes y administraciones públicas se prepararan para trabajar con la
nueva moneda.
1.3 EL SISTEMA MONETARIO
1.3.1 Definición. Un sistema es un conjunto de elementos ordenados de modo
tal que conforman una unidad independiente de características propias. En el caso
del sistema monetario, los signos monetarios son los elementos del sistema, los
cuales están ordenados con base en una unidad ideal. En este sentido, Nussbaum
define el sistema monetario como "un sistema de signos monetarios fundados en
una misma unidad ideal"37.
Complementando esta noción, se debe anotar que los sistemas monetarios son
una creación estatal que constituye, al interior de cada país, una estructura de
decisión y ejecución en asuntos monetarios, encabezada normalmente por un
banco central que goza de privilegios especiales y funciones específicas.
37
NUSSBAUM, Teoría jurídica del dinero, Op. Cit., p. 89
54
De otro lado, aunque los sistemas monetarios han estado presentes desde los
inicios de los Estados modernos, sólo hasta los Siglos XVIII y XIX alcanzaron su
mayor grado de perfección con sistemas tales como el de la libra esterlina, el
franco francés, el marco alemán y la lira italiana. Con el surgimiento de los
sistemas monetarios se dió un paso de gran importancia en el proceso evolutivo
del dinero al marcarse la separación definitiva entre la unidad ideal (fundamento
del sistema) y su representación física.
Algunos aspectos del sistema monetario, tales como, la determinación de las
características físicas de los signos monetarios, los métodos de emisión del dinero
y las normas relativas a la circulación de las unidades monetarias, pueden ser
modificados sin que ello implique un cambio del sistema como tal.
Los sistemas monetarios presentan una existencia limitada en el tiempo y no se
ven afectados por la aceptación de monedas extranjeras en territorios fronterizos,
aunque los Estados generalmente, para asegurar la subsistencia de sus sistemas
monetarios, establecen restricciones al empleo de moneda extranjera en las
operaciones de pago.
Finalmente, se debe señalar que "no es imposible que en un mismo territorio
existan varios sistemas monetarios, independientes unos de otros. En ese caso,
habrá entre las unidades fundamentales de los dos sistemas una variable relación
55
de cambio, como si se tratara de dos sistemas pertenecientes a naciones distintas.
A esta situación se le da ordinariamente el nombre de sistema paralelo"38.
1.3.2 Clases. El sistema monetario se puede agrupar en dos clases: el sistema
oro - sistema plata y el sistema libre.
Sistema oro - sistema plata: en el sistema oro o plata las autoridades encargadas
del manejo de los asuntos monetarios disponían que el valor de la unidad ideal se
ligara a un metal determinado.
En este sistema también se encontraba el bimetalismo*, en el cual la unidad ideal
era definida tanto en términos de oro como de plata. El bimetalismo presentaba
tres formas: perfecto, imperfecto y de patrones paralelos.
Perfecto: eran características de este sistema las siguientes:
-
No había restricciones a la libertad de acuñación para el oro y la plata.
-
Tanto las monedas de oro como las de plata tenían poder liberatorio ilimitado.
-
Había libre negociación de ambos metales.
38
Ibid., p. 98
*
El bimetalismo desapareció después de 1870 debido a la depreciación de la plata.
56
-
Entre las monedas de oro y las de plata existía una relación legal de cambio.
Imperfecto: en este sistema:
-
Había libertad de acuñación para el oro, mas no para la plata.
-
Sólo las monedas de oro y ciertas de plata tenían poder liberatorio.
-
Existía una relación de cambio entre las dos monedas.
De patrones paralelos: sus características eran:
-
Circulaban tanto las monedas de oro como las de plata.
-
La acuñación de los dos metales era libre.
-
No existía relación de cambio legal entre las monedas de oro y las de plata.
Del sistema oro - sistema plata se predicaba la convertibilidad, consistente en la
posibilidad de cambiar el dinero en circulación por el metal patrón del sistema*.
*
Vale la pena aclarar que algunos autores en la actualidad emplean el término convertibilidad, en
sentido diferente al expuesto, para señalar la capacidad de una moneda de servir libremente como
instrumento para efectuar transacciones comerciales internacionales.
57
"Una moneda era convertible, tanto externa como internamente, cuando los
extranjeros y residentes, respectivamente, podían cambiar los billetes por oro (o
plata) a la paridad oficial"39. Dicha paridad, entendida como el precio de compra y
de venta del respectivo metal, se fijaba por ley y era por principio invariable.
Este sistema fue sustituido por el sistema libre.
Sistema libre: a diferencia del sistema oro o sistema plata, el sistema libre
prescinde de ligar el valor de la unidad ideal a un metal. El ejemplo más claro de
dicho sistema es el denominado "sistema papel", en el cual es el papel moneda el
que prevalece en la circulación monetaria y el que goza de poder liberatorio
ilimitado.
En virtud de la falta de sujeción al valor del metal surge la inconvertibilidad. "La
inconvertibilidad libera al banco emisor de la obligación de pagar sus billetes en
oro y sólo lo obliga a pagarlo en circulante, es decir, con sus propios billetes; no
importa que un billete individual haya sido emitido antes o después de la
introducción de la inconvertibilidad, ni que se encuentre dentro o fuera del país"40.
39
OSSA SCAGLIA, Fernando. Economía monetaria internacional. 3 ed. Bogotá: Universidad
Católica de Chile, 1998. p. 245.
40
MANN, Op. cit., p. 67
58
1.3.3 El sistema monetario internacional
1.3.3.1 Definición. El sistema monetario internacional se define como el conjunto
de reglas, mecanismos e instituciones relativos a los usos y al cambio de las
diversas monedas entre sí, que sirven para organizar las relaciones económicas
internacionales y que son generalmente aceptados por la comunidad mundial.
Esta estructura, consecuencia de la globalización, surge para resolver los
inconvenientes que plantea la existencia de un sistema monetario por cada país.
Lo que se llama sistema monetario internacional resulta de esas
relaciones de hecho, mucho más que de los tratados y negociaciones.
Nace de los acontecimientos, mas bien que de razonamientos y
discusiones diplomáticas… Cuando se habla de edificar un sistema
monetario internacional o de reformarlo, se plantea un falso problema. Un
sistema monetario internacional no se construye: se constata41.
Un sistema monetario mundial adecuado y eficaz facilita el intercambio de bienes,
servicios y capitales, generando una expansión del comercio mundial y de las
inversiones internacionales. Éste es adecuado y eficaz cuando:
Permite un ajuste estable de las paridades cambiarias, evitando con ello los
-
problemas que representa para la economía interna la inestabilidad de la tasa
de cambio.
41
SEDILLOT, René. Historia de las principales monedas. Madrid: Punto Omega, 1975. p. 178
59
-
Genera suficiente liquidez de divisas con el fin de hacer frente a su demanda.
-
Hay una liberalización o una disminución de las restricciones al comercio y a
los pagos internacionales, especialmente por parte de las potencias mundiales.
Hay compatibilidad entre sus reglas y las tendencias reales de la economía
-
mundial.
De no ser ello así el sistema entra en crisis.
Peter H. Lindert42 señala tres criterios bajo los cuales deben juzgarse los logros de
un sistema monetario internacional, a saber:
Que proporcione una moneda o monedas aceptadas en todo el mundo
-
para facilitar el comercio mundial.
-
Que aumente la oferta monetaria mundial a una tasa óptima.
-
Que sus beneficios alcancen de forma equitativa a todos los países.
42
LINDERT, Peter H. Economía internacional. Barcelona: Ariel, 1994. p. 494-495
60
1.3.3.2 Evolución histórica. A continuación se resume la evolución histórica del
sistema monetario internacional desde el Siglo XIX hasta nuestros días, según el
patrón de referencia dominante. Las fechas que se señalan como inicio y
terminación de cada época son sólo puntos de referencia.
Patrón oro clásico (1821 - 1913): debido a que en la práctica el sistema oro puro*,
a pesar de sus virtudes, fue imposible de ser empleado por los elevados costos
que implicaba para los países la exploración de tal metal, su extracción y
acuñación, fue creado el patrón oro clásico, en el cual los Estados, con el fin de
economizar oro, mantenían una proporción fija de papel moneda y de los
depósitos bancarios en relación con el oro y, en el ámbito internacional, utilizaban
la divisa clave (libra esterlina) como reserva.
El sistema oro clásico remonta su origen a 1717, cuando el entonces director de la
Casa de la Moneda de Inglaterra, Isaac Newton, decidió establecer el valor de la
guinea en términos de oro.
*
Un sistema oro puro sería aquel que reuniera las siguientes características:
- Sólo se pueden emplear como dinero las monedas de oro acuñadas por la autoridad
monetaria.
- El gobierno adquiere el compromiso de comprarle a la comunidad el oro a un precio fijo y de
convertirlo en monedas de oro.
- El gobierno vende oro al público al precio establecido.
Si todos los países acogidos al sistema oro puro acordaran comprar y vender sus respectivas
monedas de oro a unas tasas de cambio fijas se hablaría de sistema oro puro internacional. Para
que este sistema estuviera en equilibrio se dice que se requeriría que en cada país el monto de las
exportaciones y de las importaciones fuera igual.
61
Ya en 1821, el 1º de mayo, Inglaterra adoptó el patrón oro, fecha en la que su
Banco Central tomó la decisión de que cambiaría por este preciado metal los
billetes emitidos por él mismo. Fue así como el Banco de Inglaterra contribuyó a
que la libra esterlina se convirtiera en la moneda preponderante dentro del
contexto internacional.
Lo anterior sumado a la gran industrialización del Reino Unido, a su poderío
militar, a sus políticas liberales en el comercio, a su capacidad de invertir en otros
países y a que Londres fue la principal plaza para el intercambio de mercancías,
pagos internacionales, compraventa de lingotes de oro y créditos tanto de largo
como de corto plazo, hicieron que esta nación encabezara el sistema oro clásico.
De esta forma, la libra esterlina pasó a ser el instrumento empleado para fijar los
precios de los artículos transables y la moneda de referencia en las transacciones
internacionales, razón por la cual hay quienes prefieren hablar del patrónesterlina.
A partir de 1870, como consecuencia de la gran pérdida de valor comercial sufrida
por las monedas de plata, algunos países, entre los que se encuentran Alemania,
Francia y Suiza, reemplazaron la plata por el oro como patrón único de sus
sistemas monetarios. Pocos años después, otras naciones hicieron lo mismo,
(Austria en 1892, Japón en 1897 y Rusia en 1899) con lo cual quedaron solamente
China y ciertos Estados de Suramérica dentro del patrón plata.
62
El período comprendido entre 1870 y 1913, se caracterizó por:
1) Existir libertad de acuñación del oro en todos los países del sistema.
2) La rápida expansión del comercio mundial, consecuencia del aumento en la
actividad productiva de los países industrializados y del gran progreso
tecnológico en materia de transportes y comunicaciones.
3) Una significativa estabilidad de los tipos de cambio de los principales países
en el largo plazo.
4) Un sostenido equilibrio en la balanza de pagos de Gran Bretaña, potencia
hegemónica.
5) Una coordinación en materia de política monetaria y fiscal por parte de los
Estados participantes del sistema.
6) Convivencia de unos países "centro" (industrializados) y de unos países
"periferia" (no industrializados), donde los primeros exportaban manufacturas e
importaban materias primas y donde los segundos exportaban materias primas
e importaban manufacturas, generándose así en los países "centro" un
superávit en la balanza de pagos que a su vez era invertido en la "periferia".
63
La existencia de la periferia permite entender el buen funcionamiento que
desde la segunda mitad del Siglo XIX, hasta las vísperas de la Primera Guerra
Mundial, tuvo el sistema multilateral de comercio y de pagos, pues constituyó
un mecanismo de ajuste externo de los países industrializados, en la medida
en que la demanda de capitales por parte de la periferia les permitía invertir
lucrativamente sus excedentes.
Esta situación hizo que las inversiones de capital estuvieran estrechamente
ligadas al aumento de la actividad productiva, a la expansión del comercio
mundial y al buen comportamiento de la economía interna de los países.
Durante el mismo período, la cantidad de oro monetario aumentó por dos razones
principales:
-
Concentración de las disponibilidades de oro monetario por parte del sistema
bancario y de las autoridades monetarias (alrededor del 70% de la producción
de oro fue absorbido por las reservas internacionales de los países).
-
Crecimiento de la producción de oro como consecuencia del descubrimiento de
nuevos yacimientos y del perfeccionamiento de las técnicas de extracción y
refinación.
64
El patrón oro clásico tuvo su auge a partir del 1º de marzo de 1900, cuando fue
emitida la Gold Standard Act en Estados Unidos, mediante la cual se pretendió
instaurar el patrón oro en este país, aunque sin eliminar el bimetalismo. Desde
entonces, la balanza de pagos en cuenta corriente de Estados Unidos comenzó a
ser superavitaria, convirtiéndose en exportador neto de capital.
Con el fin de manejar las oscilaciones del tipo de cambio, en el sistema oro clásico
operaba una especie de banda cambiaria, cuyo centro era la paridad oficial fijada
respecto al oro y los límites eran los denominados "puntos del oro" (de entrada y
de salida). Cuando se excedían los punto del oro, se hacía necesario importar o
exportar este metal. Por esta razón, se dice que el sistema del patrón oro clásico
se regulaba automáticamente. Sin embargo, cuando se presentaban graves
desequilibrios, era necesario modificar la paridad oficial de la moneda devaluando.
Flotación controlada durante la Primera Guerra Mundial (1914 - 1919): durante la
Primera Guerra Mundial se presentó el colapso del patrón oro clásico, dado que
los países beligerantes prohibieron las exportaciones de este metal. Suspendida la
convertibilidad se empezaron a aplicar controles cambiarios para estabilizar las
monedas, algunas fueron devaluadas y otras revaluadas; la elección de la paridad
con el oro no dependió más de convenciones previas.
Consecuencia de ello, la libra esterlina perdió importancia, al contrario de lo que
sucedió con el dólar norteamericano, pues sólo Estados Unidos permaneció con el
65
patrón oro hasta 1917, año en el que ingresó a la guerra, prohibiendo las
exportaciones de oro e instaurando el curso forzoso.
Flotación preparatoria al retorno del patrón oro (1920 - 1924): concluida la
conflagración bélica, los países en guerra quisieron retornar a las paridades
existentes al momento en que fue suspendido el patrón oro; sin embargo, ello no
fue posible debido a la inestabilidad monetaria predominante, salvo el caso de
Estados Unidos, país que volvió a establecer el patrón oro en 1919, al levantar el
embargo sobre dicho metal.
En 1922, en el marco de la Conferencia de Génova, los representantes de 34
naciones, en su mayoría europeas, discutieron sobre la reconstrucción del sistema
monetario internacional, proponiendo limitar el número de países que mantendrían
sus reservas en oro y comerciarían libremente con este metal. No obstante existir
acuerdo, durante este período las monedas flotaron con respecto a la libra
esterlina.
Patrón cambio - oro (1925 - 1931): sólo a partir de 1925, cuando la libra esterlina
restableció su convertibilidad, los países pudieron llevar a cabo las propuestas de
la Conferencia de Génova. Estados Unidos y el Reino Unido mantuvieron sus
reservas en oro y el resto de países conservaron sus reservas internacionales en
oro, dólares y/o libras esterlinas, de modo tal que los tenedores de moneda local
66
en estos países podían convertir su dinero en letras sobre Estados Unidos y Reino
Unido. Se implantó así el patrón cambio-oro.
Sin embargo, este sistema comenzó a presentar graves problemas por las
siguientes razones:
-
La libra esterlina estaba sobrevaluada.
-
Las tasas de interés en Gran Bretaña eran relativamente más altas que en
otros países, lo que contribuyó a mantener bajos niveles de inversión y de
crecimiento en este país y a aumentar la tasa de desempleo.
-
La acumulación de reservas en libras en el resto del mundo amenazaba
crecientemente las limitadas reservas de oro del Reino Unido.
-
Los mecanismos de coordinación internacional estaban debilitados.
-
La Gran Depresión (1929 - 1933), ocasionada por el aumento del gasto
público y el crecimiento del déficit presupuestario en Estados Unidos y la
moratoria de los agricultores norteamericanos, hizo que muchos países
volvieran a imponer controles cambiarios y trabas a las importaciones.
67
Finalmente, el 21 septiembre de 1931, Gran Bretaña abandonó el patrón oro,
suspendiendo los pagos en este metal. Por primera vez desde la guerra, la
balanza británica de pagos fue deficitaria, lo que se debió a la moratoria alemana.
Ante tal hecho, varios países comenzaron a dejar fluctuar sus monedas
libremente, otros, principalmente los de la Commonwealth, decidieron unir el
valor de su moneda al de la libra esterlina, estableciendo un control de cambios
frente a terceros países.
Flotación controlada (1932 - 1938): en este período, el sistema monetario
internacional entró en un proceso de inestabilidad, proteccionismo comercial y
devaluaciones competitivas. Los países recurrieron a la devaluación como una
medida para tratar de solucionar el problema de recesión interna, lo que dió origen
a las correspondientes represalias. Cada moneda flotaba, se devaluaba o se
controlaba independientemente de las demás; no había cooperación entre las
naciones y, desafortunadamente, al tomar simultáneamente todos los países las
mismas medidas, paralizaban la economía mundial, situación que se agravó
cuando Estados Unidos, en abril de 1933, abandonó el patrón oro devaluando su
moneda.
Como lo señaló Fernando Ossa Scaglia: "Este fue un período en el que el
nacionalismo político influyó también en lo económico. Los países prefirieron dar
68
prioridad a las consideraciones nacionales de corto plazo, en lugar de
comprometerse a esfuerzos cooperativos internacionales de largo plazo"43.
Empero, el 31 de enero de 1934, volvió la convertibilidad a Estados Unidos, luego
de que el Presidente Franklin Delano Rooselvelt, inspirado por el economista
Irving Fisher, revalorizara el oro y desvalorizara el dólar al interior del país,
manteniendo el precio internacional del metal al comprar exclusivamente oro
americano y vender dólares en las plazas exteriores. El dólar se convirtió, de este
modo, en la moneda más codiciada del mundo. Para impedir que la paridad
aumentara, el Fondo de Estabilización adquirió divisas que transformaba en oro.
Poco a poco los excedentes de la balanza comercial y de pagos fueron
aumentando las reservas de oro en este país, lo que hacía necesario que Estados
Unidos se convirtiera en prestamista internacional para conservar el equilibrio en
la balanza de pagos, razón por la que en varios períodos resultó siendo un
importador neto de capital.
En los demás países, el poder de cambiar la moneda por metálico o
convertibilidad fue sustituido por el poder de compra.
Adicionalmente, con este hecho, la moneda pasó de ser un simple instrumento de
medida de valor a ser un instrumento al servicio de la economía y de la política.
43
OSSA SCAGLIA, Op. cit., p. 268
69
Durante este período también debe anotarse que Francia, Italia, Bélgica, Holanda,
Polonia y Suiza conformaron el "Bloque del Oro" (1933), comprometiéndose a
mantener el patrón oro a las paridades existentes para aquel entonces. Este
sistema estuvo vigente hasta 1936, cuando Francia devaluó su moneda, seguido
por los demás países.
Control de cambios durante la Segunda Guerra Mundial (1939 - 1944): producto
de la economía de guerra, las transacciones cambiarias y comerciales volvieron a
ser controladas.
"La Segunda Guerra Mundial provocó una fuerte expansión de la oferta monetaria
interna de los países beligerantes para financiar los gastos militares y, más tarde,
el proceso de reconstrucción. La relación entre las reservas internacionales y la
oferta monetaria declinó sustancialmente"44.
Terminada la Segunda Guerra Mundial, Londres se encontraba endeudada con
Estados Unidos, aceptando así la supremacía norteamericana. Asimismo, las
presiones especulativas posguerra obligaron a varios países a devaluar sus
monedas respecto al dólar.
44
FERRER, Aldo. Economía mundial contemporánea : texto para latinoamericanos. México: Fondo
de Cultura Económica, 1976. p. 78.
70
El Sistema Bretton Woods. Patrón dólar-oro (1945 - 1971): teniendo en cuenta las
dificultades que había causado el abandono del patrón oro a comienzos de los
años treinta y como consecuencia directa de los desastres ocasionados por la
Segunda Guerra Mundial, se evidenció la necesidad de establecer un nuevo
sistema monetario internacional. Con tal finalidad, el 22 de julio de 1944 la
Organización de las Naciones Unidas celebró una Conferencia Monetaria y
Financiera en Bretton Woods, New Hampshire, a la cual asistieron los
representantes de 44 naciones, entre ellas, Colombia.
Algunos de los principales propósitos de esta Conferencia fueron:
-
Ayudar a la reconstrucción de los países devastados por la conflagración
bélica.
-
Establecer un sistema de tasa de cambio fija con base en el dólar
norteamericano, moneda de la potencia hegemónica.
-
Crear los medios necesarios para corregir los desequilibrios en las balanzas de
pagos de los países.
-
Lograr libertad en el movimiento de los cambios internacionales.
71
Como resultado de dicha reunión fue creado el Fondo Monetario Internacional, el
cual comenzó a operar a partir del 27 de diciembre de 1945. Este organismo fue
encargado de:
-
Generar un incremento en el comercio mundial.
-
Lograr una cooperación en asuntos monetarios entre los países.
-
Promover la estabilidad de los tipos de cambio.
-
Ayudar a la eliminación de las restricciones cambiarias, principalmente evitar
las depreciaciones competitivas.
-
Prestar divisas a los países con déficit en la balanza de pagos.
-
Vigilar el cumplimiento de las obligaciones por parte de los Estados Miembros
para el funcionamiento eficaz del sistema*.
De esta forma, los Estados firmantes del acuerdo constitutivo del FMI se
comprometieron a:
*
Hoy el FMI es una agencia especializada de las Naciones Unidas que dirige el sistema monetario
internacional estableciendo sus normas generales. Además, presta asistencia financiera y es un
órgano consultivo de los gobiernos.
72
-
No imponer restricciones a los pagos corrientes.
-
Eliminar en lo posible los controles cambiarios.
-
Evitar las prácticas discriminatorias sobre el cambio y el establecimiento de
tipos de cambio múltiples.
-
Mantener el libre intercambio de las monedas.
Para participar en el Fondo, cada Estado Miembro debió cancelar una cuota, parte
en moneda local (75%) y parte en oro (25%), calculada individualmente en función
del producto interno bruto, del volumen de las transacciones en cuenta corriente y
del volumen de las reservas internacionales.
Asimismo, al constituirse este organismo, todos los países, salvo Estados Unidos,
establecieron para sus monedas un valor par en términos de oro y de dólares
americanos, el cual sólo podía ser modificado con la autorización del Fondo en
casos de desequilibrio fundamental*.
Es preciso resaltar que la referencia al dólar reveló la confianza depositada por la
comunidad mundial en la economía de Estados Unidos. Este país alcanzó a
*
Situaciones de déficit o superávit crónicos en la balanza de pagos con repercusiones en el
volumen del empleo interno.
73
poseer en 1949 el 70% de las reservas de oro de todo el mundo, lo que a su vez
permitió que, en 1950, se consolidara el patrón dólar-oro al incrementarse el peso
relativo de la moneda estadounidense en las reservas internacionales de los
demás países.
Consecuencia de lo anterior, el sistema funcionó adecuadamente mientras
Estados Unidos mantuvo una posición dominante incuestionable, pero cuando en
1958, el comercio de esta potencia comenzó a ser deficitario y los países ex
beligerantes, principalmente Alemania y Japón, se recuperaron y empezaron a
presentar superávits en sus balanzas de pagos, el sistema patrón dólar-oro entró
en una serie sucesiva de crisis, haciéndose evidente la primera de ellas en octubre
de 1960, cuando se presentó un fuerte aumento de los precios de oro en el
mercado de Londres.
Adicionalmente, por la misma época surgieron los eurodólares, denominación que
se le da a los dólares depositados en entidades bancarias europeas o filiales
europeas de bancos americanos. Este nuevo mercado respondió a la necesidad
de proteger la moneda clave contra posibles bloqueos por parte de las autoridades
estadounidenses. Fueron los soviéticos quienes por temor a un embargo
norteamericano, fruto de la Guerra Fría, trasladaron por primera vez sus depósitos
en dólares en bancos de Nueva York al Banco Narodny de Moscú, con sede en
Londres, pero de propiedad de la Unión Soviética. Situaciones similares se
74
vivieron con ocasión del conflicto del Suez (1957), respecto del Reino Unido y de
la guerra de Vietnam (1965 - 1973), respecto de los países del Este.
La virtud de los eurodólares ha radicado en el hecho de que no son propiedad de
ningún país por lo que no son objeto de control por parte de ninguna autoridad
estatal; su única regla ha sido la libre concurrencia.
A finales de los años sesenta, la balanza de transacciones oficiales de Estados
Unidos alcanzó un superávit, generando con ello una deficiencia en la liquidez
internacional. Las tenencias de dólares de los demás países disminuyeron sin un
aumento correlativo de las reservas de oro y/o de otros activos de reserva,
haciendo evidente la ausencia de una fuente alternativa al dólar para la creación
de liquidez monetaria.
La anterior situación, sumada a la necesidad de un instrumento de aceptación por
parte de todos los países que sirviera de sustituto efectivo del oro, hicieron que
cobraran vida los denominados Derechos Especiales de Giro*, incorporados al
sistema del patrón dólar-oro a través de la primera enmienda a las cláusulas del
*
Los derechos especiales de giro, cuyo valor se estableció en principio de acuerdo al valor par en
términos de oro del dólar (35 dólares la onza) constituyen una anotación contable en los libros del
FMI o, en otras palabras, un crédito a favor de los miembros participantes, quienes están obligados
a aceptarlos en transacciones con otros gobiernos y bancos centrales. Asimismo, los DEGs son un
patrón de valor y un método para la obtención temporal de un activo en moneda extranjera.
75
FMI, la cual fue aprobada en mayo de 1968 y entró en vigencia el 28 de julio de
1969.
De igual forma, la falta de dólares en el mercado internacional generó una
sobrevaluación de esta moneda, lo que implicó desventajas competitivas de la
industria
norteamericana
frente
a
los
demás
países.
Los
empresarios
estadounidenses, inconformes con la situación, presionaron al entonces
Presidente de Estados Unidos, Richard Nixon, con el fin de que tomara las
medidas pertinentes para dar por terminado este problema. Entre tanto, algunos
gobiernos de Europa y el de Japón utilizaron todas las herramientas de que
disponían para evitar que los dólares disminuyeran su valor, dado que ésto
afectaría sus economías.
El 15 de agosto de 1971, Nixon presentó a la comunidad norteamericana un
programa económico que buscaba hacer frente al tema del dólar sobrevalorado.
Las principales medidas que este programa incluía, fueron:
-
Suspensión de la convertibilidad de dólares a oro, lo que conllevó a remplazar
el patrón dólar-oro por el patrón dólar.
-
Imposición de una sobretasa a las importaciones.
76
-
Congelación de los salarios y de los precios por un período de 90 días para
frenar las expectativas inflacionarias.
Con
estas
disposiciones,
el
gobierno
de
Estados
Unidos
pretendía,
primordialmente, obligar a los demás países a dejar flotar sus monedas o a
revaluarlas, evitando que se beneficiaran Sudáfrica (primer productor de oro), la
Unión Soviética (segundo productor) y Francia (primer atesorador), puesto que ello
no convenía a sus intereses.
Sin embargo, lo que resultó de esta nueva política fue la suscripción del Acuerdo
Smithsoniano el 18 de diciembre de 1971, por virtud del cual se devaluó
oficialmente el dólar en un promedio del 12% en relación con las monedas de los
14 principales países desarrollados (38 dólares la onza), modificando de esta
manera las condiciones acordadas en Bretton Woods. Aunque este acuerdo
mejoró en cierta medida la situación norteamericana, no fue suficiente para acabar
con el problema, finalmente, el sistema de tasa de cambio fija tuvo que ser
abandonado.
Por su parte, en diciembre de ese mismo año, los gobiernos del Mercado Común
Europeo, con el fin de evitar movimientos fuertes entre los tipos de cambio de sus
monedas, pusieron en funcionamiento la llamada serpiente dentro del túnel, la cual
consistía en establecer "los límites máximos permitidos a las oscilaciones de las
monedas más apreciadas respecto de las más depreciadas (el túnel) y también
77
sobre las bandas máximas dentro de las que cada par de tipos de cambio podían
oscilar (la serpiente)"45. Este sistema no tuvo mayor duración, pues al poco tiempo
de ser establecido las autoridades monetarias de Gran Bretaña, Italia y Francia
permitieron que sus monedas bajaran muy por debajo de lo establecido en el
túnel.
Sistema de flotación (Desde 1972): en este sistema las monedas flotan unas
respecto a otras de acuerdo a las condiciones del mercado, pero se permiten las
intervenciones oficiales cuando se considera necesario para mantener la
estabilidad económica. El primer país en ingresar al mismo fue el Reino Unido el
22 de junio de 1972, seguido por Japón el 12 de febrero de 1973 y días después,
el 16 de marzo, por los demás países de la entonces Comunidad Económica
Europea.
En virtud de la declaración del 16 de marzo de 1973, el dólar se depreció en
relación con las otras diez monedas, confirmando la suposición de que el dólar
estaba sobrevalorado. Dicha depreciación alcanzó niveles considerables y sólo se
detuvo hasta 1989.
Como respuesta a la caída del dólar, a finales de 1973, la OPEP anunció un
aumento en el precio del petróleo provocando con ello una drástica modificación
en los pagos internacionales, generando inflación y desempleo y, por lo tanto, una
45
LINDERT, Op. Cit., p. 411
78
nueva fuente de desequilibrio del sistema monetario internacional. Esta situación
hizo que se trasladara una gran cantidad de divisas a los países del Oriente
Medio, quienes ante su reducida población no podían equilibrar sus balanzas de
pagos en cuenta corriente mediante el aumento de las importaciones, por lo que
fue necesario acudir a la cuenta de capital utilizando el mecanismo del "reciclaje
de los petrodólares". En este proceso la banca comercial, principalmente la que
participaba en el mercado de eurodólares, intermedió para transferir los recursos
de los países exportadores de petróleo hacia los del Tercer Mundo a través de la
concesión de créditos, créditos que por lo demás, posteriormente, debieron ser
reprogramados aumentando el plazo para su cancelación.
"Dos fases de especulación en extremo violentas, contra el dólar en 1978 - 1979 y
a favor del dólar en 1980 - 1982, destruyeron la precaria regulación de la
economía de endeudamiento internacional que se había implantado a partir de
1973"46.
Ya en la década de los ochenta aumentó el número de países que adoptaron el
sistema de flotación, al sumarse a esta tendencia las naciones subdesarrolladas.
No obstante, debido a la crisis del tipo de cambio flexible en Asia, Brasil y Rusia
en los noventa, algunos países quisieron volver a los tipos de cambio fijos, aunque
sin renunciar a un cierto margen de flexibilidad a fin de poder afrontar situaciones
de inestabilidad. Vale la pena recordar que los esfuerzos de estabilización ya
46
AGLIETTA, Op. cit., p. 125
79
habían comenzado a adquirir fuerza al interior de la Comunidad Económica
Europea con la implantación del Sistema Monetario Europeo en 1979.
Durante la vigencia del sistema de flotación continuó la idea de reducir el papel del
oro en el sistema monetario internacional, razón por la cual se dejó de establecer
el precio oficial de este metal, se aumentó el rol de los DEGs en las reservas
internacionales y el Fondo Monetario Internacional vendió parte de sus existencias
en el mercado privado. No obstante, el oro continúa siendo el único medio de pago
universalmente aceptado y el último medio de liquidación de las transacciones
internacionales.
Por último es preciso indicar que tres han sido las enmiendas al acuerdo
constitutivo del Fondo Monetario Internacional durante este período:
La segunda enmienda al FMI fue adoptada el 30 de abril de 1976 y puesta en
vigor el 1º de abril de 1978, con ocasión del exceso de liquidez internacional vivido
en los años precedentes. Esta enmienda determinó que el valor de los DEGs se
fijaría por la suma de los valores de 16 monedas*. Asimismo se oficializó el
sistema de flotación, permitiendo que cada País Miembro adoptara el régimen
cambiario que deseara, salvo la fijación del valor de las monedas respecto al oro.
*
A partir del 1º de enero de 1981 esta situación cambió y desde entonces el valor de los DEGs se
fijó sumando el valor de las cinco monedas más representativas de las finanzas y el comercio
mundial (dólar norteamericano, marco alemán, franco francés, yen japonés y libra esterlina). Hoy:
dólar, yen, euro y libra esterlina.
80
Sin embargo, a pesar de tal libertad, se obligó a estos países a adecuar sus
políticas cambiarias a los siguientes principios:
-
Abstenerse de intervenir los tipos de cambio para evitar el ajuste de la balanza
de pagos o para obtener ventajas competitivas injustas.
-
Intervenir en el mercado de divisas únicamente cuando fuera necesario para
impedir graves alteraciones en el valor de cambio de sus monedas, sin dejar
de tener en consideración los intereses de los demás miembros.
El 11 de noviembre de 1992, entró en vigor la tercera enmienda al FMI, aprobada
el 28 de junio de 1990, mediante la cual se establecieron las consecuencias
derivadas del incumplimiento reiterado de las obligaciones con el Fondo por parte
de los Estados Miembros.
La última enmienda en este período fue adoptada el 23 de septiembre de 1997.
Ésta facultó al Fondo para asignar derechos especiales de giro a los países
participantes en el Departamento de Derechos Especiales de Giro cuando se
estime necesario complementar los activos de reserva existentes.
81
1.3.4 Las reservas internacionales
1.3.4.1 Definición.
Las reservas internacionales son medios de pago de
aceptación internacional que son acumulados por los países para hacer frente a
desequilibrios en la balanza de pagos y para respaldar la emisión de dinero. La
utilización de las reservas internacionales, en el primer caso, evita incurrir en altos
costos de ajuste en situaciones de emergencia y, en el segundo, limita la
expansión monetaria interna, manteniendo la confianza en la moneda nacional.
Las reservas internacionales que son atesoradas por el Estado se convierten en
recursos a cargo de las autoridades monetarias con los cuales éstas pueden
intervenir en el mercado de cambios internacionales o en el mercado interno; por
esta razón se dice que las políticas monetaria, cambiaria y de crédito dependen
del volumen de las reservas.
Para cumplir sus funciones, los activos que hacen parte de las reservas deben
reunir dos características: ser activos líquidos y poder ser dispuestos de modo
incondicional por quienes dirigen los asuntos monetarios.
1.3.4.2 Composición.
Las reservas internacionales, en su mayoría, están
compuestas por: oro, divisas, la posición de reserva en el Fondo Monetario
Internacional y los derechos especiales de giro. Veamos cada uno de estos
componentes:
82
El oro es el componente más tradicional de las reservas internacionales. Ha sido
empleado como activo de reserva durante cientos de años y aún cumple un papel
importante en el sistema monetario internacional, aunque en menor proporción*.
El oro utilizado como reserva, usualmente, se presenta en forma de lingotes. "El
oro en lingotes es una mercancía pero se halla estrechamente vinculado a la
moneda. El uso del oro como base legal para la emisión del papel moneda ha sido
algo más importante que la acuñación en sí"47.
Los países adquieren reservas en oro comprando la producción interna de este
metal, comprándolo en los mercados externos o como consecuencia de arreglos
entre los bancos centrales, quienes son los principales atesoradores de la
producción mundial de metálico. La adquisición de oro por parte de los Estados
aumenta cuando no hay confianza en la estabilidad de las monedas de reserva,
como en efecto ha sucedido en épocas de guerra.
Las divisas son acumuladas por los países para disponer de ellas cuando sea
necesario intervenir directamente en el mercado de cambios. Como ya se dijo las
monedas que cumplen esta función se denominan monedas claves o de reserva.
*
En Estados Unidos, desde la década de los 70 el porcentaje de este metal en las reservas
internacionales se ha mantenido cercano al 27%.
47
NUSSBAUM. Derecho monetario nacional e internacional, Op. Cit., p. 93
83
Las más utilizadas han sido la libra esterlina, el dólar americano* y en menor
proporción el marco alemán antes de ser reemplazado por el euro.
Actualmente, se espera que el euro reemplace en parte la función predominante
que ha tenido el dólar en las reservas internacionales desde la terminación de la
Segunda Guerra Mundial.
La posición de reserva en el Fondo Monetario Internacional es la parte de la cuota
que cada País Miembro paga a esta institución en su moneda local. Este recurso
le permite al FMI realizar préstamos a los Países Miembros que presentan
dificultades en su balanza de pagos, caso en el cual la compra de moneda
extranjera se realiza contra la moneda nacional a condición de que, superada la
crisis, el país pague el crédito en monedas extranjeras, adquiriendo su propia
moneda dentro de un término prudencial, generalmente, de tres a cinco años.
Los derechos especiales de giro son activos de reserva de creación del FMI que
constituyen una adición a las reservas mundiales, aunque en un porcentaje
pequeño en relación con las demás reservas. Los DEGs están repartidos entre los
Países Miembros del FMI en proporción a sus cuotas.
*
Las disponibilidades de dólares americanos aumentaron notoriamente a partir de la década de los
sesenta con el surgimiento de los eurodólares.
84
Según Fernando Gaviria Cadavid, las principales características de esta unidad de
reserva son:
-
Los DEGs pueden ser usados por el (Estado) participante en la medida en
que demuestren la necesidad de utilizarlos por razones de su balanza de
pagos.
-
Su utilización se hace principalmente por intermedio de participantes que
proporcionan sus propias monedas a cambio de determinadas cantidades
de DEGs.
-
El País Miembro que usa los DEGs incurre automáticamente en una
obligación de reconstitución, la cual se calcula por períodos de cinco
años.
-
La última característica importante se refiere al interés que cada
participante devenga sobre el monto de sus tenencias y los cargos que
paga sobre las asignaciones acumuladas netas… Los cargos y los
intereses son pagaderos en DEGs48.
48
GAVIRIA CADAVID, Fernando. Moneda, banca y teoría monetaria. Bogotá: Fondo de Promoción
de la Cultura del Banco Popular, 1985. p. 131-134.
85
Además de los activos enunciados, también se utilizan otros de menor liquidez
denominados cuasi-reservas, entre los cuales se incluyen: metales preciosos
diferentes del oro, monedas extranjeras que no son divisas, líneas de crédito del
Fondo Monetario Internacional y empréstitos acordados con otros países o
instituciones monetarias internacionales.
1.3.4.3 Cómo distribuir las reservas internacionales. Según Fernando Ossa
Scaglia49, cada autoridad monetaria debe decidir cómo distribuir sus reservas
entre los diferentes tipos de activos internacionales líquidos disponibles. La
composición de las reservas internacionales está determinada por el riesgo y
rentabilidad de cada activo internacional, por la forma en la que se realiza el
intercambio de monedas en el mercado de divisas y, en algunos casos, por
consideraciones políticas internacionales.
Para el efecto, las autoridades monetarias deben tener en cuenta la clase de tasa
de cambio que opere en su país. Si se trata de tasa de cambio flexible o flotante,
el volumen de las reservas internacionales no es tan estricto como en el caso de
las economías que actúan bajo tasa de cambio fija por cuanto la tasa de cambio
flexible permite ajustar cualquier desequilibrio en la cuenta corriente de la balanza
de pagos. Por el contrario, en los países donde se utilizan tasas de cambio fijas
ésta no absorbe desajustes de este tipo.
49
OSSA SCAGLIA, Op. cit., p. 249
86
Adicionalmente, para determinar el valor adecuado de las reservas internacionales
cada país debe tener en cuenta otros factores, tales como: los objetivos de
crecimiento económico, la evolución de la oferta monetaria, las perspectivas sobre
variaciones en precios y la cantidad de importaciones y exportaciones.
Para cada país existe un nivel adecuado de reservas internacionales. Si se está
por debajo de este nivel se pierde confianza en la capacidad de pago del país y,
por lo tanto, se vuelve vulnerable a situaciones imprevistas. Si se está por encima
de ese nivel, el país desperdicia la posibilidad de mejorar el nivel de vida de sus
habitantes. En el caso colombiano, se considera que un monto adecuado de
reservas internacionales es el equivalente a cinco meses de importaciones.
87
2.
LA SOBERANÍA MONETARIA
2.1 EVOLUCIÓN HISTÓRICA
Desde la antigüedad se ha reconocido que la moneda es una creación en
beneficio de la comunidad. Por esta razón, y con la idea de evitar alteraciones en
la misma, se ha dejado en manos de la autoridad pública el monopolio de emisión
del dinero, aunque durante largos períodos también se presentó la emisión
privada.
El primer caso conocido en la historia del uso de la prerrogativa estatal de
acuñación se presentó en Persia en el reinado de Darío (521 - 485 A.C).
Posteriormente, el emperador Diocleciano (248 - 305 D.C.), estableció en Roma
este atributo en cabeza de la autoridad por él representada. Durante la vigencia
del Sacro Imperio Romano, los gobernantes no emitieron, pero acuñaron el oro, la
plata y el cobre y certificaron el peso de las monedas a través de un sello oficial,
garantizando con ello su valor.
En la Edad Media, en algunos países, como Italia y Alemania, fue la emisión
privada la que predominó en la circulación de las monedas, mientras que en otros
Estados como Francia e Inglaterra la emisión por parte de las autoridades públicas
prevaleció. En el caso concreto de Inglaterra, el Parlamento no podía intervenir en
88
el ejercicio de esta función, de modo tal que la Corona podía alterar sin su
consentimiento la forma, valor y sustancia de las monedas*.
De igual forma, durante esta época fue común que los Estados impusieran un
valor a las monedas que no necesariamente correspondía al peso y a la cantidad
del metal con que estaban fabricadas. Normalmente, la diferencia que resultaba
de esta operación era empleada en la realización de obras públicas. Con el paso
del tiempo tal diferencia fue haciéndose cada vez mayor consecuencia de las
alteraciones a las monedas y las aleaciones con otros metales de menor valor.
Asimismo, en este período cuando el Estado necesitaba circulante monetario
entregaba a las personas papeles representativos del mismo, y cuando éstas a su
vez solicitaban préstamos, el gobierno les entregaba circulante deteriorado, es
decir, sin un verdadero respaldo en metales preciosos.
En los Siglos XVIII y XIX, los billetes de banco podían ser lanzados a la circulación
sin autorización del gobierno. De esta forma, un conjunto de entidades privadas se
encargó inicialmente de la emisión de circulante monetario∗, pero posteriormente
esta función fue asumida exclusivamente por un organismo de carácter público: el
banco de emisión oficial. Este monopolio se debió principalmente al interés del
Estado en ejercer un control sobre el movimiento del dinero en la economía
*
Sólo hasta el Siglo XVII la moneda entró en la esfera legislativa de esta nación.
En Colombia, entre 1870 y 1886, sólo los bancos privados tenían la calidad de bancos de emisión.
Existían en esa época, 46 bancos de emisión.
*
89
interna. De todas formas, los bancos privados o bancos comerciales siguieron
desempeñando un importante papel, pues a pesar de no emitir colaboraron en la
multiplicación del circulante a través de la concesión de créditos, razón por la cual
su actividad fue objeto de control por parte de las autoridades monetarias.
En la contemporaneidad, las atribuciones monetarias dejaron de pertenecer
definitivamente a la esfera privada y pasaron a formar parte de la esfera pública.
En algunos países un sólo órgano, el Banco de Emisión, se encarga tanto de la
dirección monetaria como de la emisión. Otros Estados presentan un sistema de
banca central dividido en dos partes: por un lado, la función de regulación y
programación y, por otro lado, la de ejecución. Para el desarrollo de cada una de
estas funciones existe un organismo especial, de modo tal que mientras uno se
encarga de la toma de decisiones (Junta Monetaria), el otro las ejecuta (Banco de
Emisión).
En el Siglo XX, más concretamente en la década de los años veinte, fue
expresamente reconocido por la comunidad de Estados que lo referente a la
emisión de la moneda hace parte del ejercicio de su soberanía. Hoy en día, la
mayoría de los países conciben en la Constitución el atributo de la emisión como
una función del poder público, con el carácter de indelegable, que debe ser
ejercido por el Estado a través de un órgano especializado e independiente,
evitando así confusiones con el manejo de los recursos fiscales.
90
Como se verá más adelante, consecuencia de la globalización, en la actualidad
hacen presencia ciertos fenómenos monetarios que ponen en duda la prerrogativa
de la emisión del circulante como un atributo exclusivo de cada Estado y, por
tanto, una nota característica para la determinación de su soberanía.
2.2 DEFINICIÓN
Tradicionalmente se ha entendido por soberanía la facultad fundamental que tiene
cada Estado para decidir de manera autónoma sobre los asuntos internos y
externos de su competencia. De esta forma, la soberanía comprende dos
aspectos: uno interno, el cual hace referencia a la potestad del Estado para decidir
y actuar dentro de los límites de su territorio, y otro externo, referido a la ausencia
de cualquier dependencia respecto de otros países en la toma de decisiones,
obviamente sin desconocer las obligaciones contraídas de acuerdo al Derecho
Internacional. Esta noción de soberanía, que podría llamarse absoluta o extrema,
se ha ido flexibilizando debido a la interdependencia y a la cooperación entre las
naciones en sus relaciones internacionales, principalmente en materia económica.
De conformidad con lo anterior, cuando se habla de soberanía monetaria, se
quiere con ello significar la potestad exclusiva de cada Estado para regular todo lo
atinente a su moneda y a los factores que pudieren afectarla tanto a nivel interno
como externo.
91
Al igual que sucede con la soberanía en general, el manejo de los asuntos
monetarios tampoco ha escapado al proceso de internacionalización de los
países. Las formas en que este hecho se verifica se pueden sintetizar así:
-
Los Estados, en ejercicio de su soberanía, celebran tratados de carácter
monetario, contrayendo obligaciones que deben ser cabalmente cumplidas. De
esta forma, los Estados Parte de los respectivos convenios pierden autonomía
en las materias en ellos previstas. Un ejemplo claro de esta situación lo
constituye el Tratado Constitutivo del Fondo Monetario Internacional.
-
Por otro lado, algunos Estados, bien porque presentan sistemas monetarios
débiles o porque buscan consolidar sus economías, se acogen al régimen
monetario de otros países o a un sistema establecido de común acuerdo por
varias naciones, para lo cual deben adaptar su legislación nacional e incluso
someterse al control de entidades externas.
Vale la pena anotar que, no obstante ser los Estados independientes en la
regulación de su moneda, existe un control por parte de la comunidad
internacional sobre la misma para evitar que se violen los derechos de los
extranjeros a un trato justo y equitativo y para que no se desvíe de las conductas
habituales a nivel mundial.
92
El ejercicio de la soberanía monetaria se encuentra en la mayoría de los países,
entre ellos Colombia, a cargo de dos organismos: el Congreso o Parlamento y el
Banco Central. El primero, participa en la regulación monetaria a través de leyes
generales perdurables en el tiempo, en las que señala los aspectos principales del
régimen monetario. El segundo, se encarga de regular y ejecutar la política
monetaria, cambiaria y crediticia, para lo cual cuenta con la facultad de expedir
normas adaptables a las necesidades diarias de la economía del país dentro de
los límites señalados en las leyes generales y en la Constitución.
Definida la soberanía monetaria y su relatividad en el ámbito internacional, se
enuncian a continuación los aspectos que esta comprende:
-
La política monetaria.
-
Los signos monetarios, sus funciones y su poder liberatorio.
-
La exclusión o inclusión de signos monetarios extranjeros.
-
La emisión del dinero.
-
La desmonetización.
93
-
La expansión del dinero a través de los créditos ofrecidos por las entidades
financieras.
-
Los instrumentos de control monetario.
-
Los controles cambiarios y el modo en que éstos se aplican.
-
La extracción, refinación y comercialización del oro.
-
Las reservas internacionales.
Estos aspectos de la soberanía son aplicados por el Estado de diferentes formas:
organización, regulación, gestión y administración. Al respecto el profesor Jorge
Enrique Ibáñez Najar, señala:
Desde el momento en que se estructura el poder público de una
organización política en la Constitución o Carta Fundamental, se instituye
la soberanía monetaria, cambiaria y crediticia del Estado, en virtud de la
cual éste asume en forma originaria, exclusiva y suprema la potestad
política de organización, jurídica de regulación y técnica y operativa de
gestión y administración del sistema monetario de la comunidad, de la
emisión de la moneda legal, de regulación del crédito, del intercambio
monetario y de sus valores en el orden internacional… El Estado se
94
reserva la facultad constitucional de fijar la ley, peso, tipo y denominación
de la moneda, o en otros términos, el desarrollo del principio básico de
todo derecho público económico reconocido universalmente, según el
cual corresponde al Estado la regulación soberana de la moneda en todos
sus aspectos50.
Empero, como lo veníamos enunciando y como se verá más adelante, la
soberanía monetaria no es absoluta por distintas razones, a saber:
-
Los procesos de integración monetaria, en los cuales, a partir de un Tratado,
los Estados Parte renuncian a la regulación del manejo cambiario, acogiéndose
a las decisiones que adopten los organismos supranacionales constituidos
para el efecto. La Unión Europea, y más específicamente, la unión económica
y monetaria, es el ejemplo más significativo de tales procesos.
-
La dolarización de las economías, bien oficial o informal, en la que los países
reemplazan en cualquiera de sus funciones, parcial o totalmente, el dinero
doméstico por una moneda fuerte que tiene la calidad de activo de reserva
internacional, quedando sujetos a la política monetaria del país que emite la
moneda con que se dolariza.
50
IBÁÑEZ NAJAR, Jorge Enrique. La soberanía monetaria. En : Revista Universitas de la Facultad
de Ciencias Jurídicas y Socioeconómicas de la Pontificia Universidad Javeriana. Bogotá. No. 78
(jun. 1990); p. 240.
95
-
La globalización económica, entendida como el proceso hacia la creación de
un mercado único, y por ende de una moneda única, que garantice el tráfico
fluido de bienes y servicios a nivel mundial, proceso que por lo demás es
irreversible en virtud del desarrollo de las comunicaciones y de la
interdependencia existente entre las naciones y que motiva a los Estados a
suscribir acuerdos bilaterales y multilaterales de comercio exterior y monetarios
para la unificación de las economías, restringiendo así su autonomía en el
manejo de estos asuntos.
96
3.
LA SOBERANÍA MONETARIA Y LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN
MONETARIA. EL CASO DE LA UNIÓN EUROPEA
3.1 ANTECEDENTES
La Unión Europea representa el principal caso de abandono del dogma de la
soberanía absoluta. Según el grado de renuncia a la soberanía nacional, el
proceso de integración de Europa se puede dividir en dos etapas: la primera
regida por el principio de cooperación y la segunda por el principio subsidiariedad.
En virtud de la cooperación, las decisiones fueron adoptadas por entes
intergubernamentales debido a que los Estados Miembros estuvieron dispuestos a
colaborarse entre sí pero conservando las estructuras estatales nacionales. Bajo
el principio de subsidiariedad, vigente hoy en las relaciones de los Estados
Miembros, la soberanía nacional pasó a ser de carácter regional, puesto que las
decisiones comunitarias son adoptadas por órganos supranacionales cuando los
problemas pueden solucionarse mejor en el plano de la Unión y sólo cuando éstos
le han conferido (en los Tratados) el poder para hacerlo.
La cooperación orientó el Tratado de la Comunidad Europea del Carbón y del
Acero (CECA) del 18 de abril de 1951, y los Tratados de Roma del 25 de marzo de
1957, mediante los cuales se constituyó la Comunidad Económica Europea (CEE)
97
y la Comunidad Europea de la Energía Atómica (Euratom), primeros antecedentes
de la Unión Europea.
La política económica y monetaria en esta primera etapa se dejó en el ámbito de
competencia de los gobiernos nacionales con fundamento en los siguientes
argumentos:
-
La renuncia al tipo de cambio como instrumento de política económica
implicaba que varios países tenían que devaluar, situación que a su vez iba a
generar inflación.
-
La mayoría de los Estados Miembros no contaban con una tradición de
estabilidad y varias monedas estaban sobrevaluadas.
-
Los países con monedas fuertes debían renunciar a ellas como activo de
reserva internacional.
-
Para los Estados Miembros la moneda nacional representaba algo familiar y
seguro.
Sin embargo, consecuencia del principio de cooperación, se obligó a los países a
considerar sus políticas coyunturales y de tipo de cambio como cuestión de interés
común y a ajustarlas al objetivo conjunto.
98
Posteriormente, los países comenzaron a darse cuenta de que las imperfecciones
propias del Estado nacional podían superarse mediante la fusión de las
soberanías nacionales en una soberanía común a la cabeza de instituciones
supranacionales, por lo que entonces decidieron acogerse al principio de la
subsidiariedad.
En el ámbito monetario, los países comenzaron a entender que lo esencial de la
moneda única era la creación de un espacio monetario homogéneo del que
desapareciera el riesgo de cambio. Fue así como el 13 de marzo de 1979, los
países europeos de occidente decidieron crear el Sistema Monetario Europeo SME - en el que cada moneda nacional tenía un tipo oficial de cambio respecto a
la moneda común: el ECU (European Currency Unit)*, en otras palabras, un
sistema de paridades fijas pero ajustables, cuyo objetivo era reducir la inflación.
Luego, en junio de 1989, los Jefes de Estado y de Gobierno de los Estados
Miembros aprobaron el Informe Delors, en el cual se describían las condiciones
para la creación de una Unión Económica y Monetaria - UEM -, es decir, una
política monetaria común dentro de un mercado económico común. La piedra
angular de esta unión era la creación del Sistema Europeo de Bancos Centrales -
*
El ECU, cesta de monedas en la que las monedas de los Estados Miembros participaban en una
proporción determinada por su potencial económico, protegía a estos países contra las
fluctuaciones repentinas del tipo de cambio.
99
SEBC -, conformado por el Banco Central Europeo - BCE - y los Bancos Centrales
Nacionales - BCN - de los países de la zona del euro*.
Previo a la creación de la UEM, se implementaron medidas de unión económica
consistentes en la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales
y se desmontaron los controles cambiarios en estas materias, permitiendo incluso
la libre circulación de pagos.
La creación de la UEM tenía por efecto la integración económica y monetaria de
los Estados Miembros; era evidente que el mercado europeo iba a funcionar mejor
con una moneda común.
3.2 FASES
La realización de la UEM se previó en tres fases. Veamos:
1ª Fase: (1º de julio de 1990 - 31 de diciembre de 1993).
El 1º de julio de 1990, fecha de inicio de la primera fase de la UEM, los Estados
Miembros de la CEE decidieron liberalizar plenamente los movimientos de capital,
*
En la actualidad al SEBC también pertenecen los Estados Miembros de la Unión Europea que no
pertenecen a la zona del euro. Estos países tienen un estatuto especial que les permite dirigir sus
respectivas políticas monetarias nacionales; pero no pueden intervenir en la adopción de
decisiones relativas a la política monetaria única de la zona del euro ni en la ejecución de dichas
decisiones.
100
salvo
situaciones
transitorias,
completándose
así
el
proceso
para
el
establecimiento un mercado de condiciones homogéneas.
Como consecuencia de este mercado común y complemento lógico del mismo, los
Estados Miembros decidieron adoptar una moneda común. Tal decisión fue
consagrada en el Tratado de la Unión Europea (Tratado de Maastricht) del 7 de
febrero de 1992, el cual entró en vigor el 1º de noviembre de 1993. No obstante,
Reino Unido y Dinamarca pactaron, independientemente, un protocolo en el que
se les permitió adoptar la moneda común cuando así lo desearan.
Aunque la subsidiariedad ya se venía aplicando a la relación entre las instituciones
europeas, quienes dictaban directrices, y los Estados Miembros, quienes las
incorporaban a su legislación de acuerdo a sus propias costumbres y
necesidades, este principio fue consignado por primera vez en el Tratado de
Maastricht de la siguiente manera: "En los ámbitos que no sean de su
competencia exclusiva, la Comunidad intervendrá, conforme al principio de
subsidiariedad, sólo en la medida en que los objetivos de la acción pretendida no
puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados Miembros y, por
consiguiente, puedan lograrse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la
acción contemplada, a nivel comunitario".
101
Asimismo, el Tratado de Maastricht dispuso que los principios por los que se debía
guiar la política económica y monetaria serían: precios estables, balanza de pagos
sostenible y finanzas públicas y condiciones monetarias saneadas.
Siguiendo estos principios, los principales objetivos durante la primera fase fueron:
-
Intensificar la coordinación de la política económica y monetaria.
-
Reforzar la cooperación entre los Bancos Centrales Nacionales.
-
Lograr que todos los Estados Miembros participasen en el SME.
-
Preparar las modificaciones que habrían de introducirse al Tratado de la CEE.
2ª Fase: (1º de enero de 1994 - 31 de diciembre de 1998).
El 1º de enero de 1994, se creó oficialmente el Instituto Monetario Europeo - IME -,
conformado por los Gobernadores de los Bancos Centrales de los Estados
Miembros. Este organismo fue el precursor del Banco Central Europeo creado al
final de esta fase, el 1º de junio de 1998, año en el cual comenzó la acuñación e
impresión de euros*.
*
El euro fue llamado así en diciembre de 1995, fecha en la cual también se confirmó que la tercera
fase comenzaría el 1º de enero de 1999.
102
La política monetaria en esta fase continuó siendo de competencia nacional
puesto que el IME, como institución de transición, no dispuso de verdaderos
poderes de política monetaria ni fue facultado para intervenir en los mercados de
divisas; sus funciones se limitaron a preparar, asesorar y coordinar.
Dentro de dichas funciones se encuentran:
-
Desarrollar los objetivos planteados durante la primera fase.
-
Realizar los trabajos preparatorios para la constitución del Sistema Europeo de
Bancos Centrales y para la política monetaria común.
-
Hacer converger las iniciativas sobre estabilidad de precios, de modo tal que
dicha estabilidad se predicara sobre el conjunto de la zona del euro.
-
Contribuir a la introducción del euro, cuyo valor fue definido con base en el
valor de las monedas más estables.
-
Diseñar y supervisar la preparación técnica de las monedas y los billetes en
euros.
-
Fomentar la eficiencia de las transacciones financieras transfronterizas.
103
-
Supervisar el Sistema Monetario Europeo existente y preparar las futuras
relaciones monetarias y cambiarias entre los países de la zona del euro y los
demás países de la Unión Europea con el objeto de que los países que al
culminar esta fase no entraran a formar parte de la unión monetaria se
sujetaran a un nuevo Sistema Monetario Europeo (SME II).
Las características de fondo del SME II se acordaron en Dublín en diciembre de
1996, y fueron adoptadas por el Consejo Europeo de Amsterdam en junio de
1997. Los principales elementos del nuevo mecanismo fueron:
-
Se fijó una paridad para cada una de las monedas de los países
preparticipantes de la Unión respecto al euro, moneda ancla del sistema.
-
Se determinó un margen de fluctuación estándar relativamente amplio frente a
las paridades señaladas.
-
El mantenimiento de las paridades quedó sometido a una constante vigilancia,
permitiéndose su ajuste cuando se estimara necesario.
Por otra parte, para determinar qué países entrarían a formar parte desde un
primer momento en la unión monetaria se pusieron en funcionamiento los
104
siguientes criterios de convergencia establecidos en el Tratado de la Unión
Europea:
-
Presentar una estabilidad de precios duradera.
-
No tener un déficit presupuestario excesivo.
-
No haber tenido grandes oscilaciones en el tipo de cambio del SME en los dos
años anteriores.
-
No haber tenido tasas de interés a largo plazo superiores al 2% respecto de
los países más estables.
Adicionalmente, con ocasión de la creación del Sistema Europeo de Bancos
Centrales y del Banco Central Europeo, los Estados Miembros se vieron abocados
a realizar los cambios constitucionales necesarios para que la legislación nacional
fuera compatible con los principios y normas del Tratado de Maastricht y con los
estatutos de estos dos organismos. Esta fue otra de las condiciones para poder
participar en la tercera fase.
El Artículo 14 del Protocolo anexo al Tratado de la Comunidad Europea sobre los
Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y el Banco Central Europeo,
en lo atinente a los Bancos Centrales Nacionales, indicó:
105
"Cada Estado Miembro garantizará, a más tardar en la fecha de constitución del
SEBC, la compatibilidad de su legislación nacional, incluidos los estatutos del
Banco Central Nacional, con los presentes Estatutos y el Tratado.
"Los Bancos Centrales Nacionales podrán ejercer funciones distintas de las
especificadas en el presente Estatuto, a menos que el Consejo de Gobierno
decida, por mayoría de dos tercios de los votos emitidos, que dichas funciones
interfieren en los objetivos y tareas del SEBC. Dichas funciones se ejercerán bajo
la responsabilidad de los Bancos Centrales Nacionales y no se considerarán parte
de las funciones del SEBC."
Santiago Muñoz Machado al respecto comentó:
La traslación de estos instrumentos (monetarios) y competencias de
decisión en materia económica a órganos distintos de sus titulares
originarios supone un cambio constitucional fundamental…
Si el proceso de unificación europea conduce, en los términos que hemos
comprobado, a una mutación constitucional de gran alcance (es decir, "la
modificación que deja indemne un texto sin cambiarlo formalmente que se
produce por hechos que no tienen que ir acompañados por la intención o
106
consciencia de tal mutación")(51) y si esta mutación se produce por
impulsos políticos y jurídicos externos a las instituciones estatales y sin
seguir los procedimientos establecidos para la reforma de la Constitución,
me parece que puede sentarse esta tesis final: la integración europea
está produciendo una traslación del poder constituyente hacia instancias
supranacionales. Las decisiones fundamentales comunitarias alteran el
contenido de la Constitución y se imponen a la misma, van cambiando
sus características, no sólo por causa de la aprobación de tratados que
transfieren a la Comunidad Europea competencias derivadas de la
Constitución, sino por el modo como se ejercen esas competencias
ulteriormente.
Tal ejercicio externo del poder constituyente es muy difícil que vaya
seguido siempre de una reforma constitucional explícita. El ajuste tendría
que ser continuo y, a veces, difícil de elevar hasta un texto normativo que
fue ideado sin tener en cuenta el proceso de la "federalización" europea,
que superpone ahora a las internas otras estructuras y centros de
decisión política que se proyectan sobre las instituciones constitucionales
en forma de mancha de aceite, afectándolas masivamente y metiéndose
por todos sus intersticios52. (Paréntesis fuera de texto).
(51)JELLINEK, Vid. G. Reforma y mutación de la Constitución, p.7, citado por MUÑOZ MACHADO,
Santiago. La Unión Europea y las mutaciones del Estado. Madrid: Alianza, 1993. p. 58.
52
MUÑOZ MACHADO, Santiago. La Unión Europea y las mutaciones del Estado. Madrid: Alianza,
1993. p. 46, 59-60.
107
Finalmente, el 2 de mayo de 1998, el Consejo de la Unión Europea decidió por
unanimidad que once Estados Miembros (Bélgica, Alemania, España, Francia,
Irlanda, Italia, Luxemburgo, los Países Bajos, Austria, Portugal y Finlandia)
cumplían las condiciones necesarias para la adopción de la moneda única el 1º de
enero de 1999. Los demás Estados Miembros fueron obligados a presentar
periódicamente, ante el Consejo de Ministros de Economía y Hacienda -ECOFIN-,
programas de convergencia para determinar su entrada a la UEM.
Días después, el 25 de mayo, los Gobiernos de los Estados Miembros
participantes en la zona del euro nombraron al Presidente, al Vicepresidente y a
los otros cuatro miembros del Comité Ejecutivo del BCE. La toma de posesión
efectiva de estos cargos tuvo lugar el 1º de junio de 1998.
Creado el BCE, el IME entró en liquidación y las funciones que le habían sido
encomendadas, concluyeron. Este nuevo organismo empleó el resto de 1998 en la
realización de las pruebas finales de funcionamiento de diversos sistemas y
procedimientos.
3ª Fase: (1º de enero de 1999 - 1º de julio de 2002).
El 1º de enero de 1999, se dió inicio a la tercera y última fase de la UEM con la
fijación irrevocable de los tipos de cambio de las monedas de los once Estados
108
Miembros participantes y el inicio de la ejecución de la política monetaria común
bajo la responsabilidad del SEBC.
En esta misma fecha entraron en vigor las siguientes disposiciones:
-
El Sistema Europeo de Bancos Centrales comenzó a definir y a aplicar la
política monetaria común.
-
Todas las operaciones monetarias y cambiarias del SEBC se comenzaron a
llevar en euros.
-
La deuda pública de los Estados Miembros empezó a ser emitida en la
moneda común.
Derivado de lo anterior, en un efecto dominó, los mercados financieros empezaron
a utilizar el euro, moneda que inmediatamente ocupó un puesto importante en el
sistema monetario internacional.
Posteriormente, el 1º de enero de 2001, Grecia se incorporó a la tercera fase de la
UEM, con la misma paridad del dracma en el SME II, luego de que el 19 de junio
109
de 2000, el Consejo de la Unión Europea confirmara que este país cumplía los
criterios de convergencia, a diferencia de Suecia*.
Solamente hasta la tercera fase, como lo dice el Tratado de Maastricht, el euro
adquirió el carácter de "moneda en sentido propio"; sin embargo, en un principio
esta moneda sólo se utilizó en el endeudamiento público y para realizar
operaciones mediante cheque o transferencia bancaria.
Por otra parte, durante este período comenzaron a funcionar el SEBC y el BCE
implementados desde junio de 1998.
El Artículo 3º del Protocolo anexo al Tratado de la Comunidad Europea sobre los
Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y el Banco Central Europeo
estableció las funciones básicas que debe desempeñar el SEBC:
-
Definir y ejecutar la política monetaria de la Comunidad.
-
Realizar operaciones de cambio de divisas.
-
Poseer y gestionar las reservas oficiales de divisas de los Estados Miembros.
-
Promover el buen funcionamiento del sistema de pagos.
*
Suecia aún no ha ingresado a la zona del euro por cuanto no ha cumplido algunos criterios de
convergencia.
110
El SEBC también contribuye a una buena gestión de las políticas que llevan a
cabo las autoridades competentes con respecto a la supervisión prudencial de las
entidades de crédito y la estabilidad del sistema financiero.
Al BCE le correspondió:
-
Diseñar la política monetaria común.
-
Establecer los instrumentos monetarios.
-
Diseñar los billetes y las monedas.
-
Velar por la estabilidad de la moneda común.
Todas estas funciones bajo el objetivo principal de mantener la estabilidad de
precios con arreglo al principio de una economía de mercado abierto y de libre
competencia que fomente una eficiente asignación de los recursos y de acuerdo
con la política económica general de la Unión.
"Un BCE independiente no puede ser concebido como un glóbulo flotando en el
vacío… El BCE y el SEBC apoyan las políticas económicas generales de la
Comunidad. El BCE está obligado a entenderse, sin perjuicio de su
111
independencia, con los gobiernos de los países integrantes de la Unión Monetaria,
básicamente, a través de sus Ministros de Economía y Hacienda"53.
Por su parte, los Bancos Centrales Nacionales se encargaron de:
-
Desarrollar
la
política
monetaria
bajo
los
principios
de
ejecución
descentralizada, armonización y subsidiariedad.
-
Administrar las reservas oficiales de divisas.
-
Procurar que los sistemas de pagos funcionen sin restricciones en la
Comunidad.
"Si bien es cierto que los Bancos Centrales Nacionales actúan con arreglo a las
orientaciones e instrucciones del BCE, conservan buena parte de sus
competencias y siguen ejerciendo las actividades que les son propias: reparto del
crédito, acumulación de recursos, gestión de los medios de pago, etc."54 No
obstante, estas funciones se cumplen bajo el principio de armonización, el cual
obliga a que los instrumentos y los procedimientos sean similares en todos los
Bancos Centrales Nacionales que integren el SEBC y a que las operaciones entre
53
ROJO DUQUE, Luis Angel. El Banco Central Europeo y la política monetaria común. En : Revista
de Occidente. s.l. No. 200 (ene. 1998); p. 41.
54
UNIÓN EUROPEA. Europa: preguntas y respuestas : orígenes, funcionamiento y objetivos de la
Unión Europea. Luxemburgo : Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas,
1997. p. 112.
112
los Bancos Centrales Nacionales y los intermediarios financieros se realicen
dentro de un marco competitivo.
Los órganos rectores del BCE y del SEBC son: el Comité Ejecutivo, el Consejo de
Gobierno y el Consejo General.
El Comité Ejecutivo:
El Comité Ejecutivo, quien dicta la política monetaria día a día, está conformado,
como ya se señaló, por el Presidente y el Vicepresidente del BCE y otros cuatro
miembros, todos ellos nombrados entre personalidades de reconocido prestigio y
experiencia profesional en asuntos monetarios o bancarios. Son nombrados de
común acuerdo por los Gobiernos de los Estados Miembros representados por sus
Jefes de Estado o de Gobierno, sobre la base de una recomendación del Consejo
de la Unión Europea y previa consulta al Parlamento Europeo y al Consejo de
Gobierno del BCE.
Las principales responsabilidades del Comité Ejecutivo son:
-
Poner en práctica la política monetaria de conformidad con las orientaciones y
decisiones adoptadas por el Consejo de Gobierno del BCE.
-
Impartir las instrucciones necesarias a los BCN.
113
-
Ejercer los poderes que le hayan sido delegados por el Consejo de Gobierno
del BCE.
Lo anterior de conformidad con el Artículo 12 del Protocolo anexo al Tratado de la
Comunidad Europea sobre los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos
Centrales y el Banco Central Europeo, el cual dispone:
"El Comité Ejecutivo pondrá en práctica la política monetaria de conformidad con
las orientaciones y decisiones adoptadas por el Consejo de Gobierno. Al hacerlo
impartirá las instrucciones necesarias a los Bancos Centrales Nacionales. El
Comité Ejecutivo podrá también recibir la delegación de determinados poderes,
cuando así lo disponga el Consejo de Gobierno."
El Consejo de Gobierno:
El Consejo de Gobierno, quien dicta la estrategia monetaria global, está
conformado por los miembros del Comité Ejecutivo y por los Gobernadores de los
Bancos Centrales Nacionales de los Estados Miembros no acogidos a una
excepción, es decir, los países de la zona del euro.
El Artículo 12 del Protocolo anexo al Tratado de la Comunidad Europea sobre los
Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y el Banco Central Europeo
114
también define las responsabilidades del Consejo de Gobierno de la siguiente
manera:
"El Consejo de Gobierno adoptará las orientaciones y decisiones necesarias para
garantizar el cumplimiento de las funciones asignadas al SEBC con arreglo al
Tratado y a los Estatutos. El Consejo de Gobierno formulará la política monetaria
de la Comunidad, incluidas, en su caso, las decisiones relativas a los objetivos
monetarios intermedios, los tipos de interés básicos y el suministro de reservas en
el SEBC, y establecerá las orientaciones necesarias para su cumplimiento."
Se puede decir entonces que las principales funciones del Consejo de Gobierno
son:
-
Adoptar las orientaciones y decisiones necesarias para garantizar el
cumplimiento de las funciones asignadas al Eurosistema.
-
Formular la política monetaria de la zona del euro, incluidas, en su caso, las
decisiones relativas a los objetivos monetarios intermedios, las tasas de
interés y las reservas del Eurosistema.
-
Establecer las orientaciones necesarias para su cumplimiento.
115
El Consejo General:
El Consejo General, creado a raíz de la existencia de Estados Miembros que
están acogidos a una excepción por no cumplir los criterios de convergencia o por
no haber aceptado todavía el euro, está conformado por el Presidente y el
Vicepresidente del BCE y los gobernadores de los BCN de los quince Estados
Miembros de la Unión Europea.
El Consejo General ejerce las funciones que correspondían al IME y tiene a su
cargo las siguientes responsabilidades:
-
Desarrollar las funciones consultivas del BCE.
-
Recopilar la información estadística.
-
Elaborar los informes anuales del BCE.
-
Establecer los procedimientos contables y de información relativos a las
operaciones emprendidas por los BCN.
-
Establecer las condiciones de contratación del personal del BCE.
116
-
Realizar los trabajos preparativos necesarios para fijar irrevocablemente los
tipos de cambio de las monedas de los Estados Miembros acogidos a una
excepción respecto del euro.
Asimismo, en esta fase, el Consejo de Ministros de Economía y Hacienda ECOFIN - empezó a fijar irrevocablemente los tipos de cambio de las monedas de
los Estados Miembros y el Consejo de la Unión Europea a decidir sobre la política
de cambio exterior y a hacer recomendaciones para que la política económica de
los países participantes se ajuste a las directrices dictadas por las instituciones
comunitarias.
Vale la pena aclarar que en la actualidad y a futuro todas las funciones enunciadas
continúan a cargo de los mencionados organismos aún a pesar de haber
culminado la tercera fase.
El 1º de enero de 2002, comenzó a circular el euro*, conviviendo en principio con
los signos monetarios nacionales hasta el 1º de julio de 2002, fecha en la cual el
euro se convirtió en la única moneda de curso legal para los países que iniciaron
la unión monetaria.
Por último, resta decir que, culminada la tercera fase, la política fiscal gana
protagonismo en la unión monetaria, ya que es el único instrumento de política
*
La emisión del euro fue encomendada al BCE, directamente o a través de los BCN.
117
económica que pueden utilizar las autoridades nacionales para hacer frente a los
choques externos, obviamente sin que ello implique violación a las directrices
señaladas por las instituciones comunitarias.
3.3 CONCLUSIONES
Las autoridades monetarias con fundamento en la creencia de que la soberanía
monetaria es uno de los criterios para determinar si un Estado es soberano o no,
como lo señalaba Jean Bodin en el Siglo XVI, y especialmente desde que éste
asumió la forma de Estado intervencionista, han visto con gran temor renunciar a
ella o cederla.
El Legislador, en su calidad de representante de los ciudadanos y, por lo tanto, de
protector de los intereses supremos de la comunidad, durante mucho tiempo y en
muchas partes, ha sido el encargado de fijar la ley, peso, tipo y denominación de
la moneda.
En el caso europeo, el concepto tradicional de soberanía fue flexibilizado cuando
los países vieron que los beneficios de la unificación monetaria representados en
la facilitación de un mercado completamente integrado, la mayor influencia sobre
las políticas económicas de unos países con otros, la reducción de la volatibilidad
e incertidumbre asociada al tipo de cambio, la mayor firmeza frente a las presiones
que ejercen los especuladores sobre cada moneda nacional por separado y, por
118
ende, el fomento del crecimiento y el empleo, superaban los costes de la limitación
de su soberanía nacional y de la desaparición del tipo de cambio como un
instrumento de política económica.
Por lo demás, vale la pena señalar que acogerse a la Unión Europea representa
para los Países Miembros un acto de soberanía, no se trata de una renuncia plena
ni de una cesión total de la misma, sino del paso de una soberanía nacional a una
soberanía regional. Esta decisión, autónoma e independiente, es consecuencia de
un proceso avanzado de integración económica y de homogeneización de los
países, de modo tal que, al existir un espacio monetario uniforme, las medidas que
se adoptan, en términos generales, son adecuadas para todos los Estados
Miembros, con el beneficio adicional de disminuir el papel preponderante que
desempeña el dólar como moneda de reserva.
Finalmente, como lo refiere Ana Isabel Coloma:
"Cabe argumentar que tal soberanía de hecho ya no existía, por la gran fuerza del
marco alemán y del poderoso Bundesbank. Y sobre todo, por el funcionamiento de
los mercados que no premian ni el derroche, ni la inflación"55.
55
COLOMA MURCIA, Ana Isabel. El Sistema Monetario Europeo. 1998. Disponible en la Página
Web: <http://www.amusal.es/Biblioteca/Trabajos/SistemaMonetario/SistemaMonetario.html>.
119
4.
LA SOBERANÍA MONETARIA Y LA DOLARIZACIÓN DE LAS ECONOMÍAS
Antes de dar inicio al presente capítulo, se debe resaltar el hecho de que tanto la
dolarización como la unión monetaria europea han marcado en los últimos años
una tendencia mundial hacia la creación de una moneda internacional o al menos
común a varios países, tendencia que obviamente interesa a Colombia.
Teniendo en cuenta que Latinoamérica está más cerca de llegar a una moneda
común a través del fenómeno de la dolarización que del de la unión monetaria,
debido a que varios países de la región presentan ya economías dolarizadas, este
tema será expuesto a continuación de manera detallada.
4.1 GENERALIDADES
4.1.1 Concepto.
La dolarización en sentido amplio se refiere al proceso
mediante el cual el dinero extranjero, generalmente una moneda fuerte que tiene
la calidad de activo de reserva internacional, reemplaza, parcial o totalmente, al
dinero doméstico en cualquiera de sus funciones de reserva de valor, unidad de
cuenta y/o medio de pago.
La dolarización presenta dos formas: sustitución monetaria y sustitución de
activos. Se habla de sustitución monetaria cuando la moneda extranjera
120
reemplaza a la moneda local en sus funciones de medio de pago y/o unidad de
cuenta. Se utiliza el concepto de sustitución de activos cuando la moneda
extranjera sustituye a la nacional principalmente como activo, es decir, en su
función de reserva de valor.
Es importante anotar que estos dos tipos de dolarización no se excluyen entre sí,
por el contrario, son fenómenos que generalmente se presentan de manera
simultánea. En todo caso, es posible que la sustitución monetaria y la sustitución
de activos difieran tanto en el grado de expansión como en la tasa de crecimiento.
Por otro lado, aunque la dolarización se puede presentar respecto de cualquier
moneda extranjera, generalmente se habla de dolarización respecto del dólar
estadounidense, de ahí su nombre. Y esto es así porque la moneda
norteamericana es sinónimo de estabilidad y confianza a nivel mundial, lo que
hace que la gente de muchos países en los cuales se presentan altos niveles de
inflación y frecuentes devaluaciones monetarias la prefieran frente a la moneda
local. Como respuesta a esta situación, los gobiernos de algunos países optan por
prohibir las transacciones con el dólar, otros deciden permitir la circulación de éste
al lado de la moneda doméstica, y por último, un reducido número de países se
inclinan por declarar oficialmente la dolarización de sus economías.
121
Algunas de las razones por las cuales el dólar ha sustituido en sus funciones de
dinero a la moneda local, según Juan Felipe Yarce Villa56, se pueden sintetizar así:
1) La confianza que despierta la estabilidad de la economía norteamericana en el
largo plazo ha hecho del dólar la moneda fuerte por excelencia.
2) Las condiciones de la economía estadounidense permiten reaccionar rápida y
eficazmente en situaciones de crisis, lo que aumenta la confianza en la misma
y en su moneda.
3) Los grandes centros financieros del mundo se encuentran en Estados Unidos,
haciendo que la gran mayoría de inversiones de portafolio extranjero estén
expresadas en la divisa de este país.
4) El financiamiento externo de la mayoría de países está denominado en
dólares, razón por la cual el pago de intereses y capital también se hace en la
misma moneda.
5) Estados Unidos es el principal socio comercial de un número no despreciable
de países, por lo que la economía norteamericana tiende a ser considerada
como la principal importadora de bienes y servicios del mundo.
56
YARCE VILLA, Juan Felipe. Coyuntura económica para no economistas : teoría y caso
colombiano. Medellín: Fundación Ciudad Don Bosco, 2001. p. 215-217.
122
6) El fuerte control de la inflación por parte del gobierno de Estados Unidos
permite que su moneda posea un alto poder adquisitivo, razón por la cual la
gente que allí reside goza de niveles más altos de bienestar y calidad de vida.
Adicionalmente, el dólar permite adquirir una buena cantidad de bienes y
servicios en otras naciones, lo que se debe principalmente al fenómeno de la
devaluación.
7) El dólar es fácilmente intercambiable por otras monedas extranjeras gracias a
su amplio poder adquisitivo y a la seguridad que despierta en las personas.
Por último, es preciso destacar que la dolarización ha cobrado importancia en los
últimos años debido a la globalización y a que el sistema de tasa de cambio
flexible entró en crisis en Asia y en países como Rusia y Brasil. Sin embargo, este
fenómeno no es reciente, la mayoría de los 31 países que actualmente no tienen
moneda nacional están dolarizados desde hace ya bastante tiempo, 12 de ellos
hace más de un siglo, 13 en la primera mitad del Siglo XX, 4 en la segunda mitad
del mismo y sólo dos, Ecuador y El Salvador, en el presente siglo. (Ver cuadros).
4.1.2 Clasificación. La dolarización se clasifica en informal (no oficial o parcial)
y oficial (formal o completa).
123
Dolarización informal:
La dolarización informal es un proceso espontáneo en el cual los agentes
económicos, en respuesta al deterioro del poder adquisitivo de la moneda local,
reemplazan
ésta
por
moneda
extranjera
en
sus
funciones
de
dinero.
Generalmente se emplea la moneda doméstica para transacciones pequeñas y la
moneda extranjera para grandes transacciones y para el ahorro.
En la dolarización no oficial los individuos y empresas, en sus decisiones
de cartera, pasan a utilizar la moneda extranjera como dinero, al percibirla
como refugio ante la pérdida del valor de la moneda doméstica en
escenarios de alta inestabilidad de precios y de tipo de cambio.
El uso de la moneda extranjera deriva, en este último caso, de la
conducta preventiva de la suma de individuos que, racionalmente, optan
por preservar el valor de su riqueza manteniéndola en moneda extranjera,
refugiándose así del devastador efecto de las devaluaciones y la alta
inflación57.
El proceso de dolarización informal, generalmente, tiene dos etapas:
Primero se presenta una sustitución de activos y como complemento de esta
etapa, sigue la sustitución monetaria. Este proceso de sustitución monetaria inicia
57
PÁGINA WEB del Banco Central del Ecuador: <http:/www.bce.fin.ec>
124
con la fijación de precios para bienes y servicios de cuantías relevantes, tales
como, arrendamientos, vehículos y enseres domésticos, y se completa cuando
llega a bienes de escaso valor, como: alimentos, bebidas, diversiones, etc.
Para finalizar, se debe señalar que la dolarización informal dificulta a las
autoridades monetarias el desarrollo de su función de controlar la inflación y de
estabilizar la economía, ya que prácticamente éstas no tienen posibilidad de
injerencia sobre la moneda extranjera. Además, este tipo de dolarización implica
para el sistema monetario una pérdida de credibilidad, credibilidad que sólo puede
ser recuperada luego de ingentes esfuerzos por alcanzar una disciplina monetaria
duradera. Por tanto, hay quienes sostienen que para un país con una amplia
dolarización informal la mejor alternativa sería completar el proceso dolarizando
oficialmente su economía.
Dolarización oficial:
La dolarización oficial se presenta cuando un gobierno adopta la moneda
extranjera como de curso legal exclusivo o predominante.
Cuando la dolarización es oficial tanto los precios como los salarios y los contratos
se fijan en términos de la moneda de otro país, lo que en otras palabras significa
que se realiza una sustitución equivalente al ciento por ciento de la moneda local
por la moneda extranjera.
125
"La dolarización oficial no es un simple cambio de papel moneda, sino una
decisión de gran trascendencia que pasa por cambiar todo el engranaje del
funcionamiento monetario y fiscal y tiene una repercusión y una dimensión política,
dado que además requiere tocar la Constitución"58.
Algunos de los pilares sobre los cuales se fundamenta la dolarización oficial son:
-
Desaparece la moneda local. Aunque en principio la única moneda que circula
es la extranjera, en algunos casos se permite que la moneda doméstica
desempeñe el papel de moneda fraccionaria, es decir, en forma de pequeñas
denominaciones.
-
La oferta monetaria pasa a estar denominada en moneda extranjera.
-
Se eliminan las restricciones a la entrada y salida de capitales.
-
Desaparece la entidad que desarrolla las funciones de banca de emisión. Sin
embargo, es posible que ésta subsista cambiando sus antiguas funciones por
otras acordes a la nueva situación de la economía, sólo para regular, con lo
cual asume las funciones de banca central.
58
SÁNCHEZ RIZO, Erving. Además de profundizar dependencia, dolarización no es simple ni
panacea. Disponible en la Página Web: <http://www.elnuevodiario.com.ni/archivo/2001/enero/20enero-2001/nacional/nacional19.html>.
126
4.1.3 Dónde existe la dolarización. Como ya se señaló, 31 países de todo el
mundo han decidido dolarizar oficialmente su economía.
El dólar de los Estados Unidos es empleado en 11 de los países dolarizados, 5 de
los cuales son posesión de esta nación. Los 20 restantes emplean otras monedas
extranjeras como el euro, la libra esterlina y el dólar australiano.
En cuanto a los países con dolarización no oficial, de los cuales un importante
número se encuentra en Latinoamérica y otro tanto no despreciable se encuentra
en los antiguos miembros de la ex Unión Soviética, hay que anotar que varios de
ellos permiten que el dólar circule legalmente dentro de su economía, aunque
emiten su propia moneda. (Ver cuadros).
4.1.4 Causas de la dolarización oficial. Entre las razones por las cuales se
presenta la dolarización oficial cabe destacar:
1) Altos y volátiles niveles de inflación o, en otras palabras, los activos en
moneda local pierden capacidad para mantener su valor real constante en el
tiempo. Es importante indicar que éste es uno de los principales factores por
los cuales los países tienden a dolarizar sus economías, ya que aspiran a
"importar" la baja y estable inflación del país emisor de la moneda con que
dolarizan.
127
2) Incertidumbre ante la presencia de shocks externos.
3) Falta de incentivos económicos para realizar inversiones financieras en moneda
local. A esto se le pueden sumar los bajos costos que en ocasiones se
presentan en el cambio de activos en moneda local por activos en moneda
extranjera.
4) Importante nivel de aceptación de la moneda extranjera como medio de pago
en la economía nacional.
5) Ausencia de toda consideración de la moneda doméstica como un elemento
indispensable de identidad nacional. Este sentido de identidad es uno de los
principales obstáculos con los que se enfrenta la dolarización, ya que
tradicionalmente se ha entendido que todo lo atinente a la moneda es atributo
indispensable y determinante de la soberanía de un Estado. Sin embargo, vale
la pena recordar que este principio ha perdido fuerza con la evolución de las
relaciones económicas a nivel mundial.
De todas formas, cuando se considera la moneda como símbolo de identidad
nacional, todavía es posible que el país dolarizado deje la moneda doméstica
como moneda fraccionaria.
128
4.1.5 Condiciones para la dolarización oficial. Para dolarizar se requieren las
siguientes condiciones:
Operativas:
1) Reformar la ley. Deben hacerse los cambios legales necesarios para que la
moneda extranjera adquiera curso legal y forzoso.
2) Sustitución del numerario (billetes, monedas). Debe hacerse la sustitución
completa del numerario en moneda local por numerario en moneda extranjera.
Económicas:
Algunos autores consideran que se deben cumplir las condiciones económicas
que se enuncian a continuación:
3) Un nivel adecuado de reservas internacionales.
4) Un sistema bancario y financiero solvente.
5) Equilibrio en el sector fiscal de la economía.
6) Equilibrio en el sector externo de la economía.
129
7) Flexibilidad laboral.
Sin embargo, la presencia de estas condiciones indica no sólo que la economía
del respectivo país se encuentra estable, sino que el manejo de la política
monetaria ha sido adecuado y, por lo tanto, no se justificaría dolarizar oficialmente.
"La dolarización formal es una medida extrema y tiene sentido porque el manejo
económico ha causado crisis y solamente un cambio de rumbo puede romper las
expectativas inflacionarias y devaluacionistas"59.
4.1.6 Pasos para la dolarización oficial. Según Sandra Pamela Silva Ortega y
Maximiliano Pablo Götz60, los pasos para una dolarización oficial se pueden dar de
manera simultánea. Estos son:
1) Lo primero que se hace es determinar la parte del pasivo del Banco Central
que debe ser dolarizada. Como mínimo ésta debe incluir los billetes y las
monedas en circulación, aunque puede también abarcar la totalidad de la base
monetaria.
59
SILVA ORTEGA, Sandra Pamela.
<http://www.monografias.com>.
La
dolarización.
60
Disponible
en
la
Página
Web:
Ibid., y GÖTZ, Maximiliano Pablo. La dolarización. Disponible en la Página Web:
<http://www.monografias.com>.
130
2) Posteriormente, se evalúa la cantidad de moneda extranjera (con la cual se va
a dolarizar) que posee el país.
Para poder efectuar la sustitución de moneda local por moneda extrajera es
preciso que el país tenga un respaldo del 100% en esta última. Para tal fin, se
debe determinar si la cantidad de moneda extranjera que tiene el país es
suficiente para cambiar toda la moneda local en circulación o, si por el
contrario, hace falta. En caso de existir un faltante, el Banco Central puede
acudir a préstamos externos o puede vender los activos en moneda local que
posea.
La tasa de cambio juega un papel importante en la determinación de la
cantidad de moneda extranjera que se necesita. Esto es así porque cuando la
tasa de cambio es elevada se requiere emplear una mayor cantidad de
moneda doméstica para efectuar el canje por moneda extranjera, al contrario,
cuando la tasa no es muy alta, se necesita una menor cantidad de unidades de
moneda local.
3) Si hay dudas sobre la tasa de cambio más apropiada para la dolarización, se
debe permitir flotar libremente la moneda local por un corto período, por lo
general, que no supere los 30 días. La mejor forma de fijar esta tasa de
cambio es dejar que sea el mercado quien la establezca.
131
Si la flotación no es limpia, es decir, si hay intervención del Banco Central,
puede verse afectado el proceso de dolarización.
Por otro lado, para evitar que se genere una explosión final de la inflación se
debe prohibir que durante la flotación el Banco Central aumente sus pasivos, a
menos que obtenga reservas extranjeras iguales en un 100% al aumento del
pasivo.
Adicionalmente, si al iniciarse este paso existe control de cambios, éste se
debe eliminar.
4) Declarar que la moneda extranjera es de curso legal y forzoso, con lo que se
obliga a que los pagos se comiencen a efectuar en esta moneda.
Cuando ha sido necesario el período de flotación, una vez finalizado éste se
debe anunciar cuál es la tasa de cambio fija que se va a emplear para
intercambiar la moneda doméstica por la moneda extranjera.
5) Anunciar que todos los activos y pasivos en moneda local, tales como,
depósitos y préstamos bancarios, sean activos y pasivos en moneda
extranjera a la tasa de cambio fijada. Los bancos no deben cobrar comisión
por efectuar el intercambio.
132
Asimismo, se debe establecer un período de transición para que las
cotizaciones de los precios y de los salarios se empiecen a denominar en
moneda extranjera, y aunque se permite que en el transcurso éstos se
expresen también en moneda local, al finalizar el período deben estar
denominados exclusivamente en moneda extranjera.
De igual forma, durante la transición comienza el cambio de la moneda
doméstica por la moneda extranjera.
6) Congelar el total de los pasivos del Banco Central y dolarizar los pasivos
determinados en el paso 1.
Por su parte, los bancos comerciales buscarán convertir en el menor tiempo
posible sus reservas en moneda local por activos en moneda extranjera.
7) Decidir lo que hay que hacer respecto a las monedas en metálico.
Puede suceder que la tasa de cambio fija no tenga una relación conveniente
de números enteros en relación con la moneda extranjera. Si ello es así, sólo
las monedas pueden ser devaluadas o revaluadas a un número entero
equivalente que permita divisiones decimales de la moneda extranjera. En
vista de que en la mayor parte de los países las monedas son sólo una
133
pequeña porción de la base monetaria, los efectos de esta medida serán
igualmente pequeños.
8) El Banco de Emisión desaparece como una institución para efectos de hacer
política monetaria, bien sea porque deja de existir o porque se reorganizan sus
funciones.
Si el Banco de Emisión deja de existir, sus activos y pasivos se pueden
transferir al gobierno o a un banco comercial que opere como fideicomisario.
En lo que respecta a sus funcionarios algunos de ellos pueden ser transferidos
a otras entidades.
En forma alternativa, el Banco de Emisión puede convertirse en una nueva
autoridad independiente, con el carácter de Banco Central, manteniendo su
estructura organizacional pero con otro tipo de funciones, por ejemplo:
encargarse de las estadísticas financieras y de la regulación en ese campo.
4.1.7 Beneficios de la dolarización oficial. Como beneficios de la dolarización
oficial se pueden enunciar los siguientes:
1) Reducción de la inflación o al menos ésta converge a los niveles
internacionales.
134
Alcanzar una baja inflación es importante, pues cuando la inflación es alta se
hace difícil calcular los precios de los bienes y servicios, se complica la toma
de decisiones y se genera una mala distribución de la riqueza.
La dolarización es una forma automática de reducir la inflación, dado que la
moneda fuerte con la cual se dolariza no pierde su valor fácilmente.
Al estar expresados los precios de las diferentes mercancías en una moneda
con las características anotadas se logra una estabilidad de los mismos. La
dolarización, en especial si está fortificada con el libre comercio, tiende a
mantener los precios de los bienes transados internacionalmente cerca de
niveles similares a los del país emisor.
"Obviamente, ésta no es la única manera de bajar la inflación, con suficiente
disciplina, se podrían tomar las medidas fiscales y monetarias necesarias para
tener una inflación de un solo dígito"61.
2) Derivado de lo anterior, se elimina el efecto negativo de la inflación sobre las
deudas.
61
BOLAÑOS, Tonny et al. Finanzas internacionales XN-5004. Disponible en la Página Web:
<http://www.monografias.com>.
135
Otra consecuencia de tener una inflación elevada consiste en que los
intereses que se pagan con ocasión de las deudas son también elevados, lo
que implica para el deudor un pago excesivo de su obligación.
3) Eliminación del riesgo cambiario, aunque no totalmente del riesgo país ni del
riesgo soberano.
Cualquier persona que tiene su ahorro en una moneda débil sabe que corre el
peligro de perder su valor ante una eventual devaluación, este riesgo
cambiario desaparece al tener una moneda fuerte.
Una de las principales ventajas de adoptar una política de completa
dolarización es la eliminación de lo que se conoce como peso problema
(riesgo cambiario). Es decir, la dolarización aleja la posibilidad de que en
la economía se produzcan fuertes depreciaciones de la moneda nacional.
Esto tiene un efecto positivo en las expectativas de los inversionistas
nacionales y extranjeros. Adicionalmente, al eliminar el riesgo cambiario,
la adopción de una política de dolarización produciría una disminución del
riesgo país, que se expresaría en una reducción en las tasas de interés
nacionales62.
62
MORALES, Juan Antonio y ARCE CATACORA, Luis. La dolarización en Bolivia. 2002. Disponible
en la Página Web del Banco Central de Bolivia: <http://www.bcb.gov.bo>.
136
4) Las tasas de interés bajan como consecuencia de la reducción, sino
eliminación, del riesgo cambiario. Asimismo, se reduce el diferencial entre
tasas de interés domésticas e internacionales.
5) Se promueve la inversión.
El riesgo cambiario es una de las razones por las cuales el capital no fluye tan
fácilmente entre los países. Al eliminarse tal riesgo aumentaría el flujo de
inversiones debido a que los inversionistas adquirirían confianza en la
solvencia del Estado y en la economía en general.
6) Mejora la disciplina en la gestión económica, ya que se elimina el
financiamiento del gasto público y del sistema financiero a través de la
emisión de dinero del Banco Oficial de Emisión.
La historia monetaria ha demostrado que la existencia de un Banco de
Emisión como prestamista de última instancia ha servido para que los
gobiernos de turno financien los faltantes fiscales con el dinero emitido por
éste, lo que a su vez ha conducido a que se pierda la disciplina en la gestión
de los asuntos económicos. Tenido en cuenta este argumento, se podría decir
que una manera de generar un comportamiento más austero en el manejo de
los recursos públicos es dolarizar, pues al hacerlo el ente emisor deja de
137
existir o se reestructura, de modo tal que cambian sus funciones tradicionales,
entre ellas la de ser prestamista de última instancia.
Sin embargo, no puede perderse de vista que esta solución podría implicar
para la población nuevos gravámenes; de alguna manera el gobierno deberá
proveerse de los recursos necesarios para cubrir los faltantes fiscales.
Adicionalmente, se podrían generar dudas acerca de si el Estado posee la
suficiente capacidad de pago para hacer frente a todos sus compromisos.
Por último, las entidades financieras también pueden verse seriamente
afectadas al dejar de ser el Banco de Emisión su prestamista en situaciones
de crisis.
7) La dolarización oficial promueve la globalización.
8) Se logra una mayor integración con el país emisor.
9) La economía funciona con información transparente, lo que genera mayor
eficiencia en el mercado.
10) Disminuyen los costos de transacción, siendo beneficiados con esto,
principalmente, aquellos agentes que participan en el mercado exportador e
importador.
138
Cuando se tiene una moneda débil se gasta gran cantidad de recursos en
servicios financieros (Ej. pago de comisiones).
11) Mayor transparencia en los cálculos financieros de largo plazo de las
empresas debido a la estabilidad de precios e intereses.
12) Se facilita la globalización financiera puesto que la dolarización promueve la
atracción de capital exterior hacia este sector.
13) Desaparecida la moneda doméstica y reemplazada por una moneda fuerte no
hay espacio para la devaluación y, por tanto, para la especulación.
Se habla aquí de la especulación frente a si el sistema cambiario se va a
sostener o no. Éste no es el único tipo de especulación, también suele
haberla en relación con la solvencia de los bancos, la salud mental de los
dirigentes y otros aspectos negativos que unidos conforman el riesgo
país. La dolarización no hace completamente inmunes a los países que la
aplican
frente
a
especulaciones,
rumores
y
coordinaciones
de
expectativas, pero la ausencia de moneda local previene las dudas sobre
la capacidad de sostener el tipo de cambio frente a corridas bancarias,
fugas de capitales y otras "entretenciones" semejantes63.
63
BOLAÑOS, Op. Cit.
139
14) Mayor estabilidad en el tipo de cambio real.
Con la dolarización se reducen significativamente, mas no se eliminan, las
oscilaciones en el tipo de cambio real. Ello es así porque la moneda con la
que se dolariza también flota frente a las demás monedas.
Este hecho beneficia al sector exportador pues cuando el tipo de cambio real
varía mucho las exportaciones pasan de ser muy baratas a ser poco
competitivas.
Asimismo, es necesario aclarar que la dolarización tampoco impide las
oscilaciones del tipo de cambio real producidas por las diferencias que se
presentan en los niveles de inflación entre el país que dolariza y el resto de
mundo, simplemente hace más lenta su evolución.
Los principales sectores beneficiados con la dolarización oficial son los de bienes
no transables y empresas medianas y pequeñas, porque son ellos quienes operan
regularmente con moneda nacional y son quienes sufren la inflación y la
devaluación de la misma.
Como contrapartida de los enunciados beneficios, el Banco Central de Bolivia ha
opinado que:
140
Con la dolarización oficial tal vez se resuelva el problema de
incertidumbre cambiaria, pero no soluciona, más bien los agrava, los
problemas de baja productividad, de legislación laboral inflexible y de alto
déficit fiscal, tampoco soluciona las dificultades que pudiesen producirse
en el sistema financiero si no hay un prestamista de última instancia
(justamente porque se ha dolarizado). Una moneda nacional, en cambio,
proporciona una válvula de escape útil en caso de presentarse
dificultades por los problemas mencionados.
Empero, la defensa de la moneda nacional no excluye que se pueda
vislumbrar un día en que las economías latinoamericanas en general
estén completamente dolarizadas. Esto debe suceder cuando estén más
integradas al comercio internacional y de manera más madura64.
Finalmente, debe decirse respecto de los mencionados beneficios económicos
que, no obstante lo que indique la teoría, existen grandes dudas frente a si tales
efectos son reales en la práctica.
Cuando hay recesión, crisis internacional, una estructura de precios y salarios
inflexible, escasa diversificación de las exportaciones y un ciclo económico
diferente al del país emisor, la dolarización puede traer mayores costos que
64
PÁGINA WEB del Banco Central de Bolivia: <http://www.bcb.gov.bo>
141
beneficios. Igual sucede cuando el país que dolariza no ha tenido una tradición
inflacionaria.
4.1.8 Costos de la dolarización oficial. Dentro de los costos de la dolarización
oficial se encuentran:
1)
Las autoridades económicas pierden control monetario y la capacidad de
realizar política cambiaria.
En efecto, al dolarizar oficialmente el país abandona el manejo de la política
cambiaria debido a que ya no tiene el control sobre el tipo de cambio,
sometiéndose en esta materia a lo que disponga el país emisor. De esta
forma, se desaprovecha una importante herramienta de política económica,
pues bien es sabido que el manejo del tipo de cambio le permite a las
autoridades monetarias influir sobre la balanza comercial a través de la
promoción de las exportaciones o de la desincentivación de las importaciones.
Adicionalmente, este mecanismo se emplea para la protección de la industria
nacional ante inflexibilidades en el mercado laboral y ante fuertes
devaluaciones de los países vecinos, así como también se utiliza para
compensar las diferencias en los niveles de crecimiento de la productividad
respecto de las demás economías.
142
De esto se deduce que en una economía completamente dolarizada el
único instrumento importante de política económica resulta ser la política
fiscal, lo que demanda que ésta sea sostenible y prudente, lo que a su
vez no siempre es fácil en países pobres. Si no hay suficiente flexibilidad
laboral, si las ganancias de productividad son muy lentas, si el fisco sigue
incurriendo en déficit, si los países vecinos devalúan, si caen los precios
internacionales de las exportaciones, la dolarización conduce a una
pérdida
de
competitividad
internacional,
que
es
completamente
equivalente a la que produce la sobrevaluación cambiaria65.
Sintetizando lo hasta ahora dicho en este punto, se puede decir que el país
que dolariza importa la política monetaria y cambiaria del país cuya moneda
adopta, con lo cual se queda con pocas herramientas para hacer frente a las
eventuales crisis económicas que se presenten; además, se vincula a una
economía diferente a la doméstica que no necesariamente sirve a sus
intereses debido a que la política monetaria del país emisor, por lo general,
tiene distintos objetivos y prioridades.
En el caso de la dolarización en América Latina, las economías no
avanzan al mismo ritmo de innovación y de incremento de la
productividad que los EE.UU. Un asunto preocupante, pues la economía
de los países latinoamericanos difiere de la norteamericana no sólo en su
65
MORALES y ARCE CATACORA, Op. Cit.
143
tamaño y peso específico en el contexto mundial, sino sobre todo en su
especialización y en la productividad global de sus factores.66
2) Se genera dependencia respecto del comportamiento de los ciclos
económicos del país emisor.
Con la dolarización se profundiza la dependencia con el país emisor por la vía
monetaria, puesto que, como ya se ha dicho, la conducta de las variables
económicas del país emisor determinan en gran medida el comportamiento de
la economía local.
3) La dolarización condiciona el crecimiento de la economía a la capacidad de
generar divisas.
4) El Banco de Emisión pierde la función de ser banco de bancos y prestamista
de última instancia.
Se ha visto que la dolarización oficial implica que el Banco de Emisión debe
desaparecer o, en el mejor de los casos, cambiar sus funciones por unas
acordes con la nueva situación de la economía. De esta forma, es claro que el
mencionado ente no sigue desempeñado la función de ser prestamista de las
66
ACOSTA, Alberto. El falso dilema de la dolarización. En : Revista Nueva Sociedad. Venezuela.
No. 172. (mar. - abr. 2001). También disponible en la Página Web: <http://www.nuevasoc.org.ve>.
144
entidades financieras, lo que perjudica al sistema financiero nacional en la
medida en que el Banco de Emisión ya no puede facilitarle los recursos
suficientes para solucionar las situaciones de emergencia por las que pudiera
atravesar.
Asimismo, como lo señalan Juan Antonio Morales y Luis Arce Catacora: "El
hecho de que una economía se dolarice, no tiene relación directa con una
mayor probabilidad de que ocurran corridas bancarias, sin embargo, en caso de
que ocurran, los daños potenciales a la economía serán superiores, debido a
que el gobierno no puede acudir al prestamista de última instancia"67.
5)
El país está más expuesto a shocks externos.
Actualmente, como consecuencia del proceso de globalización, las crisis
financieras sufridas por algunos países se propagan rápidamente a otros
Estados. Este fenómeno es aún mayor para el país que se ha dolarizado
debido a que no tiene los instrumentos necesarios para combatir estas
situaciones, pues no cuenta con su política monetaria y cambiaria. En otras
palabras, la dolarización hace que un país sea más susceptible a lo que
sucede en el resto del mundo y que esté más sometido a las fuerzas externas.
6)
Limita la determinación independiente de las tasas de interés domésticas.
67
MORALES y ARCE CATACORA, Op. Cit.
145
Esto es así porque con la dolarización el país adopta gran parte de la política
monetaria del país emisor.
7) Genera desequilibrios en la balanza de pagos de los países vecinos.
Adoptar la dolarización cuando las principales monedas fluctúan unas respecto
a otras puede generar desequilibrios en la balanza de pagos de los países
vecinos imposibles de administrar ante una considerable valorización de la
moneda extranjera con que se dolariza en relación con otras monedas
importantes para las transacciones internacionales.
8) Pérdida de competitividad para los productos y servicios domésticos.
La dolarización no implica, como se pudiera creer, una ganancia de
competitividad de la economía en los mercados internacionales, por el
contrario, al adoptar una moneda fuerte se genera en el país un aumento en
los costos de producción y empleo, lo que conlleva a una pérdida de
competitividad de sus productos y servicios. Esta situación puede ser aún
peor si la moneda con que se dolariza se aprecia con respecto a otras
monedas fuertes dentro del contexto mundial.
9) Amenaza los sentimientos nacionalistas.
146
En la gran mayoría de los países la moneda venía siendo considerada como
un símbolo de identidad nacional, más aún si se tiene en cuenta que todo lo
relativo a la misma ha hecho parte de la soberanía de los Estados desde
épocas remotas. Por lo tanto, no falta quienes digan que con la dolarización
se atenta contra la soberanía.
Sin embargo, como se ha mencionado en otros apartes, hoy en día,
consecuencia principalmente de la globalización, se ha presentado un cambio
en la mentalidad de los gobiernos y de las autoridades de algunos países,
permitiendo que el manejo de la moneda deje de estar exclusivamente en la
órbita de competencias del Estado y pase a instancias externas.
Asimismo, no debe olvidarse que cuando un país dolariza está presente la
posibilidad de emitir la moneda local para emplearla como moneda
fraccionaria.
10) Las medidas económicas que adopten los países vecinos pueden afectar
gravemente al país dolarizado.
Un país dolarizado se caracteriza por presentar rigidez cambiaria, lo que se
desprende de no contar con el tipo de cambio como instrumento de política
económica. Esta circunstancia, por demás está decirlo, generalmente
147
beneficia a aquellos países vecinos con los cuales se sostienen relaciones
comerciales, quienes pueden devaluar para obtener ventajas competitivas
para sus productos. Así, la estabilidad del país dolarizado va a depender en
alguna medida de las decisiones que en materia económica adopten sus
vecinos.
Tal y como lo señala Alberto Acosta: "Un país dolarizado, sin el potencial de
respuesta adecuado, podría sufrir traumáticas repercusiones frente a una
devaluación de sus vecinos"68.
11) En el caso de Latinoamérica, la dolarización puede dificultar los acuerdos de
integración regional.
Los tratados de integración pueden verse afectados debido a que la
dolarización dificulta la coordinación macroeconómica entre los diferentes
sistemas económicos de la región.
De todo lo expuesto se puede concluir que:
Aunque la dolarización puede servir para reducir la inflación y representar
-
estabilidad monetaria y cambiaria, no necesariamente conduce a mejorar las
68
ACOSTA, Op. Cit.
148
condiciones de crecimiento de la economía e incluso puede afectar ciertos
objetivos macroeconómicos como el empleo.
Es posible que dolarizar tenga sentido cuando existe relativa estabilidad dentro
-
del contexto mundial y cuando los ciclos económicos de los países implicados
se encuentren bastante armonizados, ya que de no reunirse estas condiciones
los efectos de la dolarización pueden ser contraproducentes, especialmente
para los países subdesarrollados.
Además, es importante señalar que "la dolarización oficial no reduce
-
completamente la incertidumbre, que sería su mayor ventaja. De hecho puede
pasar lo contrario, las dudas sobre su sostenibilidad, engendradas por
desequilibrios fiscales o en el sector productivo, pueden aumentar la
incertidumbre acerca del futuro de la economía nacional"69.
En todo caso, siempre habrá quienes sostengan que los efectos favorables que se
le atribuyen a la dolarización también se pueden obtener a través de otros medios
menos controvertidos, como una política macroeconómica prudente, un régimen
legal acertado y un control monetario y cambiario eficiente y eficaz. Lo cierto es
que al margen de toda discusión sobre la conveniencia de la dolarización y la
realidad de sus efectos este fenómeno está cobrando cada vez más fuerza debido
69
MORALES y ARCE CATACORA, Op. Cit.
149
a la tendencia mundial hacia la eliminación de la multiplicidad de monedas, tal y
como sucedió en Europa con el euro.
4.1.9 El sistema de convertibilidad como paso previo a la dolarización
oficial. El sistema de convertibilidad se caracteriza por la existencia de una Junta
Monetaria o Currency Board que emite monedas y billetes domésticos totalmente
respaldados por la moneda de otro país. De esta forma, la Junta, previa solicitud
del interesado, se encarga de cambiar moneda local por moneda extranjera a un
tipo de cambio fijo.
Cuando esta institución no desempeña las funciones de señalar los requisitos de
reservas que deben tener los bancos comerciales, ni de comprar y vender
monedas a futuro, ni de ser prestamista de última instancia, se dice que existe una
caja de conversión ortodoxa.
Al igual que sucede con la dolarización, establecer un sistema de convertibilidad
fijo implica perder incidencia sobre las políticas monetaria y cambiaria, con lo cual
el
país
queda
sin
herramientas
para
superar
posibles
desequilibrios
macroeconómicos y para lograr un aumento en la competitividad de los bienes y
servicios en los mercados internacionales, así mismo, queda sin manera de alterar
la estructura de precios relativos a favor de la industria y del empleo.
150
Cuando en el sistema de convertibilidad o Currency Board la Junta Monetaria
deja totalmente de lado la política monetaria, la moneda extranjera pasa a ser
medio de pago, unidad de cuenta y reserva de valor, sustituyendo en estas
funciones a la moneda doméstica, la cual dejaría de existir. Es así como el sistema
de convertibilidad o Currency Board puede inducir a la dolarización.
4.1.10 Consecuencias de la dolarización oficial. De acuerdo con lo expuesto
en los anteriores numerales, las consecuencias de la dolarización son:
1) Sustitución de la moneda nacional. La moneda extranjera adquiere las
funciones de unidad de cuenta, medio de pago y reserva de valor.
2) Abandono de la política monetaria.
3) El Banco de Emisión desaparece o subsiste como Banco Central pero
desarrollando un reducido número de funciones de las que tradicionalmente
cumple, tales como, efectuar análisis económicos, recolectar estadísticas y
participar en el control sobre las entidades financieras.
4) Eliminación de los controles cambiarios y autorización a los residentes para
realizar operaciones internas en moneda extranjera.
151
5) Desde la perspectiva política, la dolarización implica una renuncia a la
soberanía monetaria.
Por último, es preciso hacer mención a lo manifestado por el Secretario adjunto de
Hacienda de Estados Unidos, Edwin Truman, el 9 de febrero de 2000, sobre las
consecuencias de la dolarización para este país: "Una dolarización pobremente
diseñada y aplicada puede crear complicaciones legales o financieras y
potenciales responsabilidades para Estados Unidos"70.
4.1.11 Reducción o eliminación de la dolarización. Aunque se afirma que la
dolarización formal es irreversible no es seguro que lo sea completamente como lo
demuestra el caso de Liberia, país que anteriormente estaba dolarizado
oficialmente y en la actualidad presenta una dolarización semi-oficial.
En el caso de la dolarización informal, el proceso de dolarización puede revertirse a
través de medidas de política adecuadas, por ejemplo, generando una diferencia de
rendimiento a favor de los depósitos en moneda local con respecto a los depósitos
en moneda extranjera, lo que a su vez induciría a que los agentes económicos
mantengan los activos líquidos en cuentas en moneda nacional. Sin embargo, esta
situación se debe dar en forma permanente y sostenida a lo largo del tiempo para
producir un verdadero cambio de percepción en los agentes económicos.
70
PÁGINA WEB de la Embajada de Estados Unidos en Santo Domingo (República Dominicana):
<http://www.usemb.gov.do>.
152
Adicionalmente, decisiones políticas que minimicen la incertidumbre sobre el rumbo
de la política económica pueden coadyuvar a revertir el proceso de dolarización.
"El mismo FMI, que hasta hace unos años prefería los sistemas dolarizados o
cuasi-dolarizados (como la caja de conversión) se ha volcado hacia los tipos de
cambio flexibles acompañados de medidas directas de control a la inflación"71.
4.1.12 La experiencia latinoamericana. A pesar de que la dolarización ha estado
presente en América Latina desde comienzos del Siglo XX cuando Panamá
decidió adoptar oficialmente el dólar norteamericano como moneda de curso legal
y forzoso luego de haberse separado de Colombia en 1903, la discusión sobre los
beneficios de este fenómeno sólo adquirió importancia en la región a partir de
mediados de los años ochenta debido a que los altos niveles de inflación que se
vienen registrando desde entonces han generado falta de credibilidad en la
dirección, manejo y administración macroeconómica.
Citando a Guidotti y Rodríguez, Eduardo Antello señala:
Los procesos graduales de dolarización en América Latina se han
producido debido a la liberalización de los mercados financieros en
economías sujetas a inflaciones más altas que la internacional. La
71
PÁGINA WEB del Banco Central de Bolivia, Op. Cit.
153
eliminación de controles cambiarios y la autorización para que los
residentes realicen operaciones en moneda extranjera llevaron a una
reducción progresiva de la función de la moneda principalmente como
reserva de valor, pero también como unidad de cuenta y hasta como medio
de cambio72.
En la mayoría de los casos la dolarización ha sido informal, claros ejemplos de ello
son: Argentina, Guatemala, Uruguay, Honduras, Nicaragua, Costa Rica, Bolivia y
Perú. Sólo Ecuador en el 2000 y El Salvador en el 2001, recientemente, han
dolarizado de manera oficial su economía. En las demás naciones, las monedas
locales siguen siendo depositarias de cierta confianza, aunque aún en estos
países hay quienes proponen la dolarización oficial o, en su defecto, un sistema de
caja de conversión.
Las economías que registran mayores niveles de dolarización en Latinoamérica se
caracterizan por sufrir un deterioro en la confianza de su moneda doméstica y, por
ende, en la administración de la política económica producto de elevados índices
de inflación, así como, por promover programas de estabilización que inician con
depreciación de la moneda local.
72
ANTELO CALLISPERIS, Eduardo. La dolarización en Bolivia: evolución reciente y perspectivas
futuras. Disponible en la Página Web: <http://www.udape.gov.bo/AnalisisEconomico/htmls/
id29.htm>.
154
En lo que tiene que ver con la dolarización como instrumento para la integración
de los países latinoamericanos con Estados Unidos, Alberto Acosta, en artículo
publicado en la Revista Nueva Sociedad, señaló:
Todavía con cierta cautela hacia afuera, los EE.UU. alientan un proceso
asimétrico de dolarización plena, pues al parecer en Washington habría el
deseo de cristalizar una unión monetaria sin asumir costos y
responsabilidades, lo cual hace de este intento algo único y no asimilable
a la lógica de la unión monetaria en Europa.
La International Monetary Stability Act (IMSA), impulsada por el
senador republicano Connie Mack, sintetiza los principales argumentos de
esta iniciativa:
-
La dolarización es vista como una oportunidad para expandir las
exportaciones e inversiones norteamericanas, en la medida que se reduce
el riesgo cambiario al consolidarse una unión monetaria con base en el
dólar.
-
Por igual, se esperan beneficios adicionales si se recuperan las
economías latinoamericanas, lo que traería menores riesgos y costos
para los ciudadanos norteamericanos en general.
155
Es obvio que la Reserva Federal no asume compromiso alguno en el caso
-
de que se presenten problemas en las economías unilateralmente
dolarizadas.
Si bien es cierto que las economías latinoamericanas dependen ya en
gran medida del mercado norteamericano, con la dolarización, en
realidad, se inclinarán mucho más hacia los EE.UU73.
Sin embargo, la integración de los países latinoamericanos entre sí, en el corto
plazo, se puede ver perjudicada por la dolarización, dado que en situaciones de
crisis, como las que se viven en la actualidad, las decisiones (ej. devaluaciones)
que adopten los países vecinos de los países dolarizados pueden afectar a estos
últimos gravemente como resultado de la imposibilidad de adoptar medidas de
control monetario y cambiario, lo que a su vez puede generar enfrentamientos
entre estos Estados.
Además, debe tenerse en cuenta que en Latinoamérica la dolarización ha sido
más el resultado de decisiones y angustias políticas antes que la consecuencia de
reflexiones técnicas.
"Muchos economistas proponen usar la "teoría de áreas monetarias óptimas" para
juzgar si la dolarización es deseable. De acuerdo a ese concepto, una economía
73
ACOSTA, Op. Cit.
156
es parte de un área monetaria óptima cuando un alto grado de integración
económica hace más beneficiosa una tasa de cambio fija que una tasa flotante"74.
Por último, se puede decir que en la mayoría de los países latinoamericanos la
economía no es tan abierta con respecto al exterior y su base productiva se
encuentra concentrada en pocos productos, por lo tanto, para que la dolarización
tenga sus efectos positivos es necesario que exista mayor diversificación productiva
y mayor acceso a los mercados internacionales.
4.1.12.1 Algunos casos en América Latina.
A continuación se describen
brevemente los casos más representativos de dolarización oficial, dolarización
informal y caja de conversión en América Latina.
Panamá:
Panamá fue el primer país latinoamericano independiente que dolarizó
oficialmente su economía con el dólar estadounidense en 1904, como resultado de
una imposición norteamericana.
74
DE GINATTA, Joyce. Nuevos candidatos para dolarizar. Disponible en la Página Web:
<http://www.dolarizacionecuador.com>.
157
Dado que en este país no existe un Banco Central, el FMI es el prestamista de
última instancia con quien tiene el récord de acuerdos contingentes (16 en 19
años).
La dolarización y el hecho de que la base de la economía panameña se encuentre
en la prestación de servicios, en especial, de transporte marítimo, le han permitido a
esta nación alcanzar un grado de apertura que supera el 75%. Adicionalmente, le
ha servido para diversificarse y para tener servicios financieros poco volátiles. Sin
embargo, Panamá no presenta altos niveles de empleo, ni de crecimiento, ni una
buena distribución del ingreso, lo que cuestiona el efecto benéfico de la disciplina
económica que se le atribuye a la dolarización.
Por último, es preciso señalar que este país también emite su propia moneda, el
balboa panameño, aunque éste sólo se emplea con carácter fraccionario.
Ecuador:
En Ecuador la dolarización comenzó a debatirse en septiembre de 1998 debido a
la gran depreciación que venía sufriendo el sucre frente al dólar en años
anteriores. Su promotora fue la empresaria Joyce de Ginatta desde la Cámara de
la Pequeña Industria de Guayas.
158
El 9 de enero de 2000, el entonces Presidente del Ecuador, Jamil Mahuad,
anunció la dolarización oficial luego de que la cotización del sucre se fijara en
25.000 unidades por dólar como resultado de la depreciación de la moneda local
en un 197% en 1999 y del 23.5% en la primera semana del 2000. Días después, el
17 de enero, Mahuad envió un paquete de leyes al Congreso para que la
dolarización tuviera éxito. Consecuencia de ello, el 29 de febrero del mismo año,
bajo el nuevo gobierno de Gustavo Noboa, quien había asumido la Presidencia
días antes, el Congreso aprobó la Ley Fundamental para la Transformación
Económica del Ecuador, la cual entró en vigencia el 13 de marzo siguiente*.
Como resultado de dicha Ley, el Banco Central cambió hasta el 9 de septiembre
de 2000 toda la existencia de sucres en el mercado. Luego, este ente desapareció
como organismo emisor y financiero y se transformó en un agente de
reestructuración de la banca y de reordenamiento fiscal.
Ecuador fue el primer país de América Latina que recientemente sacrificó su
moneda nacional e introdujo una moneda extranjera como de curso legal y
forzoso, a pesar de que la dolarización extraoficial se encontraba en un nivel
moderado. Vale la pena aclarar, sin embargo, que la dolarización informal se
había profundizado a raíz de la aprobación de la Ley de Instituciones del Sistema
*
A dicha ley se le denominó trolebús en alusión a Mahuad, quien siendo Alcalde de Quito puso en
marcha ese vehículo como alternativa de transporte.
159
Financiero y Banco del Estado de 1995, la cual permitió abrir cuentas bancarias en
dólares, haciendo cotidianas las operaciones en esta divisa.
En la actualidad se puede decir que la dolarización de la economía ecuatoriana
consiguió la estabilización del tipo de cambio pero no de los precios. Ecuador tiene
actualmente una de las tasas de inflación más altas de Latinoamérica, su
endeudamiento presenta niveles muy elevados y su población ha sufrido un
profundo deterioro en sus ingresos.
El Salvador:
Este país inició su proceso de dolarización con la entrada en vigencia de la Ley de
Integración Monetaria el 1º de enero de 2001.
Algunas de las disposiciones de esta Ley fueron:
-
Establecer el tipo de cambio fijo e inalterable entre el colón y el dólar de los
Estados Unidos de América a razón de ocho colones setenta y cinco centavos
por dólar.
-
Otorgarle al dólar norteamericano curso legal irrestricto con poder liberatorio
para el pago de obligaciones en dinero en el territorio nacional.
160
-
Expresar todas las operaciones financieras en dólares.
-
Permitir la contratación de obligaciones monetarias expresadas en cualquier
otra moneda de legal circulación en el extranjero.
-
Establecer la circulación del colón por tiempo limitado.
-
Pagar todos los salarios y fijar todos los precios de los bienes y servicios en
dólares, aunque se permitió que inicialmente se pudiera hacer en colones.
-
Cambiar colones por dólares al tipo de cambio establecido. Esta función debía
ser cumplida tanto por el Banco Central como por los bancos del sistema sin
cobrar ningún tipo de comisión por dicho concepto.
En lo que respecta al Banco Central se señaló que todas sus obligaciones serían
asumidas por el Estado y se determinó retirarle tanto la potestad exclusiva de
emitir moneda como la función de coordinar la política monetaria con las restantes
políticas económicas que establece el Gobierno de la República.
Argentina:
A fines de la década de los 80´s, Argentina experimentaba un muy alto nivel de
inflación y la economía de este país se encontraba en retroceso, por lo que en
161
abril de 1991 el gobierno del Presidente Carlos Saúl Menem fijó la paridad de uno
a uno entre el peso y el dólar estadounidense y estableció la caja de conversión.
En la década de los 90´s Argentina logró reducir los niveles de hiperinflación,
alcanzando la estabilidad en el nivel general de precios y una tasa de crecimiento
anual del 5%. No obstante, aumentó la tasa de desempleo, desmejoró la
distribución del ingreso y se expandieron el gasto y la deuda pública. Además,
Argentina ha estado seriamente expuesta a los shocks externos, principalmente a
la crisis del Tequila y de la Samba, sumado a la presión deflacionaria en los
precios de sus productos transables debido a la devaluación de sus vecinos, lo
que a su vez ha conllevado a la pérdida de su competitividad.
En opinión del economista Daniel Artana:
La Ley de Convertibilidad junto con otras reformas estructurales
cambiaron las perspectivas de la economía argentina drásticamente. El
país pudo aprovechar su potencial de crecimiento y aunque se
presentaron varios conflictos los mismos obedecen más a las reformas
que no se hicieron o se encararon tarde (desregulación laboral, mejora en
la eficiencia del gasto público social) que a las que constituyen el núcleo
162
de medidas (apertura, privatizaciones y desregulación, estabilidad
macroeconómica, etc.)75.
Como resultado de la actual crisis en Argentina, la dolarización de su economía es
controvertida. El Presidente Duhalde y su Ministro Lavagna han manifestado que
no habrá dolarización, en tanto que el ex-Presidente Menem es su principal
defensor desde la devaluación brasileña al considerar que ésta puede asegurar la
estabilidad y la convertibilidad de la moneda. Sin embargo, sea cual sea la
decisión que se adopte, lo cierto es que el peso argentino actualmente flota
respecto al dólar.
Finalmente, es necesario precisar que la caja de conversión argentina se desvía
de la ortodoxa por las siguientes razones: "Actúa como prestamista de última
instancia, regula las reservas de los bancos comerciales y puede utilizar hasta un
tercio de sus reservas denominadas en dólares para respaldar bonos emitidos por
el gobierno argentino. Una caja de conversión ortodoxa, no haría nada de eso"76.
Guatemala:
El 12 de enero de 2001, fue expedida en Guatemala la Ley de Libre Negociación
de Divisas, la cual entró en vigor el 1º de mayo de 2001. Esta Ley, según los
75
ARTANA, Daniel. La economía durante el plan de convertibilidad. Disponible en la Página Web
del Banco Central de la República Argentina: <http://www.bcra.gov.ar>.
76
GÖTZ, Op. Cit.
163
funcionarios del Banco de Guatemala, no es una Ley de Dolarización por las
siguientes razones:
-
El régimen de tipo de cambio es flexible, por lo que éste es el instrumento
regulador del mercado.
-
El Banco Central no está obligado a cambiar los quetzales por dólares.
-
No se limita en el tiempo la circulación del quetzal.
-
Las operaciones financieras se pueden expresar tanto en dólares como en
quetzales.
-
No hubo transferencia al Estado de las obligaciones del Banco de Guatemala.
Sin embargo, existen ciertas similitudes entre la Ley de Libre Negociación de
Divisas y la dolarización, veámoslas:
-
Libertad para contratar obligaciones en moneda extranjera. Adicionalmente, se
permite el curso legal irrestricto del dólar.
-
Se pueden denominar y pagar los contratos laborales en moneda local o en
dólares.
164
-
No se prohibe ninguna transacción en dólares.
-
Pueden expresarse tanto en dólares como en moneda local los precios de los
bienes y servicios.
-
La libre convertibilidad de las monedas locales está garantizada.
Por último, vale la pena señalar que mediante esta Ley también se permitió la libre
importación, exportación, disposición, tenencia, compra y venta de oro amonedado
o en barras.
Bolivia:
Bolivia tiene uno de los sistemas financieros más dolarizados de la región (91.4%
de los depósitos*) debido a la experiencia de hiperinflación y a la desconfianza en la
moneda nacional como reserva de valor.
No obstante lo anterior, el boliviano sigue constituyendo el medio de pago más
importante en las transacciones diarias; se siguen efectuando en moneda nacional
las transacciones menores, básicamente, la compra de bienes de primera
necesidad como alimentos, vestuario, servicios, etc., bienes que por lo demás
*
Resultado obtenido de calcular el porcentaje de los depósitos en moneda extranjera sobre los
depósitos totales.
165
representan algo más del 90% de la canasta familiar y son el primer destino de los
ingresos de los trabajadores.
Sumado a ello, a pesar de que en Bolivia desde 1986 el dólar desempeña la función
de reserva de valor, en la actualidad se observa una paulatina reducción en sus
funciones como unidad de cuenta y medio de pago.
México:
El ingreso al NAFTA de México ha generado una fuerte expansión del comercio
bilateral con su vecino del Norte por lo que actualmente se está discutiendo
seriamente la dolarización en este país.
4.2 EL CASO COLOMBIANO
En la economía de nuestro país el dólar americano es la moneda de referencia
para un gran número de transacciones debido a que Colombia exporta una
considerable cantidad de sus productos y servicios a Estados Unidos y a que su
deuda externa, tanto pública como privada, está representada en dólares.
Empero, en Colombia la dolarización no es aplicable en el corto plazo puesto que
el tamaño del mercado de dólares aún es pequeño y porque esta divisa no cumple
las funciones del dinero como reserva de valor, unidad de cuenta y medio de pago
166
en nuestra economía. Además, el concepto tradicional de soberanía todavía prima
entre nosotros, razón por la cual el tema de la dolarización no ha tomado
demasiada importancia. Sin embargo, no se descarta que en un futuro se presente
dicho fenómeno debido a que varios países latinoamericanos han avanzado en
este proceso.
Cuadro 1. Países extraoficialmente y semi-oficialmente dolarizados
La mayoría de los países de América
Latina y del Caribe, especialmente,
Argentina,
PAÍSES
Bolivia,
México,
Perú
y
EXTRAOFICIALMENTE DOLARIZADOS
Centroamérica; la mayoría de los países
ESTADOS UNIDOS DE
de la ex Unión Soviética, especialmente,
CON EL DÓLAR DE LOS
AMÉRICA (*)
Armenia, Azerbaiján, Georgia, Rusia y
Ucrania; otros varios países, incluyendo
Mongolia,
Mozambique,
Rumania,
Turquía y Vietnam.
PAÍSES
SEMI-OFICIALMENTE DOLARIZADOS
CON EL DÓLAR DE LOS
ESTADOS UNIDOS DE
Bahamas, Camboya, Haití, Laos, el baht
de Tailandia y Liberia.
AMÉRICA
Algunas ex colonias francesas en Africa
PAÍSES
EXTRAOFICIALMENTE DOLARIZADOS
(franco francés/euro); Balcanes (marco
CON MONEDAS DIFERENTES DEL DÓLAR DE
alemán/euro); Macau y el sur de China
LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA (*)
(dólar de Hong Kong); Bielorrusia (rublo
ruso).
167
Bosnia
(marco
alemán/euro,
kuna
croata, dinario yugoslavo); Brunei (dólar
de
Singapur);
Isla
de
Man
(libra
SEMI-OFICIALMENTE DOLARIZADOS
esterlina); Islas de la Mancha (libra
CON MONEDAS DIFERENTES DEL DÓLAR DE
esterlina); Lesotho (rand de Africa del
LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA
Sur); Namibia (rand de Africa del Sur);
PAÍSES
Tadzikistán (se permite el uso de
monedas extranjeras, de las cuales el
rublo ruso es el más extendido).
Fuente: BOLAÑOS, Tonny et al.
Económicas
de
la
Universidad
Finanzas internacionales XN-5004.
de
Costa
Rica.
Disponible
Facultad de Ciencias
en
la
Página
Web:
<http://www.monografias.com>.
(*) La lista de las economías extraoficialmente dolarizadas no incluye a todas porque
es difícil medir cuántos son los países extraoficialmente dolarizados. Un estudio del
FMI basado solamente en los datos sobre depósitos en moneda extranjera clasifica 18
países como "altamente dolarizados" hasta 1995, lo que significa que los depósitos en
moneda extranjera exceden el 30% de la medida amplia de la oferta monetaria. Estos
países son: Argentina, Azerbaiján, Bielorrusia, Bolivia, Camboya, Costa Rica, Croacia,
Georgia, Guinea-Bissau, Laos, Latvia, Mozambique, Nicaragua, Perú, Sao Tomé y
Príncipe, Tadzikistán, Turquía y Uruguay. El estudio clasifica como "moderadamente
dolarizados" otros 32 países, en los cuales los depósitos en moneda extranjera
promedian 16,4% de la medida amplia de la oferta monetaria. Estos países son:
Albania, Armenia, Bulgaria, Dominica, Egipto, Estonia, Filipinas, Guinea, Honduras,
Hungría, Jamaica, Jordania, Lituania, Macedonia, Malawi, México, Moldavia,
Mongolia, Pakistán, Polonia, República Checa, Eslovaquia, Rumania, Rusia, Sierra
Leona, Trinidad y Tobago, Ucrania, Uganda, Uzbekistán, Vietnam, Yemen y Zambia.
168
Cuadro 2. Países oficialmente dolarizados
PAÍS
Andorra
Bután
Chipre Norte
Ciudad del Vaticano
Ecuador
El Salvador
Groenlandia
Guam
Isla de Pitcairn
Islas Channel
Islas Cocos (Islas Keeling)
Islas Cook
Islas Mariana del Norte
Islas Marshall
Islas Norfolk
Islas Turcas y Caicos
Islas Vírgenes Británicas
Islas Vírgenes de EE.UU.
Kiribati
Liechtenstein
Micronesia
Mónaco
Nauru
Niue
Palau
Panamá
Puerto Rico
Samoa Americana
San Marino
Santa Helena
Tokelau
Tuvalu
MONEDA CON LA CUAL SE DOLARIZÓ
franco francés/euro, peseta española/euro
Rupia india
Lira turca
lira italiana/euro, moneda propia
Dólar de los EE.UU.
Dólar de los EE.UU.
Krone de Dinamarca
Dólar de los EE.UU.
dólares de Nueva Zelandia y los EE.UU.
Libra esterlina
Dólar australiano
Dólar de Nueva Zelandia
Dólar de los EE.UU.
Dólar de los EE.UU.
Dólar australiano
Dólar de los EE.UU.
Dólar de los EE.UU.
Dólar de los EE.UU.
dólar australiano, moneda propia
Franco suizo
Dólar de los EE.UU.
Franco francés/euro
Dólar australiano
Dólar de Nueva Zelandia
Dólar de los EE.UU.
dólar de los EE.UU., balboa panameño
Dólar de los EE.UU.
Dólar de los EE.UU.
lira italiana/euro, moneda propia
Libra esterlina
Dólar de Nueva Zelandia
dólar australiano, moneda propia
Fuente: Página Web del Banco Mundial : <http://www.worldbank.org>
169
AÑO
1278
1948
1974
1929
2000
2001
antes de 1800
1898
1800
1797
1955
1995
1944
1944
antes de 1900
1973
1973
1934
1943
1921
1944
1865
1914
1901
1944
1904
1899
1899
1897
1834
1926
1892
Cuadro 3. Países con sistema de caja de conversión
PAÍS
Argentina
Bermuda
Brunei
Estonia
Gran Caimán
Gibraltar
Hong Kong
Islas Faroe
Islas Malvinas
Lituania
MONEDA DEL SISTEMA
Dólar de los EE.UU.
Dólar de los EE.UU.
Dólar de Singapur
Marco alemán/euro
Dólar de los EE.UU.
Libra esterlina
Dólar de los EE.UU.
Corona sueca
Libra esterlina
Dólar de los EE.UU.
Fuente: BOLAÑOS, Tonny et al.
Económicas
de
la
Universidad
AÑO
1991
1915
1967
1992
1972
1927
1983
1940
1899
1994
Finanzas internacionales XN-5004.
de
Costa
Rica.
Disponible
Facultad de Ciencias
en
la
Página
Web:
<http://www.monografias.com>.
Cuadro 4. Países candidatos para la dolarización oficial
PAÍSES
EN LOS QUE EL GOBIERNO HA
Argentina, Costa Rica y Guatemala.
MANIFESTADO INTERÉS EN LA DOLARIZACIÓN
OFICIAL
PAÍSES EN LOS QUE LOS ECONOMISTAS, MAS
NO
EL
GOBIERNO,
HAN
MANIFESTADO
INTERÉS EN LA DOLARIZACIÓN OFICIAL
Brasil, Canadá, Hong - Kong, Indonesia,
Jamaica,
México,
Perú,
Rusia
y
Venezuela.
Fuentes: <http://www.dolarizacionecuador.com/candidatos.asp> y GÖTZ, Maximiliano Pablo. La
dolarización. Disponible en la Página Web: <http://www.monografias.com>.
170
4.3 CONCLUSIONES
En el concepto tradicional de soberanía, ésta es al Estado lo que la libertad a la
persona, por lo tanto es considerada como algo irrenunciable, inalienable,
indelegable, indivisible, ilimitable e imprescriptible. En este sentido, la soberanía
es exclusión e independencia, o en otras palabras, potestad de actuar sin sujeción
a ningún poder foráneo. No obstante, como se ha mencionado en varias
oportunidades a lo largo del presente trabajo, el concepto tradicional está siendo
abandonado, principalmente, como consecuencia de la globalización.
En el caso específico de la soberanía monetaria, la existencia de una moneda por
cada país se ha visto como un obstáculo para la integración económica, razón por
la cual en algunas regiones se presenta una tendencia cada vez mayor hacia la
unificación de la moneda. Como lo indica Joyce De Ginatta: "la soberanía nacional
está perdiendo su antiguo incuestionable estatus como base para el diseño de
política monetaria. A medida que avanza la globalización, las reglas políticas de la
política monetaria están cambiando su énfasis en soberanía nacional a la
integración regional"77.
El mundo se ha volcado a la búsqueda de sistemas que sirvan para disminuir la
incertidumbre, los costos de transacción y los riesgos cambiarios, llegando en
algunos casos a la constitución de uniones monetarias como sucedió en Europa
77
DE GINATTA, Op. Cit.
171
con el euro. Asimismo, la dolarización es simplemente un mecanismo más para
dar respuesta a este movimiento indetenible.
De igual forma, se debe tener en cuenta que aunque la dolarización unilateral y la
constitución de una zona monetaria óptima en la práctica no se han presentado de
manera conjunta, esta última ha servido para alentar en determinados países de
América Latina la renuncia a la moneda nacional, sobre todo considerando que
éstos buscan integrarse a un sistema comercial más estable en el menor tiempo
posible (ALCA en el 2005).
Se debe aclarar además que, a diferencia de la unión monetaria europea en la que
se pasa de una soberanía nacional a una soberanía regional, en la dolarización se
pierde la soberanía. En efecto, mientras que en la Unión Monetaria Europea la
adopción del euro es fruto del consenso de todos los países que la conforman, y
por ello todos se encuentran representados en el Banco Central Europeo y
participan en la adopción de decisiones, los países que dolarizan oficialmente,
especialmente en Latinoamérica, toman esta decisión por la fuerza de los hechos
y, en la mayoría de los casos, sin que medie un acuerdo con el Estado propietario
de la moneda extranjera; unido al hecho de que con esta medida no sólo quedan
sometidos a las determinaciones monetarias del país emisor, sino que también
pierden importantes herramientas de política económica, como lo son las políticas
monetaria y cambiaria. Adicionalmente, debe destacarse que mientras las
economías europeas son homogéneas, entre las economías latinoamericanas y la
172
estadounidense prima la heterogeneidad, lo que hace que los efectos de la Unión
Monetaria Europea sean más benéficos que los producidos por la dolarización
latinoamericana.
Por otro lado, la dolarización no implica por sí misma que la autoridad monetaria
del país que emite la moneda de reserva, en el caso del dólar norteamericano la
Reserva Federal de los EE.UU, tenga que actuar en favor de la solución de los
problemas macroeconómicos del país dolarizado. Este hecho ha sido corroborado
por Lawrence Summers, en los siguientes términos: "Estados Unidos no tiene por
qué alterar los procedimientos u orientación de su política monetaria simplemente
porque otro país decidió adoptar el dólar como moneda propia."78
En lo que respecta al sistema de caja de convertibilidad, se debe mencionar que
también se pierde autonomía en el manejo de los asuntos relacionados con la
moneda puesto que la Junta Monetaria no tiene poderes discrecionales en esta
materia, simplemente se limita a cambiar por una determinada moneda de reserva
el dinero que emite, operación que efectúa a un tipo de cambio fijo e inalterable.
Asimismo, el país que adopta este sistema, al igual que sucede con el que
dolariza, renuncia tanto a la política monetaria como a la administración del tipo de
cambio, con lo cual está prefiriendo la estabilidad monetaria y la eliminación de la
inflación frente a otros objetivos económicos como el empleo.
78
PÁGINA WEB de la Embajada de Estados Unidos en Santo Domingo (República Dominicana),
Op. Cit.
173
Por último, sólo resta indicar que si bien es cierto que la dolarización implica
pérdida de autonomía, también es verdad incuestionable que en la actualidad
tampoco puede hablarse de soberanía en su acepción tradicional debido a los
condicionamientos impuestos por los organismos multilaterales en materia de
política monetaria.
174
5. LA SOBERANÍA MONETARIA Y LA GLOBALIZACIÓN ECONÓMICA
Aún los países que no están sujetos a procesos de integración monetaria ni de
dolarización han ido perdiendo su soberanía monetaria en virtud de la
globalización económica. Es por esta razón que a continuación se exponen
brevemente los aspectos fundamentales de este tema, partiendo de la definición
que sobre el mismo expresa el abogado Mario Jaramillo, en su libro Vademécum
de Economía Política:
La globalización de la economía se define como el derrumbamiento de las
fronteras nacionales y la constitución del planeta en un sólo mercado en
el cual circulan libremente bienes y servicios para la satisfacción de las
necesidades de los consumidores. En la práctica, sin embargo, la
globalización de la economía constituye aún una meta distante para la
humanidad… El tránsito hacia la globalización exige el paso de
economías cerradas a economías abiertas en cada uno de los países79.
De la definición acogida se derivan cuatro aspectos que es necesario analizar con
detenimiento. Estos son:
79
JARAMILLO, Mario. Vademécum de economía política : explicación del neoliberalismo. Bogotá :
Institución Universitaria Sergio Arboleda, 1993. p. 182-183
175
-
La globalización económica es una meta para la humanidad.
-
La existencia de un mercado único, como finalidad de la globalización
económica, hace necesaria la existencia de una moneda única.
-
La globalización económica conlleva a la reducción de la intervención del
Estado en las fuerzas económicas.
-
La globalización económica es un proceso en el cual se pasa de economías
cerradas a economías abiertas.
El primero de estos aspectos, sugiere una pregunta: ¿por qué la globalización
económica es una meta para la humanidad?
La respuesta a este interrogante se encuentra en la doctrina económica de
apertura y libre cambio, según la cual la apertura de los mercados permite obtener
más y mejores bienes y servicios debido a la especialización en el trabajo que, a
su vez, promueve la producción eficiente.
Sin embargo, en la práctica, "no todas las economías tienen la misma fuerza para
competir en los mercados internacionales (…). Para las economías débiles, el
abrirse al comercio con otras naciones si, por un lado, les da la posibilidad de
obtener una mayor productividad, por otro, las hace altamente susceptibles a
176
absorber los efectos desestabilizadores que se derivan de las situaciones de
desequilibrio económico que otras enfrentan"80.
Ahora bien, sin entrar a analizar los pros y los contras de la internacionalización de
las economías, lo cierto es que este proceso se viene dando a partir de la
Segunda Guerra Mundial, y se ha intensificado en los últimos años en virtud del
desarrollo que han tenido las comunicaciones, creando una gran interdependencia
entre las naciones, de tal intensidad, que lo que ocurre en un país repercute
inmediatamente en los demás.
Respecto del segundo aspecto planteado, vale la pena retomar aquí lo expuesto
sobre del euro, puesto que al igual que en un mercado común se hace necesaria
una moneda común, en un mercado único se hace necesaria una moneda única,
que evite las imperfecciones y desequilibrios del mercado, que suministre la
información correcta sobre los precios relativos, facilitando así la toma de
decisiones por parte de los agentes económicos.
En relación con el tercer aspecto, es preciso indicar que con la globalización
económica, al ir desapareciendo la frontera entre los asuntos internos y externos,
la concepción de soberanía absoluta pierde su carácter de incuestionable.
Anteriormente, cada Estado reconocía recíprocamente la soberanía monetaria de
los demás. Hoy en día, la soberanía monetaria comienza a verse, en cierto modo,
80
BANCO DE LA REPÚBLICA, Op. cit., p. 281
177
como una traba a la unificación de las economías, razón por la cual algunos
Estados han decido renunciar ella, poniendo en tela de juicio dicha reciprocidad.
Sin embargo, en el caso latinoamericano y de los demás países subdesarrollados
y en vía de desarrollo, la soberanía continúa siendo defendida con firmeza. Las
razones de esta acentuada defensa las explica Gabriel Sánchez Díaz, así:
Para los países latinoamericanos la soberanía nunca pudo tener aquella
aureola de absoluto, ni en sus asuntos internos, ni en los externos: su
historia colonial, su difícil progreso hacia la construcción de Estados
nacionales en el siglo diecinueve, la permanente gravitación de las
naciones hegemónicas sobre sus destinos en este siglo, hicieron de la
soberanía un valor de difícil afirmación. Quizás por ello, las franjas
ganadas de autonomía son defendidas más dramáticamente cuando se
ven amenazadas.81
Sobre el último aspecto enunciado, teniendo en cuenta que la globalización
económica es un proceso en el que los países deciden abrir, lenta o rápidamente,
sus fronteras, éstos celebran acuerdos de carácter bilateral y multilateral de
comercio exterior y monetarios, a fin de lograr este objetivo.
81
SÁNCHEZ DÍAZ, Gabriel. Soberanía y globalización : las encrucijadas de la soberanía mexicana.
Disponible en la Página Web : <http://www.presenciaciudadana.org.mx/soberanía.html>.
178
Los acuerdos de comercio exterior, según el grado de integración, pueden
clasificarse de la siguiente manera:
-
Acuerdos de Preferencias: están regidos bajo el principio de "trato de la nación
más favorecida", según el cual los beneficios arancelarios, así como todas las
demás ventajas otorgadas por un País Miembro a otro, son extensivos,
inmediata e incondicionalmente, a los demás (artículo 1º del Acuerdo General
sobre Aranceles y Comercio, GATT).
-
Acuerdos de Preferencias sobre Preferencias: en virtud de estos tratados, dos
o más países se conceden mutuamente beneficios arancelarios u otras
ventajas, respecto de una lista de productos.
-
Acuerdos de Zona de Libre Comercio: en ellos se pacta la libre circulación de
bienes, servicios y capitales.
-
Acuerdos de Unión Aduanera: los Estados Parte de estos convenios, además
de crear una zona de libre comercio, fijan un arancel externo común y eliminan
los trámites ante las autoridades aduaneras fronterizas.
-
Acuerdos de Mercado Común: en estos tratados, además de la unión
aduanera, desaparecen las restricciones al comercio exterior y se pacta la libre
circulación de personas.
179
-
Acuerdos de Unión Monetaria: sobre estos acuerdos ya se hizo referencia en el
capítulo tercero del presente trabajo, razón por la cual se remite a lo en él
expuesto.
Estos acuerdos generalmente incluyen dentro de sus textos cláusulas monetarias
relativas al control de cambios sobre las operaciones de comercio exterior, a fin de
limitar dichos controles.
Como fue señalado, existen también acuerdos de carácter exclusivamente
monetario, entre ellos, el más importante que es el Tratado Constitutivo del Fondo
Monetario Internacional.
Finalmente, es importante indicar que si bien los Estados, en ejercicio de su
soberanía, deciden suscribir acuerdos para unificar sus economías, una vez
suscritos, renuncian a manejar discrecionalmente los asuntos que éstos
comprenden. De no hacerlo, violarían los principios del Derecho Internacional.
180
6. LA SOBERANÍA MONETARIA EN COLOMBIA∗
6.1 BREVE RESEÑA HISTÓRICA
La Constitución Nacional de 1886 no contempló ningún capítulo que desarrollara
el tema de la soberanía monetaria, solamente se limitó a conceder al Congreso la
facultad de fijar la ley, peso, tipo y denominación de la moneda y le atribuyó al
Gobierno la función de organizar el Banco Nacional, creado en 1880, así como la
de ejercer sobre los bancos de emisión privados, existentes desde 1871, y sobre
los demás establecimientos de crédito, la función de inspección y vigilancia,
conforme a la ley.
En desarrollo de lo dispuesto en la Carta Magna fueron expedidos la Ley 87 de
1886 y el Decreto 104 del mismo año, mediante los cuales se determinó que la
unidad monetaria y de cuenta nacional serían los billetes de curso forzoso del
Banco Nacional, entidad que los emitía a órdenes del Gobierno.
∗
Este capítulo se desarrolla tomando como base, principalmente, el artículo "Reforma
constitucional al régimen monetario colombiano" del profesor Jorge Enrique Ibáñez Najar y lo
expuesto sobre el tema en la página web del Banco de la República: www.banrep.gov.co
181
El Banco Nacional estaba encargado, además, de prestar al Gobierno los servicios
de consignación de los fondos públicos o de Tesorería, concederle créditos,
colaborarle en la contratación de préstamos internos y externos y administrar los
títulos de deuda pública. Sin embargo, en 1894, debió ser liquidado por el
Congreso, debido a los excesos en la capacidad de emisión.
Años más tarde, en 1905, fue creado el Banco Central de Colombia, el cual fue
liquidado, en 1909, por las mismas razones que el anterior.
La función de emisión a cargo de los Bancos Nacional y Central de Colombia puso
fin a la emisión por parte de los bancos privados y conllevó a que el Gobierno
asumiera la emisión de signos monetarios como una función de carácter fiscal
hasta 1910, año en el que, como consecuencia del desorden monetario sufrido en
los años precedentes, la Asamblea Nacional Constituyente dispuso en el artículo
49 de la Constitución Nacional que quedaba prohibida la emisión de papel moneda
de curso forzoso, prohibiendo de este modo al Gobierno ejercer el atributo de la
emisión como arbitrio rentístico y al Congreso la posibilidad de otorgarle tal
facultad.
Vale a pena mencionar que en el artículo 49 C.N. también se consagró el principio
de la moneda sana como un derecho y una garantía social.
182
El período comprendido entre 1910 y 1922, se caracterizó por la emisión de dinero
sin control, la dispersión de las reservas, la carencia de un sistema formal de
garantías y de respaldo gubernamental para los bancos, la escasez de medio
circulante y por la necesidad de acceder al crédito externo. Por tal razón, durante
este período se discutieron varios proyectos sobre la naturaleza y estructura que
debería tener la entidad que ejercería las funciones de banca central.
Con ocasión de la Primera Misión Kemmerer, este proceso culminó el 20 de julio
de 1923 con la expedición de la Ley 25. Dicha Ley autorizó la creación del Banco
de la República, entidad constituida como sociedad anónima, cuyo capital estuvo
compuesto, inicialmente, en un cincuenta por ciento (50%) con aportes del
Gobierno y el otro cincuenta por ciento (50%) con aportes de los bancos
comerciales nacionales y extranjeros y de algunos particulares.
El Banco de la República, en adelante, asumió el monopolio de la emisión,
asimismo, se encargó del manejo de la tasa de interés, de efectuar giros, recibir
depósitos, hacer operaciones de descuento y de regular la moneda y los cambios
internacionales.
Además,
actuó
como
prestamista
de
última
instancia,
administrador de las reservas internacionales y como banquero del Gobierno.
Luego, el 24 de septiembre de 1931, se implantó en Colombia el control de
cambios, determinando que todo pago al exterior debía contar con la autorización
del Banco Emisor. En este mismo año, el Banco de la República dejó de emitir
183
billetes convertibles en oro, consecuencia del desmonte del patrón oro asociado a
la libra esterlina y a fin de evitar la disminución de las reservas de este metal.
Con fundamento en la Segunda Misión Kemmerer, fue expedida la Ley 82 de
1931, modificatoria de la composición de la Junta Directiva del Banco, al
incorporar en ella a representantes de la Federación Nacional de Cafeteros y de
las Cámaras de Comercio, y al formalizar la inclusión del Ministro de Hacienda.
En 1949, el Gobierno invitó a una misión de la Reserva Federal de Nueva York,
dirigida por Daniel Grove, la cual recomendó conceder al Banco de la República
nuevos instrumentos para regular la oferta monetaria y la canalización del crédito
con el objeto de incentivar el desarrollo económico. Asimismo, sugirió modificar la
composición de la Junta Directiva, permitiendo una mayor participación de los
gremios, para conocer más a fondo los distintos sectores de la economía.
En 1950, se tomaron las primeras medidas para que el Banco asumiera la función
de crédito de fomento, concedida por los Decretos 384 y 1249 de 1948. En tal
sentido, el Gobierno decidió orientar los créditos de mediano y largo plazo hacia
actividades productivas.
En 1951, con el Decreto 756, a fin de lograr un control efectivo sobre la liquidez
interna, se le atribuyeron funciones de regulación monetaria, cambiaria y crediticia
a la Junta Directiva del Banco de la República, a través de la asignación de cupos
184
de crédito a los bancos, tanto ordinarios como extraordinarios, del manejo del
encaje legal y, en general, del diseño de las políticas en estas materias.
Igualmente, en 1951, el Gobierno vendió su participación en el Banco de la
República a los demás socios. Luego, en 1957, se obligó a los establecimientos
bancarios nacionales de carácter oficial a participar como accionistas en esta
entidad.
Durante 1957 y en el transcurso de 1958, se dió poder a la Junta Directiva del
Banco de la República para establecer controles cuantitativos y cualitativos a las
importaciones y a las operaciones de giro al exterior, ampliando, así, sus
facultades para intervenir sobre los movimientos de la moneda extranjera.
Debido a la composición accionaria del Banco de la República, en 1963, se gestó
un cambio importante sobre el órgano rector de la política monetaria, cambiaria y
de crédito del país, con la expedición de la Ley 21, mediante la cual se creó la
Junta Monetaria, conformada por el Ministro de Hacienda y Crédito Público, quien
la presidía, el Ministro de Desarrollo, el Ministro de Agricultura, el Gerente del
Banco de la República, el Director del Instituto Colombiano de Comercio Exterior y
el Jefe del Departamento Nacional de Planeación. Aunque, con voz pero sin voto,
también asistían el Secretario Económico de la Presidencia de la República, el
Superintendente Bancario y dos asesores técnicos. De este modo, quedó el
sistema de banca central dividido en dos ramas: una de regulación, ejercida por la
185
Junta Monetaria y, otra de ejecución y asesoría técnica, a cargo del Banco de
Emisión.
Con el Decreto Ley 2206 de 1963 la Junta Monetaria adquirió facultades de
orientación y regulación monetaria, las cuales fueron confirmadas plenamente por
el Decreto Ley 444 de 1967 y estuvieron vigentes hasta 1991.
Creada la Junta Monetaria, como fue señalado en el libro "Introducción al análisis
económico. El caso colombiano" del Banco de la República:
"se le adicionaron nuevas facultades, tales como, la de intervenir, con
normas de alcance general, en el mercado abierto, regular de manera
más amplia la tasa de interés, establecer los presupuestos monetarios y
conceptuar sobre el efecto monetario de las operaciones crediticias
externas del Gobierno, todo ello con el ánimo de armonizar la política
monetaria con la fiscal y, en general, con los intereses de la economía del
país."82
Con el Decreto Ley 444 de 1967, el Banco de la República adquirió nuevas
funciones en materia de control de cambios relacionadas, principalmente, con el
manejo de los presupuestos de divisas y la regulación de la oferta y la demanda
de moneda extranjera.
82
BANCO DE LA REPÚBLICA, Op. cit., p. 161.
186
En la reforma constitucional de 1968, se le asignaron atribuciones de regulación
en materia cambiaria al Gobierno, quien las ejercería a través de decretos sujetos
a una ley marco expedida por el Congreso, a iniciativa del Ejecutivo, contentiva de
los principios, pautas, métodos y políticas generales a los cuales debía acogerse
este último.
La Ley 7ª y el Decreto 2617, ambos de 1973, ordenaron a los establecimientos de
crédito nacionales y extranjeros, accionistas del Banco de la República, la venta
de todas sus acciones al Gobierno, salvo una acción por cada establecimiento, lo
que conllevó a la nacionalización del Banco y, por ende, a la desaparición de los
motivos por los cuales se había dividido el sistema de banca central, en 1963.
Asimismo, mediante la Ley 7ª se puso fin a la emisión de la moneda como
concesión del Banco de la República y se dispuso que, en adelante, ella se
ejercería como una atribución legal propia de la entidad.
Con posterioridad, los Decretos 340 de 1980 y 386 de 1982, reconocieron el
carácter especial de las funciones a cargo del Banco de la República, definiéndolo
como una entidad de derecho público económico, de naturaleza única, con un
régimen administrativo especial, personería jurídica y patrimonio independiente.
187
La facultad reguladora en materia de cambios internacionales otorgada al
Gobierno, en 1968, no fue utilizada sino hasta 1990. La ley marco expedida fue la
Ley 9ª de 1991, aprobada con anterioridad a la Constitución Política del mismo
año.
Sobre la constitucionalidad de esta ley marco, la Corte Constitucional, Sala Plena,
Sentencia C-455 del 13 de octubre de 1993, Magistrado Ponente: doctor Fabio
Morón Díaz, señaló:
"Obviamente, las competencias de la Junta Directiva del Banco se
encuentran sometidas tanto al marco general de la Constitución, como al
conjunto de regulaciones legales que debe expedir específicamente el
Congreso con miras a regular las funciones que ésta puede desempeñar
dentro de su régimen propio (Cfr. Ley 31 de diciembre de 1992); además,
la Junta está sometida, por el principio de coordinación, y en cuanto a la
función de regular los cambios internacionales, a lo dispuesto por la ley
que establece el marco de las normas generales que señalan los
objetivos y los criterios propios de esta especial categoría de ley.
"Así las cosas, en todo caso, el ejercicio de esta función constitucional de
la Junta Directiva del Banco, está sometida a unos principios específicos
de rango constitucional que condicionan, por su parte, y por el aspecto
material, la validez jurídica de la ley que organiza el régimen del Banco."
188
Por último, en referencia a la soberanía monetaria en la actualidad, es preciso
observar el espíritu que orientó al Constituyente de 1991 en esta materia. Al
respecto, en la propuesta original del Banco de la República presentada al
Presidente en noviembre de 1990 sobre el régimen monetario en la nueva
Constitución, se expresó:
"La estabilidad de precios es una de las condiciones básicas de toda
organización económica cuando se quiere promover el desarrollo integral
de la comunidad y mantener la paz y la tranquilidad social. Dicha
estabilidad sólo se puede lograr y mantener con la existencia de un sólido
sistema monetario, el cual requiere para su dirección y manejo un
organismo de carácter técnico a cuyo cargo esté la reglamentación de la
circulación monetaria, los cambios internacionales y la concesión de
créditos a la economía.
"La capacidad soberana que tiene toda organización política para diseñar
y poner en circulación sus propias especies monetarias así como la
autonomía que le permita mantenerles el poder de compra para que la
comunidad pueda realizar satisfactoriamente sus operaciones de
intercambio, sólo tienen plena realización si estas funciones, esenciales
para la subsistencia misma de la organización social, se le encomiendan
al Estado, como hasta ahora se ha hecho, para que éste las haga
189
efectivas a través de una rama u órgano suyo con capacidad de
regulación y ejecución (…).
"Resumiendo, consideramos que en la Constitución Política de Colombia
debe también existir dicha sección especial y en ella debe regularse todo
lo relacionado con la soberanía monetaria, para lo cual, deben preverse
las funciones a cargo del Congreso, del Presidente de la República y del
Banco Central en esta materia (…).
"El país requiere, entonces, que la política monetaria se dirija de acuerdo
con criterios técnicos, aislada de ocasionales intereses coyunturales, para
que
ella
colabore
al
desarrollo
nacional
y,
particularmente,
al
mantenimiento de la capacidad adquisitiva del ingreso de los colombianos
(…).
"Por estas razones se justifica que el tema de la regulación de la política
monetaria, cambiaria y crediticia reciba un tratamiento especial en la
Constitución Política, tratamiento que comprende dos aspectos a saber:
-
El ámbito dentro del cual el Congreso y el Banco Central pueden
regular las políticas monetaria, cambiaria y crediticia; y
190
-
La organización y funcionamiento del Banco Central como la entidad
llamada a administrar estas políticas que, en el caso colombiano,
debe ser el Banco de la República. Éste tendría así consagración
constitucional, con autonomía administrativa, patrimonial y técnica,
con lo cual dejará de mencionarse simplemente como Banco de
Emisión..."83
Vistos los criterios orientadores de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991,
corresponde ahora analizar con detenimiento las funciones que, en virtud de la
soberanía monetaria del Estado, le fueron asignadas al Congreso, al Gobierno y al
Banco de la República.
6.2 LA SOBERANÍA MONETARIA: EL CONGRESO Y EL GOBIERNO
Los artículos que finalmente quedaron consagrados en nuestra Carta Política
sobre el tema en referencia fueron los siguientes:
"Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas
ejerce las siguientes funciones:
83
STEINER, Roberto (Compilador). La autonomía del Banco de la República. Economía política
de la reforma. Bogotá : Tercer Mundo Editores / Fedesarrollo, 1995. p. 247-250.
191
"13) Determinar la moneda legal, la convertibilidad y el alcance de su poder
liberatorio, y arreglar el sistema de pesas y medidas.
"19) Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los
cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos:
"b) Regular el comercio exterior y señalar el régimen de cambio internacional, en
concordancia con las funciones que la Constitución consagra para la Junta
Directiva del Banco de la República;
"22) Expedir las leyes relacionadas con el Banco de la República y con las
funciones que compete desempeñar a su Junta Directiva."
"Artículo 189. Corresponde al Presidente de la República, como Jefe de Estado,
Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:
"24) Ejercer, de acuerdo con la ley, la inspección, vigilancia y control sobre las
personas que realicen actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra
relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del
público. Así mismo, sobre las entidades cooperativas y las sociedades
mercantiles.
192
"25) Organizar el Crédito Público; reconocer la deuda nacional y arreglar su
servicio; modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al
régimen de aduanas; regular el comercio exterior y, ejercer la intervención en las
actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el
manejo, aprovechamiento e inversión de recursos provenientes del ahorro de
terceros de acuerdo con la ley."
De conformidad con los mencionados artículos, es posible afirmar que el
Congreso es el encargado de dictar los principios que guían el régimen monetario
del país, reglas generales a las cuales deben someterse el Gobierno y el Banco de
la República. En otras palabras, corresponde al Legislativo "señalar el signo
monetario nacional, la viabilidad de que pueda ser cambiado por otra moneda o
por un metal y la idoneidad de la moneda como medio para extinguir obligaciones
y liberar al deudor de su carga."84
En lo referente al régimen cambiario, el Congreso es quien lo regula y lo define en
virtud de la facultad constitucional de expedir las leyes relacionadas con el Banco
de la República y con las atribuciones de su Junta Directiva.
De igual modo, siendo al Gobierno a quien corresponde la regulación del comercio
exterior, la inversión extranjera y el crédito público, el señalamiento del régimen
cambiario en estas materias delimita el ámbito dentro del cual la Junta Directiva
84
Sentencia C-021 de enero 27 de 1994, Magistrado Ponente: doctor Antonio Barrera Carbonell.
193
del Banco de la República regula las implicaciones cambiarias derivadas de estos
aspectos, siempre y cuando las políticas gubernamentales sean compatibles con
su función primordial de mantener el poder adquisitivo de la moneda.
Es preciso indicar que el Constituyente Primario fue cuidadoso en lo referente a la
facultad del Ejecutivo sobre el régimen de cambio internacional al elegir el término
“señalar", en cuanto su significado no implica decisiones de carácter legislativo o
administrativo; su función se limita a dar indicaciones políticas sobre los aspectos
del régimen cambiario que tienen relación directa con la regulación del comercio
exterior, la inversión extranjera y el crédito público.
Teniendo en cuenta que tanto el Congreso como el Gobierno y la Junta Directiva
del
Banco
de
la
República
tienen
funciones
en
materia
de
cambios
internacionales, cabe resaltar que, como consecuencia de la colaboración
armónica entre todos los órganos del Estado, "el Congreso debe obrar con
sujeción a la Constitución, el Gobierno debe obrar con sujeción a la ley y en
concordancia con las funciones atribuidas por la Constitución a la Junta Directiva
del Banco de la República, en tanto que ésta debe obrar también con sujeción a la
Constitución y a la ley y en coordinación con la política económica general." 85
85
IBÁÑEZ NAJAR, Jorge Enrique. Antecedentes y alcances de las normas constitucionales
relacionadas con las competencias para señalar el régimen de cambio y regular los cambios
internacionales. En : Revista Universitas de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Socioeconómicas
de la Pontificia Universidad Javeriana. Bogotá. No. 83 (nov. 1992); p. 346.
194
Por último, debe señalarse que la Constitución Política del 91 conservó en cabeza
del Presidente de la República la función de ejercer la inspección, control y
vigilancia sobre las personas que ejercen actividades financieras.
Líneas abajo, se describe la función a cargo del Congreso de ejercer el control
político sobre el Banco de la República y la función de inspección, control y
vigilancia sobre dicha entidad en cabeza del Presidente.
6.3 LA SOBERANÍA MONETARIA: EL BANCO DE LA REPÚBLICA
La regulación acerca del Banco de la República y de su Junta Directiva fue
consagrada en los artículos 371, 372 y 373 de la Constitución Política de 1991 y
en la Ley 31 de 1992. Veamos:
"Artículo 371. El Banco de la República ejercerá las funciones de banca central.
Estará organizado como persona jurídica de derecho público, con autonomía
administrativa, patrimonial y técnica, sujeto a un régimen legal propio.
"Serán funciones básicas del Banco de la República: regular la moneda, los
cambios internacionales y el crédito; emitir la moneda legal; administrar las
reservas internacionales; ser prestamista de última instancia y banquero de los
195
establecimientos de crédito, y servir como agente fiscal del gobierno. Todas ellas
se ejercerán en coordinación con la política económica general.
"El Banco rendirá al Congreso informe sobre la ejecución de las políticas a su
cargo y sobre los demás asuntos que se le soliciten."
Los aspectos tratados en este artículo se pueden agrupar de la siguiente manera:
Naturaleza del Banco de la República
Con la Carta Política de 1991 el Banco de la República se consagró como un
órgano del Estado, de rango constitucional, con personería jurídica, autonomía
administrativa, patrimonial y técnica, de naturaleza única, con un ordenamiento y
organización especiales. Igualmente, dicha entidad adquirió las funciones de
banca central, unificándose, así, el sistema existente desde 1963.
Jorge Enrique Ibáñez Najar al respecto comentó: "De la expresión contenida en el
artículo 371 de la Constitución, según la cual el Banco de la República ejercerá las
funciones de banca central, surge el aspecto más importante en esta materia, esto
es, que el Banco de la República no será en lo sucesivo el banco emisor previsto
en la Constitución anterior, sino que será mucho más que eso."86
86
IBÁÑEZ NAJAR, Jorge Enrique. Reforma constitucional al régimen monetario colombiano. En :
Revista Universitas de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Socioeconómicas de la Pontificia
Universidad Javeriana. Bogotá. No. 82 (jun. 1992); p. 470.
196
De acuerdo con lo anterior, es posible afirmar que a partir de 1991 el Banco de la
República cambió su naturaleza, objeto y finalidad.
Siendo la autonomía uno de los principios fundamentales que rigen nuestro Banco
Central, así como a todos los de los demás países, a continuación se explican
brevemente los asuntos que ésta comprende, con fundamento, principalmente, en
lo expuesto por Carlos Ossa Escobar y Jorge Enrique Ibáñez Najar, en su artículo
"El concepto de autonomía de la banca central".
La autonomía funcional y administrativa significa que el Banco de la República no
forme parte de las ramas tradicionales del poder público, en otras palabras, que no
pertenezca a las ramas legislativa, ejecutiva o jurisdiccional, ni tampoco a los
órganos fiscalizadores o electorales; ni que actúe con sujeción a ellos, sino
solamente conforme a la Constitución y a la ley y con total independencia de los
asuntos de carácter fiscal.
Derivado de esta autonomía se eliminó la función del Banco de otorgar créditos de
fomento al sector privado y se le restringió la posibilidad de atender los
requerimientos gubernamentales para efectos de cubrir faltantes fiscales. Como se
señaló en la "Propuesta sobre el régimen monetario en la Reforma Constitucional",
presentada por el Banco de la República a la Asamblea Nacional Constituyente:
197
"Dicha entidad no debe ser una dependencia del tesoro o un instrumento
adicional del manejo fiscal y por ello no debe formar parte del conjunto de
organismos que tienen a su cargo el manejo de la hacienda pública, por la
incompatibilidad material y formal que existe entre a quienes corresponde
el manejo de asuntos monetarios y las instituciones a cuyo cargo está el
manejo y la administración del fisco."87
De igual forma, el Constituyente expresó:
"(...) el manejo de las finanzas públicas ha demostrado que los
instrumentos de carácter fiscal no deben financiar o asumir los costos que
demande el manejo monetario, cambiario y crediticio del país y que éste
no debe financiar o asumir los costos que demande el manejo fiscal. Los
ponentes consideran que así debe procederse para que se haga efectiva
la separación del manejo monetario de los asuntos de carácter fiscal y al
mismo tiempo se garantice una real autonomía del Banco Central
respecto del Gobierno" (Informe-Ponencia "La Banca Central”, Ponentes:
Oscar Hoyos, Carlos Lemos Simonds, Rodrigo Lloreda Caicedo, Ignacio
Molina,
Carlos
Ossa
Escobar
y
Antonio
Yepes
Parra,
Gaceta
Constitucional Nº 53, p. 8)."88
87
Sentencia C-050 del 10 de febrero de 1994, Magistrado Ponente: doctor Hernando Herrera
Vergara.
88
Sentencia C-529 de noviembre 11 de 1993, Magistrado Ponente: doctor Eduardo Cifuentes
Muñoz.
198
No obstante, de acuerdo con el artículo 113 de nuestra Carta Política, el cual
dispone: "(…) Los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero
colaboran armónicamente para la realización de sus fines", el Banco de la
República debe ejercer sus funciones en armonía con las mencionadas ramas y
órganos y, principalmente, en coordinación con la política económica general
dictada por el Consejo Nacional de Política Económica y Social - CONPES -. Para
facilitar esta coordinación, el Ministro de Hacienda y Crédito Publico es quien
preside la Junta Directiva del Banco.
La autonomía funcional también implica que la función de banca central sea
especial respecto de las demás atribuciones del Estado en el ámbito económico,
valiéndose de instrumentos propios de dirección, regulación, control y ejecución,
inherentes a las actividades monetaria, cambiaria y crediticia que le corresponden,
siempre con el objeto de mantener la capacidad adquisitiva de la moneda.
Por su parte, de la autonomía patrimonial se desprende que el Banco de la
República posea los atributos propios de todo sujeto de derecho, entre ellos su
presupuesto. El Banco puede disponer de sus activos, tanto en moneda nacional
como extranjera, incluidas las reservas internacionales. El constituyente sobre
este tema manifestó:
199
"Sus activos y rendimientos deben destinarse para constituir las
apropiaciones y reservas legales, entre ellas, las monetarias y cambiarias,
que le permitan al Banco Central atender sus necesidades y fines propios,
lo mismo que precaver los momentos de crisis y, con ellas, crear los
Fondos de Estabilización Cambiaria y Monetaria, a través de los cuales
asuma también los costos que demande su intervención en el manejo
cambiario, monetario y crediticio por la utilización de los instrumentos a su
cargo."89
La autonomía técnica se refiere a la capacidad del Banco de la República para
autodeterminarse en la toma de las decisiones a su cargo, velando por mantener
la estructura básica y estabilidad del Banco, a fin de asegurar la confianza y la
solidez en el sistema monetario del país, para lo cual se sujeta a criterios técnicos
de banca central, interés público y beneficio de la economía, garantizando así la
credibilidad de las medidas que se adopten.
De igual modo, su regulación debe tener el carácter técnico adecuado a su
naturaleza, para que las medidas monetarias a su cargo sean eficientes y
oportunas.
89
OSSA ESCOBAR, Carlos e IBÁÑEZ NAJAR, Jorge Enrique. El concepto de autonomía de la
banca central. En : STEINER, Op. cit., p. 132.
200
Sobre la autonomía del Banco de la República la Corte Constitucional se ha
pronunciado en varias sentencias. A continuación algunos de sus apartes:
"Esta Corporación se ha pronunciado en distintas ocasiones acerca de la
autonomía del Banco y ha precisado que su alcance cubre diversos
campos, a saber:
"- Una autonomía administrativa, que comprende básicamente lo relativo
a la forma de su organización, el funcionamiento de su junta directiva y
del consejo de administración y el período del gerente.
"- Una autonomía patrimonial, que concierne a la libertad e independencia
para administrar y afectar su propio patrimonio, mediante la ejecución de
los actos jurídicos y materiales relativos al cumplimiento de sus funciones.
"- Una autonomía técnica, referida al señalamiento del conjunto de
métodos, procedimientos y mecanismos específicamente diseñados,
relativos a las reglas para la constitución de sus reservas, entre ellas, las
de estabilización cambiaria y monetaria y el destino de sus excedentes, y
el cumplimiento de sus funciones básicas, como también a la libertad y
capacidad de actuar en dichos campos, sin la injerencia de otras
autoridades.
201
"- Una autonomía funcional, atinente al ejercicio de las competencias
específicas de que ha sido investido por la Constitución y la ley para el
cumplimiento de las funciones especializadas que le fueron asignadas."
(Sentencia C-341 de agosto 5 de 1996, Magistrado Ponente: doctor
Antonio Barrera Carbonell).
Respecto de los límites a esta autonomía, la Corte Constitucional en Sentencia C529 de 11 de noviembre de 1993, Magistrado Ponente: doctor Eduardo Cifuentes
Muñoz, manifestó:
"La Corte no cree que el Banco de la República, pese a ser un órgano
constitucional autónomo e independiente, quede sustraído de los
controles político, judicial, administrativo y fiscal, entre otros, que la propia
Constitución determina. Sostener esto último quebrantaría toda la
construcción del Estado colombiano como Estado de Derecho y república
unitaria y democrática. De hecho las funciones básicas atribuidas al
Banco se deben cumplir con estricta sujeción a la Constitución y a la ley.
De otra parte, los controles existentes garantizan que este novísimo
órgano constitucional no quede cubierto con un mandato de silencio y
oscuridad y se torne en parcela tecnocrática oculta y aislada del Estado.
El control del Presidente, del Congreso, de la Procuraduría, de la
Contraloría General de la República y de la Justicia, de suyo desvanecen
202
cualquier pretensión de invisibilidad que pudiera abrigarse respecto de las
actuaciones y operaciones de la entidad."
En igual sentido, se pronunció la misma Corporación en Sentencia C-566 de mayo
17 de 2000, Magistrado Ponente: doctor Carlos Gaviria Díaz, en la cual señaló:
"Pues bien, de conformidad con la Carta, el Banco de la República está
sujeto a diferentes tipos de control: de legalidad, en la medida en que sus
actos son de carácter administrativo y, por ende, pueden ser demandados
ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo (art. 237 C.P.); a un
control político, en los términos que establece el artículo 371 de la Carta;
a un control disciplinario, a cargo de la Procuraduría General de la
Nación, respecto de los servidores públicos; y a un control fiscal, por parte
de la Contraloría General, en aquellos eventos en los que el Banco
cumple actividades de gestión fiscal (art. 268 C.P.), como se precisará
más adelante.
"Adicionalmente, en atención a la naturaleza del Banco y a las
particulares
funciones
técnicas
que
le
corresponde
cumplir,
la
Constitución prevé un sistema de control especial en cabeza del
203
Presidente de la República, que deberá ser ejercido de acuerdo con los
parámetros trazados por el legislador."∗
Además, como fue expresado en la Sentencia C-481 del 7 de julio de 1999,
Magistrado Ponente: doctor Alejandro Martínez Caballero:
"Las estrategias y decisiones de la autoridad monetaria deben buscar ser
consistentes con las políticas fiscal, salarial y de empleo, a cargo del
gobierno, a efectos de mantener el equilibrio y dinamismo de la economía
(…) En efecto, el fundamento teórico para que se haya incorporado la
exigencia de coordinación es la alta interrelación de los sistemas
económicos, que explica que el manejo de una variable económica puede
afectar sensiblemente a otras, de manera negativa o positiva. (…)
"Por lo tanto, la coordinación de las funciones a cargo del Ejecutivo y del
Banco, no debe entenderse como la imposición de una colaboración con
determinada política económica de un gobierno, sino como la búsqueda
de coherencia y cooperación entre las autoridades económicas en el
desarrollo de la política económica del Estado, tal y como lo indicaron con
precisión los Constituyentes. Así, el informe ponencia respectivo explica
que esta coordinación entre la política fiscal y la monetaria no significa
∗
También puede consultarse la Sentencia C-021 del 27 de enero de 1994, Magistrado Ponente:
doctor Antonio Barrera Carbonell.
204
que la primera esté subordinada a la segunda, ni viceversa "sino que
ambas deben orientarse en forma armónica a regular la actividad
económica del país con una misma finalidad. El Banco debe tomar en
cuenta la política fiscal y el Gobierno debe tener en cuenta la política
monetaria."
Finalmente, es preciso manifestar sobre la naturaleza del Banco de la República
que al dejar de ser una sociedad anónima, éste readquirió todas las acciones que
anteriormente poseían en su capital el Gobierno y los establecimientos de crédito,
tanto nacionales como extranjeros.
Funciones a cargo del Banco de la República:
Sobre las funciones asignadas al Banco de la República en la Constitución se
puede decir que corresponden a esta entidad las que a continuación se enuncian:
1. Emitir la moneda legal (artículos 7, 9, 10 y 11 de la Ley 31 de 1992):
Esta facultad incluye los siguientes aspectos: disponer lo relativo a la acuñación
de la moneda metálica, a la impresión de los billetes y a la importación, cambio,
retiro y destrucción de los signos monetarios; establecer las aleaciones de la
moneda metálica; determinar las características de los signos monetarios y,
205
proveer las cantidades de billetes y monedas metálicas en sus distintas
denominaciones que requiera la economía para el normal desenvolvimiento de las
transacciones en el país.
Sobre este tema, Jairo Cañola Crespo anotó: "El Banco de la República, conforme
a la Constitución Política y a la Ley 31 de 1992, cumple las funciones de Banco
Central de Emisión y como tal ejerce en forma exclusiva e indelegable el atributo
estatal de emitir moneda legal constituida por moneda metálica y billetes, pues
conforman el único medio de pago de curso legal con poder liberatorio ilimitado."90
2. Regular la moneda, el crédito y el cambio internacional y dictar las políticas en
estas materias:
La necesidad de consolidar en cabeza del Banco de la República funciones
monetarias, cambiarias y crediticias, derivadas de que su Junta Directiva sea la
autoridad en estas materias, surge de la interrelación entre dichas áreas de la
economía.
Como lo explica el profesor Jorge Enrique Ibáñez Najar:
"Será la Junta Directiva del Banco de la República, constituida en
autoridad monetaria, cambiaria y crediticia del Estado, la que en lo
90
CAÑOLA CRESPO, Op. cit., p. 35.
206
sucesivo se encargará de la dirección y aplicación de las políticas
monetarias, cambiarias y de crédito, lo mismo que de la ejecución de
dichas funciones (…).
"El Banco de la República es el órgano del Estado a cuyo cargo está la
regulación de la política monetaria del país, mediante la adopción, con
sujeción a la ley, de las medidas que influyan sobre la capacidad, costo y
disponibilidad del dinero y del crédito para todas las unidades
económicas, públicas o privadas, con el propósito de mantener la
cantidad de dinero en circulación requerida para el normal desarrollo de la
actividad económica y en forma tal que su poder de compra se mantenga
estable."91
Por su parte, la Corte Constitucional, en Sentencia C-021 del 27 de enero de
1994, indicó:
"Lo anterior significa, que en las materias aludidas, el Banco, por
intermedio de su Junta, expide los ordenamientos o reglas de acuerdo
con los cuales se manejan en lo sucesivo las actividades monetarias,
cambiarias y crediticias. (…)
91
IBÁÑEZ NAJAR, Reforma constitucional al régimen monetario colombiano, Op. cit., p. 471, 496.
207
"Las "regulaciones" de que trata el artículo 371, son, en principio, normas
de carácter general, y su formulación, en lo que atañe con el manejo
monetario y crediticio, constituye una atribución exclusiva de la Junta
Directiva del Banco, porque la Carta no autorizó compartir tales
facultades, ni con el Presidente, ni con ninguna otra autoridad u
organismo del Estado. Tanto es así, que ni el artículo 189 (atribuciones
del Presidente de la República), ni en las disposiciones que regulan las
funciones de la Banca Central (Arts. 371 a 373), se establecen otros
niveles de competencia en las materias indicadas."
Las medidas que el Banco de la República puede emplear en ejercicio de esta
función son:
Dentro de los instrumentos de carácter monetario más relevantes se pueden
enunciar: la fijación y reglamentación del encaje de los establecimientos de crédito
y de las demás entidades que capten recursos del público, la determinación del
descuento y de las tasas de interés, la participación en las operaciones del
mercado abierto, la realización de operaciones de reporto∗ y el diseño de las
políticas monetarias.
∗
Operaciones de compra y venta de títulos a corto plazo que emite el Banco de la República.
208
Adicionalmente, la Junta Directiva debe fijar la metodología para la determinación
de los valores en moneda legal de la Unidad de Valor Real (UVR)∗ ∗.
En cuanto a la regulación del crédito, en las notas editoriales de la Revista del
Banco de la República de julio de 199192 se indicó que nuestro Banco Central, en
desarrollo de esta atribución, debe reglamentar las condiciones necesarias para
disponer del financiamiento directo y para la utilización de las líneas de crédito
externo que éste contrate; organizar y regular el mercado financiero; determinar
las operaciones activas, pasivas y neutras que pueden llevar a cabo los
establecimientos de crédito; limitar o prohibir el otorgamiento de avales y
garantías; reglamentar las ventas a plazos, entre otras.
De igual forma, en las mismas notas editoriales93 se expresó que el Banco de la
República, a fin de obtener determinados resultados en la balanza de pagos y en
las reservas internacionales, para la regulación del cambio internacional puede
adoptar las siguientes medidas: determinar lo relativo a la tasa de cambio; expedir
los presupuestos de ingresos y egresos de divisas; definir y regular las
operaciones de cambio internacional; organizar y regular el funcionamiento del
mercado cambiario; determinar las operaciones cuyos ingresos y egresos de
∗∗
Sentencia C-955 de julio 26 de 2000, Magistrado Ponente: doctor José Gregorio Hernández
Galindo.
92
STEINER, Op. cit., p. 305.
93
Ibid., p. 307.
209
divisas deben ser transferidos y negociados por conducto de los intermediarios del
mercado cambiario; reglamentar con carácter general los plazos, intereses,
finalidad y demás aspectos de la inversión extranjera; regular el otorgamiento de
avales y garantías en moneda extranjera; regular la compra, venta y posesión de
oro; dictar las normas conforme a las cuales deban cumplirse en el país las
obligaciones en moneda extranjera derivadas de operaciones de cambio exterior y
las obligaciones internas; y disponer la intervención del Banco en el mercado
cambiario como comprador o vendedor de divisas.
Vale la pena precisar que en lo referente a la regulación sobre las operaciones de
cambio de endeudamiento externo público, inversión extranjera y las resultantes
de las operaciones de comercio exterior, la regulación por parte del Banco de la
República debe sujetarse al señalamiento del cambio internacional efectuado por
el Gobierno Nacional.
Por último, debe expresarse que la facultad de regulación, al igual que la de
emisión, es de carácter indelegable.
3. Ser banquero del gobierno y agente fiscal del mismo:
De conformidad con el artículo 13 de la Ley 31 de 1992 el Banco de la República
como banquero del Gobierno puede:
210
-
Recibir en depósito los fondos de la Nación y de las entidades públicas, según
los casos y condiciones fijados por la Junta Directiva.
-
Otorgar créditos al Estado e incluso garantías en casos de extrema necesidad,
siempre y cuando tal financiación sea aprobada por unanimidad de los
miembros de la Junta Directiva.
A su vez, como agente fiscal del Gobierno puede:
-
Actuar como agente fiscal en la contratación de créditos internos y externos y
en aquellas operaciones que sean compatibles con las finalidades del Banco.
En desarrollo de esta función el Banco de la República actúa como depositario
de los fondos del Tesoro, con los cuales se efectúan los pagos de deuda
pública que determina el Gobierno, y lleva los registros de éstos.
-
Actuar como agente fiscal en la emisión, colocación y administración en el
mercado de los títulos de deuda pública, sin que el Banco de la República
pueda adquirir esos títulos directamente, ni recibirlos en garantía, salvo que la
Junta Directiva lo acepte unánimemente.
-
Prestar servicios de asistencia técnica.
211
Esta función la ejecuta nuestro Banco Central en la medida en que así lo
convenga con el Gobierno, de modo tal que dicha función no le es exclusiva, en
otras palabras, sin perjuicio de que el Gobierno la pueda ejercer directamente.
Cabe resaltar, que esta función no incluye la recaudación de impuestos, ni el
otorgamiento de estímulos tributarios.
4. Ser banquero y prestamista de última instancia de los establecimientos
bancarios:
En virtud de esta función, el Banco de la República es depositario de los dineros
que consignan los establecimientos de crédito en cumplimiento del requisito de
reserva bancaria.
Además, según el artículo 12 de la Ley 31 de 1992, esta función incluye:
-
Otorgar apoyos transitorios de liquidez, mediante operaciones de descuento y
redescuento, según los límites que fije la misma Junta Directiva de la entidad.
Estos apoyos sólo pueden concederse cuando sea factible la generación de
una pérdida de liquidez en los establecimientos de crédito que altere
peligrosamente el normal desenvolvimiento de los pagos.
212
-
Intermediar líneas de crédito externo para ser colocadas a través de los
establecimientos de crédito del país.
-
Prestarles servicios de compensación, fiduciarios, de depósito, de giro y los
demás que fije la Junta Directiva.
5. Administrador de las reservas internacionales:
Esta función debe ser ejercida en interés público, en beneficio de la economía
nacional y para facilitar los pagos al exterior. Comprende: el manejo, la inversión,
el depósito en custodia y la disposición de los activos de reserva. Tales reservas
deben manejarse independientemente de cualquier propósito de especulación e
invertirse, en consecuencia, bajo parámetros de seguridad, liquidez y rentabilidad,
primando la seguridad y la liquidez frente a la rentabilidad.
Sobre este tema Jorge Enrique Ibáñez Najar comentó:
"Con el objeto de que el Banco de la República disponga de las reservas
de dinero internacional destinadas a hacer frente en cualquier momento a
un saldo adverso de la balanza de pagos y a sostener el valor externo de
la moneda, se reitera la capacidad de aquel para que, haciendo uso del
atributo de emisión, adquiera metales preciosos y divisas, los cuales
constituyen las reservas internacionales.
213
"Dada la función social que conlleva la propiedad de estos bienes con el
objeto de promover el equilibrio cambiario y lograr mantener un nivel de
reservas suficientes para el manejo normal de las transacciones
internacionales, ellos se deben mantener en las cuentas del Banco con
los demás activos pero con fines propios de banca central (no
comerciales), es decir, al servicio de la economía del país y a disposición
de la comunidad para que puedan ser adquiridos por ésta de acuerdo con
la regulación que, conforme a la ley, para tal efecto dicte el Banco a
través de su Junta Directiva."94
Para finalizar, además de la función de administrar las reservas internacionales, el
Banco de la República cuenta con otras atribuciones en materia internacional de
conformidad con el artículo 15 de la Ley 31 de 1992∗, el cual dispone:
"El Banco de la República, podrá desarrollar con los organismos citados en este
artículo (organismos financieros internacionales en los que éste participe) y con
otras instituciones del exterior, las relaciones que se deriven de sus funciones de
banca central o que faciliten las operaciones internacionales de pago y crédito."
Paréntesis fuera de texto.
94
IBÁÑEZ NAJAR, Reforma constitucional al régimen monetario colombiano, Op. cit., p. 499-500.
∗
Artículo declarado parcialmente inconstitucional por la Corte Constitucional en Sentencia C-485 de
octubre 28 de 1993, Magistrado Ponente: doctor Eduardo Cifuentes Muñoz.
214
6. Actividades conexas:
El Banco de la República en virtud de los artículos 21 a 24 de la Ley 31 de 1992
también puede desarrollar, entre otras, las siguientes actividades conexas:
administrar un depósito de valores; participar en sociedades que se organicen
para administrar depósitos, sistemas de compensación o de información
sistematizada de valores en el mercado de capitales; abrir cuentas corrientes
bancarias o celebrar contratos de depósito; prestar el servicio de cámara de
compensación
interbancaria
y,
realizar
operaciones
de
compra,
venta,
procesamiento, certificación y exportación de metales preciosos. Adicionalmente,
deberá comprar el oro de producción nacional que le sea ofrecido en venta.
En desarrollo de esta función, a través de la Subgerencia de Operación Bancaria,
el Banco de la República presta los siguientes servicios electrónicos, según se
expresa en su página web95:
SEBRA - Servicio Electrónico del Banco de la República. Constituye el umbral de
entrada a todos los servicios electrónicos en forma segura por parte de los
usuarios autorizados.
95
Banco de la República. Página web: www.banrep.gov.co
215
El objetivo del sistema SEBRA es permitir que las transacciones y las
comunicaciones entre el Banco de la República y el Sector Financiero se realicen
de una manera ágil, eficiente y segura. Además, elimina la compleja movilización
de documentos y títulos valores y da mayor seguridad al desarrollo de las
operaciones.
DCV - Depósito Central de Valores. A través de él se efectúa el manejo
desmaterializado de los títulos valores emitidos y administrados por el Banco de la
República, incluidos los principales títulos de deuda pública que emite la Nación.
El DCV tiene como objetivos eliminar el riesgo que para los tenedores representa
el manejo de títulos físicos, agilizar las transacciones en el mercado secundario y
facilitar el cobro de rendimientos de capital e intereses.
SEN - Sistema Electrónico de Negociación. Es el sistema centralizado de
información para transacciones, administrado por el Banco de la República, a
través del cual las entidades inscritas pueden efectuar operaciones de compra y
venta al contado o a plazo, operaciones de reporto y operaciones simultáneas con
títulos depositados en el Depósito Central de Valores. Además, mediante este
sistema las entidades financieras legalmente facultadas pueden realizar
operaciones de préstamo de dinero en el mercado interbancario.
216
CEDEC - Sistema de Compensación Electrónica de Cheques. Por este sistema se
lleva a cabo en forma electrónica el proceso de compensación de los cheques
presentados diariamente al canje.
CENIT - Sistema de Compensación Electrónica Nacional Interbancaria. Se emplea
para el manejo electrónico de los pagos de bajo valor. El CENIT provee el servicio
de procesamiento electrónico de transacciones a cualquier entidad, persona
natural o jurídica, cliente de una entidad financiera, que tenga cuenta corriente o
de ahorros para realizar sus operaciones a través de todas las entidades
financieras del país.
En virtud del CENIT también es posible recaudar pagos por el cobro de facturas a
través de débitos automáticos en las cuentas de los deudores, en entidades
financieras distintas a la entidad en la que el afiliado tiene su cuenta recaudadora.
CAMBIOS INTERNACIONALES. Es el servicio a través del cual se efectúa el
manejo de los convenios de pago (con ALADI y China). Adicionalmente, por medio
de este sistema es posible dar cumplimiento a ciertas obligaciones impuestas por
el Régimen de Cambios Internacionales relativas a la financiación de
importaciones y exportaciones, a las cuentas corrientes de compensación en
moneda extranjera y a las inversiones internacionales, entre otros.
217
CUD. Es el sistema de información transaccional administrado por el Banco de la
República a través del cual se movilizan y controlan de manera oportuna, eficiente
y segura los recursos que las entidades autorizadas mantienen en las cuentas de
depósito.
El CUD es el sistema de pagos de alto valor del país.
PAGO A PROVEEDORES. Es el procedimiento de pagos a proveedores de
bienes y servicios del Banco de la República y esta diseñado para que los éstos
se realicen a más tardar dentro de los seis (6) días hábiles después de presentada
la factura o cuenta de cobro.
El proceso se soporta en el Sistema de Información de Cuentas por Pagar y
Pagos – JANO.
La modalidad de pago por transferencia electrónica, que se realiza utilizando el
Sistema de Compensación Electrónica Nacional Interbancaria - CENIT -, ofrece
ventajas en seguridad para los beneficiarios de los pagos y evita su
desplazamiento a las instalaciones del Banco, pues los valores pagados se
abonan electrónicamente en las cuentas de ahorro o corrientes que previamente
registran los proveedores en el Banco de la República.
218
BOLETÍN DE ESTADÍSTICAS DE SISTEMAS DE PAGO. El Banco pone a
disposición este boletín cuyo objetivo es el de divulgar la información relevante
sobre los medios de pago, el comportamiento del sistema de pagos y del sistema
de compensación y liquidación de títulos de deuda pública.
Por último, debido al nivel profesional del Banco de la República y a su estructura
operativa, el artículo 25 de la Ley 31 de 1992 le concedió a esta entidad la
posibilidad de apoyar simultáneamente el desarrollo científico, cultural y social del
país, a través de la creación de fundaciones destinadas a seleccionar, estimular y
financiar investigaciones en las áreas de las ciencias, la tecnología, las
humanidades, la antropología, la arqueología, la educación y la salud. Además,
participar en el rescate y preservación del patrimonio cultural y en la creación de
estímulos a su desarrollo mediante la administración y creación de bibliotecas y
museos especializados en todo el país.
Control político del Congreso sobre el Banco de la República
El Congreso ejerce un control político sobre el Banco de la República, control que
se deriva del hecho de que el Banco está sujeto en la regulación de sus funciones
y estructura a las disposiciones dictadas por el Legislador.
De acuerdo con este control, el Gerente del Banco debe rendir dentro de los diez
(10) días siguientes a la apertura de cada legislatura un informe sobre la ejecución
219
de las políticas monetaria, cambiaria y crediticia. Como lo expresa el Banco de la
República96, este informe debe incluir las directrices generales de tales políticas,
una evaluación de los resultados logrados en el período anterior y los objetivos,
propósitos y metas de los mismos para el período subsiguiente y en el mediano
plazo. Así mismo, deberá explicar la política de administración y composición de
las reservas internacionales y de la situación financiera del Banco y sus
perspectivas.
Si se presenta un cambio sustancial en las mencionadas políticas, el Gerente
debe informarlo al Congreso en un plazo máximo de quince (15) días. Además, el
Congreso puede solicitar al Banco de la República los demás informes que
requiera para el cumplimiento de sus funciones y puede citar tanto al Gerente
como a los demás miembros de la Junta Directiva para que expliquen el contenido
de tales informes y de las decisiones adoptadas.
"Artículo 372. La Junta Directiva del Banco de la República será la autoridad
monetaria, cambiaria y crediticia, conforme a las funciones que le asigne la ley.
Tendrá a su cargo la dirección y ejecución de las funciones del Banco y estará
conformada por siete miembros, entre ellos el Ministro de Hacienda, quien la
presidirá. El Gerente del Banco será elegido por la Junta Directiva y será miembro
de ella. Los cinco miembros restantes, de dedicación exclusiva, serán nombrados
por el Presidente de la República para períodos prorrogables de cuatro años,
96
Ibid.
220
reemplazados dos de ellos, cada cuatro años. Los miembros de la Junta Directiva
representarán exclusivamente el interés de la Nación.
"El Congreso dictará la ley a la cual deberá ceñirse el Banco de la República para
el ejercicio de sus funciones y las normas con sujeción a las cuales el Gobierno
expedirá los estatutos del Banco en los que se determinen, entre otros aspectos,
la forma de su organización, su régimen legal, el funcionamiento de su Junta
Directiva y del Consejo de Administración, el período del Gerente, las reglas para
la constitución de sus reservas, entre ellas, las de estabilización cambiaria y
monetaria, y el destino de los excedentes de sus utilidades.
"El Presidente de la República ejercerá la inspección, vigilancia y control del
Banco en los términos que señale la ley."
Considerando que la función de la Junta Directiva del Banco de la República de
ser la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia del país ya fue analizada, lo
dispuesto en el artículo 372 será agrupado en tres temas: la estructura del Banco
de la República; la regulación por parte del Congreso y, la función de inspección,
control y vigilancia del Presidente sobre el Banco.
221
Estructura del Banco de la República
La Junta Directiva del Banco de la República, cuya composición fue diseñada para
preservar la estabilidad de la moneda, así como, para garantizar su autonomía
respecto del Gobierno y para mantener una política coherente y de permanencia,
constituye el principal órgano del mismo y sus miembros deben representar
exclusivamente el interés general de la Nación.
El Gerente es el principal responsable de la ejecución de las políticas que trace la
Junta. Por su parte, los miembros de dedicación exclusiva, reunidos en el Consejo
de Administración, constituyen el máximo órgano administrativo del Banco y tienen
a su cargo la adopción de las políticas de administración y la correcta ejecución de
las funciones de esta entidad, de acuerdo con la ley y los estatutos.
Según lo establecido en la Ley 31 de 1992, ninguno de los miembros puede
permanecer en el cargo más de tres períodos consecutivos.
Como se señala en la página web del Banco de la República: "Este sistema
garantiza la continuidad en las políticas del Banco y evita que éstas se vean
influenciadas por los ciclos políticos, lo cual asegura una planeación de más largo
plazo y una mayor credibilidad para el público."97
97
Ibid.
222
Regulación por parte del Congreso de la República
En relación a este aspecto, es preciso retomar algunos apartes de la
jurisprudencia constitucional sobre el tema:
"Es cierto que el Legislador puede determinar la manera como el Banco
debe cumplir con las atribuciones que le corresponden según la
Constitución (arts. 150-22 y 372), pero ello sólo habilita a aquél para
establecer las limitaciones que resulten necesarias e indispensables y,
además, proporcionadas a la misión que le ha sido asignada al Banco, de
tal manera que no lesione el núcleo esencial de la autonomía de que es
titular. De este modo, es preciso entender que las aludidas limitaciones
deben resultar compatibles con la autonomía funcional y técnica propia
del Banco. Por lo tanto, resultan inadmisibles aquellas regulaciones del
Legislador que de alguna forma constituyan un catálogo puntual de
conductas, que le sirvan de guía o parámetro obligados para el ejercicio
de su actividad institucional y que lo inhiban para apreciar, según su
prudente juicio, la oportunidad y conveniencia las medidas que deba
adoptar. (…)
"En resumen, para la Sala resultan lesivas de esa autonomía del Banco
de la República los mandatos que desarrollan en forma puntual y concreta
las funciones cambiarias, monetarias y crediticias del Banco, o que
223
regulen específicamente casos particulares referidos a dichas funciones,
porque en esas circunstancias el Legislador sustituye la voluntad de la
Junta Directiva del Banco y asume, en su lugar, el manejo de las políticas
que la Constitución le ha atribuido específicamente a ésta." (Sentencia C208 de marzo 1º de 2000, Magistrado Ponente: doctor Antonio Barrera
Carbonell).
Igualmente, en Sentencia C-489 de 1994, Magistrado Ponente: doctor José
Gregorio Hernández, dicha Corporación expresó:
"Para la Corte es claro que si, de conformidad con lo dicho, a la ley
compete la asignación de las funciones que habrá de ejercer el Banco de
la República, la autonomía de éste no lo convierte en un ente omnímodo,
sustraído a toda norma o directriz, ya que, por el contrario, se halla
obligado a cumplir su tarea dentro de prescripciones básicas que para él
resultan obligatorias, lo cual es muy distinto de admitir que el Legislador
esté facultado para desplazar a dicha entidad, adoptando en lugar suyo y
por vía específica las medidas que a su Junta Directiva corresponden
como autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, o para establecer límites
o condicionamientos en relación con tales funciones en cada caso
concreto. (…)
224
"La formulación de las regulaciones que menciona el artículo 371 de la
Constitución en lo que atañe con el manejo monetario y crediticio son de
competencia exclusiva de la Junta Directiva del Banco, porque la Carta no
autorizó compartir tales facultades ni con el Presidente de la República, ni
con otra autoridad u organismo del Estado. Por supuesto, tampoco con el
Congreso, cuyo campo de legislación en la materia está circunscrito al
establecimiento de ordenamientos generales que delimitan la actividad del
Banco de la República y de su Junta Directiva".
Inspección, control y vigilancia del Presidente sobre el Banco de la República
Las funciones de inspección, control y vigilancia sobre el Banco de la República,
las ejerce el Presidente por delegación a través del Superintendente Bancario y
del Auditor de dicha entidad, con sujeción a los términos señalados en la Ley 31
de 1992.
Respecto de esta facultad vale la pena resaltar que no excluye el control que
puedan ejercer otros entes sobre el Banco de la República, como sucede con la
Contraloría General de la República. Sobre el particular la Corte Constitucional, en
Sentencia C-469 de 19 de octubre de 1995, Magistrado Ponente: doctor José
Gregorio Hernández Galindo, expresó:
225
"El Contralor apenas sirve de testigo de operaciones posteriores a los
actos relacionados con la emisión de moneda, en un campo del todo
subordinado, que tiene carácter administrativo. Ese papel, que se orienta
a
preservar
la
transparencia
y
exactitud
de
las
operaciones
correspondientes, de tal modo que se confiera certeza a la comunidad en
el sentido de que el dinero en circulación tiene apoyo en la celebración de
actos de ejecución cuya pureza es garantizada por la presencia del ente
encargado de verificar a posteriori el comportamiento de funcionarios y
organismos cuando tiene repercusiones en las finanzas públicas, no
excluye ni impide la vigilancia, inspección y control encomendados al
Presidente de la República por el artículo 372 de la Constitución Política.
(…)
"Pero es claro que también la ley puede asignar funciones al Contralor
General de la República, obviamente en aquellos asuntos que, como los
aquí considerados, no están cobijados por la autonomía e independencia
del Emisor (artículo 268, numeral 13, C.P.)."
"Artículo 373. El Estado, por intermedio del Banco de la República, velará por el
mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda.
"El Banco no podrá establecer cupos de crédito, ni otorgar garantías a favor de
particulares, salvo cuando se trate de intermediación de crédito externo para su
226
colocación por medio de los establecimientos de crédito, o de apoyos transitorios
de liquidez para los mismos. Las operaciones de financiamiento a favor del Estado
requerirán la aprobación unánime de la Junta Directiva, a menos que se trate de
operaciones de mercado abierto. El legislador, en ningún caso, podrá ordenar
cupos de crédito a favor del Estado o de los particulares."
El mantener una moneda sana, como fin primordial del Banco de la República, es
un aspecto derivado de la autonomía funcional, toda vez que para darle
cumplimiento a dicha atribución éste cuenta "en primer lugar, con una
organización y poder decisorio sobre los instrumentos de control monetario,
cambiario y crediticio, que le permiten regular la cantidad de dinero requerida para
el normal desarrollo de la actividad económica y, en segundo término, está dotado
de la suficiente independencia institucional que hace posible el uso flexible de
dichos instrumentos."98
Sobre la función de mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda,
Carlos Ossa Escobar y Jorge Enrique Ibáñez Najar, en su artículo "El concepto de
autonomía de la banca central", indicaron:
"El objetivo primordial de asegurar la estabilidad del valor monetario
implica que debe mirarse tanto en su aspecto interno como externo. El
concepto de estabilidad interna se equipara generalmente a la estabilidad
98
IBÁÑEZ NAJAR, Reforma constitucional al régimen monetario colombiano, Op. cit., p. 503.
227
del nivel de precios, en tanto que el concepto de estabilidad externa
comprende, por una parte, la necesidad de un tipo de cambio estable para
la moneda local y, por la otra, la estabilidad del poder adquisitivo no sólo
frente al interior sino también hacia el exterior."99
De acuerdo con el parágrafo del artículo 2º de la Ley 31 de 1992∗, para cumplir
con la función de mantener la capacidad adquisitiva de la moneda, el Banco de la
República debe adoptar metas específicas de inflación, de modo tal que fomenten
el ahorro y la inversión en el país. A fin de dar cumplimiento a tales metas, el
Banco de la República debe utilizar los instrumentos de las políticas a su cargo,
hacer las recomendaciones pertinentes y proponer los programas para
alcanzarlas, sin perder de vista, como lo ha manifestado la Corte Constitucional,
que:
"la salvaguarda de la capacidad adquisitiva de la moneda no es un fin en
sí mismo, sino que es un instrumento para hacer efectivos los fines del
Estado (…) La adopción de la fórmula política del Estado social de
derecho (C.P. art. 1º) limita también la autonomía del Banco de la
República en su lucha contra la inflación, ya que indica que esa autoridad
no puede ser tampoco indiferente con la realización de los fines sociales
99
OSSA ESCOBAR e IBÁÑEZ NAJAR, Op. cit., p. 108-109.
∗
Artículo declarado parcialmente inexequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-481 de
julio 7 de 1999, Magistrado Ponente: doctor Alejandro Martínez Caballero.
228
del Estado (…) En otros términos, es imperativo que el Estado, a través
de sus órganos, propenda porque las autoridades cumplan funciones
esencialmente inherentes a la idea de justicia y de equidad social"100
Finalmente, en referencia a este tema, el Informe - Ponencia para Primer Debate
de los Constituyentes Carlos Ossa Escobar, Rodrigo Lloreda, Carlos Lemos
Simonds, Oscar Hoyos, Antonio Yepes e Ignacio Molina, señaló:
"De esta forma se reconoce que la estabilidad de precios es necesaria
para el progreso económico y, por lo tanto, el Banco debe ajustar el
crecimiento global del dinero y del crédito con miras a lograr este objetivo.
En tal sentido, el Banco de la República debe adoptar las decisiones
necesarias para controlar la inflación, es decir, para que tome las medidas
que "influyan sobre la cantidad, costo y disponibilidad del dinero y del
crédito para todas las unidades económicas, públicas o privadas, con el
propósito de mantener la cantidad de dinero en circulación de manera
estable."101
100
Sentencia C-481 de julio 7 de 1999, Magistrado Ponente: doctor Alejandro Martínez Caballero.
101
Gaceta Constitucional No. 73, mayo 14 de 1991.
229
7. CONCLUSIONES GENERALES
Siguiendo el esquema del presente trabajo de grado, se puede concluir respecto
de cada uno de los temas expuestos, lo siguiente:
El dinero
Lo primero que es necesario indicar es que no existe una definición unívoca de
dinero, el dinero en cada contexto individual y concreto puede tener connotaciones
distintas, pero es claro que esta palabra tiene un significado general y abstracto al
cual se sujetan todos los demás conceptos; en esta acepción, el dinero responde
a la naturaleza intrínseca de ser poder de compra expresado en una unidad de
cálculo.
Hecha tal aclaración, se observa que los economistas antes que los juristas se
dieron a la tarea de hallar una noción de dinero; a partir del estudio del fenómeno
de cambio, provocado por la división del trabajo, lo definieron como un instrumento
general
de
intercambio.
Desde
este
punto
de
vista,
señalaron
como
representaciones físicas del mismo, en orden cronológico, las siguientes: dinero
mercancía, dinero metal, dinero signo, dinero bancario y dinero electrónico.
230
Sólo hasta comienzos del Siglo XX, el jurista Arthur Nussbaum, haciendo un
análisis profundo del tema, expuso un concepto jurídico de dinero, concepto que
por lo demás superó, en cierto modo, a la noción económica al incluir en ella
elementos esenciales que trascendieron la mencionada función. Este autor definió
el dinero como aquellas cosas que en el comercio se entregan y reciben, no como
lo que físicamente representan, sino solamente como una fracción, equivalente o
múltiplo (x veces) de una unidad ideal, unidad ideal que se personifica
inmediatamente en una cosa: el signo monetario.
En este sentido, es evidente que el concepto jurídico de dinero pertenece a la
etapa del dinero signo, cuando apareció el papel moneda sin respaldo 100% en
metales preciosos y dejó de prevalecer el elemento metálico de las monedas
(valor intrínseco). En esta etapa el valor numérico acuñado en las piezas de metal
e impreso en los billetes (valor nominal), aún a pesar de ser inferior al valor
intrínseco, fue aceptado por la comunidad en un gesto de confianza hacia su
emisor: el Estado. Por esta razón, se concluye que otro elemento esencial de la
noción de dinero es la estatalidad, pues sólo el Estado, a través de leyes, es quien
tiene la capacidad de determinar qué bienes se consideran dinero.
De la definición jurídica acogida se puede decir que:
-
El dinero se materializa inmediatamente en un bien material que tiene aptitud
para satisfacer necesidades humanas y que es susceptible de apropiación.
231
-
El dinero no es un título valor porque tiene una relación inmediata con la
unidad ideal, no es solamente la prueba material del derecho a obtener la
suma consignada en el signo monetario.
-
El dinero no es una mercancía, aunque no está exento de las reglas de la
oferta y la demanda, pues, en el plano internacional, su valor aumenta cuando
es escaso y disminuye cuando es abundante. La moneda mantiene su poder
de compra si se mantiene estable el nivel general de precios.
-
El dinero es poder adquisitivo inmediato, permanente, sin restricciones.
Actualmente, la literatura económica asimila el dinero a la oferta monetaria o M1,
compuesta por los medios de pago, es decir, el efectivo (moneda acuñada y papel
moneda) y los depósitos bancarios transferibles mediante cheque.
Vista la definición, corresponde ahora concluir otros aspectos complementarios:
las funciones y características del dinero, el curso legal y el curso forzoso, los
cuasidineros y el valor del dinero.
Desde el Siglo XIX, el economista inglés William Jevons distinguió cuatro
funciones del dinero: ser unidad de cuenta, medio de cambio, depósito de valor y
patrón de pagos diferidos. Aunque existen otras funciones aplicables a algunas
232
clases de dinero, entre ellas: ser proveedor de liquidez internacional, tener poder
liberatorio y financiar la actividad económica.
Para que el dinero cumpla adecuadamente sus funciones debe ser: portable,
durable, divisible, uniforme, reconocido por la comunidad, líquido, incorruptible y
escaso a decisión del Estado.
En lo que respecta a la moneda de curso legal, ésta es aquella que el acreedor no
puede rehusar jurídicamente en pago si le es ofrecida por el deudor en
cumplimiento de su obligación. Por su parte, la moneda de curso forzoso, además
de seguir la regla del curso legal en la relación deudor - acreedor, sigue la regla de
la inconvertibilidad, vinculada a la relación entre su emisor y su tenedor.
En la actualidad existen acreencias a cargo de las entidades bancarias que
cumplen un papel similar al dinero, pero que no tienen el carácter de inmediatez
por lo que son considerados como cuasidineros. Los cuasidineros tienen muchas
propiedades del dinero, ya que se desempeñan como depósitos de valor y gozan
de cierta liquidez, por lo que algunos economistas amplían el concepto de oferta
monetaria incluyendo estos instrumentos (M2).
Por último, como aspecto secundario de la definición jurídica tenemos el valor del
dinero, el cual está referido en gran parte a las obligaciones monetarias a plazo y
a la relación entre las monedas de los países. Este aspecto, a su vez, hace
233
referencia a dos conceptos: el valor nominal y el valor real del dinero. El valor
nominal, al ser la expresión numérica acuñada en las monedas o impresa en los
billetes, es constante y se mantiene inmodificable en el tiempo. El valor real, por el
contrario, es un valor inconstante que se modifica según el comportamiento de los
precios en los países; este valor denota el poder adquisitivo del medio de pago,
poder que depende de la capacidad productiva del país, de su actividad
económica y de la efectividad y estabilidad del gobierno para garantizarla.
Los signos monetarios
Se llama signo monetario (o moneda en sentido amplio) a todo aquello que tiene
carácter de dinero, ya se trate de una pieza de metal (moneda) o de un trozo de
papel (billete). Sin embargo, debe aclararse que existen signos monetarios que no
cumplen las funciones de dinero como lo son las monedas conmemorativas y los
billetes entrados en desuso.
Existen dos teorías sobre el signo monetario: la estatista o constitucionalista y la
societaria o social. La primera de estas teorías señala que sólo son dinero los
bienes a los que el Estado por medio de leyes les ha atribuido tal carácter y que es
sólo este ente quien puede decidir sobre la pérdida de la calidad de dinero de una
determinada moneda, es decir, sobre la desmonetización. La segunda señala que
es el uso de la vida comercial o la confianza del pueblo las que en todo caso, en
234
situaciones de crisis o emergencia, tienen el poder de convertir ciertas cosas en
dinero.
La teoría acogida es la estatista porque es el Estado como emisor monopolista y
legislador quien, aún en épocas de crisis, determina si le otorga o no a una
determinada moneda el carácter de dinero. No obstante, no debe restarse
importancia al hecho de que la aceptación de una unidad monetaria por parte de
los ciudadanos es esencial para el éxito de la misma y de que en ciertas
ocasiones los ciudadanos "imponen" al Estado adoptar una determinada moneda.
Las monedas extranjeras, por oposición a las monedas locales, son los signos
monetarios de otros países y como tales, no están en principio destinados a
circular en Estados diferentes a aquel que los emite; fuera de él dichos
instrumentos se transforman comúnmente en una mercancía. Empero, la moneda
extranjera ha desempeñado en varios países y en distintas épocas las mismas
funciones que la moneda local, sirviendo como medio de cambio, unidad de
cuenta y/o depósito de valor. Este fenómeno se ha presentado, en la mayoría de
los casos, en países con gobiernos débiles en donde la incorporación de la
moneda extranjera ha sido efectuada por la comunidad quien la utiliza con
funciones monetarias o por el Estado mediante la declaración de su pública
admisibilidad. Asimismo, la moneda extranjera en ocasiones circula como un
medio de pago en distritos fronterizos, caracterizándose así el ejemplo de una
235
moneda territorial restringida, caso en el cual ésta es adoptada como moneda,
aunque no como moneda nacional.
En conclusión, la moneda extranjera es una mercancía cuando es objeto del
intercambio comercial y es dinero cuando desempeña funciones monetarias.
La divisa, por su parte, es una moneda extranjera que presenta la particular
característica de ser utilizada como medio de pago internacional; en virtud de esta
capacidad, hace parte de las reservas internacionales de los países.
La soberanía en su concepción tradicional prohibe a las monedas extranjeras
participar en las funciones monetarias en el interior de las naciones; pero, en virtud
de la globalización y con el ánimo de conciliar las diferencias entre las monedas
en sus relaciones económicas, ha surgido el concepto de divisa clave,
apareciendo así una forma superior de liquidez que es aceptada como activo de
reserva por los diversos países.
Durante largo tiempo se ha pensado en la idea de crear una moneda internacional,
la cual, actualmente, puede ser una moneda mundial homogénea o una moneda
homogénea para un grupo de naciones. Si la moneda no es homogénea en todas
partes, es puramente interna. Por esta razón, la moneda internacional es una
organización y no un mecanismo natural.
236
Históricamente, la moneda internacional ha sido defendida por algunos estudiosos
quienes la han considerado como un elemento para la armonía universal, para la
agilización de las relaciones comerciales y como un factor de progreso para las
naciones. Sin embargo, en la práctica se ha estimado ilusorio aplicarla, puesto
que, para la mayoría de los doctrinantes, con ella se violaría la hipótesis de la
soberanía
monetaria
nacional,
además
porque
su
creación
implicaría
considerables transformaciones.
Adicionalmente, la creación de una moneda internacional ha estado relacionada
con el sistema de tasa de cambio fija, razón por la cual esta idea ha sido en parte
descartada desde la implantación del sistema de tasa de cambio flotante; la
flexibilidad generalizada de las tasas de cambio evita la definición de un patrón
internacional. Sin embargo, ante la crisis de la tasa cambio flotante en varios
países la intención de crear una moneda internacional ha cobrado nuevamente
fuerza.
En la actualidad, el ejemplo más cercano a una moneda internacional lo constituye
el euro, que aunque no contempla un sistema monetario único y universal para
todo el globo terráqueo sí establece una moneda común para la mayoría de los
países participantes de la Unión Europea. La existencia de esta moneda se
explica por la necesidad que tiene un mercado común de contar con un
instrumento común.
237
El sistema monetario
Un sistema es un conjunto de elementos ordenados de modo tal que conforman
una unidad independiente de características propias. En el caso del sistema
monetario, los signos monetarios son los elementos del sistema, los cuales están
agrupados con base en una unidad ideal. Esta organización permitió separar
definitivamente la unidad ideal (fundamento del sistema) de su representación
física.
El sistema monetario de creación estatal es una estructura de decisión y ejecución
en asuntos monetarios que sólo alcanzó su mayor grado de perfección hasta los
Siglos XVIII y XIX.
Los sistemas monetarios, dirigidos generalmente por un Banco Central, presentan
una existencia limitada en el tiempo y las modificaciones a algunos de sus
aspectos no implican un cambio del sistema como tal.
Han existido dos clases de sistemas monetarios: el sistema oro - sistema plata y el
sistema libre. En el sistema oro y/o plata las autoridades encargadas del manejo
de los asuntos monetarios disponían que el valor de la unidad ideal se ligara al oro
o a la plata o a ambos (bimetalismo), de lo que resultaba la convertibilidad, es
decir, la posibilidad de cambiar el dinero en circulación por el metal patrón del
sistema. En el sistema libre, por el contrario, se prescinde de ligar el valor de la
238
unidad ideal a un metal. Su ejemplo más claro es el denominado "sistema papel",
en el cual es el papel moneda el que prevalece en la circulación monetaria y el
que goza de poder liberatorio ilimitado. En virtud de la falta de sujeción al valor del
metal surge la inconvertibilidad, lo que significa que el banco emisor no está
obligado a pagar sus billetes en oro o plata, sino que sólo está obligado a pagarlo
en circulante.
El sistema monetario internacional se define como el conjunto de reglas,
mecanismos e instituciones relativos a los usos y al cambio de las diversas
monedas entre sí, que sirven para organizar las relaciones económicas
internacionales y que son generalmente aceptados por la comunidad mundial.
Esta estructura, consecuencia de la globalización, surge de los acontecimientos
más que de los tratados, con el objeto de resolver los inconvenientes que plantea
la existencia de un sistema monetario por cada país.
Si el sistema monetario mundial es adecuado y eficaz facilita el intercambio de
bienes, servicios y capitales, generando una expansión del comercio mundial y de
las inversiones internacionales.
Según el patrón de referencia dominante, el sistema monetario internacional se ha
dividido en varias etapas, así: patrón oro clásico (1821 - 1913), flotación
controlada durante la Primera Guerra Mundial (1914 - 1919), flotación preparatoria
al retorno del patrón oro (1920 - 1924), patrón cambio-oro (1925 - 1931), flotación
239
controlada (1932 - 1938), control de cambios durante la Segunda Guerra Mundial
(1939 - 1944), patrón dólar-oro o sistema Bretton Woods (1945 - 1971), y sistema
de flotación (desde 1972).
El patrón oro clásico operó a manera de una banda cambiaria, con un centro
determinado por la paridad oficial fijada respecto al oro y unos límites de oscilación
de tal paridad (puntos del oro) que una vez excedidos hacían necesario importar o
exportar este metal.
Gran Bretaña fue la potencia hegemónica durante la etapa del patrón oro clásico,
dado que este país, el 1º de mayo de 1821, tomó la decisión de que cambiar por
oro los billetes emitidos por el Banco de Inglaterra, convirtiéndose la libra esterlina
en la divisa clave del sistema.
Este patrón se caracterizó por el aumento de la cantidad de oro monetario; la
libertad de acuñación de dicho metal; una rápida expansión del comercio mundial,
consecuencia del incremento en la actividad productiva de los países
industrializados y del gran progreso tecnológico en materia de transportes y
comunicaciones; estabilidad en los tipos de cambio de los principales países en el
largo plazo; coordinación en materia de política monetaria y fiscal por parte de los
Estados participantes del sistema y, convivencia entre unos países "centro"
(industrializados) y de unos países "periferia" (no industrializados).
240
La mayor parte de los países acogieron el patrón oro a partir de 1870, como
consecuencia de la gran pérdida de valor comercial sufrida por las monedas de
plata. Sin embargo, este sistema sólo logró su auge a partir del 1º de marzo de
1900, cuando fue instaurado en Estados Unidos.
En el período de flotación controlada durante la Primera Guerra Mundial se
presentó el colapso del patrón oro clásico, debido a que los países beligerantes
prohibieron las exportaciones de este metal. Suspendida la convertibilidad se
empezaron a aplicar controles de cambio para estabilizar las monedas, no
dependiendo más de convenciones previas la paridad con el oro; consecuencia de
ello la libra esterlina perdió importancia.
Concluida la conflagración bélica, los países en guerra quisieron retornar a las
paridades existentes al momento en que fue suspendido el patrón oro, sin
embargo, ello no fue posible debido a la inestabilidad monetaria predominante,
salvo el caso de Estados Unidos, país que volvió a establecer el patrón oro en
1919 al levantar el embargo sobre dicho metal. Durante este período las monedas
flotaron con respecto a la libra esterlina, razón por la cual el período comprendido
entre 1920 - 1924 se denomina flotación preparatoria al retorno del patrón oro.
En el patrón cambio-oro Estados Unidos y el Reino Unido (quien había
restablecido la convertibilidad de la libra esterlina en 1925), mantuvieron sus
reservas en oro y el resto de países conservaron sus reservas internacionales en
241
oro, dólares y/o libras esterlinas, de modo tal que los tenedores de moneda local
en estos países podían convertir su dinero en letras sobre las potencias
hegemónicas. Sin embargo, este sistema comenzó a presentar graves problemas
que conllevaron a la imposición de controles cambiarios y trabas a las
importaciones. Las razones para ello fueron las siguientes: la libra esterlina estaba
sobrevaluada; las tasas de interés en Gran Bretaña eran relativamente más altas
que en otros países, lo que contribuyó a mantener bajos niveles de inversión y de
crecimiento en este país y a aumentar la tasa de desempleo; la acumulación de
reservas en libras en el resto del mundo amenazaba crecientemente las limitadas
reservas de oro del Reino Unido y, los mecanismos de coordinación internacional
estaban debilitados. Lo anterior sumado a la Gran Depresión (1929 - 1933),
ocasionada por el aumento del gasto público y el crecimiento del déficit
presupuestario
en
Estados
Unidos
y
la
moratoria
de
los
agricultores
norteamericanos. Finalmente, el 21 septiembre de 1931, Gran Bretaña abandonó
el patrón oro, suspendiendo los pagos en este metal. Ante tal hecho, varios países
comenzaron a dejar fluctuar sus monedas libremente, otros, principalmente los de
la Commonwealth, decidieron unir el valor de su moneda al de la libra esterlina,
estableciendo un control de cambios frente a terceros países.
En el período de flotación controlada el sistema monetario internacional entró en
un
proceso
de
inestabilidad,
proteccionismo
comercial
y
devaluaciones
competitivas. Los países recurrieron a la devaluación como una medida para tratar
de solucionar el problema de recesión interna, lo que dió origen a las
242
correspondientes represalias. Cada moneda flotaba, se devaluaba o se controlaba
independientemente de las demás; no había cooperación entre las naciones y,
desafortunadamente, al tomar simultáneamente todos los países las mismas
medidas, paralizaban la economía mundial, situación que se agravó cuando
Estados Unidos, en abril de 1933, abandonó el patrón oro devaluando su moneda.
Posteriormente, el 31 de enero de 1934, Estados Unidos restableció la
convertibilidad del dólar, revalorizando el oro a nivel interno sin afectar el precio
internacional del metal. El dólar se convirtió, de este modo, en la moneda más
codiciada del mundo. Con este hecho, la moneda pasó de ser un simple
instrumento de medida de valor a ser un instrumento al servicio de la economía y
de la política, además, el poder de cambiar la moneda por metálico o
convertibilidad, en los demás países, fue sustituido por el poder de compra.
Por su parte, para la misma época, Francia, Italia, Bélgica, Holanda, Polonia y
Suiza conformaron el "Bloque del Oro" en 1933, comprometiéndose a mantener el
patrón oro a las paridades existentes para aquel entonces. Este sistema estuvo
vigente hasta 1936, cuando Francia devaluó su moneda, seguido por los demás
países.
Luego, producto de la economía de guerra, las transacciones cambiarias y
comerciales volvieron a ser controladas. La Segunda Guerra Mundial provocó una
fuerte expansión de la oferta monetaria interna de los países beligerantes para
243
financiar los gastos militares y más tarde el proceso de reconstrucción. La relación
entre las reservas internacionales y la oferta monetaria declinó sustancialmente.
Terminada la Segunda Guerra Mundial Londres se encontraba endeudada con
Estados Unidos, aceptando así la supremacía norteamericana. Asimismo, las
presiones especulativas posguerra obligaron a varios países a devaluar sus
monedas respecto al dólar.
El sistema Bretton Woods o patrón dólar-oro surgido el 22 de julio de 1944, en la
Conferencia Monetaria y Financiera de la Organización de las Naciones Unidas
celebrada en Bretton Woods, se caracterizó por el establecimiento de un sistema
de tasa de cambio fija con base en el dólar norteamericano, moneda de la
potencia hegemónica, de modo tal que todos los países, salvo Estados Unidos,
establecieron para sus monedas un valor par en términos de oro y de dólares
americanos. Este sistema estuvo a la cabeza del Fondo Monetario Internacional,
quien podía modificar los valores par en casos de desequilibrio fundamental.
El sistema Bretton Woods funcionó adecuadamente mientras Estados Unidos
mantuvo una posición dominante incuestionable, pero cuando en 1958, el
comercio de esta potencia comenzó a ser deficitario y los países ex beligerantes,
principalmente Alemania y Japón, se recuperaron y empezaron a presentar
superávits en sus balanzas de pagos el sistema entró en una serie sucesiva de
crisis.
244
Por la misma época surgieron los eurodólares, denominación que se le da a los
dólares depositados en entidades bancarias europeas o filiales europeas de
bancos americanos, los cuales no son propiedad de ningún país ni son objeto de
control por parte de ninguna autoridad estatal, por lo tanto, responden a la
necesidad de proteger la moneda clave contra posibles bloqueos por parte de las
autoridades estadounidenses.
A finales de los años sesenta la balanza de transacciones oficiales de Estados
Unidos alcanzó un superávit, generando con ello una deficiencia en la liquidez
internacional. Las tenencias de dólares de los demás países disminuyeron sin un
aumento correlativo de las reservas de oro y/o de otros activos de reserva,
haciendo evidente la ausencia de una fuente alternativa al dólar para la creación
de liquidez monetaria.
La anterior situación sumada a la necesidad de un instrumento de aceptación por
parte de todos los países que sirviera de sustituto efectivo del oro hicieron que
cobraran vida los derechos especiales de giro, incorporados al sistema del patrón
dólar-oro a través de la primera enmienda a las cláusulas del FMI, la cual fue
aprobada en mayo de 1968.
De igual forma, la falta de dólares en el mercado internacional generó una
sobrevaluación de esta moneda, lo que implicó desventajas competitivas de la
245
industria
norteamericana
frente
a
los
demás
países.
Los
empresarios
estadounidenses, inconformes con la situación, presionaron al entonces
Presidente de Estados Unidos, Richard Nixon, con el fin de que tomara las
medidas pertinentes para dar por terminado este problema. Entre tanto, algunos
gobiernos de Europa y el de Japón utilizaron todas las herramientas de que
disponían para evitar que el dólar se devaluara.
Sin embargo, lo que resultó de esta nueva política fue la suscripción del Acuerdo
Smithsoniano el 18 de diciembre de 1971, por virtud del cual se devaluó
oficialmente el dólar, modificando de esta manera las condiciones acordadas en
Bretton Woods.
Por su parte, en diciembre de ese mismo año los gobiernos del Mercado Común
Europeo, con el fin de evitar los movimientos fuertes entre los tipos de cambio de
sus monedas, pusieron en funcionamiento la llamada "serpiente dentro del túnel".
Este sistema no tuvo mayor duración pues al poco tiempo de ser establecido las
autoridades monetarias de Gran Bretaña, Italia y Francia permitieron que sus
monedas bajaran muy por debajo de lo acordado.
Un año después fue instaurado el sistema de flotación, en el cual, como su
nombre lo indica, las monedas flotan unas respecto de otras de acuerdo a las
condiciones del mercado, pero se permiten las intervenciones oficiales cuando se
considera necesario para mantener la estabilidad económica. El primer país en
246
ingresar al mismo fue el Reino Unido el 22 de junio de 1972, seguido por Japón el
12 de febrero de 1973, y días después, el 16 de marzo, por los demás países de la
Comunidad Económica Europea.
En virtud de la declaración europea del 16 de marzo de 1973, el dólar se depreció,
confirmando la suposición de que esta moneda estaba sobrevalorada. Dicha
depreciación alcanzó niveles considerables y sólo se detuvo hasta principios de
1989.
Como respuesta a la caída del dólar a finales de 1973, la OPEP anunció un
aumento en el precio del petróleo provocando con ello una drástica modificación
en los pagos internacionales, generando inflación y desempleo y, por lo tanto, una
nueva fuente de desequilibrio del sistema monetario internacional. Esta situación
hizo que se trasladara una gran cantidad de divisas a los países del Oriente Medio
quienes acudieron a la cuenta de capital para equilibrar sus balanzas de pagos
utilizando el mecanismo del "reciclaje de los petrodólares". En este proceso la
banca comercial, principalmente la que participaba en el mercado de eurodólares,
intermedió para transferir los recursos de los países exportadores de petróleo
hacia los del Tercer Mundo a través de la concesión de créditos.
Dos fases de especulación en extremo violentas, contra el dólar en 1978 - 1979, y
a favor del dólar en 1980 - 1982, se vivieron en el sistema de flotación,
247
destruyendo
la
precaria
regulación
de
la
economía
de
endeudamiento
internacional que se había implantado a partir de 1973.
Ya en la década de los ochenta, aumentó el número de países que adoptaron el
sistema de flotación al sumarse a esta tendencia las naciones subdesarrolladas.
No obstante, debido a la crisis del tipo de cambio flexible en Asia, Brasil y Rusia,
en los noventa, algunos países quisieron volver a los tipos de cambio fijos, aunque
sin renunciar a un cierto margen de flexibilidad a fin de poder afrontar situaciones
de inestabilidad.
Sintetizada la clasificación del sistema monetario internacional, a continuación se
exponen las conclusiones referentes a las reservas internacionales y, a punto
seguido, las correspondientes a la soberanía monetaria.
Las reservas internacionales son medios de pago de aceptación internacional que
son acumulados por los países para hacer frente a desequilibrios en la balanza de
pagos y para respaldar la emisión de dinero, razón por la cual los activos que las
componen se caracterizan por ser activos líquidos y poder ser dispuestos de modo
incondicional por las autoridades monetarias. La utilización de las reservas
internacionales, en el primer caso, evita incurrir en altos costos de ajuste en
situaciones de emergencia y, en el segundo, limita la expansión monetaria interna,
manteniendo la confianza en la moneda nacional.
248
Las reservas internacionales al ser atesoradas por el Estado se convierten en
recursos a cargo de las autoridades monetarias con los cuales éstas pueden
intervenir en el mercado de cambios internacionales o en el mercado interno, por
esta razón se dice que las políticas monetaria, cambiaria y de crédito dependen
del volumen de las reservas.
Las reservas internacionales, en su mayoría, están compuestas por: oro, divisas,
la posición de reserva en el Fondo Monetario Internacional y los derechos
especiales de giro, aunque además de éstos, también se utilizan otros activos de
menor liquidez denominados cuasi-reservas, entre los cuales se incluyen: metales
preciosos diferentes del oro, monedas extranjeras que no son divisas, líneas de
crédito del Fondo Monetario Internacional y empréstitos acordados con otros
países o instituciones monetarias internacionales.
La soberanía monetaria
Desde la antigüedad se ha reconocido que la moneda es una creación en
beneficio de la comunidad. Por esta razón, y con la idea de evitar alteraciones en
la misma, se ha dejado en manos de la autoridad pública el monopolio de emisión
del dinero. Sin embargo, sólo hasta la Edad Contemporánea las atribuciones
monetarias dejaron de pertenecer definitivamente a la esfera privada y pasaron a
formar parte de la esfera pública.
249
En algunos países, un sólo órgano, el Banco Central, se encarga tanto de la
dirección monetaria como de la emisión. En otros, se presenta un sistema de
banca central dividido en dos partes: por un lado, la función de regulación y
programación a cargo de una Junta Monetaria y, por otro lado, la de ejecución a
cargo de un Banco de Emisión.
Ya en la década de los veinte del pasado siglo fue expresamente reconocido por
la comunidad de Estados que lo referente a la emisión de la moneda hace parte
del ejercicio de su soberanía. Hoy en día, la mayoría de los países conciben en la
Constitución el atributo de la emisión como una función del poder público, con el
carácter de indelegable, que debe ser ejercida por un órgano especializado.
Tal soberanía tradicionalmente se ha entendido como la potestad exclusiva de
cada Estado para regular todo lo atinente a su moneda y a los factores que
pudieren afectarla tanto a nivel interno como externo.
No obstante, al igual que sucede con la soberanía en general, el manejo de los
asuntos monetarios no ha escapado al proceso de internacionalización de los
países: los Estados en ejercicio de su soberanía celebran tratados de carácter
monetario y se acogen al régimen monetario de otros países o a un sistema
establecido de común acuerdo.
250
En virtud de la soberanía monetaria le corresponde al Estado organizar, regular,
gestionar y administrar los siguientes aspectos: la política monetaria; los signos
monetarios, sus funciones y su poder liberatorio; la exclusión o inclusión de signos
monetarios extranjeros; la emisión del dinero; la desmonetización; la expansión del
dinero a través de los créditos ofrecidos por las entidades financieras; los
instrumentos de control monetario; los controles cambiarios y el modo en que
estos se aplican; la extracción, refinación y comercialización del oro y, las reservas
internacionales.
Actualmente, el ejercicio de la soberanía monetaria se encuentra en la mayoría de
los países en manos de dos organismos: el Congreso o Parlamento y el Banco
Central. El primero, participa en la regulación monetaria a través de leyes
generales perdurables en el tiempo, en las que señala los aspectos principales del
régimen monetario. El segundo, se encarga de regular y ejecutar la política
monetaria, cambiaria y crediticia, para lo cual cuenta con la facultad de expedir
normas adaptables a las necesidades diarias de la economía del país dentro de
los límites señalados en las leyes generales y en la Constitución.
La soberanía monetaria y los procesos de integración monetaria. El caso de la
Unión Europea
El proceso de integración de Europa se puede dividir en dos etapas: la primera
regida por el principio de cooperación y la segunda por el principio de
251
subsidiariedad. En virtud de la cooperación las decisiones fueron adoptadas por
entes intergubernamentales debido a que los Estados Miembros estuvieron
dispuestos a colaborarse entre sí, pero no a abandonar las estructuras estatales
nacionales. Posteriormente, los países decidieron acogerse al principio de
subsidiariedad cuando se dieron cuenta de que las imperfecciones propias del
Estado nacional podían superarse mediante la fusión de las soberanías nacionales
en una soberanía común a la cabeza de instituciones supranacionales, las cuales
pueden actuar cuando los problemas pueden solucionarse mejor en el plano de la
Unión y sólo cuando éstos le han conferido el poder para hacerlo en los Tratados.
Asimismo, en el ámbito monetario, los países comenzaron a entender que lo
esencial de la moneda única era la creación de un espacio monetario homogéneo
del que desaparecía el riesgo cambiario. Fue entonces cuando en junio de 1989
los Jefes de Estado y de Gobierno de los Estados Miembros aprobaron el Informe
Delors, en el cual se describían las condiciones para la creación de una Unión
Económica y Monetaria o, en otras palabras, una política monetaria común dentro
de un mercado económico común. La piedra angular de esta unión era la creación
del Sistema Europeo de Bancos Centrales, conformado por el Banco Central
Europeo y los Bancos Centrales Nacionales de los países de la zona del euro.
Previo a la creación de la UEM se implementaron medidas de unión económica
consistentes en la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales
252
y se desmontaron los controles cambiarios en estas materias, permitiendo incluso
la libre circulación de pagos.
La realización de la UEM se previó en tres fases:
La primera fase inició el 1º de julio de 1990, cuando los Estados Miembros de la
Comunidad Económica Europea decidieron liberalizar plenamente los movimientos
de capital, completándose así el proceso para el establecimiento de un mercado
de condiciones homogéneas. Consecuencia y complemento lógico del mismo, los
Estados Miembros decidieron adoptar una moneda común, el euro (llamado así a
partir de 1995), en el Tratado de Maastricht de 1992.
Siguiendo los principios de precios estables, balanza de pagos sostenible y
finanzas públicas y condiciones monetarias saneadas, los objetivos fundamentales
durante la primera fase fueron: intensificar la coordinación de la política económica
y monetaria; reforzar la cooperación entre los Bancos Centrales Nacionales; lograr
que todos los Estados Miembros participasen en el Sistema Monetario Europeo
establecido el 13 de marzo de 1979 y, preparar las modificaciones que habrían de
introducirse al Tratado de la CEE.
La segunda fase comenzó el 1º de enero de 1994, con la creación oficial del
Instituto Monetario Europeo, conformado por los Gobernadores de los Bancos
Centrales de los Estados Miembros. Este organismo fue el precursor del Banco
253
Central Europeo creado el 1º de junio de 1998, año en el cual comenzó la
acuñación e impresión de euros.
La política monetaria en esta fase continuó siendo de competencia nacional
puesto que el IME, como institución de transición, no dispuso de verdaderos
poderes de política monetaria ni fue facultado para intervenir en los mercados de
divisas; sus funciones se limitaron a preparar, asesorar y coordinar.
En la segunda fase también se determinó qué países entrarían a formar parte
desde un primer momento en la unión monetaria; para ello se pusieron en
funcionamiento los siguientes criterios de convergencia: presentar una estabilidad
de precios duradera; no tener un déficit presupuestario excesivo; no haber tenido
grandes oscilaciones en el tipo de cambio del SME en los dos años anteriores y,
no haber tenido tasas de interés a largo plazo superiores al 2% respecto de los
países más estables.
Adicionalmente, con ocasión de la creación del Sistema Europeo de Bancos
Centrales y del Banco Central Europeo, los Estados Miembros se vieron abocados
a realizar los cambios constitucionales necesarios para que la legislación nacional
fuera compatible con los principios y normas del Tratado de Maastricht y con los
estatutos de estos dos organismos; ésta fue otra de las condiciones para poder
participar en la tercera fase.
254
Finalmente, el 2 de mayo de 1998, el Consejo de la Unión Europea decidió por
unanimidad que Bélgica, Alemania, España, Francia, Irlanda, Italia, Luxemburgo,
los Países Bajos, Austria, Portugal y Finlandia cumplían las condiciones
necesarias para la adopción de la moneda común el 1º de enero de 1999. Reino
Unido y Dinamarca pactaron, independientemente, un protocolo en el que se les
permitió adoptar la moneda común cuando así lo desearan.
Creado el BCE, el IME entró en liquidación y las funciones que le habían sido
encomendadas concluyeron. Este nuevo organismo empleó el resto de 1998 en la
realización de las pruebas finales de funcionamiento de diversos sistemas y
procedimientos.
El 1º de enero de 1999, se dió inicio a la tercera y última fase de la UEM con la
fijación irrevocable de los tipos de cambio de las monedas de los once Estados
Miembros participantes de la zona del euro y el inicio de la ejecución de la política
monetaria común bajo la responsabilidad del SEBC.
Posteriormente, el 1º de enero de 2001, Grecia se incorporó a la tercera fase de la
UEM luego de que el Consejo de la Unión Europea, el 19 de junio de 2000,
confirmara que este país cumplía los criterios de convergencia, a diferencia de
Suecia.
255
Solamente hasta la tercera fase, como lo dice el Tratado de Maastricht, el euro
adquirió el carácter de "moneda en sentido propio".
Durante este período comenzaron a funcionar el SEBC y el BCE, quienes deben
apoyar las políticas económicas generales de la Comunidad a través de sus
órganos rectores (Comité Ejecutivo, Consejo de Gobierno y Consejo General).
Las funciones básicas que debe desempeñar el SEBC son: definir y ejecutar la
política monetaria de la Comunidad; realizar operaciones de cambio de divisas;
poseer y gestionar las reservas oficiales de divisas de los Estados Miembros y,
promover el buen funcionamiento del sistema de pagos.
El SEBC también contribuye a una buena gestión de las políticas que llevan a
cabo las autoridades competentes con respecto a la supervisión prudencial de las
entidades de crédito y la estabilidad del sistema financiero.
Al BCE le correspondió diseñar la política monetaria común; establecer los
instrumentos monetarios; diseñar los billetes y las monedas y, velar por la
estabilidad de la moneda común.
Todas estas funciones bajo el objetivo principal de mantener la estabilidad de
precios, con arreglo al principio de una economía de mercado abierto y de libre
256
competencia que fomente una eficiente asignación de los recursos y de acuerdo
con la política económica general de la Unión.
Por su parte, los Bancos Centrales Nacionales se encargaron de desarrollar la
política monetaria bajo los principios de ejecución descentralizada, armonización y
subsidiariedad; administrar las reservas oficiales de divisas y, procurar que los
sistemas de pagos funcionen sin restricciones en la Comunidad.
Si bien es cierto que los Bancos Centrales Nacionales actúan con arreglo a las
orientaciones e instrucciones del BCE conservan buena parte de sus
competencias y siguen ejerciendo actividades que les eran propias, tales como:
reparto del crédito, acumulación de recursos y gestión de los medios de pago.
El 1º de enero de 2002 comenzó a circular el euro, conviviendo en principio con
los signos monetarios nacionales hasta el 1º de julio de 2002, fecha en la cual el
euro se convirtió en la única moneda de curso legal y forzoso para los países que
iniciaron la unión monetaria.
Por último, respecto de la relación entre la unión monetaria europea y la soberanía
monetaria, se puede decir que en el caso europeo el concepto tradicional de
soberanía fue flexibilizado cuando los países vieron que los beneficios de la
unificación
monetaria
representados
en
la
facilitación
de
un
mercado
completamente integrado, la mayor influencia sobre las políticas económicas de
257
unos países con otros, la reducción de la volatibilidad e incertidumbre asociada al
tipo de cambio, la mayor firmeza frente a las presiones que ejercen los
especuladores sobre cada moneda nacional por separado y, por ende, el fomento
del crecimiento y el empleo, superaban los costes de la limitación de su soberanía
nacional y de la desaparición del tipo de cambio como un instrumento de política
económica. Esto sumado a que de hecho tal soberanía absoluta ya no existía
debido a la gran fuerza del marco alemán y del Banco Central de Alemania.
Por lo demás, vale la pena señalar que acogerse a la Unión Europea representa
para los Países Miembros un acto de soberanía; no se trata de una renuncia plena
ni de una cesión total de la misma, sino del paso de una soberanía nacional a una
soberanía regional. Esta decisión autónoma e independiente es consecuencia de
un proceso avanzado de integración económica y de homogeneización de los
países, de modo tal que al existir un espacio monetario uniforme las medidas que
se adoptan, en términos generales, son adecuadas para todos los Estados
Miembros, con el beneficio adicional de disminuir el papel preponderante que
desempeña el dólar como moneda de reserva.
La soberanía monetaria y la dolarización de las economías
La dolarización se refiere al proceso donde el dinero extranjero, generalmente una
moneda fuerte, activo de reserva internacional, reemplaza, parcial o totalmente, al
258
dinero doméstico en cualquiera de sus funciones de reserva de valor, unidad de
cuenta y/o medio de pago.
Aunque la dolarización se puede presentar respecto de cualquier moneda
extranjera, generalmente se habla de dolarización respecto del dólar de Estados
Unidos (de ahí su nombre), situación que se debe a la confianza que generan en
la comunidad internacional las características y condiciones de la economía
norteamericana.
La dolarización presenta dos formas: sustitución monetaria y sustitución de
activos. La primera, se refiere al fenómeno en el que la moneda extranjera
reemplaza a la moneda local en sus funciones de medio de pago y/o unidad de
cuenta, y la segunda, hace referencia a los eventos en los que la sustituye en su
función de reserva de valor. Estas dos formas de dolarización por lo general se
presentan simultáneamente, aunque no de igual manera, ya que pueden diferir
tanto en el nivel de profundización como en la tasa de crecimiento.
La dolarización no es un fenómeno reciente, sin embargo, sólo en los últimos años
ha cobrado importancia debido, entre otras razones, a la globalización y a que el
sistema de tasa de cambio flexible entró en crisis en algunas partes del mundo.
La dolarización se clasifica en informal (no oficial o parcial) y oficial (formal o
completa).
259
La dolarización informal es un proceso espontáneo en el cual los agentes
económicos, en respuesta al deterioro del poder adquisitivo de la moneda local,
reemplazan ésta por moneda extranjera en sus funciones de dinero. Normalmente
se emplea la moneda doméstica para transacciones pequeñas y la divisa
extranjera para grandes transacciones y para el ahorro.
El proceso de dolarización informal inicia con la sustitución de activos y,
posteriormente, se adiciona la sustitución monetaria.
Son dos los principales efectos de la dolarización informal: por un lado, le dificulta
a las autoridades monetarias el desarrollo de la función de controlar la inflación y
de estabilizar la economía y, por el otro, genera una pérdida de credibilidad para el
sistema monetario que sólo puede ser recuperada luego de enormes esfuerzos
por alcanzar una disciplina monetaria duradera.
El proceso de dolarización informal puede revertirse a través de medidas de política
adecuadas de carácter permanente y sostenibles a lo largo del tiempo.
Por su parte, la dolarización oficial se presenta cuando un gobierno ordena realizar
una sustitución equivalente al ciento por ciento de moneda local por moneda
extranjera y le da a esta última curso legal y forzoso, exclusivo o predominante.
Dolarizar oficialmente una economía es una decisión de gran trascendencia para
260
el país que la adopta, puesto que implica que se debe cambiar todo el engranaje
del funcionamiento monetario y fiscal y que se modifique la Constitución.
Algunos de los pilares sobre los cuales se fundamenta la dolarización oficial son:
desaparece la moneda local; la oferta monetaria pasa a estar denominada en
moneda extranjera; se eliminan las restricciones a la entrada y salida de capitales
y, desaparece la entidad que desarrolla las funciones de banco de emisión o
subsiste como banco central con unas funciones acordes a la nueva situación
económica.
En total son 31 países los que han decidido dolarizar oficialmente su economía. La
moneda más empleada en este proceso es el dólar de los Estados Unidos,
seguido por el euro, la libra esterlina y el dólar australiano.
Como causas de la dolarización oficial se encuentran: altos y volátiles niveles de
inflación; incertidumbre ante la presencia de shocks externos; falta de incentivos
económicos para realizar inversiones financieras en moneda local, sumado a los
bajos costos que en ocasiones se presentan en el cambio de activos en moneda
local por activos en moneda extranjera; importante nivel de aceptación de la
moneda extranjera como medio de pago en la economía nacional y, ausencia de
toda consideración de la moneda doméstica como un elemento indispensable de
identidad nacional.
261
Para dolarizar oficialmente se deben reunir condiciones de carácter operativo y
económico. Se consideran condiciones operativas la de reformar la ley para que la
moneda extranjera adquiera curso legal y forzoso y la de sustituir toda la moneda
nacional por moneda extranjera. Como condiciones económicas los autores
señalan las siguientes: un nivel adecuado de reservas internacionales; un sistema
bancario y financiero solvente; equilibrio en el sector fiscal de la economía;
equilibrio en el sector externo de la economía y, flexibilidad laboral. Sin embargo,
la presencia de estas últimas condiciones indica que la economía del respectivo
país se encuentra estable y que el manejo de la política monetaria ha sido
adecuado, por lo que no se justificaría dolarizar oficialmente. La dolarización
formal es una decisión extrema que tiene sentido en la medida en que el manejo
económico ha causado crisis y sólo un cambio de rumbo puede romper las
expectativas inflacionarias y devaluacionistas.
Algunos de los beneficios que se le atribuyen a la dolarización oficial son:
reducción de la inflación; eliminación del efecto negativo de la inflación sobre las
deudas; eliminación del riesgo cambiario; disminución de las tasas de interés;
promoción de la inversión; mejoramiento de la disciplina en la gestión económica;
promoción de la globalización; mayor integración con el país emisor; información
transparente para el funcionamiento de la economía; disminución de los costos de
transacción; mayor transparencia en los cálculos financieros de largo plazo de las
empresas; facilitación de la globalización financiera; eliminación de la devaluación;
reducción de la especulación y, mayor estabilidad en el tipo de cambio real. En
262
todo caso, existen grandes dudas frente a si estos efectos benéficos son reales en
la práctica.
De igual forma, hay quienes sostienen que los beneficios de la dolarización oficial
también se pueden obtener a través de una política macroeconómica prudente, un
régimen legal acertado y un control monetario y cambiario eficiente y eficaz.
Los sectores de bienes no transables y la mediana y pequeña empresa son los
principales beneficiados con la dolarización oficial, ya que son ellos quienes
operan regularmente con moneda nacional y quienes sufren la inflación y la
devaluación de la misma.
Los costos de la dolarización oficial son: pérdida del control monetario y de la
capacidad de realizar política cambiaria; genera dependencia respecto del
comportamiento de los ciclos económicos del país emisor; condiciona el
crecimiento de la economía a la capacidad de generar divisas; el Banco de
Emisión pierde la función de ser prestamista de última instancia y de ser banco de
bancos; el país está más expuesto a los shocks externos; limita la determinación
independiente de las tasas de interés domésticas; genera desequilibrios en la
balanza de pagos de los países vecinos; implica pérdida de competitividad para
los productos y servicios domésticos; amenaza los sentimientos nacionalistas; las
medidas económicas que adopten los países vecinos pueden afectar gravemente
263
al país dolarizado y, por último, en el caso de Latinoamérica, puede dificultar los
acuerdos de integración regional.
Al renunciar a la política monetaria y cambiaria el país dolarizado sólo cuenta con
la política fiscal como instrumento de política económica, lo cual demanda que
ésta sea sostenible y prudente, meta difícil de alcanzar para países pobres.
Por otro lado, aunque la dolarización oficial puede servir para reducir la inflación y
generar estabilidad monetaria y cambiaria, no necesariamente conduce a mejorar
las condiciones de crecimiento de la economía e incluso puede afectar ciertos
objetivos macroeconómicos.
Cuando existe relativa estabilidad dentro del contexto mundial y cuando los ciclos
económicos de los países implicados se encuentran bastante armonizados, puede
tener sentido dolarizar. Por el contrario, si hay recesión, una estructura de precios
y salarios inflexible, escasa diversificación de las exportaciones y un ciclo
económico diferente al del país emisor, la dolarización puede traer mayores costos
que beneficios. Igual sucede cuando el país que dolariza no ha tenido una
tradición inflacionaria.
Uno de los principales obstáculos con los que se enfrenta la dolarización es la
consideración de la moneda local como símbolo de identidad nacional. Para
264
solucionar este asunto es posible dejar la moneda doméstica como moneda
fraccionaria.
En todo caso, la dolarización oficial se puede revertir, como lo demuestra el caso
de Liberia, país que anteriormente estaba dolarizado oficialmente y que en la
actualidad presenta una dolarización semi-oficial.
Desde hace unos años el FMI ha vuelto a promover los tipos de cambio flexibles
acompañados de medidas directas de control a la inflación, dejando con ello de
lado las recomendaciones de dolarizar las economías.
En lo que respecta al sistema de convertibilidad, éste se caracteriza por la
existencia de una Junta Monetaria o Currency Board que emite monedas y billetes
domésticos totalmente respaldados por la moneda de otro país, de modo tal que la
mencionada entidad se encarga de cambiar moneda local por moneda extranjera
a un tipo de cambio fijo, previa solicitud del interesado.
El sistema de convertibilidad o Currency Board puede inducir a la dolarización
cuando, como consecuencia de que la Junta Monetaria deja totalmente de lado la
política monetaria, la moneda extranjera sustituye a la moneda doméstica en sus
funciones de medio de pago, unidad de cuenta y reserva de valor.
265
Las consecuencias de la dolarización son: sustitución de la moneda nacional; el
Banco de Emisión desaparece o subsiste como Banco Central con menos
funciones de las que tradicionalmente cumplía; eliminación de los controles
cambiarios y autorización a los residentes para realizar operaciones internas en
moneda extranjera; renuncia a la soberanía monetaria y, por ende, abandono de la
política monetaria.
La dolarización no implica por sí misma que la autoridad monetaria del país que
emite la moneda de reserva tenga que actuar a favor de la solución de los
problemas macroeconómicos del país dolarizado. En efecto, las medidas que se
tomen en el país emisor de la moneda con que se dolariza miran sólo las
necesidades propias y no tienen en cuenta las de país que adoptó su moneda, por
lo que obviamente la dolarización le puede generar a éste último consecuencias
negativas.
En cuanto a la dolarización en América Latina, ésta ha estado presente desde
comienzos del Siglo XX, pero sólo a partir de mediados de los años ochenta la
discusión sobre los beneficios de este fenómeno adquirió importancia como
consecuencia de la falta de credibilidad en la dirección, manejo y administración
macroeconómica de los países de la región, generada por los altos niveles de
inflación.
266
En Latinoamérica la dolarización informal se encuentra en Argentina, Guatemala,
Uruguay, Honduras, Nicaragua, Costa Rica, Bolivia y Perú, mientras que la
dolarización oficial sólo ha sido adoptada en los siguientes países independientes:
Panamá en 1904, Ecuador en el 2000 y El Salvador en el 2001. En las demás
naciones de la región, las monedas locales siguen siendo depositarias de cierta
confianza, aunque aún en estos países hay quienes proponen la dolarización
oficial o, en su defecto, un sistema de caja de conversión.
En el caso específico de Colombia, la dolarización no es aplicable en el corto
plazo puesto que el tamaño del mercado de dólares aún es pequeño y porque el
dólar no cumple con las funciones del dinero como reserva de valor, unidad de
cuenta y medio de pago en nuestra economía. Adicionalmente, el concepto
tradicional de soberanía todavía prima entre nosotros, razón por la cual el tema de
la dolarización no ha tomado demasiada importancia, sin embargo, no se descarta
que en un futuro haya dolarización.
Por medio de la International Monetary Stability Act (IMSA) Estados Unidos
dejó entrever su interés en la dolarización, ya que este fenómeno es visto por
nuestro vecino del Norte como una oportunidad para expandir sus exportaciones e
inversiones en la medida en que se reduce el riesgo cambiario al consolidarse una
unión monetaria con base en el dólar. Sin embargo, la unión monetaria que desea
Estados Unidos es distinta a la existente en Europa, pues esta potencia no
pretende asumir costos ni responsabilidades.
267
Asimismo, aunque la dolarización puede beneficiar a Estados Unidos, en cierta
medida, si este proceso no se adelanta adecuadamente puede crear
complicaciones
legales
y
financieras
y
puede
generar
potenciales
responsabilidades para este país.
En Latinoamérica la dolarización ha sido más el resultado de decisiones y
angustias políticas antes que la consecuencia de reflexiones técnicas.
Para que la dolarización tenga sus efectos positivos en los países latinoamericanos
es necesario que exista en ellos mayor diversificación productiva y mayor acceso a
los mercados internacionales.
La dolarización en América Latina, al igual que sucede con la unión monetaria
europea, es una repuesta a la tendencia mundial hacia la creación de una moneda
única. De esta forma, la idea de una zona monetaria óptima ha servido para
alentar en determinados países de la región la renuncia a la moneda nacional,
sobre todo teniendo en cuenta que éstos buscan integrarse a un sistema
comercial más estable en el menor tiempo posible.
Empero, mientras que en la unión monetaria europea se pasa de una soberanía
nacional a una soberanía regional, en la dolarización se pierde la soberanía, pues
este fenómeno hace que el país que dolariza dependa en sus aspectos
268
monetarios del país emisor. No obstante, debe precisarse que en la actualidad
tampoco se puede hablar de soberanía monetaria absoluta como consecuencia de
los condicionamientos impuestos por los organismos multilaterales en esta
materia.
Los efectos de la unión monetaria europea son más benéficos que los producidos
por la dolarización en América Latina, debido a que, en el primer caso, las
economías de los países que conforman la Unión son homogéneas, mientras que,
en
el
segundo
evento,
prima
la
heterogeneidad
entre
las
economías
latinoamericanas y la estadounidense.
Al igual que sucede con la dolarización, en el sistema de convertibilidad o
Currency Board se renuncia tanto a la política monetaria como a la
administración del tipo de cambio, por lo que en este caso también se puede decir
que hay una pérdida de soberanía.
La soberanía monetaria y la globalización económica
La globalización económica, cuya finalidad es la creación de un mercado único, en
el cual circula una moneda única, se viene dando a partir de la Segunda Guerra
Mundial, y se ha intensificado en los últimos años en virtud del desarrollo que han
tenido las comunicaciones, creando una gran interdependencia entre las naciones,
269
de tal intensidad, que lo que ocurre en un país repercute inmediatamente en los
demás.
Este proceso se ha convertido en una meta para la humanidad, debido a que los
doctrinantes de la apertura y el libre cambio, han promovido a nivel mundial la idea
de que la apertura de los mercados permite obtener más y mejores bienes y
servicios para la satisfacción de las necesidades de los consumidores; aunque en
la práctica ello sea discutible.
La globalización económica ha reducido la intervención del Estado en las fuerzas
económicas al ir desapareciendo la frontera entre los asuntos internos y externos.
En la actualidad, la soberanía monetaria comienza a verse, en cierto modo, como
una traba a la unificación de las economías.
No obstante que en Latinoamérica y en los demás países subdesarrollados y en
vía de desarrollo la soberanía continúa siendo defendida con firmeza, todos los
Estados han decido abrir sus fronteras mediante la celebración de acuerdos de
carácter bilateral y multilateral de comercio exterior y monetarios, acuerdos que si
bien son suscritos en ejercicio de su soberanía, implican una renuncia al manejo
discrecional de los asuntos que éstos comprenden.
270
La soberanía monetaria en Colombia
Con anterioridad a la Constitución Política de 1991 la soberanía monetaria en
Colombia no fue regulada de manera minuciosa. La Constitución Nacional de 1886
se limitó a conceder al Congreso la facultad de fijar la ley, peso, tipo y
denominación de la moneda y le atribuyó al Gobierno la función de organizar el
Banco Nacional, así como la de ejercer sobre los bancos de emisión privados,
desaparecidos definitivamente en 1923, con la creación del Banco de la
República, y sobre los demás establecimientos de crédito, la función de inspección
y vigilancia, conforme a la ley.
Sólo dos reformas constitucionales se refirieron al tema monetario. En 1910, se
consagró el principio de la moneda sana como un derecho y una garantía social y
se prohibió la emisión de papel moneda de curso forzoso como arbitrio rentístico,
impidiendo de este modo al Gobierno ejercer el atributo de la emisión a través del
Banco Nacional y al Congreso la posibilidad de otorgarle tal facultad. Años más
tarde, en 1968, se le asignaron funciones de regulación en materia cambiaria al
Gobierno, quien las ejercería a través de decretos sujetos a una ley marco
expedida por el Congreso, a iniciativa del Ejecutivo, contentiva de los principios,
pautas, métodos y políticas generales a los cuales debía acogerse este último.
Dicha ley tan sólo fue expedida en 1991.
271
Un hecho anterior al régimen actual que vale la pena destacar es la creación, en
1963, de la Junta Monetaria como órgano rector de la política monetaria,
cambiaria y crediticia del país, con lo cual quedó dividido el sistema de banca
central en dos ramas: una de regulación, ejercida por dicho órgano y, otra de
ejecución, a cargo del Banco de la República.
Ya en la Constitución Política de 1991 la soberanía monetaria fue regulada más
detalladamente. Se estableció que ésta estaría a cargo del Estado, quien la ejerce
a través de sus ramas y órganos, en concreto, el Congreso, el Gobierno y el
Banco de la República.
El Congreso fue encargado de dictar los principios que guían el régimen monetario
colombiano, reglas generales a las cuales deben someterse el Gobierno y el
Banco de la República.
En lo referente al régimen cambiario, al Congreso se le facultó para regularlo y
definirlo, mediante la expedición de las leyes relacionadas con nuestro Banco
Central y con las atribuciones de su Junta Directiva.
A esta rama del poder público también se le atribuyó la función de ejercer el
control político sobre el Banco de la República.
272
Al Gobierno, por su parte, le correspondió el señalamiento del régimen cambiario
en materia de comercio exterior, inversión extranjera y crédito público, delimitando
el ámbito dentro del cual la Junta Directiva del Banco de la República regula las
implicaciones cambiarias derivadas de estos aspectos, siempre y cuando las
políticas gubernamentales sean compatibles con el mantenimiento del poder
adquisitivo de la moneda.
Las funciones de inspección, control y vigilancia sobre el Banco de la República,
de igual forma, fueron asignadas al Presidente, quien las ejerce por delegación a
través del Superintendente Bancario y del Auditor de dicha entidad.
Con la Carta Política del 91, el Banco de la República pasó a ser un órgano del
Estado, de rango constitucional, con personería jurídica, autonomía administrativa,
patrimonial y técnica, de naturaleza única, con un ordenamiento y organización
especiales.
Esta entidad adquirió las funciones de banca central, funciones que ejerce sin
sujeción al Gobierno, aunque sí en coordinación con la política económica general,
dictada por el Consejo Nacional de Política Económica y Social - CONPES - y de
conformidad con el artículo 113 de nuestra Carta Política.
Las funciones básicas asignadas al Banco de la República, derivadas del hecho
de que su Junta Directiva fue erigida como la autoridad monetaria, cambiaria y
273
crediticia del país, fueron: regular la moneda, los cambios internacionales y el
crédito; emitir la moneda legal; administrar las reservas internacionales; ser
prestamista de última instancia y banquero de los establecimientos de crédito, y
servir como agente fiscal del gobierno.
Todas estas funciones con la finalidad última de mantener la capacidad adquisitiva
de la moneda, para lo cual el Banco de la República debe, además de utilizar los
instrumentos de las políticas a su cargo, adoptar metas específicas de inflación,
hacer las recomendaciones pertinentes y proponer los programas para
alcanzarlas.
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