Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 F. Evaluación de la percepción de los beneficiarios Antes de presentar los resultados acerca de la percepción de los beneficiarios es importante señalar que se trata de una encuesta levanta en tres localidades seleccionadas aleatoriamente pero que no representan una muestra estadísticamente significativa y, por lo tanto, no son generalizables al programa a nivel nacional. El primer contacto con el PVR fue por medio de los representantes de sus organizaciones campesinas o del gobierno local, quienes suelen estar muy claramente identificados por los habitantes de la comunidad por tener algún tipo de autoridad o liderazgo entre ellos, además de vivir cerca o en la misma comunidad (como en los casos de Yehualtepec y Dos de Abril). Es decir, la identificación del ejecutor del programa recae sobre una persona más que en una organización o institución (véase la gráfica F.1). Pero, al ser dichos representantes los únicos enlaces entre la población de las localidades respectivas y el PVR -y al asumir la operación del mismo sin ningún otro interlocutor social- dejaron a las familias interesadas en recibir el apoyo en una clara desventaja pues -al permanecer éstas en un papel pasivo y receptivoquedaron expuestas a cualquier omisión o abuso de autoridad de sus representantes, sin tener algún medio con el cual combatirlo. F-1 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 Gráfica F.1 Medios por los que se enteró del programa (%) 90.0 80.0 70.0 60.0 50.0 40.0 30.0 20.0 10.0 0.0 43.66 43.66 8.45 A migo s o familiares Otro : OSC 2.82 1.41 M edio s de A grupació n co municació n campesina 0.00 0.00 0.00 Sedeso l (central) Delegació n Sedeso l (estado ) Otras institucio nes: Fuente: Elaboración propia con base en la encuesta para la evaluación externa del PVR 2005 Desde luego que esto tiene relación con el nivel de escolaridad de la población objetivo (como promedio sólo cuentan con estudios de primaria) y, a la mayoría de ellos, se les dificulta entrar en contacto con procedimientos institucionales y ciudadanos de cualquier tipo de programa. Por otro lado, el programa es recibido positivamente (en tanto las ofertas institucionales de ese tipo son escasas) comenzando en un principio con altas expectativas, pero disminuyendo cuando pasan varios meses para recibir el apoyo, (gráfica F.2). Gráfica F.2 Atención de la demanda (%) Anteriormente había solicitado apoyo para su vivienda en alguna otra instancia Sí 16.90 No 83.10 Primera vez que solicita este apoyo Sí 87.32 No 12.68 Tiempo promedio de espera antes de ser notificado que había sido autorizada su solicitud: 8.5 m eses Fuente: Elaboración propia con base en la encuesta para la evaluación externa del PVR 2005 F-2 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 Resulta de interés que, durante el trabajo de campo, ningún beneficiario opinó que el mejoramiento de su bienestar familiar o el incremento del capital físico de sus viviendas hayan sido los objetivos de este programa y sólo hacían referencia a la buena intención del gobierno por ayudarlos a mejorar, ampliar o construir sus viviendas, lo que confirma que no recibieron información completa del PVR. Bajo estas circunstancias, los beneficiarios únicamente obtuvieron información acerca de los requisitos documentales necesarios para gestionar el apoyo ante las instancias correspondientes pero no se les notificaron aspectos relevantes con los cuales aprovechar de mejor manera las oportunidades ofrecidas en el PVR (sus derechos y obligaciones, los criterios de selección y los mecanismos de queja). Por tal motivo, es explicable que 73.2% califique la asesoría recibida como excelente o buena como se observa en la gráfica F.3. 90.0 Gráfica F.3 Percepción sobre la asesoría recibida de la OSC (%) 80.0 70.0 57.75 60.0 50.0 40.0 30.0 20.0 16.90 15.49 8.45 10.0 1.41 0.0 Excelente Buena Regular Mala No recibió asesoría Fuente: Elaboración propia con base en la encuesta para la evaluación externa del PVR 2005 F-3 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 Aunado a ello, no se dieron a conocer debidamente los diferentes paquetes de apoyo básico para la ampliación y mejora de la vivienda y los montos respectivos, o bien, sólo se hizo de manera muy escueta, pues desconocían lo que comprendía cada uno de ellos (gráfica F.3) Gráfica F.4 Transparencia del PVR (%) Sabe cual es el objetivo del programa Sí 26.76 No 73.24 Le explicaron los diferentes paquetes de apoyo Sí 15.49 No 84.51 Conoce las reglas de operación Sí 2.82 No 97.18 Sabe sobre la existencia de una Contraloría Social para el programa Sí 0.00 No 100.00 Fuente: Elaboración propia con base en la encuesta para la evaluación externa del PVR 2005 F-4 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 Una vez que fueron seleccionados como beneficiarios, tuvieron que pagar a sus representantes diversas cuotas que van desde 20 hasta 750 pesos como condición para recibir el material,1 con el fin de cubrir los gastos de papelería, transporte y gestoría, a pesar del carácter público del PVR (véase la gráfica F.5). Si bien, para la mayoría de ellos esta cuota era justificada dada la lejanía física que hay entre sus comunidades y la cabecera municipal o la capital del estado (desde donde se tramitó y trasladó el material), para otros representó un abuso por parte de quienes se encargaron de aplicar el programa en la localidad y generó sospechas e inconformidad. Es conveniente que las RO especifiquen la prohibición de que las OSC realicen cualquier cobro a los beneficiarios. Gráfica F.5 Han tenido que pagar por algún servicio proporcionado por la OSC u organización campesina(%) No 14.08 Sí 85.92 Prom edio de pagos: $248.31 Conceptos que m encionaban: Flete Descarga Para el licenciado Inscripción al programa Para obtener el apoyo Trámites y pasajes Fuente: Elaboración propia con base en la encuesta para la evaluación externa del PVR 2005 Lamentablemente, no pudieron traducir este tipo de inconformidades en quejas formales puesto que los beneficiarios no habían sido preparados para participar en actividades de control y vigilancia del PVR como lo señalan las RO. 1 En la primera entrega. Algunos de los conceptos -como los fletes- muy probablemente serán cobrados otra vez en la segunda entrega. F-5 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 Asimismo, cuando los beneficiarios no hacen uso de los canales institucionales para comunicar sus inconformidades, son remotas las posibilidades de que éstas prosperen y se les dé oportuna atención, pero ante todo el programa no recibe retroalimentación. Al proceder de esta manera, no hay posibilidad de que el programa mejore. Inhibida así la participación de la colectividad, los beneficiarios no tenían manera de vincularse a la operación del Programa. Por lo tanto, quedaron sujetos a las tradicionales relaciones paternalistas con las autoridades o representantes locales para la atención de los asuntos cotidianos de la localidad. Como resultado, lo único que hicieron los beneficiarios fue asumir una posición pasiva y esperar un periodo de tres a cinco meses para saber si habían seleccionados y recibir posteriormente el apoyo anunciado. En estas circunstancias, el apoyo fue recibido con las inconsistencias esperadas. Habiendo vacíos de información y de participación social, los beneficiarios recibieron el material como subsidiario, proclive a otorgar un alto reconocimiento a sus representantes por ser quienes gestionaron los apoyos obtenidos. Quizás uno de los casos más notables de la falta de participación fue la relacionada con el material pues, con base en un supuesto criterio de “equidad”, se estandarizó el apoyo entregándose el mismo paquete a todos los beneficiarios (sin darles oportunidad de conocer y elegir de acuerdo con sus necesidades y planes particulares de mejoramiento de su vivienda), o peor aún, a pesar de que F-6 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 las condiciones de la localidad no ofrecían posibilidad del uso efectivo del material entregado.2 Situaciones como las que anteriormente se han comentado, generan descontento en los beneficiarios; sin embargo, debido a la gran necesidad que tienen, reciben con beneplácito los apoyos, diciendo con frecuencia: “siempre es mejor algo que nada”. Para que el beneficio sea real -y no el simple sentimiento de “peor es nadaes imperativo que los beneficiarios obtengan el material que verdaderamente requieren para su obra. En otros casos, el material fue recibido por varios familiares que habitan en una vivienda en virtud de que comparten el mismo predio, o bien, en otros, algunas parejas recibieron doble apoyo a pesar de habitar la misma vivienda. De ninguna manera esto era bien percibido por quienes recibieron sólo un apoyo por familia, menos aún por quienes fueron excluidos del programa, como lo muestra el caso de Alma Alicia Salazar Delgado de la localidad Dos de Abril en el estado de Durango, que por carecer de una propiedad, se le retiró el apoyo. Aunque en este caso puede argumentarse el apego a las RO más bien parece una excusa ya que en los casos de doble apoyo por familia también se violaban las RO. Lo que explica ese trato preferente es la serie de méritos que cada familia tiene que hacer para lograr el apoyo por parte del ejecutor, al menos hasta que lleguen los materiales. Es decir, se recurre a la práctica del clientelismo, que aparece está presente en la operación del programa y termina imponiéndose en la elección de los beneficiarios y en el proceso de entrega del apoyo. 2 En la localidad de Ahuacatepec, municipio de Quechultenango, Guerrero, se les suministró una taza de sanitario y un tinaco cuando carecen de agua potable y drenaje. Además, dadas las características del terreno y de las construcciones, sería imposible colocar tinacos en los techos. F-7 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 Otro caso de irregularidad fue el detectado en esa misma localidad, en el que los representantes de la organización campesina promovían el voto a favor del Partido del Trabajo e invitaban a sumarse a las actividades de ese partido. Una vez recibido el apoyo, la aplicación del material en pocos casos realmente ayudó a realizar alguna mejora, ampliación o a iniciar una construcción. Además, debido a que los paquetes recibidos no estaban completos o bien, a que no se ajustaban a las necesidades particulares de los beneficiarios, el objetivo fue parcialmente alcanzado y dejó en ellos cierto grado de insatisfacción. Durante el trabajo de campo, se observó -por ejemplo- que algunos beneficiarios resguardaron el material en sus casas, pues esperaban la segunda entrega, que por cierto ya había tardado, o bien, compraron con su propio dinero el material complementario para emprender o continuar la obra, ya que era insuficiente el que se les había entregado por medio del PVR. Otro factor que impidió la puesta en marcha de las obras fue la temporada de cosecha. Algunas familias dejaron la obra inconclusa o sin comenzar debido a que los hombres tuvieron que dedicarse a la labor del campo cuya mejor época es precisamente la de de octubre y noviembre y, por lo tanto, no podía postergarse. Esta interrupción puso en riesgo la calidad de las obras pues el cemento, al pasar un tiempo aproximado de mes y medio, se van perdiendo las propiedades del cemento y se afecta la resistencia del concreto por lo que no es posible ya utilizarlo en techos o paredes, sino únicamente para pisos. Pese al objetivo de procurar espacios habitables y confortables en las viviendas de la población rural, en algunos casos se observó que el apoyo fue destinado a fines muy ajenos a los esperados por el PVR. Si bien el jefe de familia fue el que decidió en qué aplicar el material recibido, al no F-8 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 tener claros los propósitos del Programa, terminó empleándolo según sus propios criterios. Así, se detectaron casos en los que el material lo emplearon: • para construir habitaciones nuevas -separadas de la vivienda pero dentro del mismo predio donde viven- en lugar de mejorar aquellas que por su antigüedad o por el material del que están hechas, se encuentran deterioradas. • para construir un baño en viviendas en donde no hay agua entubada ni conexión con el drenaje. • como recipiente para almacenar al agua (tinacos), ya que en la localidad no hay agua potable ni drenaje. • para hacer una tumba. • para emparejar una parte del patio porque no alcanzaba para el piso de la vivienda. • para venderlo Si bien estos casos no fueron la mayoría, si son suficientes para demostrar que la aplicación del material no fue acompañada de la debida supervisión ni asistencia técnica y tampoco se apegó a las reglas de operación del PVR. En cuanto a la mano de obra empleada, en muy contadas ocasiones se contrató a otra persona en razón de que los ingresos de las familias no eran suficientes para cubrir un gasto de este tipo. En la mayoría de los casos, fueron los mismos miembros de la familia o amigos, quienes contribuyeron en la obra, lo que motivó su corresponsabilidad con el proyecto. Sin embargo, en ninguno de los casos, contaron con la asistencia técnica ofrecida F-9 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 en el Programa, lo que dejó abierto aún mas el abanico de posibilidades para que cada beneficiario dentro de su predio o vivienda, hiciera uso del material recibido según sus propias conveniencias y posibilidades. Considerando la manera en cómo fueron registrados, recibieron y aplicaron el apoyo, la opinión de los beneficiarios fue el natural reflejo de las inconsistencias que percibieron a lo largo de la operación del PVR. Dado que el avance físico de la obra, aun habiendo empleado todo el material, no permitió concluirla como ellos habían pensado, afirman que el beneficio del programa fue parcial. El valor del capital físico que consideran que adquirió su vivienda después de haber aprovechado el apoyo, fue muy poco. Salvo en los casos en los que adquirieron más material por su propia cuenta para construir nuevas habitaciones, en la mayoría de las ampliaciones o mejoras no significó realmente una reducción de las desigualdades en las condiciones de vida de los habitantes del campo. A pesar de las problemáticas observadas, la mayoría de los beneficiarios aseguran que el objetivo establecido en su obra se cumplió o, en algunos casos, se cumplirá al menos parcialmente (46.5%); asimismo, 60.6% se considera muy satisfecho con el programa (véanse las gráficas F.6 y F.7). F-10 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 90.0 Gráfica F.6 Percepción sobre el grado de cumplimiento del objetivo establecido en el proyecto u obra(%) 80.0 70.0 60.0 50.0 40.0 46.48 38.03 30.0 14.08 20.0 10.0 1.41 0.0 Totalmente Parcialmente No se cumplió No contestó Fuente: Elaboración propia con base en la encuesta para la evaluación externa del PVR 2005 Gráfica F.7 Grado de satisfacción con el programa (%) 90.0 80.0 70.0 60.56 60.0 50.0 40.0 29.58 30.0 20.0 10.0 4.23 5.63 Nada No respondió 0.0 Mucho Poco Fuente: Elaboración propia con base en la encuesta para la evaluación externa del PVR 2005 Aunado a ello, y pese a las bondades de este apoyo gubernamental, aquellos habitantes de la localidad que no fueron seleccionados como beneficiarios, señalan la poca equidad del PVR. No obstante, los que fueron beneficiados reconocen la aportación de este programa pues, aunque fue insuficiente el material o no correspondía a lo que ellos hubieran querido o necesitaban, les permitió reducir los costos de construcción en beneficio de su patrimonio familiar. F-11 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 Los beneficios que perciben las personas apoyadas por el PVR se muestran en la gráfica F.8. De las familias beneficiadas, 60.6% experimentó poco aumento en su patrimonio familiar y 11.27% señala que participar en el programa no afectó en nada su patrimonio familiar, cifras que indican que ese objetivo del no se está cumpliendo, tal vez debido a las entregas parciales de los materiales que no permiten que se construya de forma macro. Gráfica F.8. Beneficios económicos y sociales 70.00 60.00 50.00 40.00 30.00 20.00 10.00 Fuente: Elaboración propia con base en la encuesta para la evaluación externa del PVR 2005 Mejora en las relaciones comunitarias Mejora en las relaciones familiares Aprovechamiento de recursos naturales Apreder nuevos conocimientos Aprovechamiento de espacios Costos de construcción Técnicas de construcción Aumento de patrimonio familiar 0.00 Mucho Poco Nada No respondió A lo largo de las visitas a las localidades se hicieron evidentes las malas técnicas constructivas en cada una de las obras realizadas con insumos del PVR y esto se manifiesta en que 46.5% de la población siente que mejoraron poco sus técnicas para la edificación de sus obras, por lo que reiteramos la importancia de elaborar manuales de autoconstrucción para utilizar de manera eficiente y eficaz el paquete del cual fue beneficiado. F-12 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 Son pocos los beneficiarios que hicieron construcciones significativas (cuartos, baños) en sus viviendas, debido a que no se entregaron los paquetes completos de materiales y la mayoría, en el mejor de los casos, sólo hizo pequeñas mejoras y/o mantenimientos básicos por lo cual 31.0% siente que se aprovecharon los espacios en la vivienda y 22.5% expresa no tener ningún tipo de afectación en este aspecto. En cuanto a nuevos conocimientos (acerca de construcción, de las RO de programa y de las gestiones ante el gobierno para ser beneficiario del PVR) 78.9% de la población manifestó haber aprendido poco o nada. En el trabajo de campo se percibió que a pesar de haber sido beneficiados, la población no se interesó por saber cómo se conseguían los recursos, de dónde venían y peor aún, la gran mayoría no intervino en la obra (ni como ayudante ni como simples observadores) aunque hay que tener en cuenta que un porcentaje importante de la población beneficiada no había utilizado el recurso entregado. Con relación a los recursos naturales, 56.3% de la población manifestó que participar en el PVR no le ayudó a mejorar su aprovechamiento. Por otra parte, la relación que existe entre las condiciones de la vivienda y las relaciones con la familia es estrecha ya que un espacio confortable y agradable crea un ambiente apto y propicio para que las relaciones interpersonales y familiares fluyan fácilmente. Al mejorar las condiciones físicas de sus vivienda tan sólo 29.6% expresó que las relaciones familiares mejoraron mucho, mientras que 42.3% consideró que mejoraron poco. A pesar de que no toda la población de las localidades fue beneficiada por el PVR y de que muchos de ellos no estuvieron de acuerdo con la forma de elegir a los beneficiarios del programa, 57.8% afirmó que sus relaciones con la comunidad no se afectaron. F-13 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 En la experiencia en campo se pudo percibir que 57.8% de las personas apoyadas siente que se ha beneficiado a nivel individual al participar en el programa y 31.0%, en el familiar. En contraparte, 56.3% siente que no se ha beneficiado en nada en el nivel comunitario, tal vez debido a que las condiciones de sus viviendas no se han visto mejoradas significativamente y, por lo tanto, no se ha dado un impacto en el entorno físico de la comunidad. A pesar de la desigualdad en la distribución de los insumos dentro de la población beneficiada y los criterios que las OSC tomaron en cuenta para conceder los paquetes, 54.9% de la población beneficiada expresó que el PVR no tuvo ningún efecto dentro de la vida comunitaria de las localidades visitadas, como se puede apreciar en la gráfica F.9. Gráfica F.9. Impacto del PVR en la comunidad 60.00 50.00 40.00 30.00 20.00 10.00 0.00 Mayor integración Provocó conflictos Mayor participación ciudadana Ninguno No respondió o no aplica Fuente: Elaboración propia con base en la encuesta para la evaluación externa del PVR 2005 La metodología que se utilizó en la cédula para evaluar la imagen de la Sedesol y de otros programas de gobierno fue pedirle al entrevistado que otorgara una calificación que oscilaba entre 5 (la más baja) y 10 (la más alta). La población beneficiada manifiesta tener una buena imagen de la institución, lo que se F-14 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 refleja en que 31% de los encuestados la calificó con 10, catalogándola como una de las instituciones del gobierno de la cual se han beneficiado de más programas sociales (Oportunidades, Procampo, PVR). En el otro extremo, 16% otorgó una calificación de 5 a la institución, pero vale la pena aclarar que la mayoría de los encuestados no tenían conocimiento que ésta era la que les estaba otorgando el beneficio de los paquetes para la mejora y/o construcción de vivienda, y otra parte manifestaba no conocer a la Sedesol. Respecto a otros programas sociales del gobierno, del total de la población beneficiada por el PVR, 36.6% concedió una calificación de 10 a la gestión del gobierno en inversión social y aseguró estar complacida con la atención que se le está dando a la población económicamente más desfavorecida del país; 8.4% expresó que no perciben que los programas sociales del gobierno les esté ayudando lo suficiente para satisfacer sus necesidades básica. (véanse las gráficas F.10 y F.11). Gráfico F.10. Calificación de la im agen institucional 35 30 25 20 15 10 5 0 Cinco Seis Siete Ocho Nueva Diez No respondió o no aplica Fuente: Elaboración propia con base en la encuesta para la evaluación externa de PVR 2005 F-15 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 Gráfica F.11 Calificación de otros program as de gobierno 40 35 30 25 20 15 10 5 0 Cinco Seis Siete Ocho Nueva Diez No respondió o no aplica Fuente: Elaboración propia con base en la encuesta para la evaluación del PVR 2005 A pesar de los inconvenientes que se presentaron en el momento de la asignación, distribución y aplicación de los paquetes, 94.3% de la población beneficiada recomienda el PVR y manifiesta que participaría nuevamente en el programa si las RO lo permitieran (véase la gráfica F.12). Gráfica F.12 ¿Recom endaría este program a? Sí 94.37 No 5.63 Fuente: Elaboración propia con base en la encuesta para la evaluación externa del PVR 2005 Para finalizar, algunas recomendaciones que podrían ayudar a que los beneficiarios asuman el papel de promotores y vigilantes de este programa son las siguientes: - Proveer de información de primera mano a los habitantes de la población, que les permita comprender los objetivos, los mecanismos de F-16 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 operación, los paquetes que comprenden el apoyo y los requisitos a cubrir para su registro. Asimismo, explicarles los derechos que tienen y dar a conocer los canales de comunicación por medio de los cuales pueden externar sus quejas y hacer valer su condición de ciudadanos. Si no se fomenta la generación de procesos corresponsales en la colectividad, la probabilidad de que aumente su pobreza seguirá en aumento y, en consecuencia, continuarán requiriendo de subsidios del Estado. - Establecer que los apoyos se entregarán a una vivienda-familia, ya que la realidad de muchas familias es que comparten la misma vivienda y por ese hecho llegan a recibir dos, tres o más apoyos, faltando al sentido de equidad. - Asegurar, mediante la asistencia técnica brindada a quienes realizarán la obra, que el material de construcción se emplee en las mejoras que verdaderamente respondan a los objetivos del Programa. Un aspecto interesante de la encuesta fue conocer la percepción sobre el costo – beneficio en el PVR. Al respecto, se preguntó a los beneficiarios qué valor estimaban que tenía el predio antes del proyecto y el costo promedio obtenido fue de $33 022.06. Asimismo, al preguntárseles sobre qué valor estimaban que tienen sus predios después del proyecto, el costo promedio ascendió hasta $43 076.47. Por lo tanto, la diferencia de promedios se ubica en $10 054.41. Consideramos que los beneficiarios -en esta parte del análisis- unen los esfuerzos del PVR junto con sus propios esfuerzos en tanto que algunos han añadido por iniciativa propia recursos económicos para la compra de más materiales y la gran mayoría han pagado para acceder al programa. En cambio, cuando se les cuestionó a los beneficiarios sobre cuánto costaría el F-17 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 mismo proyecto sin el apoyo del programa, consideraron en promedio $5 067.14. Finalmente, a la pregunta “¿En cuánto valora el servicio recibido?” el promedio que se obtuvo fue de 5 347.14. Lo anterior nos indica que los beneficiarios en general sí valoran los apoyos del programa (considerando que la diferencia es positiva y asciende a $280.00), pero en mucho menor proporción que en el resultado anterior. Esta percepción demuestra, en términos monetarios, que el programa en los tres estudios de caso no ha impactado de forma contundente en comparación con la inversión que se ejerce. F-18