Programa de Identidad Jurídica Introducción

Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Resumen Ejecutivo
Programa de Identidad Jurídica
Introducción
En este documento se presenta el resumen ejecutivo final que integra los
resultados del rediseño del Programa de Identidad Jurídica, conforme a las bases
de participación publicadas por la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) a
través de sus instancias convocantes y área solicitante, en este orden: la
Subsecretaría de Prospectiva, Planeación y Evaluación; y la Dirección General de
Desarrollo Social y Humano, respectivamente, y que una vez cubiertos los
requisitos y emitidos los resultados correspondió su ejecución a la Universidad
Autónoma Metropolitana, Unidad Azcapotzalco, a través del equipo de
investigación coordinado por el Dr. Carlos Humberto Durand Alcántara, profesorinvestigador de dicha institución y como colaboradores el M.C. Alejandro Córdova
Cárdenas, el Biólogo Vicente Campos Rayon, el Lic. Mario Loza Rodríguez, Lic.
Ana Ofelia Sánchez Valenciana y el Lic. Manuel Dionicio Jiménez Merlín, aspecto
que fue asentado en el acta de acuerdo signada por la Unidad Administrativa
convocante a través de su director el Dr. Jorge Andrés Raygosa Echeagaray por
parte de SEDESOL y en representación de la Universidad Autónoma
Metropolitana, a través del Dr. Carlos H. Durand Alcántara y de sus órganos
rectorales. Valga señalar que en la etapa concerniente al diseño de la muestra
estadística y del trabajo de campo colaboraron en apoyo al equipo de la UAM A
los doctores Miguel Sámano Rentaría, Gerardo Gómez González, y los maestros
en ciencias Daniel Victorico Rivera y José Manuel Teodoro Méndez, profesores
investigadores de la UACH, quienes participaron tanto en la fase de carácter
estadístico, como en los talleres de análisis de documentos y en la aplicación
propiamente del trabajo de campo. Finalmente no quisiéramos cerrar esta
introducción sin establecer nuestro reconocimiento al apoyo brindado por el Dr.
Jorge Andrés Raygoza Echeagaray.
1
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Elemento a considerar y que es de suma importancia lo constituyó, que a
propuesta de la instancia convocante, y en virtud de que el objetivo trazado en las
bases de participación se refieren a la evaluación de los resultados∗ obtenidos por
el Programa de Identidad Jurídica, se sugirió la transformación de dicha
evaluación, estableciendo más bien el rediseño del citado Programa.
A tal efecto, en este rediseño se integraron los siguientes aspectos:
•
Se estableció el texto y el contexto del Programa de Identidad Jurídica.
•
Se estableció el marco conceptual y de referencia que guió el rediseño.
•
Se caracterizó la metodología y planeación aplicadas.
•
Se delimitaron las variables a través de las cuales se desarrolló la
investigación.
•
Se establecieron los indicadores y bases de datos que integran el perfil del
documento.
•
Se desarrollaron el diagnóstico basal que dio el fundamento estadístico y
que ha fundamentado el rediseño del Programa de Identidad y Certeza
Jurídica.
•
Se estableció el fundamento económico a través del cual se reestructura el
Programa y se establecieron las conclusiones y recomendaciones
inherentes a la aplicación del Programa.
•
Se delimitó el diseño muestral para la ejecución del trabajo de campo.
∗
Considerando que la evaluación es una parte sustantiva de la planeación, puesto que controla el
grado de coordinación, seguimiento y cumplimiento del conjunto de actividades destinadas a
formular e instrumentar los programas bajo una dimensión temporal de corto, mediano o largo
plazo, en el presente documento se abordarán los aspectos genéricos que, hoy constituyen
algunas de las imprecisiones de fondo del programa con la finalidad de ofrecer un nuevo diseño de
éste, que permita vincular la relación existente entre la planeación y la programación con la acción;
es decir, con la realidad.
2
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•
Se aplicaron los instrumentos, cuya codificación da cuenta de las
proyecciones en que se enmarca el programa de Identidad Jurídica.
•
Se identificó la viabilidad del Programa de identidad Jurídica, a partir de los
resultados obtenidos en campo.
•
Se integraron las conclusiones, avances de resultados y proyecciones de la
ejecución del trabajo de campo.
1. Estrategia desarrollada
1.1. Delimitación y dimensión del problema en estudio
Evaluación,
análisis,
pertinencia,
prospección
y
recomendaciones
del
“documento”1 denominado Programa de identidad jurídica, correspondiente a la
Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) conforme a sus reglas de operación
publicadas en el Diario Oficial de la Federación, el viernes 15 de marzo de 2002.
Conforme a las bases de participación el objetivo trazado –“realizar la
evaluación del Programa Identidad Jurídica a cargo de la Dirección General de
Desarrollo Social y Humano…”2- fue reestructurado en virtud de que se trata de un
programa de reciente creación y en proceso de obtener resultados.
De esta manera, dicha readecuación se ubicó en el análisis del documento
de identidad jurídica, así como en los recaudos o elementos sistematizados que
han sido considerados para su elaboración, así como, el marco de su política
normativa e institucional. En las reglas de operación de los programas de
1
Nos referimos al término “documento”, en virtud de que el denominado “Programa de identidad
jurídica” no contó con sus fundamentos conceptuales, diagnóstico, y/o proyecciones de campo.
Sin embargo, utilizaremos indistintamente en el marco de este estudio, los términos documento y/o
programa, ello únicamente con fines de carácter descriptivo.
2
Doc. Bases de participación para la evaluación externa del Programa de Identidad Jurídica,
SEDESOL, México, 2002, p. 1.
3
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subsidios del Ramo Administrativo 20 Desarrollo Social, están establecidas las
bases de cooperación interestatal e interinstitucional: sin embargo, no se ha
establecido ningún convenio con los COPLADES, ni se han ejecutado convenios
base de colaboración interinstitucional, esto de acuerdo a la información
suministrada por la Dirección de Desarrollo Social y Humano de la Subsecretaría
de Desarrollo Social y Humano de la SEDESOL, lo que desde luego denota
ausencia en la planeación y aplicación del programa.
La parte significativa del universo en estudio se estableció como la
búsqueda de la identidad jurídica para la población mexicana rural en pobreza
extrema, ésta adecuación fue más allá de aspectos de carácter administrativo
(costo-eficiencia) y/o de su concomitante normatividad jurídica en este ámbito
colegimos que no nos encontramos frente a la “evaluación o rediseño” de un
programa estrictamente jurídico, sino en la identificación y análisis de un
“fenómeno complejo”, en cuyo caso debe ser explicado y proyectado bajo una
óptica trans e interdisciplinaria, considerando los procesos socioeconómicos,
culturales y de política que pueden viabilizar su futura aplicación.
En conclusión, los alcances del presente estudio corresponden a los del
rediseño del Programa de Identidad Jurídica, a través de un enfoque
transdisciplinario, adecuándolo como un objeto a investigar, en relación a los
parámetros que le den viabilidad.
1.2 Planeación y Metodología
Las fases que integraron la presente investigación fueron cuatro, las cuales se
encontraron debidamente integradas y secuenciadas, al respecto encontramos:
1.2.1. La que correspondió a la investigación documental integrada por la
recuperación, análisis y sistematización de la información( clasificada) vinculante
4
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que relaciona al documento denominado de Identidad Jurídica, con su
comprensión, adecuación, objetivos, metas, proyección y futura aplicación.
Correspondió a esta fase metodológica el diseño conceptual, es decir
analizar la plataforma conceptual del documento, sugiriendo posibles nuevas
adecuaciones.
Los centros que sirvieron de apoyo en nuestra búsqueda fueron:
-
Organización de las Naciones Unidas para la Infancia UNICEF
-
Consejo Nacional de Población (CONAPO)
-
Registro nacional de Población (RENAPO)
-
Archivo General de la Nación (AGN)
-
Centro de Estudios Demográficos y Urbanos del COLMEX
-
Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI)
-
Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
-
Instituto de Investigaciones Sociales UNAM.
-
Desarrollo Integral de la Familia (DIF)
-
Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra (CORETT)
-
Gobiernos de los Estados
-
Secretaría de la Reforma Agraria (SRA)
-
Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL)
-
Notarías (Colegio de Notarios)
-
Registro Público de la Propiedad
-
Procuraduría Agraria
-
Secretaría de Gobernación
1.2.2. Desarrollo de un diagnóstico basal integrado por la descripción y el
análisis de la información existente, en torno al documento de identidad jurídica, lo
que permitió establecer el significado y pertinencia del mismo, a través del estudio
cuantitativo y cualitativo de la información.
5
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1.2.3. En esta fase, además del estudio de diversos bancos de datos –
incluyendo los de carácter estadístico- se desarrollaron, por otro lado, los
siguientes aspectos:
Entrevistas a profundidad con diversos actores vinculados con el programa,
como: investigadores del Instituto de Investigaciones Sociales de la UNAM, del
Colegio de México, a través del Centro de Estudios Sociológicos, Barras de
Abogados especializadas, Directores Generales (región sureste) y de la encuesta
económica del INEGI, Directores Generales de la Secretaría de Reforma Agraria,
de la Procuraduría Agraria Nacional y del DIF nacional y el director de Vinculación
Interinstitucional del Registro Nacional de Población, entre otros.
Diversas reuniones de trabajo y entrevistas con la estructura responsable
del documento de identidad jurídica a través de la Dirección de Desarrollo Social
Humano de la SEDESOL, sito San Antonio Abad 131 de la Ciudad de México.
1.2.4. La cuarta etapa correspondió al muestreo estadístico que se
integró por la aplicación de las técnicas, dinámicas e instrumentos de campo
tendientes a identificar el grado de aplicación, aceptación y viabilidad del
Programa de Identidad Jurídica, delimitando entre otros aspectos:
•
El grado de aceptación del Programa
•
Los beneficios económico-sociales.
•
La cobertura y focalización del programa.
•
El cumplimiento de las reglas de operación.
•
El costo efectividad.
•
La transparencia de los procesos ejecutados.
•
La eficacia y eficiencia del Programa.
•
El cumplimiento de los objetivos y metas.
•
La pertinencia de las premisas básicas.
6
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Para lograra una evaluación objetiva, la metodología empleada en el trabajo
de campo tomó en consideración, del universo de estudio, dos entidades
federativas, cuya población objetivos es representativa de las metas y
expectativas trazadas en el Programa de Identidad Jurídica, en esta óptica se
ubicaron los estados de Oaxaca y Chiapas, así como, las unidades de análisis,
las hipótesis, el diseño muestral, el plan de análisis, el contexto y las formas de
recoger la información, los instrumentos de recolección de datos, las formas y
pasos del procesamiento y las técnicas utilizadas, con el objeto de ubicar como
fueron abordados cada uno de los objetivos de la evaluación en el marco del
trabajo de campo.
1.2.5 Etapa de elaboración de resultados en la cual se establecen las
conclusiones, proyecciones y recomendaciones a corto, mediano y largo plazo (6
a 12 años).
2. Marco conceptual
2.1. De la denominación (Identidad y certeza jurídica)
El “cimiento” desde el cual se organiza este Programa es el que se refiere a la
denominada identidad jurídica, concepto que desde luego, es necesario
dimensionar en virtud que de él se despliega la estrategia de dicho programa y
que convendrá advertir en su justa dimensión a efecto de comprender, si en dicha
identidad jurídica de los mexicanos en pobreza extrema se ajustan los objetivos y
consecuentemente las metas esperadas. Aclaramos que en un primer momento
identificamos a la identidad jurídica en su acepción estrictamente normativa, ello
sin soslayar diversos elementos a los que nos referiremos más adelante.
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Desarrollo
El Programa de Identidad Jurídica se desenvuelve –entre otros- en dos
campos normativos; en primer lugar encontramos el que corresponde al derecho
constitucional y que obra o se manifiesta como un derecho político inherente al ser
humano.
Al respecto la Constitución General de la República señala:
“Capítulo II
De los mexicanos
Artículo 30. La nacionalidad mexicana se adquiere por nacimiento o por
naturalización.
A) Son mexicanos por nacimiento:
I.
Los que nazcan en territorio de la República, sea cual fuere la
nacionalidad de sus padres.
II.
Los que nazcan en el extranjero, hijos de padres mexicanos nacido en
territorio nacional, o de madre mexicana nacida en territorio nacional
III.
Los que nazcan en el extranjero hijos de padres mexicanos por
naturalización, de padre mexicano por naturalización, o de madre
mexicana por naturalización.
IV.
Los que nazcan a bordo de embarcaciones o aeronaves mexicanas…”
Este es el de la identidad propiamente dicha y que corresponde al derecho
a una nacionalidad y a un nombre, acto jurídico que deriva del nacimiento de una
persona, en un territorio (Estado) y tiempo determinados (Ius Soli); o a través, del
reconocimiento al derecho a la sangre (Ius Sanguinis).
8
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Así la identidad3 corresponde a aquellas personas a quienes se les
reconocen determinados derechos y obligaciones en virtud de haber nacido en el
marco del Estado nacional. De ahí que el Programa de Identidad Jurídica postule
como uno de sus objetivos, acreditar –vía el documento oficial- la identidad de
aquellos mexicanos que en condiciones de pobreza extrema no cuentan con este
derecho a su nacionalidad y consecuentemente a un nombre. De manera tal, que
el acto jurídico de expedición del acta de nacimiento, constituye la “base
estructural”4, desde la cual se ubica o se formaliza la condición de ser mexicano y
consecuentemente la de su identidad jurídica.
El segundo campo normativo, del problema en cuestión se expresa
fundamentalmente a partir del derecho civil conforme a lo sustentado por diversos
tratadistas del derecho constitucional, internacional y civil5 encontramos, que de
dicha identidad jurídica –la de ser mexicano- se desprende su realización, como
persona a través de la ejecución de diversos actos jurídicos, y es en esta segunda
actitud o momento normativo, el que corresponde a la existencia de la persona
física y sus atributos, que el Programa de Identidad se plantea de manera
ambigua, toda vez que la realización de la persona respecto de los actos jurídicos
que ejerza, corresponderán a que estos sean ejecutados y perfeccionados
conforme a derecho, es decir, que se trataría de la certeza jurídica de las
personas.
Planteado de esta forma, identificamos que el Programa en estudio nos
dota de dos elementos diferenciados, aunque ligados en su pretensión; por un
3
De Ibid: Aquello que hace semejante o igual a una persona o cosa; Cf. Burgos M. et al,
Diccionario Latino, Madrid, España, 1940.
4
Para la UNICEF; “El ‘primer derecho’, a un nombre y una nacionalidad, es fundamental para el
cumplimiento de otros derechos, y sin embargo, esta acción se deniega a millones de niños. Cf La
Convención sobre los derechos del niño, http://www.unicef.org/spanih/crc/bg/018,htm
5
Cf. Borja Rodrigo, Derecho político constitucional, FCE, 1991. Sayeg Helú Jorge, El
constitucionalismo social mexicano, FCE, 1996. Martínez Vera Rogelio, Fundamentos de derecho
público, 1996. Sorensen, Max, Derecho internacional, FCE, 1990. Tamayo Salmorán, Introducción
al estudio de la constitución, UNAM, 1989. Galindo Garfias, Derecho civil, Porrúa, 1994.
9
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lado el del derecho fundante que corresponde a la identidad jurídica6, evento que
adviene del derecho a la nacionalidad y a un nombre y el de la certeza jurídica,
que consiste en la realización de la persona jurídica y la ejecución de diversos
actos jurídicos. La debida adecuación que se proporcione a cada uno de estos
fundamentos normativo-sociales permitirá la correcta realización del sentido,
objetivos y proyecciones que guarda este “Programa”.
Concluyendo, el documento en estudio debió referirse a dos circunstancias
(conceptos) y momentos de la juridicidad pretendida, dígase el de la identidad y el
de la certeza jurídicas de los mexicanos en pobreza extrema, a partir de lo cual
recomendamos que el programa se denomine de identidad y certeza jurídica.
2.2 Población objetivo y viabilidad financiera del Programa
El programa de referencia consideró como población objetivo… “Aquéllas
personas que habitan zonas rurales en pobreza extrema…”7.
Sustentado de esta manera el mencionado programa podría atender a
19’937,321 personas, según así lo advierte el Programa de Microrregiones al
delimitar la magnitud de la población en pobreza extrema de México. Cualesquiera
de los segmentos que integran esta población podría ubicarse en la hipótesis de
constituir población con necesidad de regularizar su situación jurídica. Bajo esta
óptica resultaría prácticamente imposible que existieran recursos que plantearan
6
La escuela contemporánea del derecho italiano sostiene que la identidad jurídica corresponde al
presupuesto de la persona que se refiere a sus orígenes como ser humano y a su pertenencia,
abarcando su nombre, filiación, nacionalidad, idioma o lengua, costumbres, cultura propia y demás
componentes de su propio ser. Cf D’Antonio, Daniel Hugo, El derecho a la identidad y la protección
jurídica, Ibriola, Roma, 2001, p. 72.
7
Reglas de operación, Programa de Identidad Jurídica, DOF, viernes 15 de Marzo de 2002 p.3.
10
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alternativas a un problema de esta magnitud, sin embargo el Programa así quedo
esbozado.8
Valga mencionar que para el año 2002 este Programa contó con una
asignación de únicamente 13 millones de pesos lo cual advertiría una
incongruencia, entre el trazo de la población objetivo y el cúmulo de acciones
potencialmente aplicables en el programa.
En este marco, delimitamos que la población objetivo deberá de ser
rediseñada atendiendo, entre otros aspectos, a las potencialidades realescuantitativas que le es factible dar cobertura a la SEDESOL, en coadyuvancia con
otras instancias estaduales y federales.
2.3. La población rural en pobreza extrema (o población objetivo)
El segundo concepto que es necesario delimitar es el que corresponde a la
población usuaria, factual y potencialmente (población objetivo).
Precisión que es necesaria toda vez que la manera en que fue elaborado el
Programa, enfatiza a la población objetivo como “rural”, sin embargo, en realidad
la adjetiviza o desarrolla como una población urbana, aspecto que se guía
fundamentalmente por el derecho privado, haciendo énfasis a la idea del
ciudadano, aspectos que si bien no contravienen del todo los objetivos pretendidos
en dicho Programa, si guardan determinadas contradicciones que pueden llevar a
errores y sesgos en las metas esperadas.
8
Contemplando exclusivamente la acción concerniente a la expedición de las actas de nacimiento,
en un costo medio de 35 pesos y fundamentados en el dato de la ENADID, de aproximadamente 8
millones de mexicanos que carecen de este documento, correspondería a un total de 371 millones
de pesos su financiamiento.
11
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En este ámbito el documento identidad jurídica, tanto en sus términos de
referencia, como en sus reglas de operación hace alusión a la población y
comunidades rurales en pobreza extrema. Cuantitativamente, según el Consejo
Nacional de Población, se calcula que dicha población, es aproximadamente de
veinte millones de mexicanos9.
Desde el marco de la sociología rural concebimos que la población objetivo
desarrolla una diversidad de relaciones sociales en virtud de lo cual las acciones
de identidad y certeza jurídica que se pretenden aplicar, advierten determinado
significado para su concreción (aplicación).
Dentro de estas relaciones, las más significativas son:
a) Las de las economías campesinas.
b) Las de aparcería y mediería.
c) Las de trabajo agrícola (jornaleros).
d) Las de carácter rururbano10.
9
Consejo Nacional de Población, Estadísticas, SEGOB, México, 1999.
Según de Janury et al, se pueden establecer cuatro categorías de productores agrícolas en
México, diferenciados por su participación en los mercados alimentario y laboral:
a) Campesinos sin tierra, cerca de 600 mil con alta participación en el mercado local y
migración estacional;
b) Minifundistas (o de infrasubsistencia), con 1.7 hectáreas en promedio en ejidos y con
predios de tamaño menor a 4 hectáreas en propiedad privada; constituyen el 50% del
total de los campesinos;
c) Pequeños productores de subsistencia (o de subsistencia y estacionarios), con 7.5
hectáreas en promedio en ejidos y con predios menores a 12 hectáreas en propiedad
privada; representan del 20 al 25% del total de los campesinos.
d) Pequeños productores capitalizados (o excedentarios) que obtienen un excedente
agrícola superior a sus necesidades familiares y productivas que les permite cierto
grado de capitalización; en promedio disponen de 25 hectáreas en ejidos, pero menos
de 40 hectáraes en propiedad privada; representan del 10 al 15% de los campesinos.
Cf. De Janury A. et al, Estrategias para mitigar la pobreza rural en América Latina y el Caribe:
reformas del sector agrícola y el campesinado en México, IICA-FIDA, No. 4, San José de Costa
Rica.
10
12
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Coadyuvatorio de estas relaciones el Estado mexicano estipula las
relaciones jurídicas de propiedad en que se ubica la población objetivo, en este
tenor encontramos a la llamada propiedad derivada que puede distinguirse en
cinco dimensiones de derecho y una de hecho (posesión):
-
La propiedad privada.
-
La propiedad ejidal.
-
La propiedad comunal.
-
La propiedad en colonias, y
-
Los baldíos y terrenos nacionales.
En el marco de la etnología avizoramos que según las fuentes estadísticas
del INEGI, el 40% de la “población objetivo” de este Programa corresponde a las
poblaciones indígenas de México.
Esta población se concentra principalmente en el centro y en el sur del país:
Oaxaca, Veracruz, Chiapas, Puebla, Yucatán, Hidalgo, México y Guerrero. En
algunos estados, la proporción total es significativa. En Oaxaca 53% es indígena,
en Yucatán representa 52%, en Quintana Roo 37% y en Chiapas 35%11.
La información estadística refleja de manera clara su ubicación y
concentración en el territorio nacional. De los 2,412 municipios que existen en la
República Mexicana, 803 cuentan cuando menos con 30% de población indígena
y el 22% restante se encuentra dispersa en todo el país.
11
INEGI, XII Censo General de Población y Vivienda, año 2000.
13
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Conforme a lo señalado entendemos que la población indígena constituye
una parte fundamental de la población objetivo en que el gobierno de la República
diseña su política social.
Bajo este tenor es importante precisar que dentro de las facultades que
tiene asignadas la SEDESOL
se encuentra “VII. Estudiar las circunstancias
socioeconómicas de los pueblos indígenas y dictar las medidas para lograr que la
acción coordinada del poder público redunde en provecho de los mexicanos que
conserven y preserven sus culturas, lenguas, usos y costumbres originales, así
como promover y gestionar ante las autoridades federales, estatales y
municipales, todas aquellas medidas que conciernan al interés general de los
pueblos indígenas…”12
2.3.1. La adecuación jurídica de la población objetivo
El programa de identidad jurídica originalmente fue diseñado –en lo
fundamental- en el contexto del derecho civil (privado) y del derecho
administrativo, sin advertir que la población objetivo se ubica y dimensiona
básicamente en el marco del derecho agrario y aún incluso de los derechos de los
pueblos indios y de la antropología jurídica.
Concebimos que más allá de las acciones de carácter civil que se
encuentran enunciadas para su ejecución en el Programa de Identidad Jurídica,
como son las que corresponden a las personas en relación con la expedición de
actas del estado civil (supra cit.) y otros documentos y a los que nos referiremos
más adelante se encuentra el que específicamente corresponde a la materia
agraria y que se expresa, en parte, a través de los bienes ejidales y cuya certeza
jurídica dependerá que sean incorporados otros elementos, como son los
concernientes a aquellos bienes que ya son o pueden ser objeto de transmisión
12
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, Art. 32, Porrúa, México, 2002.
14
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en la estructura ejidal, en cuyo tenor se encuentran diversas políticas, planes, y
programas que operan en el país y cuyo objeto es la regularización de la tenencia
de la tierra ejidal y comunal, los cuales trazaremos más profundamente en el
diagnóstico basal que complementa la presente investigación.
Inicialmente observamos que el Programa de Identidad Jurídica, como un
instrumento de gestión, a partir de su institución ejecutora (SEDESOL) podría
establecer convenios coadyuvatorios con aquéllas entidades gubernamentales y/o
Colegios de Notarios que permitan la regularización en aquéllas micro regiones
que sea viable dicho aserto.
Institucionalmente encontramos a:
-
Secretaría de la Reforma Agraria.
-
El Registro Agrario Nacional.
-
La Procuraduría Agraria Nacional.
Organismos del ramo agrario que desarrollan el Programa denominado
PROCEDE.13. Sin embargo, el problema básico, en este tenor corresponderá a
delimitar la viabilidad de la acción, es decir apoyo económico, a efecto de
escrituración a la población objetivo, en virtud de que esté trazada de manera
específica y no sustentada para una población potencial de casi veinte millones de
mexicanos y por otro lado identificar que en el ejercicio de sus funciones
la
13
El programa de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares Urbanos, conocido
como PROCEDE, ha sido el programa interinstitucional de escala federal que ha permitido
cristalizar una parte importante de las reformas al artículo 27 constitucional. La aplicación del
Programa llevó implícitas diversas acciones institucionales, entre las que se encuentran la gestión
ante autoridades civiles, administrativas y agrarias para tener completa la documentación de las
carpetas básicas y de las personas que iban a ser beneficiadas: la conciliación de intereses entre
núcleos agrarios y de estos con los particulares; delimitación, destino, medición, asignación e
inventario de tierras, así como la certificación y titulación de ellas, teniendo como instrumento a
las asambleas ejidales y comunales. Cf. Mendoza Héctor, “La Territorialidad y el futuro de nuestra
institución” en Estudios Agrarios No 18, 2001.
15
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Resumen Ejecutivo
SEDESOL estaría abarcando con el Programa de identidad funciones que
competen a la Secretaría de la Reforma Agraria.
Es en este marco que integramos en
este estudio la importancia que
corresponde a la CORETT, Comisión de la Regularización de la Tenencia de la
Tierra en el cumplimiento y viabilidad de la acción mencionada.
También en el ámbito del derecho agrario encontramos a las denominadas
comunidades agrarias
cuya población es eminentemente indígena.
Contrario
sensu a la tendencia privatizadora concerniente a algunos bienes agrarios, como
así corresponde a la casa- habitación de los ejidatarios, a su parcela o parte
alícuota, cuando se trate de ejidos colectivos o en su caso la parte alícuota de los
ejidatarios
en
las
áreas
en
común.14 Los
pueblos
indígenas
guardan
singularidades en su tratamiento, toda vez, que su estructura agraria, ha
mantenido su condición de inalienabilidad. Para el Programa de identidad jurídica
adquieren singular importancia dichos pueblos, ya que, conforman un segmento
representativo de la población objetivo, al tratarse del núcleo humano más
marginado de México. Al respecto advertimos, que además de la connotación civil
que avizora el Programa de identidad son específicas sus connotaciones de
carácter etnológico, es decir en el marco de su delimitación cultural (sistemas de
derecho indígena).
2.3.2. Derecho administrativo de gestión o procedimiento judicial
Uno de los equívocos que proyecta el programa-documento de identidad jurídica
es el que se refiere a la ejecución de sus acciones, al respecto es indudable que
conforme a las atribuciones que establece la Ley Orgánica de la Administración
Pública a la Secretaría de Desarrollo Social, no le corresponde por su propia
14
Cf. Ley Agraria, Título Segundo, Ed. Porrúa, México, 2002.
16
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Resumen Ejecutivo
naturaleza, intervenir en lo concerniente a los procedimientos jurídicos,
propiamente dichos y/o a la emisión de determinaciones judiciales.
Al respecto encontramos que mientras el objetivo general del programa
delimita de manera congruente el perfil pretendido “…Realización de gestiones
que le permitan a la población rural en pobreza extrema contar con los
documentos oficiales que les acrediten…”15; el segundo objetivo refiere “…realizar
acciones para facilitar la celebración de actos jurídicos que propicien que se
regularice su situación ante las instancias legales competentes.”16
Rigurosa y formalmente o conforme a derecho, es muy importante precisar
que la mayoría de las acciones delineadas en el documento de identidad (supra.
cit.) son actos personalísimos en cuyo cumplimiento corresponde al particular dar
seguimiento a su procedimiento civil, agrario o administrativo, ante la autoridad,
fedatario o juez que competa, de manera que es necesario delimitar que los
indicadores utilizados por SEDESOL en el programa de identidad referidos a
trámite, actividad y gestión, deben de ser adecuados a lo posible y lo real, y no al
supuesto de tramitación en el marco de un procedimiento judicial que de fin a un
expediente y/o al trámite per se.
El Programa de Identidad Jurídica debe “ajustar” su procedimiento a
aquellas gestiones que partan de su funcionalidad administrativa eficiente:
Concluyendo a este apartado, el Programa de Identidad no está trazado como una
aplicación adjetiva o procedimental en el que las Delegaciones de SEDESOL
intervengan con una estructura de abogados en la resolución de actos jurídicos; se
15
Reglas de operación de los programas, Programa de Identidad Jurídica, DOF, viernes 15 de
marzo de 2002, p. 2.
16
Ibidem
17
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Resumen Ejecutivo
delimita más bien, que su objetivo es fundamentalmente de orientación,
capacitación y fundamentalmente de gestión.
Así dentro de las acciones programadas sugerimos:
Dar preeminencia dentro del conjunto de acciones al que corresponde a la
expedición y/o en su caso emisión de copias de las actas de nacimiento, trátese
de recién nacidos, menores y/o ciudadanos (extemporáneos); en virtud de que
éste es el derecho fundante de los atributos de la personalidad y además porque
en ello radica el derecho a la nacionalidad y a un nombre, dígase el derecho a la
identidad jurídica de los mexicanos.
I.
En los demás rubros o acciones en que se divide el Programa en
cuatro grupos encontramos, más bien, la expresión de la
certeza
jurídica, que si bien puede suponer la identidad de las personas y sus
bienes, se refiere más bien a la seguridad normativa de dichas
personas.
Al respecto encontramos para el rubro No. 1 De las personas, que el
Programa de Identidad Jurídica, gestionará, el apoyo económico
coadyuvatorio en la compensación económica al particular en aquellos
casos que ya exista asentado en los libros y/o expedientes el
procedimiento judicial concerniente a:
•
Actas de defunción.
Según se puede observar hemos desagregado diversas
acciones
originalmente planteadas, dada la dispersión con que fueron
incorporadas al programa, además de su inviabilidad económica y la
carencia de fuentes estadísticas que permitan su debida planeación,
aspectos que desarrollaremos más adelante.
En la ejecución de estas acciones ubicamos, tanto el apoyo económico
brindado por las mesas de gestión de las CECS, como la planeación y
18
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Resumen Ejecutivo
ejecución de convenios de colaboración en los tres niveles de gobierno
que permitan, a través de las Delegaciones de SEDESOL la eficacia y
prontitud en la expedición de los documentos de referencia (Copias
Certificadas del Registro Civil.).
Este apartado –de las personas- cierra con la acción relativa a dos
documentos:
- La CURP y el certificado de estudios.
En el
caso
de la expedición de la Clave Única de Registro de
Población (CURP) encontramos que es prácticamente “aleatoria”, de la
expedición del acta de nacimiento, y/o en su caso del ejercicio del
derecho de petición que realice en su momento la población objetivo
ante las mesas de gestión de los CEC’S, esta acción no cuenta con
asignación económica dada la naturaleza gratuita fundamentada en el
Reglamento de la Ley General de Población. En cuanto al certificado
de estudios observamos las mismas carencias de falta de fuentes
estadísticas que permitan su planeación.
Enmarcamos que en este apartado se han desagregado del Programa
–documento
original,
las
acciones
concernientes a actas de
reconocimiento de los hijos, actas de tutela, actas de emancipación,
actas de matrimonio y las actas de divorcio administrativo y
aleatoriamente la que correspondía a la de certificados de estudios.
II.
De las siguientes acciones que planteó originalmente éste programa
encontramos: De los bienes (testimonios): (Inmuebles, muebles,
apropiación de animales, tesoros, constancias de servidumbre).
De estos únicamente consideramos que es viable mantener el que
corresponde a los bienes inmuebles17, toda vez que su aplicación en
17
Como ha quedado asentado, mas allá de su adecuación en materia civil, se entienden como
inmuebles en relación con la población rural en pobreza extrema; la casa habitación o terreno en la
zona urbana de dicha población, su parcela o la parte alícuota que le corresponda en las áreas en
19
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Resumen Ejecutivo
buena medida es coadyuvatoria de las funciones que tiene asignadas
por ley la SEDESOL18. Además del vínculo interinstitucional que a tal
efecto se aplica con la Comisión para la Regularización de la Tenencia
de la Tierra (CORETT) la SRA y el RAN. Valga mencionar que si bien
el problema de la regularización de la tenencia de la tierra
es
complejo, dígase por ejemplo, en el caso específico de los pueblos
indios. El Gobierno de la República ha impulsado, prácticamente a la
par de la Reforma al artículo 27 constitucional, un amplio programa de
regularización, catastro, certificación, titulación y registro de la
propiedad, que en este caso corresponde, en buena medida, a la
población objetivo de éste programa– población rural en pobreza
extrema. Según datos elaborados por la Secretaría de la Reforma
Agraria, los avances corresponden a un 70% del total pretendido, de
manera tal, que existe una fuente estadística inicial, que vinculada a
los trabajos de CORETT viabilizan el seguimiento de ésta acción.
En el rubro tercero, solamente quedaría el que corresponde a
sucesiones:
-
Testamentaria
Ello cuando no corresponda a procedimiento judicial19 y cuya
aplicación será de manera interinstitucional, como así acontece con la
Procuraduría Agraria Nacional, ejecutándose los convenios de
colaboración correspondientes.
común del ejido, o la parte alícuota que le corresponda del área de producción, cuando se trate de
ejidos colectivos.
18
Artículo 32 fracción IX “Proyectar la distribución de la población y la ordenación territorial de los
centros de población, conjuntamente con las dependencias y entidades de la Administración
Pública Federal que corresponda, así como coordinar las acciones que el Ejecutivo Federal
convenga con los ejecutivos estatales para la realización de acciones coincidentes en ésta materia,
con la participación de los sectores social y privado. Ley Orgánica de la Administración Pública
Federal, Porrúa, México 2002.
19
En éste tenor advertimos las atribuciones de la Procuraduría Agraria Nacional, que entre otras
corresponde la de la conciliación de los intereses de la población rural.
20
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Resumen Ejecutivo
Concluyendo: La desagregación de las acciones precitadas tiene su base
en (trátese de las personas y sus bienes) tres aspectos estadísticos:
a)
Que no existen datos censales, ni siquiera a nivel macro, que más allá
del azar o la suposición permitan incorporar un Programa Nacional
que establezca la proyección y búsqueda de la certeza jurídica en los
rubros que originalmente planteaba el documento – programa de
identidad jurídica.
b)
Que aún conociendo la magnitud de la población potencial y las
posibles acciones (frecuencia) a desarrollar una de las limitaciones
será la de los recursos financieros, ya que, como se deduce de la
propuesta 2002, de los programas de la SEDESOL el de Identidad
Jurídica es el que cuenta con el presupuesto más reducido.
c)
De manera particular, precisamos que la variable concerniente a la
cultura, juega un papel significativo en la aplicación de las acciones
que originalmente planteó el programa y que ahora proponemos
desagregar como lo son:
-
De los bienes muebles.
-
De la apropiación de animales.
-
De los tesoros.
-
De las constancias de servidumbre.
Al respecto y como habíamos precisado (supra cit) según CONAPO (1999)
aproximadamente el 40% de ésta población es indígena, y en cuyo caso las
acciones pretendidas podrían “caer en un vacío”, ello si advertimos que éstos
núcleos conforme a sus sistemas específicos de usos, costumbres y de tradición
oral establecen determinados derechos a las familias y a las personas respecto de
21
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Resumen Ejecutivo
sus “bienes” muebles, animales, “tesoros” o “servidumbres”20. Al respecto, mas
allá de un registro escrito, la comunidad, paraje, pueblo o barrio de que se trate
identifica el derecho de “pertenencia” que corresponda a cada familia o persona a
través de sus autoridades tradicionales y como un hecho consensado y aceptado.
3 Conclusiones.
3.1 De la estrategia y el perfil del programa
I.
La justificación de este rediseño de programa se manifiesta en la
existencia de una población potencial de 19,937,32121 de mexicanos en
pobreza extrema carentes de alguno de los beneficios (acciones)
trazados en el rediseño, y que corresponden a la aplicación de los
objetivos y metas inherentes a la búsqueda y realización de la identidad
y certeza jurídica de los mexicanos que habitan en las zonas rurales y
viven en condiciones de pobreza extrema.
II.
Contrario sensu a su planteamiento primigenio, este rediseño delimita la
existencia de dos categorías jurídicas diferenciadas, aunque ligadas en
su pretensión; por un lado la del derecho fundante, que corresponde a la
identidad jurídica, evento que adviene de la expedición del acta de
nacimiento, el cual acredita el derecho a la nacionalidad y a un nombre;
y el de la certeza jurídica, que corresponde a la realización de la
persona y a la ejecución de diversos actos jurídicos.
20
Cuando nos hemos referido a la adecuación de carácter civil del programa, es precisamente
porque -entre otros aspectos- no se consideró el “perfil” rural o étnico en la identificación de las
acciones, en éste tenor precisamos que los términos -del derecho civil- como son los de “bien”,
“tesoro” o “servidumbre”, por ejemplo, pueden tener otra connotación en el marco de la
cosmogonía indígena. Cf. Durand Carlos, Derechos Indios, UACH, 1997.
21
Cfr. El Programa Nacional de Atención a las Microrregiones, 2002.
22
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Resumen Ejecutivo
La delimitación de estos dos fundamentos que conforman este rediseño
permiten advertir que la denominación correcta que corresponde es:
Programa de identidad y certeza jurídica.
III.
El perfil del programa se organizará a partir de la acción relativa a
la expedición de actas de nacimiento, toda vez que en este acto
jurídico radica el derecho a la nacionalidad y constituye el derecho que
funda, desde la personalidad jurídica de los mexicanos, la existencia de
los demás derechos.
Así, partiendo de dicha acción, el programa de identidad y certeza jurídica se
integró para su ejecución por cinco acciones más: (en total se mantienen 6 del
documento original).
En el marco de los derechos de las personas:
a) Actas de defunción.
En el marco del patrimonio:
b) Los inmuebles.
En el marco de las sucesiones:
c) La Testamentaria
En el ámbito de la sensibilización:
c) Talleres
Y en combinación con el Registro Nacional de Población
d)
La del Certificado Único de Registro de la Población (CURP).
IV.
En el manejo de las acciones diseñadas se busca evitar la distracción
de recursos; la dispersión de acciones, y la “excesiva burocracia”.
El criterio de eficiencia al cual nos sujetamos alude a la concentración y
ejecución de acciones viables, cuya supervisión y organización dependa en lo
esencial de la propia SEDESOL, como así acontece en los convenios de
23
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Resumen Ejecutivo
concurrencia y colaboración interinstitucionales que establezca esta Secretaría
con los gobiernos de los Estados, la CORETT, la Procuraduría Agraria Nacional, y
los Colegios de Notarios.
V.
La caracterización de la población objetivo no puede sustentarse a partir
de cánones urbanos o del derecho privado (civil) o por lo menos, tan
sólo a partir única y exclusivamente de esta rama del derecho. Su
delimitación corresponde a su condición rural, en cuyo caso existen
aspectos culturales y socioeconómicos que la definen. A los efectos de
este programa, constituyen la población objetivo:
•
La mujer campesina-indígena.
•
La población rural en pobreza extrema, cuyos ingresos no rebasan
3.5 salarios mínimos, y sus dependientes.
•
Los indigentes rurales (desempleados rurales que no cuentan con
ningún ingreso).
•
Los ejidatarios, comuneros y pequeños propietarios con unidades de
producción no mayores a 5.0 hectáreas en terrenos de temporal, y
sus equivalentes en terrenos de agostadero y cerril (10 y 20 has).
•
Los jornaleros agrícolas (Aparceros, medieros)
•
Los sesenta y cuatro pueblos indígenas.
•
Los avecindados de las zonas urbanas ejidales y áreas de
asentamientos humanos de ejidos y comunidades.
•
Los colonos rurales
Dentro de este espectro social, el tamaño de la población beneficiada será
dimensionado a partir de la seriación de las V etapas que integra este programa y
en el cual
existen criterios de prelación a partir de diversos parámetros
socioeconómicos, de género y culturales.
24
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Resumen Ejecutivo
VI.
Identificamos como prioritario al registro del nacimiento como un
derecho fundante de otros derechos, en el marco del programa de
identidad y certeza jurídica.
En este ámbito, la variable de la natalidad y su proyección permiten advertir
valores de mayor y menor incidencia, los cuales determinan a su vez, órdenes de
prelación respecto de la cobertura en que se puede delimitar el programa.
Aleatorio a esta variable, se encuentra el promedio nacional de intervalo entre
nacimientos, el cual indica la temporalidad de aplicación del programa; según la
base de datos, dicho intervalo es de 2.5 años. Aspecto que determinó la
periodicidad del programa en lapsos de dos años, por etapa, lo cual no descarta
su administración y ejecución anualizada, a los efectos del Plan Nacional de
Desarrollo y de la Ley General de Población.
Así, el programa se organiza –entre otros aspectos- a partir de aquellas
microrregiones y macrorregiones de la población objetivo en que la incidencia de
nacimientos sea mayor, además de considerar el periodo de intervalo citado.
En este tenor, los Estados que adquieren mayor importancia son Chiapas,
Oaxaca, Puebla, cuyo índice de natalidad es de los más altos a nivel nacional,
ubicándose entre 3.7 y 4.1 hijos.
VII.
La mujer constituye un segmento fundamental de la población objetivo
de este programa, ya que: radica en ella el hecho vital de la fecundidad;
existe una feminización en las relaciones sociales de producción rurales
y las condiciones de expulsión masiva de fuerza de trabajo rural
condicionan a la mujer a mantener las economías campesinas.
VIII.
La identificación de la población rural, a través de sus relaciones
sociales y particularmente de su régimen de propiedad, determinó, entre
otros aspectos la reconfiguración de la acción relativa a inmuebles, en
cuyo caso compete a las distintas formas de tenencia y de posesión de
la tierra, es decir la propiedad ejidal, comunal, colonias, terrenos baldíos
25
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Resumen Ejecutivo
y pequeña propiedad. En este ámbito encontramos que el trazo del
programa primigenio se sustentó al azar, lo que determina la
yuxtaposición con otros programas a nivel nacional, como los
desarrollados por la SRA, el RAN, el INEGI, y la PA.
Dicha reconfiguración relativa a la acción de escrituración de la propiedad rural
fue delimitada en vínculo estrecho con la Comisión de Regularización de la
Tenencia de la Tierra, organismo que liga su política a la de SEDESOL, lo que
permitirá su aplicación eficiente.
IX En el marco de su planeación el diseño de este programa parte del principio de
jerarquización, tanto en el manejo de la atención a la población, la ejecución de
sus acciones, así como, en el suministro de las partidas que corresponda a su
ejercicio.
3.2 Conclusiones estratégicas al trabajo de campo
Conclusiones Estratégicas
I.
Conforme a las Reglas de Operación y Términos de Referencia
publicados en el D.O.F. relativos al seguimiento, aplicación y evaluación
del Programa de Identidad Jurídica, se observó que hasta la última
semana del mes de noviembre, el mencionado programa, no se había
aplicado. Específicamente, se encontró (en base al trabajo de campo)
que no se habían destinado recursos a las delegaciones estaduales de
SEDESOL de los Estados de Oaxaca y Chiapas, al igual que en los
municipios visitados, los cuales, desde luego, forman parte, tanto de los
CEC’S
(Centros
Estratégicos
Comunitarios),
como
de
las
Microrregiones, que cuentan con población objetivo –población rural en
pobreza extrema-.
26
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Resumen Ejecutivo
II.
Al no existir resultados específicos de aplicación del Programa de
Identidad Jurídica, sobre posibles beneficiarios, el trabajo de campo se
estructuró a través de una muestra dirigida a usuarios potenciales e
informantes clave (85% y 15% respectivamente).
III.
Dada la dimensión del Universo en estudio (población objetivo) y la
muestra aprobada para su aplicación por parte de la SEDESOL,
referente a solamente 100 cuestionarios, se concibe que los resultados
son limitados. No obstante, trazamos los presentes resultados en dos
ámbitos, a saber:
a) Que la aplicación del instrumento proyecta, que el objetivo del
programa, (brindar identidad y certeza jurídica a la población en
pobreza extrema en las regiones en estudio), es fundamental y
necesario.
b) Que los resultados obtenidos sugieren los parámetros de una prueba
piloto, los cuales permitirán la futura adecuación metodológica para
la evaluación del Programa de Identidad Jurídica y el concomitante
mejoramiento del instrumento de campo.
IV.
Los resultados obtenidos demuestran la viabilidad del rediseño del
programa en cuyo caso, se observa que las acciones del programa
se limiten a los siguientes rubros
1. De las personas.
1.1 Actas de nacimiento.
1.2 Actas de defunción.
1.3 CURP.
2. De los bienes.
2.1Inmuebles.
3. De las sucesiones.
27
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Resumen Ejecutivo
3.1 Testamentaria.
4. Orientación.
4.1Talleres de sensibilización y promoción.
Aspecto que se desprende del desconocimiento por parte de la población
acerca del carácter que guarda cada una de las acciones otrora consideradas en
el Programa, es decir, falta de cultura jurídica y de aplicación institucional por parte
del gobierno federal, a través de posibles campañas de sensibilización e
información.
V.
En virtud de que aproximadamente el 50 % de los encuestados
(usuarios potenciales e informantes clave) no cuentan con documentos base de su
identidad y certeza jurídica, se establece la necesidad de aplicación del citado
Programa, en cuyo caso y dada la magnitud del problema se proyecta el necesario
incremento presupuestal que destine el gobierno Federal al mismo
VI. La no aplicación del Programa determina que en los rubros relativos a:
•
•
•
•
•
•
•
Cumplimiento de los objetivos y metas.
Beneficios económicos-sociales.
Cobertura y focalización.
Cumplimiento de las reglas de operación.
Costo-efectividad.
Eficacia y eficiencia del Programa.
Pertinencia de las premisas básicas.
No sea factible sustentar precisiones, aspectos a los que nos referiremos en el
marco del tercer informe de esta evaluación.
4. RECOMENDACIONES ESTRATEGICAS
4.1 Sobre el programa
1. Reestructuración del programa, partiendo de su dimensión nacional (31
entidades federativas). Se aplicará en cinco etapas, proceso que se verificará
durante los próximos diez años, 2003-2012 y que tendrá como ámbito espacial de
28
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Resumen Ejecutivo
aplicación a las microrregiones y macrorregiones, independientemente de la
existencia o no, de los Centros Estratégicos Comunitarios ( CECS ).
Los parámetros cuali-cuantitativos del diseño de las etapas son:
-Tamaño de la población;
-Grado de marginación;
-Grado de dispersión;
-Niveles de pobreza extrema;
-Fecundidad;
-Carencia de registro de nacimientos;
-Infraestructura;
Expulsión poblacional;
-Regularización de la tenencia de la tierra.
Los órdenes de prelación se establecieron conforme a la política diseñada
por la SEDESOL, jerarquizando aquellas poblaciones de mayor necesidad
económica.
Las etapas se organizan a partir del criterio de las regiones y micro regiones y se
delimitarán de la siguiente manera:
1. En las microrregiones de muy alto grado de marginación que se
encuentran comprendidas en las regiones22:
REGIONES
I
IV
ESTADO
Guerrero
Hidalgo
Chiapas
Oaxaca
Veracruz-Llave
LUGAR DE
23
POBLACIÓN
MARGINACIÓN
POTENCIAL
2
5
1
3
4
Población total
1, 748,023
839,290
2, 774,597
2, 185,298
3, 035,168
10,618376
Fuente: UNAM
22
23
Según regionalización económica del país.
Elaboradas con información de CONAPO 2000.
29
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Resumen Ejecutivo
2. En las microrregiones de alto grado de marginación que se encuentran
comprendidas en las regiones:
REGIONES
I
II
III
IV
V
ESTADO
Guanajuato
San Luis Potosí
Zacatecas
Michoacán
Nayarit
Puebla
Tabasco
Campeche
Yucatán
LUGAR DE
24
MARGINACIÓN
POBLACIÓN
13
6
12
10
14
7
9
8
11
Población total
289,365
861,097
174,927
695,969
49,883
1, 813,093
315,894
231,162
716,562
5,147,952
POTENCIAL
3. En las microrregiones de grado medio de marginación que se encuentran
comprendidas en las regiones:
REGIONES
I
II
III
IV
V
24
25
ESTADO
Morelos
Querétaro
Durango
Sinaloa
Tlaxcala
Quintana Roo
LUGAR DE
25
MARGINACIÓN
19
16
17
15
18
20
Población total
POBLACIÓN
POTENCIAL
32,781
310,176
124,960
295,796
34,954
111,828
910,495
Ibidem.
Elaboradas con información de CONAPO 2000.
30
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Resumen Ejecutivo
4. En las microrregiones de grado bajo de marginación que se encuentran
comprendidas en las regiones:
REGIONES
I
II
III
ESTADO
Estado de México
Tamaulipas
Chihuahua
Aguascalientes
Baja California Sur
Colima
Jalisco
Sonora
LUGAR DE
26
MARGINACIÓN
POBLACIÓN
21
23
26
28
27
22
25
24
Población total
1, 309,443
126,399
228,430
53,090
109,853
5,478
166,267
39,545
2, 038,505
POTENCIAL
5. En las microrregiones de grado muy bajo de marginación que se
encuentran comprendidas en las regiones:
REGIONES
ESTADO
I
Coahuila
D,F
Nuevo León
Baja California
III
LUGAR DE
27
MARGINACIÓN
POBLACIÓN
28
POTENCIAL
29
32
31
30
Población total
55,349
DN
67,312
1, 135,332
1, 257,993
2. Ampliación presupuestal (anual) hasta por un monto de 40 millones de pesos
que corresponde al cubrimiento de una población de aproximadamente 10%. Y
cuya distribución se dispone de la siguiente manera:
Porcentaje de asignación de recursos.
26
Ibidem.
Ibidem.
28
Coordinación General de Microrregiones.
27
31
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Resumen Ejecutivo
$40´000,000.00
Trámite
Porcentaje
CURP
Gratuito
Acta de nacimiento
30
Escrituración CORETT
30.974
Acta de defunción
5
Testamentaria PA
5
Talleres de sensibilización
1
Subprograma pueblos indios
20
Gastos de operación y fiscalización
8.026
Fuente: Propia con proyecciones al año 2003.
La asignación de los recursos esta basada en un orden de jerarquización y de
prelación en la búsqueda del abatimiento de aquellas necesidades que se
enmarcan en el contexto de la identidad y certeza jurídica de los mexicanos en
pobreza extrema que habitan las áreas rurales y de los pueblos indígenas en
particular.
3. Creación de una partida presupuestal, base de sustento para la aplicación
del Programa de Identidad y Certeza Jurídica, a través de la cual sea
creada una instancia intermedia de Operación del Programa aplicándose a
través de la Dirección General de Desarrollo Social y Humano de la
SEDESOL, cuya administración se delimitará a partir de los siguientes
rubros:
A) Personal de confianza:
A1) Supervisor de programa (2 plazas), sueldo: $8,000.00
A2) Secretario (2 plazas); sueldo: $5,600.00
32
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Resumen Ejecutivo
A3) Coordinador interinstitucional; (1 plaza); sueldo: $7,000.00
Las funciones que se le asignarán a esta instancia administrativa son:
a) Ser el vínculo operativo entre los diversos actores e interventores
del
Programa y la Dirección General de Desarrollo Social y
Humano.
b) Constituirse en instancia coadyuvatoria de la estructura ejecutora
correspondiente a la Dirección General de Desarrollo Social y
Humano, en sus ámbitos administrativo y de supervisión.
c) Erigirse en el enlace ante las delegaciones regionales de
SEDESOL, supervisando el debido cumplimiento del programa.
d) Supervisar el proceso de creación y desarrollo de las mesas de
operación, en comunicación con cada una de las delegaciones de
la SEDESOL.
e) Verificar la aplicación y cumplimiento de cada una de las
operaciones de las mesas.
f) Supervisar el funcionamiento de los talleres y la aplicación de sus
operadores.
4. Identificación del tamaño de la población objetivo conforme a las etapas
diseñadas29 respecto de la cual impactará el Programa de Identidad y Certeza
Jurídica proyectando el número de acciones a desarrollar y las mesas -itinerantesque se proponen aplicar.
5. Garantizar la debida planeación a través del cumplimiento de los convenios
interinstitucionales de concertación y concurrencia, fundamentalmente con la
Procuraduría Agraria Nacional, en materia de sucesiones; CORETT, en el ámbito
de la regularización de la tenencia de la tierra; y de coordinación con los
programas que le son recurrentes al de Identidad y Certeza Jurídica, como lo son,
29
En la presente reestructuración, presentamos debidamente dimensionada a la Etapa 1 a
desarrollar en dos años y que incluye toda la base de datos.
33
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Resumen Ejecutivo
el de Microrregiones, Desarrollo de los Pueblos y Comunidades indígenas y
Mujeres Jefas de Familia; y con los gobiernos estaduales y municipales de cada
uno de los Estados y micro regiones de que se trate. (Etapas)
En este marco, funcionalizar la participación de la estructura responsable
(Delegaciones estatales de SEDESOL) y ejecución del programa en el marco de
las COPLADE de cada una de las que corresponda a la aplicación.
6. La ejecución del Programa de Identidad y Certeza Jurídica, se regulará para su
funcionamiento en las siguientes acciones y montos:
ACCIONES
MONTOS
De las personas
Actas de nacimiento
35
Actas de defunción
35
De los bienes (testimonio)
Inmuebles
2,500.00
De las sucesiones
Testamentaria
750
Orientación
Talleres
5,000.00
7. Crear el Subprograma de Identidad y Certeza Jurídica de los Pueblos Indios, en
el marco de su Programa Matriz de Identidad y Certeza Jurídica Nacional, en
coadyuvancia con los gobiernos estaduales, municipales y la SEDESOL, en el
marco de las atribuciones que la Ley Orgánica de la Administración Publica le
confiere al Ejecutivo Federal a través de la Secretaría de Desarrollo Social, en lo
relativo al Desarrollo Social de los Pueblos y comunidades de México.
34
Evaluación Externa del Programa de Identidad Jurídica
Resumen Ejecutivo
Acreditar la creación de un presupuesto de hasta 8 millones de pesos para
el manejo y financiamiento del Subprograma de Identidad y Certeza Jurídica en el
ámbito de los Pueblos Indígenas y cuyo manejo y suministro de partidas se
organice a través de las instancias respectivas de la SEDESOL.
Promover las iniciativas necesarias con el objeto de incorporar a los
Pueblos y comunidades indígenas, en el marco de este programa, en el registro
de sus hechos vitales, (nacimiento y muerte) que se desenvuelvan en sus
demarcaciones, desarrollando a tal efecto los marcos normativos necesarios que
convaliden la acreditación de las oficialías del Registro civil con operadores de los
pueblos indígenas.
De igual manera impulsar la capacitación a través de los tres órganos de
gobierno a efecto de consolidar la preparación de registradores indígenas.
35