TEMA 1 La hacienda pública y sus instrumentos

TEMA 1
La hacienda pública y sus instrumentos
¿Qué es la hacienda pública?
¿Cómo se estudia y por qué?
¿Qué papel ocupa la hacienda pública en la historia?
Debe estudiarse ¿Hacienda pública o economÃ-a del sector público?
• ¿Por qué estudiar hacienda pública?
• Concepto, adscripción cientÃ-fica y aparición como disciplina.
• Perspectivas de análisis, planteamiento y contenido actual.
• Instrumentos teóricos y empÃ-ricos de la hacienda pública.
• La Hacienda en el pensamiento económico.
• Corrientes normativas.
• Corrientes positivas.
La hacienda en el pensamiento económico.
Corrientes normativas.
La hacienda se presenta desde su inicio no como una ciencia de carácter positivo, sino como una disciplina
normativa.
LOS MERCANTILISTAS:
Esta Escuela del pensamiento (Siglos XVI y XVII) que en muchas ocasiones tendrá planteamientos tan
heterogéneos que muchos se plantean la verdadera naturaleza como escuela económica. Sus principales
preocupaciones hacÃ-an referencia al dinero y el comercio exterior, las variaciones de la estructura de la
población activa y el aumento de los factores productivos. Es decir, el uso pleno de todos los factores
productivos en especial el trabajo llevaba al pleno desarrollo de la nación, quien debe lograr la abundancia
de dinero, puesto trae efectos favorables.
Para esta corriente la abundancia de dinero (asociación con los metales nobles) era sinónimo de riqueza
pues cumple labores esenciales de desarrollo.
Dentro de la hacienda pública consideraban al estado como una nueva unidad económica, cuyas actividades
decisivas (sobre todo bélicas), necesitan cuantiosos ingresos. Según Schumpeter las preocupaciones de los
economistas frente a la hacienda se concretaban en: Estudio de la problemática causada por el impuesto, las
fuentes de financiación de los gastos públicos, la clasificación de ambos asÃ- como las reformas y
alteraciones posibles.
PodrÃ-amos hacer una distinción para dar cabida a los cameralistas, quienes se centran en el terreno
concreto de la actividad financiera. Y entienden que la potenciación de la economÃ-a estatal traerá de la
mano el bienestar de la nación.
1
Los fisiócratas:
Nace en Francia durante el S. XVII y su principal preocupación es el aumento de la renta, como principal
factor hacia el desarrollo. Ven claro un determinado subdesarrollo y cuya única salida es la eliminación de
determinados obstáculos.
A diferencia de sus predecesores no se conformaron con analizar sino que intentaron dar respuestas.:
DefendÃ-an la corriente circular de la renta (producción−demanda−producción, puesto que la base de
grano de un periodo se convertÃ-a en la base del siguiente). Esta idea se apoyaba bajo otro principio el de la
economicidad (comportamientos regulares y maximizadores de beneficio).El tercer y más caracterÃ-stico
factor era determinar a la agricultura como único sector con excedente.
De esta manera veÃ-an un opresivo y arbitrario sistema de imposición sobre la agricultura, que
obstaculizaba el comercio e imponÃ-a trabas a la libertad de precios agrÃ-colas. Por lo tanto sus enunciados
abogaban por la capitalización y la profesionalización del sector (junto con un pronunciado apoyo al
empresario agrÃ-cola). Además eran liberalistas, defendÃ-an el derecho a la propiedad y un impuesto
único sobre el excedente del grano.
Respecto a la hacienda pública, enfocaron el gasto público como creador de bienes de capital que
favorecieran la circulación de los productos agrÃ-colas y por lo tanto aumentase el neto agrario. Estos gastos
públicos buscarÃ-an su financiación en un impuesto que gravase el excedente y por lo tanto al propietario
de la tierra, y no al empresario capitalista.
Los clásicos:
Como las anteriores escuelas esta corriente creada en la Inglaterra de los siglos XVIII y XIX buscaba el
desarrollo de la economÃ-a.
Tomaron ideas prestadas de la fisiocracia para formar el armazón principal de la realidad económica:
aceptaban la corriente circular de la renta, puesto que la producción de un periodo sienta las bases de la
producción del siguiente, pero la explicaban de maneras diferentes. Y seguÃ-an ayudándose en los
comportamientos regulares y maximizadores de utilidad.
Las diferencias fueron que estos negaron el tercer principio de la fisiocracia (sobre la agricultura) y agregaron
una serie de factores clave como la división del trabajo como base de la riqueza, la reducción del estado y
el libre intercambio.
Sobre la hacienda pública tuvieron largos enunciados que podemos resumir en una serie de puntos:
El gasto público debÃ-a limitarse, debido a su carácter de improductivo. Las únicas tareas del soberano
son la Defensa de la nación, la justicia y el orden interno y algunas obras no posibles en el mercado.
Las intervenciones del SP deberÃ-an financiarse con impuestos neutrales que no afecten al desarrollo, por lo
tanto gravamen al excedente y no a la inversión. Con los ingresos se originaron los cuatro cánones
básicos certidumbre, igualdad, conveniencia y economicidad. Seguirán los principios de beneficio (cada
cual debe contribuir en función del interés que suponga los GP) y el principio de capacidad de Pago (cada
contribuyente deberá pagar en función de sus cualidades para afrontar la carga).
DefendÃ-an que la relación de ambos estuviera siempre en equilibrio de manera que no se absorban fondos
privados. Y por ultimo la deuda quien ocupará un destacado puesto de estudio no solo estudiando los tipos,
sino los diferentes efectos que origina.
2
Resumiendo la posición clásica sobre los que se funda la actividad financiera del sector público:
Limitación de gasto público, neutralidad impositiva y equilibrio presupuestario
La escuela Heterodoxa clásica
Dentro de autores clásicos, se formo una pequeña rama, que se descolgaron del resto y comenzó a
preocuparse por temas menos usuales en aquella época. Destacan autores como Malthus, que contemplaba
equilibrios en situaciones de sub−consumo y el papel del gasto publico para equilibrar la demanda. O Stuart
Mill, quien se centro en buscar mejoras a la redistribución según los principios de capacidad de pago.
Los Marginalistas
A partir de 1870 se desarrolla una nueva escuela basada en el interés del individuo, cuya herramienta
principal era la utilidad marginal. Se diferencian dos escuelas, la escuela del bienestar anglosajona o la
TeorÃ-a del cambio voluntario.
Hacienda del Bienestar.
En la primera época de esta escuela los autores aceptan muchas ideas fundamentales de los autores
clásicos: las limitaciones y el enfoque del gasto público y la incondicional adhesión a la ley de Say.
Aunque ofrecen divergencias con los óptimos sociales y ofrecen principios de intervención del estado sobre
la base del análisis marginal.
Sus grandes ampliaciones se centraron en el principio de capacidad de pago interpretado sobre el principio de
igualdad de sacrificio. El resultado fue la defensa de la progresividad en la imposición.
En una época posterior sus análisis se orientaron a las limitaciones del gasto público, en concreto a los
fallos del mercado y al interés del bienestar colectivo.
Hacienda del Cambio voluntario.
Existen idénticas necesidades públicas y privadas.
Identidad en forma de financiación: Impuesto = precio
Justicia impositiva que no excluya vÃ-a precio.
Necesidad de distribución justa previa.
La hacienda deberÃ-a ocupar las parcelas de ajuste en la distribución y satisfacción de las necesidades
sociales (asignación)
El modelo keynesiano
La hacienda pública hasta 1929 se elaboro encaminada a la consecución objetivo de desarrollo y bajo el
principio de ortodoxia financiera del equilibrio anual. A partir de la fecha la visión se verá alterada y
planteará la actividad financiera del sector público como posibilidad en la superación de situaciones de
crisis transitorias.
Las negaciones de la ley de Say y del equilibrio presupuestario abren camino en los objetivos al pleno empleo
y a la estabilidad del nivel de precios y convierten a la hacienda pública en normativa estabilizadora
económica, donde se aloja cómodamente la teorÃ-a macroeconómica.
3
Se plantean escenarios de equilibrio generalizado pero con ciertos niveles de subempleo y donde la
economÃ-a esta dominada por la demanda y no por la oferta (los mercados de bienes y servicios, el mercado
monetario y el mercado de trabajo no son escenarios independientes entre sÃ-).
Recapitulando la intervención pública tendrá como uno de sus objetivos afectar a la demanda efectiva con
vistas a la estabilidad económica y que difÃ-cilmente podrÃ-a hacerse con la polÃ-tica monetaria.
En esta dirección toma sentido la deuda pública y el presupuesto se convierte en una útil herramienta, que
priva al sector privado de salir de determinadas situaciones.
TEMA 2
El Sector Público
¿Qué es el sector público y que se diferencia del sector privado?
¿A que se dedica el sector público? ¿Cual es su actividad?
¿Qué instrumentos utiliza cuando actúa el sector público?
• Concepto de sector público
• Concepto y criterios delimitadores.
• Importancia del Sector público
• Operaciones en las que se concreta la actividad del Sector público
• Funciones del sector público.
• Objetivos y funciones: Asignación, Distribución, Estabilidad y Desarrollo.
• Ventajas del sector público
• El presupuesto Público.
• Concepto
• Principios presupuestarios y su evolución
• Estructura presupuestaria: decisiones.
• Estructura presupuestaria: criterios de clasificación de gastos.
• Situación actual.
Concepto de sector público
Concepto y criterios delimitadores
Sabemos que en la economÃ-a existen tres agente, la s familias, las empresas y el sector público. Y aunque
las dos primeras pueden ser fáciles de delimitar la tercera no lo es tanto.
Podemos afirmar que el consumo es una caracterÃ-stica de las familias. Por lo tanto, nos fijaremos dentro de
la producción. En esta podemos ver que los productos finales pueden ser distribuidos con venta o sin venta.
Si la empresa distribuye sus productos con venta nos enfrentamos a empresas privadas, y según sean los
bienes y servicios que ofrecen los podemos subdividir en financieras y no financieras. AsÃ- que ya hemos
logrado acotar más el concepto de SP. Las unidades que producen sin venta pero y solo se dedican a la
producción, son las instituciones privadas sin ánimos de lucro, y por ultimo aquellas que producen pero que
también se dedican a otras actividades como la redistribución o el desarrollo, es este tipo la que acoge a
4
las AAPP y por tanto donde tiene cabida el SP.
Para delimitar este amplio sector podemos hacerlo en sentido amplio que es aquella que une a las unidades
que no se dedican a la producción y se centran en redistribución, desarrollo, estabilidad, que engloba a las
administraciones publicas, con las que si producen con destino la venta, pero que son de propiedad pública.
En un sentido mas estricto, solo cogerÃ-amos las primeras (Administraciones públicas)
IMPORTANCIA DEL SECTOR PÚBLICO
La importancia de este sector hoy en dÃ-a es evidente, es un sector que en economÃ-as como la española
ocupa un 40% de la economÃ-a y esta estrechamente relacionado con los otros dos. Además es el único
que ocupa as lagunas que los otros dos no están dispuestos a ocupar y tiene privilegios que los anteriores no
poseen.
Por estos motivos su medición es compleja, motivada por su extensión y por que la contabilidad para el
funciona de manera diferente, debido a que sus actividades no están enfocadas a la venta. Por este motivo se
ve obligado a usar Ã-ndices que se dividen en agregados y desagregados.
Los Ã-ndices agregados se relacionan directamente con el PIB y son ratios sacadas directamente de el como
(GP/PIB, IP/ PIB o DP/PIB)
Los desagregados son más heterogéneos y los podrÃ-amos dividir por aquellos que miden gastos, que se
dividen a su vez en los de gastos finales (consumo público o FCCF pública) y trasferencias corrientes y de
capital. Los que miden ingresos (impositivos o no impositivos) y existen otros Ã-ndices que miden variables
diferentes como loas mediciones de empleo.
Operaciones en las que se concreta la actividad del sector público.
Los criterios para clasificar las operaciones del sector publico son fundamentalmente dos: la incidencia sobre
el ejercicio económico, que divide a los ingresos y a los gastos en cuentas de renta y de capital (aquellas que
sobrepasen el ejercicio en curso se clasificarán en la segunda cuenta). Y el sentido del flujo de los bienes y
servicios, que los dividen bilaterales o unilaterales, si existe un intercambio real de bienes como contrapartida
al primer movimiento monetario. (Es importante que las clasificaciones no sean excluyentes entre ellas).
Atendiendo aun plano más contable, encontramos la cuenta de renta, la cuenta de capital y la cuenta
financiera.
En la cuenta de renta se anotan los ingresos y gastos de carácter corriente que suelen estar constituidos por
impuestos y transferencias. La diferencia entre los recursos corrientes y las trasferencias entregadas es la renta
bruta disponible, que se destina al consumo público y el resto es el ahorro bruto de las AAPP.
La cuenta de capital describe las operaciones ligadas a la inversión en activos no financieros. Los recursos
del capital vienen dados por la suma del ahorro bruto, los impuestos y las trasferencias de capital.
La cuenta financiera es la variación de pasivos financieros (fundamentalmente ligada a la emisión de
deuda). El saldo es el ahorro / desahorro financiero neto que deberá coincidir con el saldo de la cuenta de
capital.
Funciones del sector público.
Objetivos y funciones: asignación, distribución, estabilidad y desarrollo.
5
En un entorno como el actual de coexistencia entre el sector privado y el sector público, las funciones de la
hacienda pública son cuatro: Asignación, distribución, estabilidad y desarrollo.
• Objetivo, la asignación de recursos.
Para el estado la el objetivo de asignación se encadena al optimo de Pareto, donde la utilización de los
recursos escasos no puede mejorar la situación de un individuo sin empeorar la de alguno de los restantes. La
intervención del Estado en este sentido se justifica cuando se nos presenta un fallo de mercado que impida el
logro de este equilibrio.
Hay que hacer dos puntualizaciones respecto a la intervención del estado. La primera es demostrar que existe
al menos una forma de intervenir en el mercado que mejora el bienestar de la colectividad y en segundo lugar,
que le intento de remediar el fallo del mercado por parte de los agente públicos no interferirá en la mejora
propuesta en el sentido de Pareto.
Los fallos del mercado que justifican la actuación pública son:
Los mercados deben poseer las cualidades que les atribuimos a los mercados de competencia perfecta, es decir
gran número de compradores y vendedores, conocimiento perfecto en ambas partes, movilidad perfecta de
factores, motivaciones únicas de maximización de utilidad y beneficios en cada caso y ausencia de
externalidades.
Por concretar de mayor medida en los problemas posibles pondremos algunos de ellos como muestra. La
existencia de bienes que no son rivales en su consumo ni excluyentes de manera que los mercados no pueden
trabajar eficientemente. En los casos en los que existan externalidades (positivas / negativas) y que desplazan
los equilibrios a puntos lejanos de a los eficientes. Rendimientos de escala crecientes que hacen más
eficiente tener solo a un (o varios pocos) productor para satisfacer la demanda, creando mercados ineficientes.
Información asimétrica o riesgo moral y se relaciona con la cantidad de información que poseen ambas
partes en el mercado. Siempre que el mercado no posea determinadas caracterÃ-sticas básicas, donde se
pueden englobar una heterogénea cantidad de caracterÃ-sticas.
• Objetivo, la distribución de recursos.
Los objetivos pretendidos son dos posibles alternativas relacionadas entre sÃ-: influir y cambiar la
distribución real de la renta para conseguir una distribución más justa (para lo que tenemos que se
necesita definir distribución justa) y luchar contra la pobreza, donde se puede erradicar la pobreza o reducir
el número de pobres.
Hay que decir que la importancia de este objetivo dependerá del grado de desigualdad existente en la
sociedad y el grado de desigualdad que la sociedad desee (que pueda variar entre sociedades)
Los criterios sobre la definición de un estado justo son: Criterio de Meritos o capacidades que es un criterio
puramente económico, que acepta la distribución de la renta que realiza los factores de producción según
los valores del mercado (la contra de este modelo es que no solo dependes de los factores del mercado sino de
una dotación inicial previa)
Criterio de eficiencia este criterio puramente utilitarista utiliza los rendimientos decrecientes en la utilidad de
renta, y propone igualar las ineficiencias generadas por la perdida de renta de todos los individuos. En otras
palabras sustraer mayor cantidad al que mas posee pues le generara menos perdida de utilidad.
El criterio de bienestar se establece alrededor de la teorÃ-a de igual bienestar para todos, de tal manera que
podrÃ-amos pensar que las distribuciones de la renta deberÃ-an ser para todo los individuos similares, aunque
6
deberÃ-amos tener en cuenta que los niveles de utilidad difieren entre individuos. Dentro de este criterio
encontramos máximo bienestar a los grupos de renta mas baja cuyo objetivo se desplaza a encontrar niveles
mÃ-nimos de renta tolerable y erradicar la pobreza.
Por ultimo, el criterio de imparcialidad (Rawls) se resumirÃ-a en igualdad en la asignación para todos, y
desigualdad solo justificada en el caso particular de los miembros mas desfavorecidos.
Respecto al termino pobreza podrÃ-amos decir en lÃ-neas generales nos indica un nivel de bienestar por
debajo de un limite social. Provocando la problemática de cuantificar dicho limite, ya que variará respecto
al Ã-ndice que se tome (gasto, patrimonio), respecto a las circunstancias de tiempo y lugar y respecto a la
edad del sujeto.
El nivel de pobreza se fundamenta en el coste de la alimentación básica ajustado por el tamaño de
familia, el sexo del cabeza de familia, la edad de los miembros y el lugar de residencia. Pero aun asÃ- nos
encontramos con el problema de las rentas potenciales (estudiantes). Por lo tanto la riqueza se separa en
Absoluta, asociada al nivel de subsistencia del individuo y Relativa cuando se observa carencia indecente de
bienes indispensables debido a los factores que afectan en este momento.
• Objetivo, la estabilidad económica.
La economÃ-a de mercado produce fluctuaciones, que generan puntos de equilibrio con sub−consumo de
alguno de los factores, es decir escenarios por debajo del PIB potencial. Por este motivo, el objetivo principal
del sector público en la economÃ-a actual es el pleno empleo de los recursos, de manera que la economÃ-a
se acerque lo más posible al PIB potencial sin tasa de desempleo y sin generar el aumento continuado de
precios.
Los determinantes para este objetivo puramente keynesiano son el nivel de demanda público y privado, la
capacidad productiva de la economÃ-a, el grado de equilibrio monetario o la existencia de tensiones en el
mercado de trabajo.
En general, existirÃ-a una serie de problemas previos respecto a este objetivo son: Contar con modelos
interpretativos que planteen la realidad económica actual y futura, asÃ- como sus fluctuaciones. Las
definiciones de los objetivos de la polÃ-tica de estabilidad pleno empleo e inflación. Y los programas de
actuación automática y discrecional.
En este último punto cabria explicar que el sector público debido al gran peso y las múltiples funciones
que posee en la economÃ-a actual, ejerce presiones de diversas maneras. Su polÃ-tica fiscal ofrece
estabilizadores automáticos, que son aquellos que se producen por la mera existencia de los ingresos y
gastos públicos. Dentro de estos últimos, también es importante su forma de financiación, debido a los
multiplicadores, y que no todas las polÃ-ticas de financiación de gasto generan los mismos efectos. Por
ultimo están las acciones discrecionales, que se efectúan para buscar una polÃ-tica de estabilidad concreta
• Objetivo, el desarrollo económico
El Sector público tiene mucho que decir frente a este objetivo por dos motivos. El primero se debe a la gran
cantidad de recursos que moviliza y su capacidad de fomentar, incentivar y controlar. Y un segundo que se
relaciona con su organización de la colectividad y los factores que influyen en el desarrollo. Estos factores a
grosso modo son el capital per cápita, la innovación, la calidad del capital humano, la cantidad de trabajo,
las instituciones sociales y legales y por ultimo el comercio internacional.
Para analizar este objetivo tenemos que separar a entre los paÃ-ses desarrollados con instituciones avanzadas,
un nivel de desarrollo tecnológico importante, grandes cantidades de producción intensivas en capital y con
7
mercados en gran parte eficientes. De los paÃ-ses subdesarrollados con instituciones primarias, carentes de
tecnologÃ-a, con escasa producción, intensiva en trabajo y mercados ineficientes.
En lÃ-neas generales la intervención con vistas a este objetivo del sector público en los paÃ-ses
desarrollados se ha de centrar en: Mejoras de la eficiencia del sistema económico, anteriormente hemos
hablado de los fallos del mercado y el sector público ha de intentar paliar las ineficiencias de estos mercados.
Impulsos al progreso técnico y la capacidad del factor trabajo, debido a que la tecnologÃ-a es la clave en el
crecimiento económico el sector público debe incentivar u ocupar las parcelas desocupadas de
investigación avanzada. Redefinir el papel del sector público y delimitarse.
En los paÃ-ses subdesarrollados los objetivos han de ser otros menos avanzados, como el cambio institucional
y estructural, pues es evidente que sin una estabilidad tanto polÃ-tica como económica instituciones que
garanticen la relajación de la tensión social y una mejora sustancial de las desigualdades de renta el
crecimiento económico no se puede presentar. Y el otro objetivo es la búsqueda y potenciación de
recursos y riqueza. Donde es evidente que el estado no puede aumentar los recursos naturales pero si mejorar
su productividad con prácticas como la polÃ-tica fiscal o una reforma agraria. Por otro lado la riqueza esta
Ã-ntimamente ligada a la formación de capital y esta al ahorro, donde polÃ-ticas Pro ahorro tanto interno
público y privado como externo ayudaran al desarrollo.
Ventajas del sector público
Las Ventajas del sector público
Las caracterÃ-sticas positivas de la acción pública son cuatro:
Posee legitimidad en sus acciones, pues en democracia, la voluntad pública deriva de la voluntad popular.
Posee la posibilidad de ejercer acciones coactivas para alcanzar los fines perseguidos (herramienta que no
posee el s. privado)
A diferencia del sector privad, el público no solo posee un objetivo (máx. De beneficios) sino que son
múltiples los fines que se propone.
La unidad es una caracterÃ-stica básica que actúa como ventaja en el sector este agente. Debido a que
aunque tenga estructura heterogénea es solo un ente.
Las desventajas del sector público
Al igual que posee ciertos aspectos positivos también los posee negativos. La dificultad de control debido a
una estructura tan amplia y tan heterogénea.
Falta de incentivos debido a que sus gestores no tiene un interés directo que reducen la eficiencia del sector.
También se acusa una desviación de objetivos entre la voluntad pública y la acción publica motivados
por cambios en las polÃ-ticas.
Y por ultimo son las propias consecuencias de la acción pública, ya que al ser un sector tan grande y con un
poder inmenso, sus consecuencias pueden ser importantes y en algunos casos imprevisibles.
El presupuesto Público.
Concepto
8
El presupuesto es la expresión contable del plan económico del sector público, para un determinado
periodo. Su aparición histórica, tuvo un gran retraso debido que no apareció hasta los siglos VXIII y XIX.
Neumark lo definÃ-a como el resumen sistemático de las previsiones, en principio obligatorio de gastos
proyectados y las estimaciones de los ingresos previstos para cubrir tales gastos, realizado para un periodo
regular de tiempo, casi siempre coincidente con el año natural, y el cual debe estar equilibrado, al menos
formalmente
Principios presupuestarios y su evolución
Existen varios principios, que podrÃ-amos denominar clásicos cuando hablamos del presupuesto:
Competencia: este principio organiza a que administración compete cada parte de la gestión del documento.
Hoy en dÃ-a, como regla general, la aprobación es parte del legislativo, la ejecución del ejecutivo y la
fiscalización del fiscal.
Universalidad al deber referirse a todos los ingresos y todos los gastos sin excepción.
Unidad: al ser este un documento único, si posibilidad de documentos especiales o extraordinarios.
Especialidad: al referirse a cada gasto, cuantitativamente, pero también, cualitativamente y temporalmente.
Anualidad: Mandato temporal
Claridad: con una estructura metódica e uniforme
Publicidad: ya que se somete a en las cortes mediante aprobación solemne
Pero estos principios que hemos enumerado se encuentran en crisis, los factores que han generado esta crisis
son: la primacÃ-a polÃ-tica actual del ejecutivo en la mayorÃ-a de los paÃ-ses. La expansión del sector
público desde sus orÃ-genes ha sido tan abultada que los objetivos se distorsionan, y no recogen todas las
metas que podrÃ-a marcarse el SP. Por ultimo las necesidades de información, en las sociedades cada vez es
mayor y el presupuesto por lo tanto se esta quedando corto como único suministro de información.
El ciclo presupuestario
La primera fase, es la planificación, que no es una parte propiamente dicha del presupuesto sino un programa
a medio plazo que sirve de marco temporal al presupuesto anual y que contiene las previsiones económicas
básicas.
La fase de elaboración, corresponde al poder ejecutivo y dependiendo de la nación este papel se
encomendara a un departamento u otro.
Mas tarde la fase de discusión se lleva a cabo a través del poder legislativo y el objetivo de ella es la
discusión. El problema es que muchas de las partidas ya están consolidadas y por tanto comprometidas, de
esta manera la oposición tiene pocas posibilidades de cambio.
Uno de los temas que podrÃ-amos trazar como más importantes es la limitación a las partidas del
presupuesto. Esto se debe, a que como ya hemos dicho varias veces, la tendencia del presupuesto es
incrementalista y por tanto los sistemas de contención se convierten en una parte importante: standing orders
cláusula mediante la cual los incrementos del gasto solo pueden trasmitirse con aquidiscencia del gobierno
es decir de manera extraordinaria. Enmiendas constructivas por las cuales el aumento de ciertos gastos debe
9
traer unido la reedición de otros gastos que mantenga el volumen global.
El procedimiento de la discusión se realiza en comisiones, para más tarde poder discutirlo en el pleno, en el
que se someterá a votación y donde el partido en el poder necesita el apoyo de la cámara para poder
llevarlo a la siguiente fase.
Si la votación no fuera favorable y se diera el caso de que la discusión se prolonga y el presupuesto no se ha
aprobado en la fecha de su entrada en vigor se solucionarÃ-a con una prorroga presupuestaria, entre las que
existen varias opciones, prorroga del ejercicio anterior, Aprobación mensual de presupuestos provisionales a
cuenta tomando como base el presupuesto del ejercicio anterior o la aprobación periódica para
determinados gastos.
La ejecución del presupuesto la tiene el poder ejecutivo, esta fase evidentemente tiene de duración un
año. Lo llevan a cabo los órganos gestores o unidades administrativas responsables de los gastos y los
ingresos. El papel del tesoro público es esencial ya que realiza las operaciones de caja del sector público.
El objetivo de esta fase es uno y único, cumplir que las previsiones de ingreso y de gasto se cumplan o
cuanto menos que el resultado final sea lo mas similar posible a las pautas establecidas. Las modificaciones
presupuestarias están muy limitadas mediante ley, y por lo tanto no se pueden considerar como una
herramienta al uso.
Por último la fase de control, donde se comprueba la ejecución del presupuesto una vez acabada esta fase.
La responsabilidad es administrativa por el propio ejecutivo (se realiza de manera interna y externa)
Jurisdiccional por el tribunal de cuentas y polÃ-tica por el poder legislativo. El procedimiento nace tras la
elaboración de la cuenta general por el ejecutivo, que es fiscalizada por el judicial y se descargar en el
parlamento.
Estructura presupuestaria: decisiones.
El presupuesto se puede resumir sobre el prisma de una serie de decisiones financieras, concretamente el
volumen global de gato y la estructura de dicho gasto. Estas dos decisiones tienen diferentes enfoques al ser
abordadas, según sea su punto de vista.
El modelo normativo impone como punto de partida los principios tradicionales de limitación de gasto
público y equilibrio presupuestario. Diferencia entre los gasto ordinarios (recurrentes y periódicos) de lo
extraordinarios (no recurrentes). De esta manera el volumen general de gasto se estima de antemano según la
regla del penúltimo año, para los gatos ordinarios (a los que supone un claro techo) y los extraordinarios se
determinan en función de los ingresos extraordinarios, como pueden ser los nuevos impuestos o tipos
impositivos o la deuda auto liquidable.
Respecto a la estructura del gasto se tiene que tener en cuenta que este modelo normativo parte de la
imposición del global del gasto haciendo un señalamiento especial a partidas de gasto que no se limitan
(exigencias las cuales su volumen depende de que se necesite y prioridades, que se definen como gastos los
cuales se anteponen a las demás). Una vez están estos primeros puntos decididos, las decisiones negociadas
operativas e realizan de manera que se formulan los presupuestos por parte de los responsables de los
servicios, se realiza un análisis articulo por articulo, se valoran las diferencias con lo periodos anteriores, se
confrontan con las exigencias y prioridades y se adoptan las decisiones oportunas respecto a cada partida de
gasto.
Estructura presupuestaria: criterios de clasificación de gastos.
Existen cuatro criterios para dividir a los ingresos y los gastos:
10
Criterio tradicional; estructura orgánica o administrativa: Según este criterio se nos dice quien puede gastar
y en que puede hacerlo. Es decir es un procedimiento minucioso de autorización de gasto y pago. El
problema es que nos define para que e gasta.
El criterio económico tiene como objetivo analizar los efectos económicos de los gastos y lo ingresos
integrándolos en la contabilidad nacional. Separa los gatos en absorción pública de recursos y
transferencias y los ingresos en corrientes y de capital.
El criterio funcional tiene como finalidad agrupar las partidas según la naturaleza de las actividades que se
pretenden servir. No existe una única forma sino que las posibilidades son varias, aunque la más utilizada
es la de la Naciones Unidas (gastos sociales, comunes, generales, económicos) e ingresos (impuestos,
cotizaciones sociales y otros ingresos públicos).
Por ultimo el criterio por programas busca el clasificar lo gastos en relación a los programas que se desean
ejecutar de manera que podamos, mostrar los objetivos de cada unidad administrativa, establece un sistema
contable acorde con la clasificación y establecer medidas para valorar el nivel de ejecución (ratios de
eficiencia) la clasificación se da por (funciones, programas, actividades, elemento de coste)
Situación actual.
En la actualidad El presupuesto ha cambiado sus objetivos tradicionales. Hoy en dÃ-a se busca mejorar e
conocimiento de la actuación publica, Como vemos antes solo se presentaba el gasto según el criterio
tradicional y hoy en dÃ-a se presenta de cuatro maneras diferentes (véase apartado anterior)
El segundo objetivo y es por esto que se paso a un presupuesto por programas es la búsqueda de eficiencia
(principio básico del SP) de manera que podamos analizar cada parte por separado buscando aquellas partes
menos rentables y sustituyéndolas por otras que consigan los votivos de manera más eficiente.
Por ultimo el ultimo objetivo actual del presupuesto e el control del gasto publico, frente a una tendencia
alcista en su debe, que presiona a lo gobiernos hacia déficit estructurales.
De cara al futuro el presupuesto necesita una revisión con miras hacia ciertas reformas motivadas por varios
factores como son una realidad cambiante cada vez con mayor velocidad, por lo que la flexibilidad de
adaptación tiene que verse incrementada. La universalidad del presupuesto podrÃ-a verse trastocada, por la
necesidad de elaboración de varios documentos que atiendan a la actual complejidad del sector público. Por
ultimo las técnicas presupuestarias deberÃ-an someterse a discusión y análisis, ya que podrÃ-an
mejorarse si se da una presentación por objetivos y programas, acompañado de indicadores de realización
y costes.
TEMA 3
Las decisiones públicas: la elección social
¿Cómo se puede pasar de preferencias individuales a preferencias colectivas?
¿Las reglas de elección para formar la ordenación social de preferencias son eficientes?
¿El ciclo polÃ-tico condiciona el ciclo económico o por el contrario, El ciclo económico condiciona el
ciclo polÃ-tico?
11
¿Cómo se adoptan las decisiones colectivas? ¿Democracia directa o democracia representativa?
¿Elementos perturbadores, potencialmente, que distorsionan el proceso de formación colectiva de
necesidades y de toma de decisiones?
• TeorÃ-a de las externalidades.
• Costes y beneficios privados y sociales. Efectos externos y externalidades.
• El sector privado y la corrección de los efectos externos. La negociación.
• EL sector público y el tratamiento de las externalidades.
• El proceso polÃ-tico de elección social.
• Preferencias individuales y preferencias colectivas.
• Reglas de decisión para formar una ordenación social.
• Modelo de democracia representativa. Elementos perturbadores.
• Análisis coste−beneficio
• La evaluación de programas y el análisis coste beneficio.
• Concepto y fases del análisis coste beneficio.
TeorÃ-a de las externalidades.
El objetivo principal es la asignación eficiente de los recursos, por lo que asociamos este punto a un punto de
equilibrio de Pareto, donde no se puede mejorar la posición de un individuo, si empeorar la posición de
otro. Aunque en este punto deberÃ-amos de tener en cuanta el punto potencial de Pareto, que es aquel punto
que partiendo de un punto de Pareto, permite mejorar un individuo y aquel que empeora se le compensa por la
perdida de bienestar.
Un obstáculo a la eficiencia en la asignación son los efectos externos que se producen cuando la
producción (consumo) de un bien afecta al beneficio (utilidad) de sus agentes distintos de sus productores
(consumidores) originales sin reflejo en los precios.
Las clases en los que se pueden separar estos efectos son: positivos o negativos; monetarios o tecnológicos y
unidireccionales y bidireccionales.
Gracias a la negociación podemos suavizar estas variables y llegar a acuerdos, pero para ello se han de dar
cuatro requisitos: Que estén determinados los derechos de propiedad; Que los costes de transacción sean
pequeños para llegar al acuerdo lo antes posible; Que el numero de negociaciones no sea muy grande y ser
capaces de valorar y cuantificar lo efectos externos.
Existen efectos externos son negociados que obligan a la intervención pública. Se pueden dar de tres
maneras: Los impuestos, como por ejemplo al tabaco. Las subvenciones como a la agricultura. Y la
regulación, cuyo máximo exponente es la prohibición.
El proceso polÃ-tico de elección social.
Preferencias individuales y preferencias colectivas.
El sector Público necesita que los individuos muestren sus preferencias individuales, y para ello se requiere
mecanismos que le permitan transformar estas preferencias en indicadores del óptimo social. Estos
mecanismos son los sistemas polÃ-ticos de elección social suponen establecer un sistemas de votación que
además tiene que poseer ciertas reglas de decisión prefijadas de antemano.
12
Reglas de decisión para formar una ordenación social.
Las soluciones de elección para formar la ordenación social de preferencias son abundantes, pero
básicamente podemos resumirlas en:
Unanimidad de Wicksell, que se basa en el principio de Pareto, pues se necesitan todos los votos favorables y
cualquiera que saliera perdedor botarÃ-a en contra impidiendo la unanimidad. El problema es que conlleva
una enorme perdida de tiempo por lo que se le considera un modelo de decisión paralizante, por ello
escasamente utilizado. Además puede someter al grupo a la tiranÃ-a de la minorÃ-a.
Las reglas de la mayorÃ-a. Que se dividen en mayorÃ-a optima, cualificada y simple. Pero antes de explicar
cada una debemos comprender los costes que acarrean. Los primeros son costes referidos a la toma de
decisiones y se les denomina costes internos, se basan en que tomar alguna decisión lleva un tiempo y un
esfuerzo. Y el coste externo que es la pérdida de bienestar por separarse de la decisión que el individuo
desea.
Con los costes explicados las mayorÃ-as se dividen: MayorÃ-a óptima, que es aquella que toma como regla
de decisión la mayorÃ-a que logre minimizar la suma de los costes.
Las mayorÃ-as cualificadas son todas aquellas que usen un porcentaje mayor que la mayorÃ-a simple. Se
caracterizan por tener mayores costes internos, pero menores externos que la mayorÃ-a simple.
La mayorÃ-a simple que toma aquella decisión apoyada por el primer entero de votos superior a N/2.
Descansa sobre la neutralidad (tanto en lo que se refiere a los votantes como a las alternativas), sobre la
igualdad de todos los hombres al igualarlos mediantes los votos, además de ser sencilla en su comprensión
y con unos costes reducidos. El problema es que se genera tiranÃ-a de la mayorÃ-a, que no permite mostrar la
intensidad en las preferencias y que no incentiva la participación a aumentar el grupo por el escaso valor
marginal del voto.
Existen otras reglas de menor importancia como son: la pluralidad de votos, cada votante concede un numero
igual de votos a la mejor opción, otro numero menor de votos a la segunda y asÃ- sucesivamente. O la
votación por puntos, en la que se le asigna a cada votante un número igual de votos y este los distribuye con
libertad entre las alternativas.
Modelo de democracia representativa. Elementos perturbadores.
ExistirÃ-an dos tipos e democracia, una directa donde la adopción de decisiones se toma de manera
colectiva. En grupos pequeños se realiza cuando la negociación falla. Pero en grupos mas grandes la
negociación resulta muy costosa, y más aun la votación, por lo que surgió la necesidad de que
instituciones que sustituyan a los individuos en la toma de decisiones y con esto nace el segundo tipo de
democracia, la representativa.
¿Pero este tipo de democracia toma decisiones que en realidad responden a las preferencias colectivas? Para
analizar esta pregunta analizaremos el modelo de Downs, por lo que primero definiremos dos conceptos: El
estado es la organización que posee poder suficiente para obligar coactivamente a una ordenada solución de
los conflictos entre individuos y entre organizaciones. Por otra parte, la democracia que es el sistema
polÃ-tico de control del estado y de su gobierno por un solo partido polÃ-tico o una coalición de ellos,
mediante elecciones populares, siendo el ganador el que ocupara el poder durante un periodo limitado y sin
poder limitar las libertades polÃ-ticas de los partidos perdedores.
El modelo descansa sobre tres axiomas: la racionalidad de los votantes, la búsqueda de poder por parte de los
partidos polÃ-ticos y los lÃ-mites de actuación del ganador, que se encuentran establecidos
13
constitucionalmente.
La idea es que los partidos intentaran captar votos para mantenerse en el poder, mientras que los individuos
votan conforme a la utilidad esperada. Pero este sencillo trade off, se puede complicar debido a la falta de
información, por parte de ambas partes. Por un lado los partidos polÃ-ticos pueden persuadir al votante
mediante casos de corrupción (debido a la necesidad de alta financiación) de lÃ-deres con alta capacidad de
convencimiento o con la existencia de ideologÃ-as. El votante por su parte, sabe que la ignorancia racional es
menos costosa y puede dejarse persuadir, por uno de los motivos anteriores, o simplemente olvidarse de temas
públicos hasta las próximos elecciones.
Al final el modelo de democracia representativa llega a determinados resultados:
Convergencia de las ideologÃ-as.
Las mayorÃ-as cÃ-clicas, que se basan en el votante mediano y su inconsistencia, es decir, el que se
encuentra en las colas no cambiara su voto por que esta influenciado por la ideologÃ-a, pero el votante medio,
puede cambiar su voto con facilidad.
En ocasiones se realizaran coaliciones entre alguno de los partidos mayoritarios con aquellos de menos rango
para aprobar alternativas con su aceptación a cambio de favores futuros. Este intercambio de votos puede
mejorar la eficiencia, aunque no esta libre de limitaciones.
Elementos perturbadores
Existen ciertos elementos interpuestos que distorsionan la cuantÃ-a y la composición de la oferta de
servicios que realiza el sector público, frente a la realmente demandada por los votantes. Estos elementos
potencialmente perturbadores, son:
Los Burócratas, que son aquellos individuos que trabajan en un departamento con plena dedicación,
presupuesto independiente y una función identificable. La distorsión aparece debido a sus pautas de
comportamiento: Minimiza los errores detrás de grandes cantidades de papeleo, no asume riesgos, por que se
desenvuelve en un medio donde no pasa nada por no hacer nada y tiene un amplio grado de discrecionalidad,
por lo que cabe la corrupción. El resultado es un aumento del gasto público continuado cobijado en la
auto−conservación de estos puestos. Las posibles soluciones, son dificultar el aumento del gasto público, y
aumentar la competitividad entre los diferentes departamentos como modificar incentivos, dar entrada a la
competencia privada o descentralizar en la medida de lo posible.
Las clases sociales pero hoy en dÃ-a no tienen demasiada presión, por lo que cabe tan solo como
interferencia a nombrar. Esta teorÃ-a se sustituye con los grupos de presión, que son grupos que se sitúan
entre el individuo y el estado con el papel de intermediario en un cierto ámbito de intereses comunes. Se
pueden formar por grupos de rentas, pertenencias a un mismo sector, región o subgrupo de edad, o incluso
por algún tipo de preferencias. Su trabajo es interferir entre las preferencias individuales y ofrecer mayor
presión que la ejercida por el voto individual.
Análisis coste−beneficio
La evaluación de programas y el análisis coste beneficio.
Como ya hemos hablado, el sector público necesita hacer una provisión óptima de los bienes públicos
según las preferencias individuales. Por eso el instrumento ideal son los programas (que si recordamos del
tema anterior el presupuesto se conforma de múltiples programas) debido que se pueden evaluar gracias a lo
que denominamos sistemas de análisis de proyectos, frente a proyectos alternativos, para poder esclarecer la
14
opción mas optima.
Los sistemas de análisis que hemos mencionado en grandes lÃ-neas son: Coste−eficiencia, que nos permite
elegir entre alternativas con un mismo objetivo, tratando de medir la efectividad con la que se alcanza el
objetivo previsto, En sus dos versiones nos permite dejar constante la eficiencia y elegir a opción de menor
coste o igualar los costes y coger el mas efectivo. (Suele ser el sistema usado por el ejército)
Comportamiento medio esperado que pretende comparar la eficiencia de cada alternativa con el valor que
resulta de un modelo de regresión lineal obtenido del comportamiento de otras situaciones similares en la
realidad. (Se regresiona el coste por km. De autovÃ-a alcanzado en otras ocasiones y se aplica al modelo
obtenido de cada alternativa)
El análisis frontera pretende comparar la eficiencia de cada alternativa en términos de productividad y
calidad con aquellas situaciones reales que con las mejores existentes en cada momento.
Y por ultimo el coste beneficio.
Concepto y fases del coste beneficio.
Este tipo de análisis consiste en un conjunto de reglas que permiten evaluar proyectos de gasto con un
ámbito superior al ejercicio cumpliendo con el criterio de no emprender acciones cuyos gastos sean mayores
que sus beneficios. (Principio de economicidad)
Consta de cuatro fases diferenciadas: 1) Es la identificación de cada proyecto para poder obtener un
resultado concreto. 2) Valorar cada coste y cada beneficio. Es importante esta fase por que no solo debemos
incorporar los directos o monetarios, sino también los efectos externos que de él se deriven. 3) Una de
las partes más complejas de este sistema, es acotar temporalmente e introducir los ajustes temporales: esto se
debe a que tanto costes como beneficios pueden variar debido a la inflación, o se pueden producir cambios
en las preferencias y/o en la tecnologÃ-a. Por otro lado necesitamos limitar el periodo de evaluación por
razones financieras, las técnicas que usamos son:
El valor actualizado neto: VAN
La tasa de preferencia social respecto al tiempo (asociada a Pareto) que indica como preferimos invertir o
consumir.
O algunas que podemos sacar del mercado financiero, como: la tasa neta del mercado para la deuda publica, el
tipo neto de mercado para inversiones privadas, tipo bruto de impuestos en el mercado privado.
Además tenemos que entender que la vida de un proyecto es limitada y por que la tecnologÃ-a produce la
obsolescencia. 4) Determinar la regla de selección y elegir entre los proyectos. Las reglas de selección mas
comunes son: aquellos que los beneficios superen a los costes (Bº − Cº). Elegir aquel proyecto cuyo ratio
Beneficio / coste sea mayor. Elegir la tasa interna de beneficio o retorno, nos permite igualar los beneficios a
los costes (Bº = Cº).
Tema 4
Los gastos públicos I
15
¿Qué responsabilidad de provisión/dotación/producción de bienes tiene el sector público para
conseguir la eficiencia? ¿Son los fallos de mercado una justificación a la participación del sector público
en la provisión de bienes?
¿Qué caracterÃ-sticas deben tener los bienes para ser provistos por el sector público?
¿Qué caracterÃ-stica deben tener los bienes para que la provisión privada sea la ineficiente por
principio?
¿Bajo que circunstancias queda justificada la provisión publica en aquellos bienes que podrÃ-an ser de
provisión privada?
¿Qué son bienes públicos? ¿Cual es su clasificación?
¿Es legÃ-tima la intervención pública en la provisión y dotación de bienes? ¿En todos los casos?
• Competencia imperfecta, información asimétrica.
• AsimetrÃ-as en la información.
• Procesos de producción adverso.
• Excesos del sector público.
• Mercados imperfectos e información completa
• Distribución inadecuada de la renta.
• Bienes preferentes y bienes indeseables.
• Compromisos obligatorios.
• Derechos de propiedad e incentivos.
• Ausencia de competencia.
• Diferentes clases de bienes.
• CaracterÃ-sticas de los bienes.
• Clasificación de los bienes.
• Clasificación de los bienes públicos.
competencia imperfecta, informacion asimetrica y riesgo moral
Existen mercados en los que una de las partes posee más información, y en determinados casos es motivo
suficiente para la intervención del sector público.
Riesgo moral, es la utilización de un bien en una cantidad mayor a la que se harÃ-a si existiese información
simétrica, por que el vendedor no puede tener conocimiento de la conducta del comprador. Es
unidireccional de comprador a vendedor.
La información asimétrica existe en dos sentidos, de comprador a vendedor, cuando el sujeto que compra
oculta información para que le faciliten la entrada a ese mercado o para rebajar el coste de la transacción.
De vendedor a comprador, cuando el vendedor puede rechazar a un determinado individuo por el elevado
riesgo que conlleva.
Los procesos de producción anómalos son procesos en los que una de las partes, comprador o vendedor,
tienen cierto poder sobre el otro.
Excesos del sector público
16
• Mercados imperfectos e información incompleta: debido que un perfecto funcionamiento del sector
público debe existir información completa al votante, asÃ- como competencia entre partidos y sistemas
de votación adecuados que minimicen las distorsiones entre las preferencias individuales. Y este supuesto
muchas veces no se cumple.
• Distribución inadecuada de la renta: muchas de las acciones del SP tienen efectos directos o indirectos en
la distribución, y como no existe regla optima frente a este objetivo, puede ir en contra de los deseos de la
sociedad.
• Bienes preferentes y bienes indeseables: Existen dos tipos de bienes: Bienes preferentes, son bienes que sin
que se nos pregunte sobre la voluntad de consumirlos, se nos obliga ha hacer uso de ellos. Y bienes
indeseables, los cuales aunque sea nuestra voluntad consumirlos el estado puede negar su uso o limitarlo.
• Compromisos obligatorios: El sector público se ve obligado a cumplir determinados acuerdos, por
motivos polÃ-ticos, socioeconómicos, etc. Al cumplir los compromisos pactados se llegan a los objetivos
pero no de la manera mas eficiente
• Derechos de propiedad e incentivos: Sin derechos de propiedad no existen bueno incentivos, y puesto que
los administradores jamás pueden ser propietarios, no existe un buen incentivo y la eficiencia es menor.
• Ausencia de competencia: El Sector público atiende muchos mercados en los que o bien se reserva el
privilegio de monopolio o bien por las caracterÃ-sticas del mercado le dejan como único oferente. Esta
ausencia de competencia genera ineficiencia.
Estos fallos del sector público tienen como consecuencia directa una producción excesiva que tiende a
aumentar el gasto público. Una segunda consecuencia que se ha comentado durante los puntos, es la
asignación alejada de la eficiencia.
Diferentes clases de bienes
Los bienes los tenemos que definir en torno o dos cualidades o caracterÃ-sticas: Rivalidad en su consumo y la
exclusión o no exclusión a través de precio.
Los bienes rivales son aquellos que generan utilidades y desutilidades entre los individuos de manera
independiente. Son bienes apropiables y divisibles. Los bienes no rivales, generan las utilidades y
desutilidades de manera conjunta a los individuos. No son apropiables y no son divisibles.
La exclusión por precio nos refiere a la función de demanda. Al estar excluidos por precio revelamos
honestamente nuestras preferencias y si entendemos este como coste marginal, podemos usarlo como
indicador de nuestra satisfacción.
Además de estas caracterÃ-sticas iniciales deberÃ-amos tener en cuenta, el grado de divisibilidad, que puede
variar desde divisibilidad perfecta (jersey) a indivisibilidad perfecta (defensa nacional)
Taxonomia de los bienes
Los primeros y más comunes son los bienes privados, que poseen las caracterÃ-sticas de rival en consumo y
excluyente en precio. Cuando hablamos de bienes privados puros, hablamos de bienes cuya divisibilidad sea
perfecta y su provisión individual.
Los bienes mixtos son aquellos que no comparten ambas caracterÃ-sticas a la vez. O bien son rivales o bien
son excluyentes. Su divisibilidad suele ser relativa. Si es rival en consumo y no excluyente en precio su
gestión se hará de manera mas eficiente de forma publica. Mientras que si es no rival en consumo y
excluyente en precio, su gestión mejora si se hace de forma privada. Dentro de esta subdivisión, entra una
clase de vienes que en los que además influye su tamaño y divisibilidad, que son los bienes club (bienes
donde el tamaño esta establecido y suelen necesitar mas bienes de este tipo para gozar de ellos))
17
Y por ultimo los bienes públicos, aquellos que no son ni rivales en consumo, ni excluyentes en precio. Su
provisión es pública.
Existen unos bienes especiales a los que denominamos preferentes, que son bienes privados que por razones
de asignación publica los debemos de consumir obligatoriamente, por sus caracterÃ-sticas redistributivas , su
generación de externalidades, o por que somos irracionales y se convierten en bienes necesarios (pensiones)
TEMA 5
Los Gastos Publicos ii
¿Qué es el sector público y que se diferencia del sector privado?
¿A que se dedica el sector público? ¿Cual es su actividad?
¿Qué instrumentos utiliza cuando actúa el sector público?
• Bienes públicos puros.
• Argumentos que justifican estos bienes.
• Defensa y relaciones exteriores
• Justicia y orden interno
• Capital fijo social.
• Educación y sanidad.
• Argumentos que justifican estos bienes.
• Educación.
• Sanidad.
• Sistema público de pensiones.
• Argumentos que justifican este bien
• Aspectos básicos de los sistemas de seguridad social
Bienes públicos puros.
Argumentos que justifican estos bienes.
Los bienes públicos puros tienen como caracterÃ-stica principal que no son rivales en consumo, ni
excluyentes por precio. Es decir, no poseen ni curva de oferta, ni curva de demanda. Por este motivo el
mercado no encuentra ninguna posibilidad entre sus herramientas para conseguir distribuirlos. Por este motivo
necesitamos que el sector público se encargue de su provisión, por que no aunque no tengas estas
cualidades , no por ello son menos importantes. Además su asignación trae ciertas complicaciones, debido
a que en estos bienes no revelamos honestamente nuestras preferencias y los valoramos con dificultad, por
que la cantidad de provisión optima, es complicada.
Por otro lado, todos ellos desempeñan funciones básicas para cualquier estado. Y no podemos olvidar que
aunque no tengan mercados, si están Ã-ntimamente relacionadas con otras actividades que si los poseen.
Defensa y relaciones exteriores
gastos en Defensa
18
Estos gastos se refieren a los haberes pasivos de carácter militar y gastos en instituciones no militares
(pensiones civiles por causa militar). Tienes cierta problemática propias:
El primer problema es la decisión de dejar el ministerio en manos civiles o militares. Si se lo dejamos a los
primeros las presiones internas serán menores y la cooperación con otros ministerios será mayor, pero el
grado de capacidad técnica será menor. Si dejamos el ministerio en manos militares existirá favoritismos
entre ejércitos, pero el grado de experiencia será mayor.
La forma de presentarse los gastos en defensa es peculiar, puesto que es un mercado imperfecto con pocos
compradores y pocos vendedores. Y las compras se realizan a prototipos mediante licitaciones a sobre
cerrado. De manera que las compras se asesoraran en una gran base de experiencia compuesta por asesores ex
militares.
Además otro problema ético que trae este gasto es el reclutamiento personal obligatorio o ejercito
profesional.
Gastos en Relaciones exteriores
Estos bienes se refieren a las relaciones del estado con otros estados.
Los tipos de acciones que se pueden dar son: Consular, que se refiere a la protección de los ciudadanos del
paÃ-s en el extranjero, a través e la presencia de la AAPP fuera de las fronteras del territorio nacional. Y
acciones diplomáticas, que es la coordinación de polÃ-ticas de las relaciones entre paÃ-ses conforme a la
legislación interna y el derecho internacional.
Los objetivos de estos bienes son dos, la cooperación internacional que favorece e crecimiento y lucha contra
la pobreza. Y el aumento de la difusión de la cultura nacional como parte de aumentar el prestigio
internacional.
Pero este bien tiene una demanda creciente y una complejidad mayor cada vez, a medida que la
globalización se desarrolla. El numero de ciudadanos nacionales residiendo en otros paÃ-ses aumenta,
inclusive una sociedad mas intercultural, motivado por los aumentos de inmigración y por mayores
diferencias en la renta entre los diferentes paÃ-ses. Por último cuanto más se desarrolle la tecnologÃ-a y
más avancemos en el desarrollo global, mas necesidades de información nos surgen. Aparte que nos
dirigimos hacia una sociedad donde los valores culturales cada dÃ-a soportan un peso en tendencia a
incrementarse.
Justicia y orden interno
Los objetivos que persigue este gasto son tres:
La extensión de la administración judicial de manera que pueda garantizar a todos los ciudadanos la
protección de los derechos fundamentales. La acción penitenciaria para que se pueda cumplir las penas bajo
condiciones de seguridad y se logre la rehabilitación de los presos. Y el orden interno en sus facetas de
prevención y acción efectiva contra los delitos.
El problemas es que estos gastos cada vez son mayores y de mayor complejidad motivadas por motivos
estructurales como poblaciones crecientes, con mayor movilidad, aumento de la concentración urbana,
mayores desigualdades entre rentas, cambios tecnológicos que traen nueva criminalidad, y cambios
polÃ-ticos. Y por motivos coyunturales como las crisis sociales.
Capital fijo social.
19
AquÃ- hablamos del capital público que no es directamente productivo. Sus caracterÃ-sticas son peculiares.
1) Generan rendimientos crecientes de escala, genera economÃ-as externas para personas y entidades no
directamente usuarios del mismo. 2) La exclusión mediante el precio resulta posible, pero no se efectúa por
no ser deseable o por ser muy costosa. 3) Se concreta en bienes de infraestructura. 4) Organiza normalmente
en forma de red o bienes interconectados fÃ-sicamente.
Las clases existentes son: Los suministros esenciales, donde se encuentra la energÃ-a, el agua y la
urbanización. Y las obras por la integración del territorio donde estas los transportes y las comunicaciones.
Son gastos importantes, complejos y crecientes, que dependen del stock de capital fijo ya existente y el nivel
de desarrollo económico del paÃ-s.
Respecto a este gasto existen dos visiones o posturas: Aquella que cree que el aumento del capital fijo social
aumenta la productividad del sector privado por lo que mayor inversión pública induce a mayor inversión
privada. Y la visión que defiende el efecto sustituibilidad, donde el capital público sustituye al privado y
por lo tanto este tipo reduce la inversión privada.
Educación y sanidad.
Educación.
La educación se justifica, en principio, por la conexión existente con los niveles de renta. Es decir, más
educación, más rentas futuras. Uno de los factores clave para aumentar las rentas, es este, la educación.
Al motivo anterior debemos unirle que la educación es un medio de igualación social, por lo que ejerce una
acción de desarrollo y redistributiva importante. Además la educación causa unas externalidades positivas
en la sociedad deseables, aunque no lo suficientemente fuertes como para que sean el motivo único o
principal de esta tesis.
Objetivos
Los objetivos de este gasto pueden ser dos, que no son incompatibles:
El primero es el fuerte retorno que supone este gasto en el PIB, en forma de capital humano. Encaminado
hacia este objetivo existen tres puntos de vista: El gasto con máximo retorno, y que maximice los aumentos
de PIB, en otras palabras, educación orientada hacia los más capacitados. Igualdad de oportunidades. Y
Buscar las menores diferencias en reta, lo que orienta la educación hacia los menos capacitados.
El otro objetivo es usar la educación como medio de selección, donde la educación al individuo le permite
destacar y dar señales como individuo más productivo. (AquÃ- las escuelas privadas cobran fuerza),
Problemas
El primer problema surge del dilema entre educación publica o privada. La provisión publica ayuda a
movernos hacia la igualdad y garantiza unos niveles mÃ-nimos generales, incluso en lugares donde no es
rentable. Sin embargo la falta de competencia apaga el estimulo y supone poco libertad en las elecciones de
los padres.
El segundo problema es al optar por la financiación de la educación por los servicios producidos
privadamente. Las opciones son. Subvencionar a los centros privados para reducirles costes, pero el subsidio
acabarÃ-a en las manos de los centros educativos, al formar parte de un mercado oligopolÃ-stico. Además
20
que existirÃ-a mucho desconocimiento de estas ayudas por los destinatarios finales.
Mediante deducciones en la imposición de renta. Pero se aumentarÃ-a el fraude, pues se intentarÃ-a incluir
muchos gastos en enseñanzas no obligatorias y no necesarias. Y por otro lado la deducción no resulta
posible para aquello que no soportan tributaciones positivas.
Y por ultimo con bonos escolares, pero aumentarÃ-a la competencia entre escuelas por la captación de
alumnos y cabe la posibilidad de que los bonos estatifiquen la sociedad.
El último problema es la financiación de la enseñanza pública superior. Es positiva ya que la tasa de
retorno es muy amplia, con fuertes externalidades positivas. Con el problema de la oferta de educación
superior privada es muy costosa, quizás por la escasez de estos servicios.
En su contra podemos decir que el consumo en educación superior es excesivo ya que la población se
masifica en las universidades. Otro problema fundamental es que esta educación hace menos igualitaria la
sociedad.
Gastos en Sanidad
Como paso con la educación la sanidad tampoco es un bien puro, pero el estado se ve obligado a distribuirlo
por poseer determinadas caracterÃ-sticas.
Genera externalidades positivas, como en los casos evidentes de enfermedades contagiosas, donde existe un
interés general en su tratamiento, o la investigación en medicina, que podrÃ-a no existir de manera
privada por los altos costes.
Existen razones distributivas, como en el caso de la educación, ya que afecta a las rentas aunque no de forma
directa. La sanidad es la herramienta para tener salud, y la salud es la base del trabajo, que si es variable
directa de las rentas.
Por otro lado el derecho a la salud es de todos igual, y en nuestro caso, derecho constitucional.
Existen otros factores que justifican la intervención del sector publico, materializados en fallos de mercado:
la mercancÃ-a es heterogénea, es decir es complicado hacer ratios calidad / servicio. Existe escasez de
oferentes, tanto médicos (los cuales se organizan en un mercado atÃ-pico) como de hospitales. Y por
ultimo, el comportamiento en este mercado no se realiza según la racionalidad económica, ya que los
medico no buscan la minimización de costes sino la maximización de la calidad.
Problemas
Los problemas que traen consigo los gastos en sanidad son:
Necesidad de definición de los niveles mÃ-nimos, ya que los recursos de los que se dispone son limitados y
se necesita dotar de ellos a toda la población. Pero este dilema no es sencillo de solucionar, pues las
alternativas posibles son: Bajo criterios objetivos, donde se atiende a factores especÃ-ficos como la edad o la
dispersión espacial. O bajo criterios subjetivos, que se efectuarÃ-a preguntando al propio paciente.
La solución es crear unos criterios internacionales gradualmente basados en la experiencia.
El segundo problema es sobre la propia provisión del bien. La producción publica, puede ser ineficiente por
tener un exceso de oferta e incurrirÃ-a en costes demasiado elevados. Pero la provisión privada
(subvencionada públicamente) puede provocar escasez de oferta en zonas geográficas marginales o en
21
parcelas de la investigación excesivamente costosas. Y por otro lado como sucede en los oligopolios puede
absorber la subvención.
La solución es buscar la reducción de costes en la provisión pública. Las posibilidades son:
Cambio en el sistema de cobertura de costes en los hospitales, entre las posibilidades: Tarificación del
servicio, dar mayores libertades a los hospitales o permitir la gestión de excedentes.
Regulación salarial de los médicos (aunque tendrÃ-a escaso éxito) de manera que perciban salario en
función del numero de pacientes atendidos o por el grado de pacientes potenciales.
La tercera forma es el Coaseguro o ticket sanitario donde cada paciente ha de participar en el coste de la
intervención, de manera que se reduce la demanda.
El último problema es la forma de financiar los cuantiosos gastos sanitarios. Este problema es mayor cada
vez por que la población esta envejeciéndose y existen nuevas y costosas formas de prolongación de la
vida. Las formas de financiación son el sistema profesional y el sistema nacional de salud.
El primero esta ligado a la seguridad social, de manera que se financia mediante cotizaciones sociales y se
reduce las coberturas a la parte cotizante. El otro modelo es financiado con el sistema tributario general y por
lo tanto esta abierto a todos los cuidadnos, aunque los servicios son mas reducidos que en el caso anterior.
Sistema público de pensiones.
Argumentos que justifican este bien
Las pensiones son transferencias monetarias de renta originada por (viudedad, jubilación, incapacidad u
otros) cuya finalidad es estabilizar los ingresos a lo largo del ciclo vital. Se trata de bienes privados, que
poseen exclusión por precio y curva de demanda. Pero se administran públicamente, debido a que se les
confiere la caracterÃ-stica de bienes preferentes. Esto se sustenta en que las pensiones se consideran el tercer
pilar del estado de bienestar, y a que el estado tiene que asumir la garantÃ-a de un nivel de vida digno de
todos los ciudadanos.
Aspectos básicos de los sistemas de seguridad social
Existen tres aspectos básicos en un sistema de seguridad social, y son: delimitación del colectivo de
beneficiarios, definición del sistema de financiación y determinación del sistema de prestaciones.
Existen dos categorÃ-as a la hora de delimitar el colectivo de beneficiarios. Una primara categorÃ-a donde
entra el colectivo general que cumpla los criterios de necesidad. Que nos ofrece la ventaja de poseer un
sistema universal, pero con fuertes costes y prestaciones básicas reducidas, con el hándicap de que se
necesita demostrar la necesidad. Y una segunda categorÃ-a que surge del colectivo profesional, donde solo se
cobija a la población con cotizaciones previas. Donde las prestaciones son más altas, pero parte de tu
población queda exenta.
El segundo aspecto es la definición del sistema de financiación. Evidentemente si el sistema es
universalista, la financiación procederá del sistema impositivo general, sin más. Si el colectivo es el
profesional, los gastos serán, financiados con las cotizaciones. Dentro de este modelo existen dos
alternativas.
La primera alternativa o capitalización, consta de la constitución actuarial de los fondos individuales
mediante las cuotas de los cotizantes, cuyas rentas y capitales permiten atender las contingencias. Para este
22
sistema necesitamos determinar las cotizaciones (en función de la edad, la esperanza de vida y la prestación
asegurada).Los problemas surgen al tener la necesidad de elevadas cotizaciones para poder llegar a los fondos
necesarios. Que existen efectos distorsivos por los tipos de interés y las cotizaciones en los valores de
mercado. Y que existen graves riesgos debido a las contingencias de los inversores.
La segunda se denomina reparto, pues es la distribución anual de los costes de las contingencias entre los
afiliados al activo. En este caso, debemos determinar las cotizaciones por volumen de las rentas salariales de
los cotizantes, por el numero de jubilados y por las prestaciones medias que se satisface. Los problemas
aparecen al presentarse cotizaciones variables dependiendo de las cargas anuales. Que se traslada la carga a
generaciones futuras, y que existe un progresivo aumento de las cargas al sufrir la sociedad cierto
envejecimiento.
El tercer aspecto es la determinación del sistema de pensiones.
Si el colectivo es general existirán prestaciones únicas en función de los grados de necesidad y los niveles
mÃ-nimos de necesidad
Si el colectivo es profesional las alternativas son dos: Un sistema de compensación donde cada individuo
recibe prestaciones en función de las cotizaciones previas (en el caso de capitalización) o de los salarios
anteriores (en caso de reparto). O un sistema de redistribución donde las prestaciones son únicas y anula las
diferencias de renta anteriores a la jubilación.
Realizados por D.tokero
21
23