B. Evaluación de diseño

Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda
Rural 2005
B.
Evaluación de diseño
B.1
Problemas económicos y/o sociales que dan origen al PVR
A partir de la segunda mitad del siglo XX, México experimentó un acelerado
proceso de industrialización que trajo como consecuencia un proceso de
urbanización también acelerado. El crecimiento económico del país en el periodo
comprendido entre 1940 y 1980 (proceso de industrialización) estuvo basado en el
tránsito de una economía del sector primario a una del sector secundario, que
trasformó la organización de las actividades económicas en el territorio nacional y
activó el desarrollo urbano, por lo que se fue relegando la inversión en el campo.
Durante ese proceso se generó en el país una estrategia de industrialización que
impulso a organismos como Texcoco, SA (1940), el IMSS (1942), Altos Hornos de
México, SA (1942), Cobre de México, SA (1943) y Guanos y Fertilizantes de
México, SA (1943). Asimismo, se reorganizó Nacional Financiera (Nafin) para
apoyar al proceso de industrialización y revitalizar el aparato productivo del
Estado, con el fin de beneficiar a la iniciativa privada del país1. A partir de ese
momento la importancia de las regiones rurales se limitó a acciones relacionadas
con los aspectos agrarios y a la regularización del mercado de tierras con pocos
resultados positivos en la rentabilidad del campo.
A principios del siglo XX, la población rural en México constituía más de 73% de la
población total. La proporción rural-urbana en la primera mitad del siglo varió con
un lento incremento de la población urbana la cual pasó para 1950 de 10 a 28 por
ciento, con lo que la población rural se redujo a 55% y la poblaron mixta a 17 por
1
Juan Pablo Zorrilla Salgador, “La historia económica de México (Un resumen bajo la óptica sobre
riesgo), 2004, http://www.gestiopolis.com/canales2/economia/histomex.htm .
B-1
Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda
Rural 2005
ciento.
Ya para 1970 se visibilizaban marcadas diferencias entre la población rural y la
urbana, mismas que se reflejaron en la concepción de localidades rurales del
Consejo Nacional de Población (Conapo), que señala:
La distribución territorial de la población en México se ha caracterizado, al igual
que otros países latinoamericanos, por dos fenómenos demográficos
predominantes: la concentración y la dispersión poblacional. Esta dualidad se
expresa en un alto volumen de población localizado en un número reducido de
ciudades, al mismo tiempo que se presenta un gran número de asentamientos
2
humanos dispersos a lo largo del territorio nacional.
Las dos crisis económicas experimentadas en el país en los ochenta no
produjeron una desaceleración de la dinámica urbana nacional, como se pensaría
dada la relación entre desarrollo económico y urbanización. La población total del
país entre los ochenta y los noventa aumentó en 14 millones, alcanzando 81
millones de personas en 1990; en tanto, la población rural descendió de 30.1 a
29.8 por ciento, ya que el campo no tuvo ninguna posibilidad de absorber fuerza
de trabajo y este sector de la población no se estaba beneficiando de inversión
social, por lo que hubo un desplazamiento masivo de población rural a las
ciudades, donde existían las únicas posibilidades de acceso a infraestructura
básica y empleo asalariado, por cuenta propia o subempleo. La población rural,
según el censo de 2000, constituye 24% de la población total del país, de la cual
30% vive con un nivel y calidad de vida inferior a la de los habitantes urbanos.
Mucho se ha escrito sobre el fenómeno de la urbanización y los planes de
gobierno en las grandes ciudades; sin embargo, poco se ha tratado sobre el
impacto del proceso de urbanización en el medio rural.
2
Consejo Nacional de Población, Informe de ejecución 2001-2003 del Programa Nacional de
Población 2001-2006, http://www.conapo.gob.mx/micros/infavance/2003/09.pdf.
B-2
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Debido a que los flujos migratorios campo-ciudad van en aumento, se discute con
mayor frecuencia acerca de las condiciones físicas en la vivienda rural y la calidad
de vida en esos asentamientos, por lo cual son un tema de importancia en el
desarrollo social, económico y ecológico del país, y en la agenda de gobierno ya
que se han instrumentado programas para incrementar la calidad de vida de las
poblaciones rurales y combatir la pobreza patrimonial en estas zonas.
En este contexto, el gobierno contribuye a mejorar las condiciones de vida de los
habitantes rurales mediante el Programa de Vivienda Rural (PVR), el cual se
orienta a la construcción, ampliación y/o mantenimiento de las viviendas en las
zonas rurales de alta y muy alta marginalidad.
Como consecuencia de la industrialización, la acelerada urbanización y la
globalización, las zonas rurales en los países en vías de desarrollo tienden a
quedar marginadas, lo que conlleva a una pérdida del patrimonio cultural y
ecológico. Entre las causas destacan la tecnificación de las actividades agrícolas,
la disminución del empleo en el campo y la migración hacia las ciudades, que han
provocado un “nivel de vida o calidad de vida” inferiores a los del medio urbano.
El Tratado de Libre Comercio con América del Norte (TLC) tuvo repercusiones en
el sector agrícola debido a que la importación de algunos granos, como el maíz, se
liberaría de aranceles en 2004, y la leche y el frijol en 2008. Esto generó
preocupación en varias organizaciones campesinas ya que, según su opinión,
dejarían al sector en completa ruina pues en Estados Unidos se producen con
financiamiento gubernamental lo que permite que se vendan por debajo de los
precios internacionales. Esto contribuyó para que, en 2002, 12 organizaciones
campesinas regionales de todo el país crearan el movimiento “El campo no
aguanta mas”, con el que se realizaron varias mesas de discusión que culminaron
con la firma del Acuerdo Nacional para el Campo (ANC) en abril de 2003.
En este acuerdo se reconoce la postura claramente establecida por las
B-3
Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda
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organizaciones campesinas y de productores para reactivar al campo por medio
de la aplicación de reformas estructurales de fondo y con visión estratégica
nacional de largo plazo. En la reforma estructural del ANC se indica que la Política
Social para el Desarrollo Rural Sustentable debe considerar acciones en materia
de superación de la pobreza, vivienda e infraestructura rural entre otras. De esta
forma, nace el PVR como una respuesta al ANC.3
Para su cumplimiento, fue necesario reforzar la política de desarrollo social con el
fin de mejorar las condiciones de vida de la población en el medio rural y generar
mecanismos, instrumentos y acciones que, a su vez, promuevan la
corresponsabilidad y generen oportunidades para la superación de la pobreza, con
particular énfasis en las familias más necesitadas. En este contexto, el gobierno
contribuye a mejorar las condiciones de vida de los habitantes rurales mediante el
PVR,
el cual se orienta a la construcción, ampliación y/o mantenimiento de las
viviendas en las zonas rurales de alta y muy alta marginalidad.
El diseño del PVR responde a las necesidades planteadas en el tema de vivienda
en el apartado 171 del Acuerdo al establecer en sus objetivos específicos: mejorar
las condiciones de vida de la población rural en situación de pobreza patrimonial
que requiera apoyo para la construcción, ampliación o mejoramiento de su
vivienda; apoyar la formación del patrimonio familiar; promover la autoconstrucción
técnicamente asistida de la vivienda rural como método para el abatimiento de
costos y tiempos, así como para reforzar la corresponsabilidad de los beneficiarios
y promover la utilización de materiales regionales y el empleo de mano de obra
local, con el fin de estimular la economía del sector rural.
La población rural presenta rezagos socioeconómicos que se expresan en los
3
Para una descripción más detallada véase infra el inciso B.8.4, Contribución del PVR al Acuerdo
Nacional para el Campo, pp. 55-56..
B-4
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grados de marginación, los cuales se determinan con base en los índices4 que el
Conapo calcula considerando cuatro dimensiones estructurales.5
A partir de esos índices se determina que los estados que presentan muy alta
marginación son: Chiapas (2.25), Guerrero (2.11), Hidalgo (0.87), Oaxaca (2.07) y
Veracruz (1.27) (véase mapa 1).
La problemática rural de México en relación con la dinámica de asentamientos
humanos acentúa una elevada correlación entre marginación y localidades
menores a 2 500 habitantes. Según el Conapo, 58 de cada 100 localidades
cercanas a ciudades presentan un grado de marginación alto y muy alto, mientras
que esta condición la padecen 73.3% de las localidades próximas a centros de
población, 77.6% de las localidades cercanas a carreteras y 92.0% de las
localidades aisladas.
Cuadro B.1. Localidades con menos de 2 500 habitantes por grado de marginación de la localidad según condición de ubicación, 2000
(Porcentajes)
Grado de
marginación
Total1
Muy alto
Alto
Medio
Bajo
Muy bajo
1
Total
Localidades
100
32
47
13
6
2
Cercanas a ciudades
Población
100
17
52
21
9
1
Cercanas a centros de
población
Localidades Población Localidades
100
13
44
23
13
6
100
6
41
31
18
4
100
24
49
17
7
2
Cercanas a una
carretera
Aisladas
Población Localidades Población Localidades Población
100
12
54
25
8
1
100
25
53
15
6
2
100
14
56
21
9
1
100
54
37
6
2
1
100
39
50
9
2
0
En el cálculo porcentual no se incluyeron las localidades ni la población sin grado de marginación.
Fuente: elaborado por Conapo con base en el INEGI, XII Censo General de Población y Vivienda 2000, Conapo, Índice de marginación por localidad 2000, México, 2002; e IMT, Inventario Nacional de
Infraestructura para el Transporte, 2000.
Un acercamiento claro de la composición de la población eminentemente rural se
puede apreciar en las localidades menores a 2 500 habitantes, en las cuales
26.8% son personas en edad productiva aún muy jóvenes (de 20 a 39 años)
mientras que 45.8% son niñas, niños y adolescentes (véase gráfica B.1).
4
Se definieron cinco grupos: muy alta marginación (de 1.13059 a 2.76549), alta (de 0.04150 a 1.13058),
media (de 0.04149 a -0.50461), baja (de -1.58950 a -0.50460) y muy baja (de -2.67812 a -1.58949).
5
Estado físico de la vivienda, educación, ingresos, y tamaño de la localidad.
B-5
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Gráfica B.1. Población por grupos de edad según sexo
en localidades de menos de 2 500 habitantes (% )
30.0
25.0
Hombres
20.0
Mujeres
15.0
10.0
5.0
0.0
0-4 años
5-11
años
12-19
años
20-29
años
30-39
años
40-49
años
50-59
años
60 años y
más
Fuente: Elaboración propia con base en INEGI. Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares 2004.
Por otro lado, las jefaturas familiares básicamente se encuentran ejercidas por
hombres debido a la conservación de las familias de tipo nuclear6 en donde las
decisiones obedecen a una carga cultural de tipo patriarcal.
6
Hogar constituido por un grupo familiar primario.
B-6
Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda
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Gráfica B.2. Jefaturas de familia económicamente
activas según su sexo
Hombres
88%
Muejeres
12%
Fuente: Elaboración propia con base en INEGI. Encuesta Nacional de
Ingresos y Gastos de los Hogares 2004.
Al interior de las viviendas en localidades con menos de 2 500 habitantes el gasto
en su mayoría está orientado a la obtención y consumo de alimentos y bebidas
(43.0%) que contrasta con 11% menos de consumo en localidades con un número
superior de habitantes. Lo anterior se deriva en alguna forma de la falta de acceso
a nuevos y mayores ingresos, e impacta además en bajas erogaciones dedicadas
al mantenimiento de la vivienda (y, en consecuencia, a su rápido deterioro)
mientras que en localidades con más de 2 500 habitantes el gasto familiar en el
rubro de vivienda es 2% superior (gráfica B.3).
B-7
Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda
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Gráfica B.3. Porcentaje de gasto corriente monetario por rubros en
comunidades con menos de 2 500 habitantes
Vivienda, servicios de
conservación, energía Artículos y servicios para
eléctrica y combustibles
limpieza del hogar
7%
6% Cuidados médicos y
Vestido y calzado
conservación de la salud
6%
5%
Transporte, adquisición y
mantenimiento de transporte
16%
Alimentos y bebidas
consumidas dentro y fuera
del hogar
43%
Esparcimiento y paquetes
turísticos
Artículos y servicios para el
7%
cuidado personal
10%
Fuente: Elaboración propia con base en INEGI. Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares 2004.
Finalmente, los ingresos monetarios y no monetarios que obtienen las familias no
se traducen en una distribución más equitativa de los recursos: aproximadamente
70.0% de la población recibe apenas 31.6% del ingreso promedio por trimestre
que se genera y en retrospectiva el panorama no ha cambiado significativamente
en los últimos cuatro años a partir de 2000 (gráfica B.4).
B-8
Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda
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Gráfica B.4. Coeficiente de Gini del ingreso total promedio
trimestral por persona, en deciles, según año de
levantamiento
45.0
Coeficientes de Gini:
Año 2000: 0.530
Año 2002: 0.502
Año 2004: 0.508
40.0
% de ingreso
35.0
30.0
Año 2000
Año 2002
Año 2004
25.0
20.0
15.0
10.0
5.0
0.0
I
II
III
IV
V
VI
VII
VIII
IX
X
Deciles
Fuente: Elaboración propia con base en INEGI. Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de
los Hogares 2004.
En este contexto, las acciones que impulsen el desarrollo de la vivienda rural
deberían estar enmarcadas en al menos tres concepciones; es decir, como
mecanismo mitigador de la pobreza7 pero que al mismo tiempo cuente con un
manejo sustentable de los recursos naturales e incorpore en sus estrategias la
perspectiva de género.8
Quienes habitan en las localidades rurales son primordialmente jornaleros o
peones, pequeños agricultores y ganaderos, cuyas tierras cultivables (cuando son
dueños) se encuentran en el estrato I y II que enmarca el programa Apoyos
Directos al Campo (Procampo); es decir, con menos de cinco hectáreas
productivas o trabajadas. Sin duda alguna, la fragmentación excesiva del mercado
7
Sobre todo de la pobreza patrimonial.
8
Pensando además que en el campo está presente el fenómeno migratorio en los hombres.
B-9
Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda
Rural 2005
de tierras y la entrada en vigor del TLC establecieron nuevas condiciones que
acentuaron -para un gran número de habitantes rurales- el bajo rendimiento
productivo. Paralelo a ello, debemos recordar que regularmente la vivienda rural
obedece al principio de construcción individual o familiar, pero que dicho principio
se ve gravemente afectado por el acentuado empobrecimiento de sus habitantes
bajo un esquema de la baja productividad en las actividades agrícolas y el
acelerado proceso de urbanización ante, obviamente, mejores alternativas de
calidad de vida en la ciudades.
Por otro lado, el mercado de la vivienda funciona de manera diferenciada para las
viviendas ubicadas en las localidades con mayor grado de marginación que para
las ubicadas en zonas urbanas o semiurbanas debido a que en aquéllas el
concepto de vivienda está fusionado con el mercado de suelos.
Así, lo que otorga valor a una vivienda rural no es necesariamente la estructura o
los metros cuadrados construidos y, en ocasiones, tampoco los materiales, sino la
renta potencial de la tierra en la que se ubica; es decir, los recursos naturales con
los que cuente y, sobre todo, la fertilidad de la tierra son los factores que otorgan
el verdadero valor a la vivienda rural.
La vivienda rural es solamente un componente añadido a lo que realmente vale en
el campo (el suelo); entonces, los espacios de la vivienda, su equipamiento, su
diseño y los materiales de construcción se incorporan plenamente a la dinámica
de la zona geográfica en la que se ubica.
El mercado de suelos obedece a la diferenciación de las rentas que puedan
producir por que no todos los suelos son igualmente fértiles. En gran medida, esto
repercute en los inexistentes esquemas de financiamiento o créditos a la vivienda
rural, ya que la liquidez de una vivienda en zonas rurales es prácticamente
inexistente en comparación con las de zonas urbanas.
B-10
Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda
Rural 2005
De tal forma, es impensable acceder a una hipoteca en zonas donde se ubica la
población objetivo del programa y, por supuesto, inviable para la empresa
hipotecaria.
Ante esta dinámica, en la que lo que importa es el suelo y no la vivienda,
concurren dos problemáticas: a) rezago, la vivienda rural está expuesta a un
deterioro acelerado derivado de los materiales de construcción (regularmente
endebles y poco duraderos), a los cuales no se les otorga mantenimiento en tanto
ni siquiera hay esquemas crediticios que pudieran aminorarlo y b) necesidad de
vivienda nueva, que obedece al crecimiento natural de la población que también
aquí se ve afectada por que no existe un mercado de vivienda rural, por lo que
regularmente se procede a la autoconstrucción con materiales de baja calidad o
peor aún, se incrementan las condiciones de hacinamiento.
Es entonces cuando el problema de necesidad de generación de vivienda rural se
visibiliza en la esfera de la política pública y se incorpora en la agenda pública
pues, como menciona la Comisión Nacional de Fomento a la Vivienda (Conafovi),9
la vivienda es un indicador básico del bienestar de la población, constituye la base
del patrimonio familiar y es, al mismo tiempo, condición para tener acceso a otros
satisfactores.
Es el lugar donde se reproducen las costumbres y los valores, propicia un
desarrollo social sano de las familias, así como mejores condiciones para su
inserción social. El tipo de materiales, las dimensiones, la ubicación geográfica,
así como la disponibilidad de infraestructura básica y de servicios, contribuyen a
su calidad y el grado de satisfacción que proporcionan.
Así, la vivienda rural no puede ser vista sólo como un componente económico y
9
Comisión Nacional de Fomento a la Vivienda, “Política de Vivienda”,
B-11
Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda
Rural 2005
necesariamente se convierte en muchos sentidos en una emergencia social que
demanda acciones subsidiarias.
No obstante lo anterior, la vivienda es una de las formas tradicionales de ahorro de
la población de menores ingresos ya que se construye paulatinamente (cuarto por
cuarto) y, en muchas ocasiones, empleando la mano de obra de sus propios
habitantes.
Dada la carencia de instituciones e instrumentos financieros para la población de
menores recursos, y en especial en las zonas rurales, la vivienda se convierte en
su principal activo y la modalidad predominante de su ahorro. Sin embargo, los
problemas de regularización de la tierra, los altos costos de protocolización de los
cambios de propietarios y lo complicado de los trámites administrativos que suelen
implicar éstos, conducen a que la gran mayoría de las viviendas rurales no tenga
regularizada su situación jurídica.
Como Hernando de Soto ha señalado, “… la manera de construir de la gente en el
sector subcapitalizado asume tantas formas como obstáculos legales haya que
superar”.
Aunque el autor se refiere predominantemente a las viviendas urbanas, algunas
de sus conclusiones son válidas también para el sector rural:
Nadie sabe realmente quién posee qué y dónde, quién es responsable del
cumplimiento de qué obligaciones, quién responde por las pérdidas y los fraudes,
y de qué mecanismos se dispone para imponer pagos por bienes y servicios
entregados. En consecuencia, el potencial económico de la mayor parte de los
activos en estos países no ha sido identificado ni convertido en capital; por ello la
economía del intercambio se mantiene constreñida y estancada.
Esta visión del sector descapitalizado es notoriamente distinta de la imagen que
suele pintarse del mundo en vías de desarrollo. Pero es adonde vive la mayor
http://www.conafovi.gob.mx/como%20hacemos/politica/
B-12
Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda
Rural 2005
parte de la gente. Es un mundo donde la propiedad de activos es difícil de rastrear
y de validar, y no la gobierna juego alguno de reglas legalmente reconocibles,
donde los atributos económicos potencialmente útiles en los activos no han sido
descritos u organizados, donde ellos no pueden ser usados par obtener plusvalía a
través de múltiples transacciones, pues la falta de fijación y de certidumbre deja
demasiado lugar al malentendido, a la confusión, a la revocación de acuerdos y a
recuerdos imprecisos. Donde la mayor parte de los activos es, en dos palabras,
capital muerto.
Aunado a la falta de mercado para éstas, lo anterior conduce a visualizar a las
viviendas más como un mecanismo de protección del clima que como un
patrimonio susceptible de incrementarse o venderse. La mala calidad de los
materiales con que son construidas dificulta aún más que se constituyan como
patrimonio. Por ello, es fundamental -entre otras cosas- que el PVR elimine los
paquetes de láminas de zinc y de asbesto, y reconfigure los paquetes con la idea
clara de construir patrimonio y no sólo de aminorar las precarias condiciones en
que vive una gran parte de la población.
B.2
Factores que producen (o contribuyen a) el problema
Existen especificidades que vuelven más compleja la problemática de vivienda
rural en el país, como:
•
La baja concentración en el ingreso de la población rural no permite
proyectos de vida personal, familiar y comunitaria de mediano y largo plazo,
lo cual impacta directamente en su vivienda al posponerse y multiplicarse
en numerosas etapas la autoconstrucción, en combinación con el deterioro
natural de cualquier obra (es decir, se construye muy lentamente y requiere
mantenimiento antes de iniciar una nueva etapa).
•
La vivienda rural no obedece a un único diseño arquitectónico en el que se
conserven prototipos; obviamente el factor climático juega un papel
predominante, pero otros rubros sociales como ideales, costumbres y tipos
B-13
Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda
Rural 2005
de familias también ejercen cambios en el diseño de las viviendas rurales.
•
Las actividades del campo obligan de alguna forma a que la vivienda rural
deba ser planeada con áreas específicas para la guarda de animales y/o
solares así como huertos.
•
Regularmente la vivienda rural no incorpora elementos que atenúen las
desigualdades de género,10 no sólo en el diseño, sino en su equipamiento
(v. gr., el uso de estufas ecológicas en lugar de estufas de leña). Este
ejemplo también hace referencia a la escasa incorporación de elementos de
conservación ambiental.
•
Como en el ámbito urbano, la vivienda rural también se enfrenta a
problemas con la regularización de predios, ubicación en zonas de riesgo
natural, falta de financiamientos, baja calidad en los servicios de agua y
electrificación, entre otros.
•
Las instituciones privadas no han diseñado esquemas específicos para el
tema de financiamiento.11
•
La planeación del Gobierno Federal no había atendido a plenitud en
sexenios anteriores el tema de la vivienda rural, dando la impresión que el
mismo sólo se limita a las esferas urbanas y haciendo énfasis en las
estructuras financieras crediticias como los mecanismos primordiales para
crear vivienda digna.
10
Tema desarrollado en el inciso B.9, Contribución del PVR al bienestar, equidad, igualdad y no
discriminación de las mujeres, pp. 86 y ss.
11
La Cámara Mexicana de la Industria de la Construcción ha reconocido que hacen falta más
esquemas de financiamiento atractivos para la adquisición de vivienda en zonas rurales.
B-14
Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda
Rural 2005
B.3 Evolución en el diseño del PVR de acuerdo con los principales
cambios en las RO 2005 12
Uno de los cambios más sustanciales que han presentado las nuevas RO ha sido
el desarrollo e incorporación de paquetes de obra,13 aspecto no considerado en
las RO 2003 ya que el tratamiento era más ambiguo al sólo estipular que el monto
máximo del subsidio federal eran 20 mil pesos. Al incluir los paquetes básicos para
ampliación y mejoramiento de vivienda se pueden especificar los montos por el
tipo de subsidio ofrecido y delimitar con mayor precisión las acciones a realizar.
Es un acierto de las RO 2005 permitir que el programa sea más incluyente al
redactar que no sólo considera a las organizaciones campesinas, como estaba
estipulado en las antiguas RO, sino a cualquier organización de la sociedad civil
(OSC) sin fines de lucro, ampliando la posibilidad de participación por parte de la
población vulnerable.
Existen omisiones en la redacción del texto de las RO 2003 que acertadamente
han sido corregidas en las reglas vigentes, como incluir que se otorgará en la
edificación de vivienda el apoyo económico de “hasta” $ 50 mil pesos y no de $50
mil pesos, lo que tiempo atrás podría producir confusiones y/o reclamos por parte
de los beneficiarios.
12
La comparación detallada de los cambios presentados en las RO 2003 -2005 se presentan en el
Anexo 1. Para una lectura más eficiente y rápida se señalaron las diferencias de acuerdo con los
siguientes criterios:
1) Texto en color rojo y subrayado: Son modificaciones a lo estipulado o indicado en las RO 2003,
señalando el texto original y como se presenta en esta nueva entrega.
2) Texto en color azul y en cursivas: Información nueva o complementaria que aparece en las RO
2005 y que no estaba incluida en la versión anterior.
3) Texto en color verde y en negritas: Información que aparecía en las RO 2003 que fue suprimida
en la nueva versión.
13
Véase el Anexo 2.
B-15
Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda
Rural 2005
Se profundiza en lo referente a la entrega de recursos ya que en RO 2003 se
señalaba que el cheque era expedido a nombre de la instancia ejecutora del
proyecto y en las actuales RO se menciona que los recursos son entregados a
nombre del ejecutor mediante transferencia electrónica a través del Sistema
Integral de Administración Financiera Federal (SIAFF), que es descrito en su
convenio anexo.
Otra modificación se ubica en el rubro de la instancia ejecutora del presupuesto,
señalando a la Subsecretaría de Desarrollo Social y Humano, así como a las
delegaciones federales en las entidades federativas y ya no se hace mención de la
unidad administrativa responsable del Programa como en la versión anterior de las
RO.
Existe una disminución en el porcentaje asignado a los gastos indirectos utilizados
para el desarrollo de acciones asociadas a la operación, seguimiento, supervisión
y evaluación ya que en las RO vigentes se determina que la Sedesol contará con
recursos hasta de 9% del monto total asignado al programa en lugar de 12%
autorizado en 2003.
Las RO 2005 presentan un texto más depurado al estipular claramente las fechas
de los momentos clave del proceso, información indispensable que no era incluida
en las RO anteriores. Entre éstas destacan la entrega de solicitudes (que tendrá
como plazo hasta el 31 de julio) y la respuesta a la solicitud del beneficiario (como
máximo el 30 de noviembre del ejercicio fiscal correspondiente).
Para los informes programático-presupuestarios, en lugar de indicar que los
reportes serán entregados a la Delegación Federal de la Sedesol en el estado los
primeros cinco días hábiles de cada mes se precisa que serán entregados a la
Unidad Administrativa Responsable del Programa en los estados.
Se ha complementado el rubro de ejecución del programa en las RO 2005,
B-16
Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda
Rural 2005
anexando que el ejecutor será el responsable de la guarda y custodia de la
documentación justificatoria y comprobatoria original del gasto (recibos
individuales, facturas de materiales, listas de raya y actas de entrega-recepción,
entre otras) pero la Sedesol podrá llevar a cabo la revisión y compulsa de dicha
documentación.
En cuanto a la información descriptiva complementaria, consideramos que resulta
de mucha utilidad mencionar sitios Web de consulta específicos, como
www.microrregiones.gob.mx y www.sedesol.gob.mx, y delimitar con mayor
claridad a qué instancia debe acudir el beneficiario durante su participación en
cada etapa del proceso.
Por último, en las RO 2005 se incorpora la integración de un Padrón de
Beneficiarios, inexistente en RO 2003, que responde a lo establecido en la Ley
Federal de Transparencia y Acceso a la Información Gubernamental, y con base
en los principios de confidencialidad.
B.4 Incidencia del diseño del PVR en las relaciones lógicas de
insumos, actividades, productos, resultados e impactos
Debemos mencionar que actualmente no se cuenta con un marco lógico definido
por el programa, lo cual constituye uno de los retos más importantes que el PVR
deberá enfrentar. El Sistema de Marco Lógico (SML) es una herramienta basada en
resultados que facilita el proceso de conceptuación, diseño, ejecución,
seguimiento y evaluación de los proyectos, y cuya metodología embona
perfectamente en la planeación de los programas sociales. El área responsable
debe elaborar un SML con la participación de los actores relevantes del PVR para
lograr un entendimiento común y consenso en torno a los impactos, resultados,
productos y actividades, y los indicadores necesarios para monitorearlos y
determinar el desempeño del programa
B-17
Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda
Rural 2005
Su propósito es brindar estructura al proceso de planificación y comunicar
información esencial relativa al mismo. Además, identifica para cada nivel, los
indicadores de impacto, resultados, productos, actividades e insumos que
permiten medir el desempeño del programa, así como las fuentes de datos
necesarias para su monitoreo.
Sin embargo, ante esta ausencia, el equipo evaluador presenta una propuesta que
puede ser considerada como un avance pero que deberá ser actualizada en
futuras evaluaciones y, por supuesto, en sesiones formales.
Cabe mencionar que dicha propuesta requiere una participación más activa de los
responsables del programa para lograr un entendimiento común y consenso en
torno a los impactos, resultados, productos y actividades así como los indicadores
necesarios para monitorearlos y determinar el desempeño del programa.
Es oportuno señalar que es imprescindible incluir a las OSC en las futuras
actualizaciones y el perfeccionamiento del SML. Asimismo, debe buscarse la
participación de los beneficiarios para formular mecanismos que puedan generar
un sentido de pertenencia al PVR. Una alternativa para incluir la opinión de estos
últimos puede ser añadir reactivos específicos en las encuestas -representativas a
nivel nacional- de las futuras evaluaciones externas.
De acuerdo con sus reglas de operación (RO), en el PVR concurren los esfuerzos
de los beneficiarios, del Gobierno Federal y, en su caso, de OSC sin fines de lucro,
buscando incrementar el capital físico de las familias de escasos recursos del
medio rural, mediante la construcción o mejoramiento de vivienda que les permita
contar con los elementos básicos para mejorar su nivel de vida.
Para tener una concepción integral del diseño del programa, la propuesta de
marco lógico se plantea mediante cuatro fases: Análisis de participación, Árbol de
problemas, Árbol de objetivos y Matriz del marco lógico del programa.
B-18
Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda
Rural 2005
Análisis de participación
Tal como lo sugiere el BID, el análisis de participantes permite esclarecer cuáles
grupos y organizaciones están directa o indirectamente participando en un
problema específico de desarrollo, así como para considerar sus intereses, su
potencial y sus limitaciones.
Se deberá tomar en cuenta que el presente análisis de participación no contiene
puntualmente las percepciones de causalidad de cada participante en tanto que,
para ello, se necesita efectuar sesiones específicas para configurar la relaciones
entre éstos y, en general, para el resto del SML. En consecuencia, todo el análisis
es opinión del equipo evaluador sustentada en el trabajo de campo, en entrevistas
con algunos funcionarios de la Sedesol y en los resultados obtenidos en el
proceso de la evaluación externa.
Un análisis correcto del SML es aquel que identifica positiva y negativamente las
acciones potenciales de los participantes que, para el caso del PVR, pueden ser las
que realicen los beneficiarios (directos e indirectos) así como los actores
excluidos, neutrales y perjudicados u oponentes potenciales.14
Los beneficiarios juegan un papel fundamental pues de ellos depende no sólo la
aplicación o uso de los materiales que reciben; además, debe considerarse que la
falta de conocimientos para la autoconstrucción puede mermar en alguna forma la
obra que se realiza.
14
Véase la Tabla B.1.
B-19
Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda
Rural 2005
Tabla B.1. Participantes en el PVR
Beneficiarios directos
Beneficiarios indirectos
Excluidos o neutrales
Perjudicados / oponentes
potenciales
Mujeres y hombres jefes de
familia en pobreza
patrimonial que viven en
Proveedores de materiales En menor escala los
Familias y en general
localidades con menos de 5
para la ampliación y/o
prestamistas locales o
quienes habitan la vivienda
000 habitantes cuyo grado
construcción de vivienda
agiotistas
de marginación en la
localidad es alto o muy alto
Organizaciones de la
Sociedad Civil que incluye
Sedesol
a las Agrupaciones
Campesinas
Fuente: Elaboración propia con base en las RO del Programa Vivienda Rural 2005.
Actualmente, el PVR no ha generado manuales de autoconstrucción para los
paquetes que opera, por lo que sugerimos que se elaboren utilizando un lenguaje
sencillo y claro, de manera similar al “Manual de autoconstrucción” del programa
“Mi Casa DIFerente”15 que opera el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de
la Familia (SNDIF) y el Sistema Estatal DIF de Guanajuato (SEDIF). Para llevar a
cabo dicha propuesta es necesario incrementar los recursos monetarios asignados
al programa.
Un escenario ideal sería que ocurrieran procesos generadores de capital social
entre los beneficiarios; sin embargo, el diseño del PVR no lo prevé ni lo propicia.
Las OSC son consideradas beneficiarias indirectas porque el programa tiende a
empoderarlas frente a la población de las localidades donde se aplican los
recursos. Aunque regularmente están fuertemente vinculadas con alguna
institución política, si realizan una buena administración de los recursos, aplican
correctamente el programa y contribuyen con acciones positivas, son entonces
aliadas que maximizan los beneficios del programa.
15
Véase el anexo 3.
B-20
Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda
Rural 2005
En cambio, cuando las OSC benefician a más personas (a costa de reducir el
monto asignado a cada una de ellas y, por ende, la cantidad de materiales),
imponen un paquete, condicionan los apoyos, no aplican los objetivos del
programa o realizan cualquier actividad corrupta se convierten en un elemento que
deteriora al programa convirtiéndolo, en el mejor de los casos, en una dádiva para
los beneficiarios y, en algunos casos, en un desperdicio absoluto de los recursos
asignados.
Los proveedores de materiales son un grupo neutral; sin embargo, dicha exclusión
como participantes no es de ninguna forma positiva pues se pierde la oportunidad
de incluir criterios cualitativos en el PVR tendientes a vincularse claramente con
ellos.
Las RO mencionan en el objetivo 2.2.4 que el programa deberá promover la
utilización de materiales regionales, lo anterior resulta ambiguo y sólo es un buen
deseo; en la realidad, una buena parte de los materiales para construcción se
encuentra monopolizado en una o muy pocas productoras. Por lo anterior,
sugerimos eliminar este objetivo.
Un escenario propicio sería aquel en el que las OSC y los proveedores -además de
pactar precios preferenciales- pudieran conseguir eliminar los costos de fleteo y
descarga pues regularmente son asumidos por los beneficiarios, lo que resulta
inadmisible para una población que se encuentra en condición de pobreza.
Por lo anterior, consideramos pertinente eliminar el párrafo del objetivo
mencionado manteniendo sólo el texto que sugiere que se utilice mano de obra
local – aunque en la práctica sería difícil pensar que no será así- y sustituirlo por
uno que sugiera el establecimiento de pactos comerciales tendientes al
abatimiento de los costos, incluyendo los de traslados y descarga; en el cual, las
OSC
pueden intervenir directamente.
B-21
Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda
Rural 2005
Considerar natural que los beneficiarios paguen los costos de traslado, descarga o
acarreo a pie de obra de los materiales constituye un obstáculo para que el PVR lo
elimine, pues esa costumbre puede ser aprovechada ventajosamente para fines
personales por algunas personas que ejecutan el programa. Es conveniente que
las RO especifiquen que los costos de los fletes deben incluirse en el precio
pagado a la casa de materiales o bien, en el costo de los paquetes, o simplemente
la prohibición de que las OSC los transfieran a los beneficiarios. De cualquier
forma, es importante asegurar que los beneficiarios no los paguen.
Es oportuno sugerir que durante la participación de la OSC en futuras
actualizaciones del marco lógico se establezca -de común acuerdo- los mandatos
que delegaran a los ejecutores del programa en las localidades y los estados de la
república ya que las RO del PVR constituyen sólo una parte jurídicamente
vinculante pero los mismos mandatos que aplicarán las OSC al interior de su
institución deben aparecer en los convenios que se celebren entre la Sedesol y
cada organización.
Finalmente, la tabla B.2 detalla los intereses de cada grupo, los problemas
percibidos así como sus recursos (R) y mandatos (M) en un escenario deseable u
optimista.
B-22
Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda
Rural 2005
Tabla B.2. Análisis de participación
Grupo
Beneficiarios
directos
Beneficiarios
indirectos
OSC
y/o
agrupaciones
campesinas
Sedesol
(PVR)
Intereses
Problemas percibidos
• Mejorar las condiciones de
sus viviendas mediante el
mantenimiento, la ampliación
o construcción en sus
predios, derivado del apoyo
recibido del PVR
• Pocas alternativas para
obtener ingresos
• Deterioro acelerado de la
vivienda
• Los recursos del PVR llegan
en dos etapas y en
ocasiones no se aprovecha
la época de “secas”
• Pocos o nulos
conocimientos sobre
autoconstrucción
• Cobros excesivos o no
pactados de común
acuerdo con las OSC para
fletes u otros.
• No eligen paquetes
• No llega la totalidad de los
materiales
• No se conforma la
Contraloría Social
•
Beneficiarse del impacto
producido en la calidad de
vida derivado del PVR
• Participar y coadyuvar en la
disminución de las asimetrías
entre la población rural y
urbana mediante el
mejoramiento, ampliación o
construcción de la vivienda de
los beneficiarios
• Incrementar la presencia y el
empoderamiento en las
localidades donde actúa
•
Incrementar el capital físico
de las familias de escasos
recursos del medio rural
mediante la construcción o
mejoramiento de la vivienda
que les permita contar con los
elementos básicos para
• Del mismo modo que
pueden beneficiarse
también padecen las
mismas problemáticas que
los beneficiarios directos.
• Pérdida de los objetivos del
PVR hacia el interior de las
organizaciones
• Fragmentación de
paquetes con la
justificación de beneficiar a
más personas
• No promueven la creación
de la Contraloría Social
• No se logran acuerdos que
se reflejen en la
amortización de los costos
por fleteo
• No se cuenta con
suficientes recursos para
que desde las oficinas
centrales se vigile y dé
seguimiento eficiente y
eficaz
• No se exigen acciones
Recursos y mandatos
• M: Cumplir con RO
• M: Utilizar los apoyos
para mejorar sus
condiciones de vida y
formar patrimonio
familiar.
• R: Conformación de la
Contraloría Social
• R: Colaboran con la
jefatura de familia en
las actividades de
mejoramiento,
ampliación o
construcción
• R: Subsidio del PVR
• R: Afiliados y personal
propio
• R: Presencia, poder
de convocatoria e
influencia sobre
distintos actores que
pueden auxiliarle
• M: Acuerdos firmados
con la Sedesol
(cumplimiento de RO)
• R: Presupuesto de
hasta 9% de la
asignación al PVR
• R: Personal de
oficinas centrales
(actualmente es el
personal de otro
B-23
Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda
Rural 2005
Grupo
•
Intereses
Problemas percibidos
Recursos y mandatos
mejorar su nivel de vida
Propiciar que concurran los
esfuerzos de los
beneficiarios, del gobierno
federal y de OSC en los
objetivos del PVR
concretas de seguimiento y
vigilancia a las
delegaciones de la Sedesol
• No se ha creado ni
distribuido manuales para
la auto construcción que al
mismo tiempo promueva
las RO en los beneficiarios
programa)
• M: Formular y
coordinar la política
social solidaria y
subsidiaria orientada
hacia el bien común, y
ejecutarla en forma
corresponsable con la
sociedad.
Fuente: Elaboración propia
Árboles de problemas y de soluciones
El árbol de problemas trata de visualizar los distintos fenómenos sociales,
económicos y naturales que se establecen alrededor de un fenómeno que impide
el desarrollo – en este caso el de la vivienda rural- y en contraparte el árbol de
soluciones conceptúa el escenario modificado después de la intervención del
programa. Los conceptos del árbol de problemas que no logran ser modificados
después de dicha intervención se considerarán amenazas (véanse las figuras B.1
y B.2).
Es conveniente aclarar que en el árbol de problemas las flechas señalan el efecto
producido por causa del (de los) concepto(s) de donde proviene la línea mientras
que en el árbol de objetivos la flecha corresponde al fin que se persigue y el
cuadro de dónde proviene es el medio por el cual se puede conseguir. 16
Es posible que algunos conceptos expuestos en el árbol de soluciones puedan
parecer demasiado ambiciosos (por ejemplo, considerar que después de la
intervención del programa se obtendrán viviendas más salubres, ya que dicha
16
En términos prácticos, debe leerse de abajo hacia arriba.
B-24
Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda
Rural 2005
solución dependería también de la disposición de los beneficiarios a efectuar
cambios en sus roles y costumbres tendientes a mejorar en ese rubro); sin
embargo, es necesario partir de esos escenarios con el fin de contar con criterios
muy específicos en el momento de identificar los impactos directos e indirectos.
B-25
Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005
Figura B.1. Árbol de problemas
Instalaciones o
edificaciones poco
salubres
Condiciones de
hacinamiento
No existen fuentes
alternativas de
ingreso
Incremento en las
asimetrías entre
población rural y urbana
Descontento social
Pérdida de la cultura de
autoconstrucción
Deterioro acelerado
de la vivienda rural,
pérdida parcial o total
en casos de
desastres naturales
Los beneficiarios del
PVR no inician
verdaderos proyectos
de mejoramiento,
ampliación o
construcción de
vivienda rural
Fragmentación de
paquetes con la
justificación de
beneficiar a más
personas
Incapacidad para la
ampliación, mejora o
construcción de vivienda
rural debido a costos
excesivos de materiales y
desconocimiento de
técnicas de
autoconstrucción
Desvalorización del
equipamiento de la
vivienda en tanto no
proporciona un
incremento real en el
valor patrimonial
Depreciación del
mercado de suelos
Intemperismos y
catástrofes naturales
En la ejecución del
PVR las OSC no
ponen a disposición
de los posibles
beneficiarios los
diferentes paquetes
Los apoyos llegan a
los beneficiarios en
dos etapas y no en
una sola
Bajas erogaciones
para el
mantenimiento de la
vivienda rural
Disminución en los
ingresos monetarios y
no monetarios de los
pequeños agricultores
No se constituye la
Contraloría Social
No hay supervisión
eficiente y eficaz por
parte de las
delegaciones de la
Sedesol. No cuenta
con recursos
Baja productividad
agrícola
No existen manuales de
autoconstrucción
Fuente: Elaboración propia con base en los resultados de la Evaluación Externa del PVR 2005
B-26
Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005
Figura B.2. Árbol de objetivos
Disminución en las
condiciones de
hacinamiento
Instalaciones o
edificaciones salubres
La autoconstrucción
es una fuente
potencial de ingresos
Disminución en las
asimetrías entre
población rural y urbana
Disminución del
descontento social
Fomento de la cultura de
autoconstrucción
Viviendas con
mejores materiales
que coadyuvan a la
prevención de
pérdidas parciales o
totales en casos de
desastres naturales
Los beneficiarios del
PVR inician
verdaderos proyectos
de mejoramiento,
ampliación o
construcción de
vivienda rural
Respeto a los paquetes
por unidad familiar que
eleva la posibilidad de
cumplir los objetivos del
PVR
Ampliación, mejora o
construcción de vivienda
rural
Oportunidad para
valorizar el
equipamiento de la
vivienda y que
incluya la perspectiva
de género
Depreciación del
mercado de suelos
Las OSC están
obligadas a garantizar
que los materiales se
entreguen en una sola
partida, bajos costos y
erradicación de gastos
de fleteo
Intemperismos y
catástrofes naturales
Las OSC promueven y
ejecutan los diferentes
paquetes derivado de
mejores convenios y
mandatos al interior de
las organizaciones
Se constituye la
Contraloría Social
Se elaboran y distribuyen
manuales de
autoconstrucción
(aumento de recursos)
Capacidad para
realizar acciones de
mantenimiento,
ampliación o
construcción de
vivienda rural
En menor medida,
mejora en los ingresos
monetarios y no
monetarios de los
pequeños agricultores
Aumento de recursos
y criterios cualitativos
para el seguimiento
del programa en las
delegaciones de la
Sedesol
Baja productividad
agrícola
Generado por la intervención del programa
El PVR no está diseñado para solucionar estos problemas
No existe capacidad de incidir
Solución parcial del problema
Fuente: Elaboración propia con base en las RO y los resultados de la Evaluación Externa del PVR 2005
B-27
Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda
Rural 2005
Matriz del marco lógico del programa
La matriz B1 “marco lógico” (MML) describe la lógica de la intervención, sus
indicadores, fuentes y supuestos, y se traduce en el resumen narrativo de cada
uno de los componentes17 que debe cumplir el programa en su conjunto.
Como se aprecia, la matriz comienza con el objetivo general ya que éste
representa el fin del programa; sus propósitos están reflejados en los objetivos
particulares del programa (efecto directo que se espera); los insumos son los
elementos de los que disponen los ejecutores (Sedesol y OSC); las actividades
narran el proceso del PVR;18 los productos son trabajos concretos terminados y
finalmente se desprenden los resultados esperados.
De esta forma, para cada componente, en la segunda columna de la MML se
proponen indicadores verificables objetivamente, definidos según el BID como la
especificación cualitativa o cuantitativa para medir el logro de un componente,
procurando incluir metas específicas.
Las metas son propuestas -definidas por criterios cualitativos por parte del equipo
evaluador- razonadas a partir de la experiencia en campo y por el resto de
actividades que incluyó la presente investigación. En ningún momento se refieren
a los resultados obtenidos en la encuesta aplicada a beneficiarios del PVR en la
presente evaluación.
Corresponderá al área responsable del programa determinar su factibilidad o
diseñar un proceso polietápico para avanzar gradualmente en su cumplimiento.
Es importante señalar que, de acuerdo con el planteamiento del BID, se ha
17
Objetivo general, objetivos específicos, insumos, actividades, productos y resultados esperados.
18
Lo que resulta necesario para apreciar un orden o secuencia.
B-28
Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda
Rural 2005
pretendido definir indicadores prácticos, independientes, focalizados y verificables
objetivamente. Cuando se trata de una propuesta cuya fuente de obtención es el
trabajo de campo, los indicadores se especifica el número de la pregunta19 que
proporcionaría la información para su cálculo.
La última columna es aprovechada para proponer los supuestos (S) de cada
componente, estos se originan de los riesgos que pueden ocurrir y se traducen
como medios para conseguir un fin. En esta columna también se hacen
anotaciones (N) por parte del equipo evaluador que aclaran en qué casos el
indicador que se propone es factible de calcular, así como los factores externos
(FE) que pueden ocurrir y en donde la intervención del programa puede hacer poco
o nada ante ellos, pero que son importantes de tomar en cuenta.
Por último, la metodología que se utilizó para evaluar la incidencia del diseño del
PVR
fue comparar las RO 2003 y 2005 (véase anexo 1) y sugerir adecuaciones con
el objeto de ajustarlas según las necesidades actuales de la población y las que se
prevén a mediano plazo, con el fin de que el programa cumpla con las
expectativas del gobierno de mejorar las condiciones de vida de las comunidades
rurales en extrema marginación en el territorio nacional.
19
En el instrumento utilizado en el trabajo de campo de la presente evaluación. Véase el Anexo 9,
pp. AA-142 a AA-144.
B-29
Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005
Matriz B.1. Marco lógico del PVR 200520
Objetivo general
Componente
Lógica de la intervención
Indicadores objetivamente verificables (meta)
• Incrementar el número de unidades físicas
cuyo presupuesto sea equiparable a la
inflación programada
• Las metas financieras se cumplen en su
totalidad para el cierre del ejercicio
1) Apoyar la construcción, ampliación y
1) Cumplimiento del apoyo de vivienda rural
mejoramiento de viviendas en el medio rural, con el programado
fin de reducir las asimetrías en las condiciones de
 ∑ AR 
vida entre la población urbana y la población rural.
CAVR = 
 × 100
Objetivos específicos
Supuestos / hipótesis /
factores externos
• http://www.banxico.org.mx/ • N: Se sugiere crear una
unidad estándar para
• Sedesol / Área que opera
los paquetes
el programa
 ∑ AP 
2) Acciones realizadas por tipo de paquete
∑ ARPx
ARP = 
 ∑ AR
20
Fuentes de información /
verificación
1) Mejorar las condiciones de vida de la población
rural en situación de pobreza patrimonial que
requiera apoyo para la construcción, ampliación o
mejoramiento de su vivienda.
 × 100

• Sedesol / Área que opera
el programa
• S: El paquete solicitado
satisface la necesidad
del beneficiario para su
vivienda
• 98% de las acciones realizadas
corresponden efectivamente a personas en
• Sedesol / Área que opera
situación de pobreza patrimonial.
el programa / Base de
• El trabajo de campo comprueba que para
• FE: No todas las OSC
datos / Preguntas 5 y 7 de
cada componente de vivienda hubo mejora
utilizan el formato
la actual CISR
en los materiales, la meta es que el
actualizado de la CISR
resultado por componente aplicable sea de • Trabajo de campo /
• N: Aplica sólo en los
Preguntas sobre las
un mínimo de 60.0%
paquetes que pueden
condiciones de la vivienda
incidir en el
antes y después del apoyo,
3) Mejoramiento de pisos
componente de
pregunta 64. ¿De qué
vivienda que se analiza
Rmp
∑
material es la mayor parte
d 
MP = 
× 100

del
piso
de
esta
vivienda?
Rpt

∑
a

En el Anexo 4 (Anexo metodológico de gabinete) se puede consultar con mayor detalle la importancia, fórmula, simbología, fuentes y supuestos de cada indicador.
(S) Supuestos. (N) notas del equipo evaluador. (FE) Fuentes de verificación.
B-30
Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005
Componente
Lógica de la intervención
Indicadores objetivamente verificables (meta)
4) Mejoramiento de techos
 ∑ RMTd  × 100

 ∑ RTmp a 
MT = 
5) Mejoramiento de muros
Objetivos específicos
MM
 ∑ RMM d  × 100
=

 ∑ RMmpa 
Fuentes de información /
verificación
Supuestos / hipótesis /
factores externos
• Trabajo de campo,
pregunta 65. ¿De qué
material es la mayor parte
del techo de esta vivienda?
• N: Aplica sólo en los
paquetes que pueden
incidir en el
componente de
vivienda que se analiza
• Trabajo de campo,
pregunta 66. ¿De qué
material es la mayor parte
de las paredes o muros de
esta vivienda?
• N: Aplica sólo en los
paquetes que pueden
incidir en el
componente de
vivienda que se analiza
• Trabajo de campo,
pregunta 67. ¿Cuántos
cuartos se usan para
dormir sin contar pasillos?
• N: Aplica sólo en los
paquetes que pueden
incidir en el
componente de
vivienda que se analiza
6) Ampliación de cuartos para dormir
Continúa el objetivo específico 1
 ∑ RAC d  × 100

 ∑ BPAa 
AC = 
7) Mejoramiento de techo de la cocina
 ∑ RMTC d  × 100

 ∑ RTCmp a 
MT = 
8) Mejoramiento de piso de la cocina
 ∑ Rmpcd  × 100

 ∑ Rptc a 
MPC = 
(S) Supuestos. (N) notas del equipo evaluador. (FE) Fuentes de verificación.
• Trabajo de campo,
pregunta 70. ¿De qué
material está hecho el
techo de su cocina?
• Trabajo de campo,
pregunta 71. ¿De qué
material está hecho el piso
de su cocina?
• N: Aplica sólo en los
paquetes que pueden
incidir en el
componente de
vivienda que se analiza
• N: Aplica sólo en los
paquetes que pueden
incidir en el
componente de
vivienda que se analiza
B-31
Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005
Componente
Lógica de la intervención
Indicadores objetivamente verificables (meta)
9) Aumento o presencia de ventanas en
cocina
 ∑ RAVd  × 100

 ∑ BPAa 
AVC = 
10) Percepción sobre la duración de los
beneficios
∑ RBP 
 × 100
 ∑ BE 
Objetivos específicos
PDB = 
• El índice de marginación social de los
beneficiarios del PVR se sitúa en 70.0% o
más
Continúa el objetivo específico 1
11) Índice de marginación socioeconómica
Fuentes de información /
verificación
• Trabajo de campo,
pregunta 73. ¿Cuántas
ventanas hay en su
cocina?
Supuestos / hipótesis /
factores externos
• N: Aplica sólo en los
paquetes que pueden
incidir en el
componente de
vivienda que se analiza
• Trabajo de campo,
pregunta 84. ¿Cómo cree
que será la duración de los
beneficios?
• Trabajo de campo,
preguntas de la 25 a la 27
y 67
• N: El indicador es
referencial, su no
cumplimiento no
violenta las RO
• Trabajo de campo,
pregunta 30 ¿Reciben
apoyo de algún programa
social o institución
gubernamental? Si es
afirmativo ¿Cuáles?
• N: El indicador es
referencial, su no
cumplimiento no
violenta las RO
• Trabajo de campo,
pregunta 33 ¿Reciben
envíos de dinero de algún
familiar que trabaje en el
interior o exterior del país?
• N: El indicador es
referencial, su no
cumplimiento no
violenta las RO
IMS = P X + E
• La mayoría de los beneficiarios no cuenta
con apoyo de programas (51.0%)
12) Apoyo de programas sociales
APS
j
 BPS j 
 × 100
=
 BE 


• La mayoría de los beneficiarios no cuenta
con apoyos financieros de familiares en el
interior o exterior del país
13) Apoyo de familiares
 BAF
AF =  BE

(S) Supuestos. (N) notas del equipo evaluador. (FE) Fuentes de verificación.

 × 100


B-32
Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005
Componente
Lógica de la intervención
2) Apoyar la formación del patrimonio familiar.
Indicadores objetivamente verificables (meta)
• En el trabajo de campo la percepción sobre
la contribución del PVR al patrimonio
familiar es al menos 95% y la opción
• Trabajo de campo,
mucho es de mayor proporción que la
pregunta 81a, opciones
opción poco.
mucho y poco ¿Participar
en el programa le facilitó
14) Percepción sobre el patrimonio familiar
aumentar su patrimonio
familiar?
 ∑ RBmp 
PPF = 
Objetivos específicos

∑ BE
 × 100

• El trabajo de campo arroja que el impacto
en el mejoramiento de las técnicas de
construcción es al menos 60.0%.
15) Mejora en las técnicas de construcción
∑ RBTmp 
 × 100
 ∑ BE 
MTC = 
3) Promover la autoconstrucción técnicamente
asistida de la vivienda rural, como método para el
abatimiento de costos y tiempos, así como para
reforzar la corresponsabilidad de los beneficiarios.
Fuentes de información /
verificación
• El trabajo de campo muestra que al menos
80.0% de los beneficiarios tuvieron
reducción de costos y la opción mucho es
de mayor proporción que la opción poco.
16) Reducción de costos de construcción
 ∑ RBCmp 
RCC = 
 × 100
 ∑ BE 
• Trabajo de campo,
pregunta 81b. opciones
mucho y poco ¿Participar
en el programa le facilitó
mejorar sus técnicas de
construcción?
Supuestos / hipótesis /
factores externos
• S: El apoyo llega en
buen estado, es
suficiente, de buena
calidad y responde a
una necesidad
especifica de la
vivienda
• FE: No se cuenta con
manuales, se da por
hecho que los
beneficiarios saben
técnicas de
construcción.
• Trabajo de campo,
pregunta 81c. ¿Participar
en el programa le facilitó
reducir sus costos de
construcción?
• La adquisición de nuevos conocimientos es
• Trabajo de campo,
de al menos 70.0%.
pregunta 81e. ¿Participar
en el programa le facilitó
17) Adquisición de nuevos conocimientos
aprender nuevos
 ∑ RBACmp 
conocimientos?
ANC = 

(S) Supuestos. (N) notas del equipo evaluador. (FE) Fuentes de verificación.
∑ BE
 × 100

B-33
Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005
Componente
Lógica de la intervención
Indicadores objetivamente verificables (meta)
• El conocimiento sobre la contraloría social
es de 98%.
Continúa el objetivo específico 3
18) Índice de conocimiento sobre la
conformación de una Contraloría Social
Objetivos específicos
CCS = 
∑ RBCCs 
 × 100
 ∑ BE 
• Hay presencia de al menos 30.0% de
mano de obra local por proyecto u obra.
19) Presencia de mano de obra remunerada
por acción
4) Promover la utilización de materiales regionales
y el empleo de mano de obra local, con el fin de
estimular la economía del sector rural.
∑ RBMO 
 × 100
 ∑ BE 
PMOR = 
• El conocimiento sobre la adquisición de
materiales locales es de 80.0%
20) Adquisición de materiales en el municipio
atendido por acción
∑ RBML 
 × 100
 ∑ BE 
Insumos
PAML = 
1) Personal de la Sedesol y personal de las OSC
2) Para operación, seguimiento, supervisión y
evaluación se cuenta con recursos hasta de 9 por
ciento del monto total asignado al Programa.
• El personal en oficinas centrales controla o
es equivalente a un máximo de 1 200
acciones.
• El personal de las OSC maneja un máximo
de cuatro localidades por persona
• En las delegaciones de la Sedesol hay al
menos dos personas por estado donde
opera el programa
• La presente acción sugiere al mismo
tiempo la meta (9.0% del monto asignado)
(S) Supuestos. (N) notas del equipo evaluador. (FE) Fuentes de verificación.
Fuentes de información /
verificación
Supuestos / hipótesis /
factores externos
• Trabajo de campo,
pregunta 53 ¿Sabe si se
integró la Contraloría
Social?
• Trabajo de campo,
pregunta 45a. ¿Cuántas
personas tendrán trabajo
remunerado con la
realización del proyecto?
• Trabajo de campo,
• N: Sin embargo, se
pregunta 48 ¿Dónde
siguiere eliminar el
compró o piensa comprar
objetivo referente a
los materiales que necesita
materiales
para el proyecto?
• Sedesol / Área que opera
el PVR.
• Informe de visitas de
inspección de la
delegación Sedesol
• Informe operativo de las
• S: Los actores se han
puesto de acuerdo, hay
aumento de recursos al
menos para el trabajo
administrativo en
oficinas centrales
OSC
• Sedesol / Área que opera
el PVR.
B-34
Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005
Actividades
Insumos
Componente
Lógica de la intervención
Indicadores objetivamente verificables (meta)
3) Políticas que se generaron para concebir la
aprobación del programa, las políticas de
implementación, los actores sociales
• El Acuerdo Nacional para el Campo
continúa vigente
4) Paquetes de mantenimiento y construcción que
contiene el programa
• Se incluye el paquete de cocina y
desaparecen las láminas de zinc y asbesto
Fuentes de información /
verificación
• Reglas de operación
1) Definición en pesos del máximo ingreso diario
por persona en zonas rurales para clasificar el
grado de pobreza patrimonial
• La situación de pobreza patrimonial se
define por los criterios establecidos por la
Sedesol en el estudio de Medición de la
Pobreza
• Se pueden consultar en el
sitio www.sedesol.gob.mx
2) Contar con el catalogo de localidades con su
respectivo grado de marginación
• El grado de marginación se define por los
criterios establecidos por el Consejo
Nacional de Población y se cuenta con un
catálogo completo
• Sitio en internet
www.conapo.gob.mx
3) En su carácter de instancia ejecutora la Sedesol
diseña o actualiza el formato para suscribir
convenios en los términos del Decreto de
Presupuesto de Egresos de la Federación, con
organizaciones de la sociedad civil sin fines de
lucro
• Se incorporan en los acuerdos los
mandatos que harán las OSC hacia su
personal que participa en el programa, el
actual punto 5.3.4 de las RO se convierte
en obligatorio
• Reglas de Operación
Disponibles en el sitio
www.sedesol.gob.mx
4) Las Reglas de Operación son publicadas en el
Diario Oficial de la Federación.
5) Firma de los convenios entre las OSC y la
Sedesol
• Se publican a tiempo y existe un formato
impreso en las delegaciones federales de
la Sedesol en los estados
• Disponibles en el sitio
www.sedesol.gob.mx
• Se firma al menos el mismo número de
convenios que el año anterior
• Sedesol / Área que opera
el programa
(S) Supuestos. (N) notas del equipo evaluador. (FE) Fuentes de verificación.
Supuestos / hipótesis /
factores externos
• S: El rango es
actualizando
considerando la
inflación acumulada
con respecto al año
base que dio origen al
monto
• S: Se atiende
preferentemente a las
familias que, además
de pertenecer a la
población objetivo, no
cuenten con vivienda, o
cuya vivienda se
encuentre en malas
condiciones en el grupo
mencionado
• N: Incluye las
agrupaciones
campesinas y sociales,
y los gobiernos locales.
B-35
Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005
Lógica de la intervención
Indicadores objetivamente verificables (meta)
Fuentes de información /
verificación
Supuestos / hipótesis /
factores externos
6) Se ejecutan las acciones del programa,
señalando que es un programa federal que opera
con recursos públicos.
• La totalidad (100.0%) de las CISR y de los
convenios cuentan con las leyendas que
exigen las RO
• Observación ocular de la
papelería, documentación
oficial, así como la
publicidad y promoción del
programa en la revisión de
expedientes durante la
evaluación externa. Visitas
de inspección por parte de
la Sedesol
7) Los ejecutores u OSC se responsabilizan de que
el solicitante llene su Cédula de Información
Socioeconómica Rural (CISR)
• Al menos 98% de los solicitantes no fueron
rechazados por faltantes de información en
la CISR
• Sedesol / Área que opera
el programa / Base de
datos de solicitantes / Base
de datos de beneficiarios
• Durante el proceso no se reciben quejas
formales por parte de las organizaciones
• Sedesol / Área que opera
el programa
21) No recepción del apoyo en la primera
solicitud
• Sedesol / Área que opera
• N: El indicador sólo es
el programa Base de datos
referencial, no existe
de solicitantes / Base de
meta
datos de beneficiarios
Actividades
Componente
8) Recepción de beneficiarios o sus representantes
para dar inicio a la gestión de sus apoyos.
 Bsa j 
 ×100

BE


NRA j = 
• 90.0% o más de los solicitantes que no son
beneficiarios perciben que las reglas de
participación son apropiadas
22) Percepción sobre reglas de participación
apropiadas
 RBPRA 
PRA = 
 × 100
 BE 
(S) Supuestos. (N) notas del equipo evaluador. (FE) Fuentes de verificación.
• Grupo espejo / Solicitantes
pregunta 11 ¿Cómo
considera que han sido las
reglas de participación?
• N: La redacción de las
leyendas puede ser
consultadas en la Ley
General de Desarrollo
Social y en el Decreto
de Presupuesto de
Egresos de la
Federación
• S: La base de datos de
solicitantes incorpora
un campo donde se
menciona el o los
motivos de rechazo
• S: Las futuras
evaluaciones externas
incluyen la encuesta a
un grupo espejo
conformado por
solicitantes no
beneficiados
B-36
Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005
Componente
Lógica de la intervención
9) La información entregada a la Sedesol es
cotejada por el ejecutor
Actividades
10) La Sedesol integra las propuestas, revisa la
correcta integración de los expedientes, clasifica y
califica las solicitudes conforme la normatividad
técnica
11) La Sedesol recibe los casos en que el ejecutor
solicita y demuestra que la propiedad es del
beneficiario cuando -por error- se contestó que no
es propietario de la vivienda (repesca)
12) Se valúa el importe del apoyo solicitado,
verificando que exista asignación presupuestal
suficiente y en su caso, se determina el monto del
apoyo federal para finalmente comunicar su
decisión a los ejecutores
13) La instancia ejecutora del proyecto apertura
una cuenta productiva para el manejo y control de
los recursos
14) Entrega a los ejecutores (OSC) de 50% de los
apoyos, aprobados por la Sedesol.
Fuentes de información /
verificación
Indicadores objetivamente verificables (meta)
• 100.0% del proceso de apertura de
expedientes cumple con los requisitos
enmarcados por las RO
• Inspección de escritos
dirigidos a la unidad
administrativa responsable
del programa en el que
certifique que tuvo a la
vista los documentos
originales
• 98.0% de los expedientes cumplen con lo
estipulado en RO
• Inspección de expedientes
con una lista de
verificación en la
evaluación externa
• Se modifica la CISR y se corrige la pregunta • Reglas de operación
2 de manera que no cause confusiones
• Sedesol / Área que opera
• Se reduce 70% de beneficiarios en la
el programa / Base de
repesca con respecto al año anterior
datos de solicitantes
Supuestos / hipótesis /
factores externos
• S: Bajo protesta de
decir verdad
• S: La base de datos de
solicitantes incorpora
un campo que muestra
si la persona fue
enviada al proceso de
repesca
• Se disminuye la proporción de
beneficiarios a los que se les redujo el
monto promedio del paquete con respecto
al año anterior
• S: La base de datos
incorpora un campo
que muestra el monto
• Sedesol / Área que opera
solicitado y el
el programa / Base de
autorizado
datos de beneficiarios (año
• N: No se cuenta con
a y b)
referencias que
permitan proponer una
meta
• El número de cuentas equivale a 100.0%
de convenios
• Sistema Integral de
Administración Financiera
Federal (SIAFF)
• Se entrega la totalidad correspondiente a
la primera ministración con respecto a las
acciones autorizadas
(S) Supuestos. (N) notas del equipo evaluador. (FE) Fuentes de verificación.
•
Verificación ocular de • La Sedesol brinda
acuerdos, acuse de recibo,
asistencia técnica
informe de transferencias
necesaria a las OSC
SIAFF
B-37
Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005
Componente
Lógica de la intervención
15) Los beneficiarios y las OSC instalan la
Contraloría Social
17) La instancia ejecutora de proyecto utilizará
preferentemente los materiales de la región.
18) El ejecutor guarda y custodia la documentación
original que justifica y comprueba el gasto (recibos
individuales, facturas de materiales, listas de rayas
y actas de entrega-recepción, entre otros)
Fuentes de información /
verificación
Supuestos / hipótesis /
factores externos
• Las OSC promueven y conforman una
• Sedesol / Área que opera
contraloría social por localidad en dónde
opera el programa enviando un reporte a la
el programa
Sedesol
• Las OSC entregan dicha carta y se integra
en el expediente de apertura siendo la
presencia de 100.0%
Actividades
16) La instancia ejecutora del proyecto firmará una
carta-compromiso con los beneficiarios, en donde
se haga constar el monto individual autorizado, la
modalidad de construcción, plazos para la
construcción, ampliación o mejoramiento o, en su
caso, entrega de la vivienda y/o forma de entrega
del subsidio
Indicadores objetivamente verificables (meta)
• El conocimiento sobre la adquisición de
materiales locales es de 80.0%
Aplica el indicador 20 ubicado en el objetivo
específico 4
• Existe un expediente con la información de
la totalidad de beneficiarios que abarcó el
presupuesto
(S) Supuestos. (N) notas del equipo evaluador. (FE) Fuentes de verificación.
• S: Las OSC celebran
convenios con
productores,
distribuidores y
comercializadores de
materiales para la
• Sedesol / Área que opera
el programa
construcción o
ampliación de viviendas
que permitan garantizar
el abasto oportuno y el
sostenimiento de
precios
• S: El beneficiario aporta
la mano de obra
necesaria en cualquiera
de las acciones que
efectúe el Programa
• Trabajo de campo,
• FE: Es probable que en
pregunta 48 ¿Dónde
muchas ocasiones la
compró o piensa comprar
casa de materiales no
los materiales que necesita
se encuentre en la
para el proyecto?
misma localidad donde
se efectúa la obra
• FE: Regularmente es la
OSC quién elige a los
proveedores
• Sedesol / Área que opera
el programa
B-38
Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005
Actividades
Componente
Fuentes de información /
verificación
Supuestos / hipótesis /
factores externos
Lógica de la intervención
Indicadores objetivamente verificables (meta)
19) La instancia ejecutora del proyecto elabora
mensualmente reportes de avance físico-financiero
verificados y consolidados y los hace llegar
mediante el formato respectivo, a la Unidad
Administrativa Responsable del Programa en los
estados para su seguimiento.
• 100.0% de los informes se entregan en los
primeros cinco días hábiles de cada mes
• Sedesol / Área que opera
el programa / Verificación
de controles y registros
contables
• S: La Sedesol integra
un resumen ejecutivo
• 100.0% de revisión de fotografías que
demuestran el avance
• Sedesol / Área que opera
el programa / Fotografías
de antes y después de la
obra y verificación visual
de documentos
comprobatorios
• S: La intervención de la
OSC permite garantizar
que los beneficiarios
tengan acceso a
créditos o préstamos
sin intereses mientras
sucede la segunda
radicación
• 80.0% de los beneficiarios califican
positivamente la asesoría recibida
20) Verificación del avance de obras y lleva a cabo
la revisión y compulsa de la documentación que
comprueba los gastos por obra
23) Índice de eficiencia en las asesorías
 ∑ kk ==1BE A 
k
IEA = 
 4 BE 


• 90.0% de los beneficiarios manifiestan
concordancia entre el apoyo efectivo y el
acordado
24) Concordancia con lo recibido


CAE =  RB AE  × 100
 BE 
21) Efectuar la segunda ministración de recursos
• Se entrega la totalidad correspondiente a
la segunda ministración con respecto a las
acciones autorizadas (salvo los casos en
que no aplique)
(S) Supuestos. (N) notas del equipo evaluador. (FE) Fuentes de verificación.
• Trabajo de campo,
pregunta 13 ¿Cómo
considera que fue dicha
asesoría?
• Trabajo de campo,
pregunta 40 ¿El apoyo
llegó conforme a lo que
esperaba?
•
Verificación ocular de • La Sedesol brinda
acuerdos, acuse de recibo,
asistencia técnica
informe de transferencias
necesaria a las OSC
SIAFF
B-39
Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005
Componente
Lógica de la intervención
Indicadores objetivamente verificables (meta)
Actividades
• Se formula 100.0% de actas en tiempo y
forma de acuerdo con las obras finalizadas
22) Por cada obra terminada se formula el acta de
entrega-recepción con la participación del
beneficiario, la instancia ejecutora del proyecto, las
delegaciones federales de la Sedesol en las
entidades federativas y, en su caso, la Contraloría
Social
25)
(
 ∑ k = BE ∑ 6
j =1
 k =1
ISOR = 


Aj
) 
k
4 BE
(
 ∑ k = BE ∑8 A
j =1 j
 k =1
ISA = 
3BE


Productos
• Sedesol / Área que opera
el programa
• El índice de satisfacción de la obra
realizada se establece por arriba de 80.0%
)

k



• 100% de las localidades en dónde se
ejercieron los recursos (en el periodo
acumulado) tienen grado de marginación
alto y muy alto
• 100% de los beneficiarios reflejan en la
CISR encontrarse en cualquiera de los
rangos de pobreza
• En los resultados de la encuesta, 95.0% de
la población se encuentra en cualquier
rango de pobreza
(S) Supuestos. (N) notas del equipo evaluador. (FE) Fuentes de verificación.
Supuestos / hipótesis /
factores externos
• S: En caso de que el
beneficiario no esté
conforme deja
asentada su
inconformidad en dicha
acta.
• N: Es poco probable
que un beneficiario
manifieste una
inconformidad
mediante la OSC.
• Trabajo de campo,
pregunta 55 ¿Cómo
considera que ha sido…?



• El índice integral de satisfacción del apoyo
se sitúa por arriba de 90.0%
26)
1) Beneficiar a familias en situación de pobreza
patrimonial que vivan en localidades menores de
5,000 habitantes clasificadas como de muy alta
marginación o alta marginación con alguno de los
11 paquetes para mejora de su vivienda o para
construcción
Fuentes de información /
verificación
• Trabajo de campo,
pregunta 81¿Participar en
el programa le facilitó…?
• Sedesol / Área que opera
el programa / Base de
Datos
• Réplica del ejercicio por
parte de la Evaluación
Externa
• Trabajo de campo. Cálculo
del ingreso per cápita con
base en las preguntas 28 a
37.
B-40
Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005
Productos
Componente
Lógica de la intervención
Continúa el producto 1
Indicadores objetivamente verificables (meta)
• 98.0% de los expedientes sujetos a
revisión demuestran la propiedad del
predio
• El índice de mejoramiento de la vivienda
rural es por lo menos 60.0%
27) Índice de mejora de la vivienda rural
IMC =
2) Definición de doce paquetes
IMC t1 − IMC t 0
Fuentes de información /
verificación
Supuestos / hipótesis /
factores externos
• Revisión de expedientes
en la evaluación externa
• Trabajo de campo. Cálculo
con base en las preguntas
64 a 76 de la cédula para
beneficiarios.
Los paquetes son analizados en la evaluación
Evaluación externa
externa
• El índice de transparencia indica un
resultado superior a 90.0%
Resultados esperados
1) Obtención de un proceso transparente
28) Índice de transparencia en el proceso de
asignación y operación del apoyo
 8 a

 ∑ j =1 j A j 
100
IT = 


BE




• 98.0% de los beneficiarios recibieron
efectivamente el apoyo
29) Recepción del apoyo
2) Capacidad para realizar erogaciones en el
mantenimiento de la vivienda rural
 ∑ RBRA 
RA = 
 × 100
 ∑ BE 
• 70.0% de los beneficiarios declaran estar
conformes con el apoyo recibido
30) Conformidad con el apoyo
∑ RBCA 
 × 100
 ∑ BE 
CAR = 
(S) Supuestos. (N) notas del equipo evaluador. (FE) Fuentes de verificación.
• Trabajo de campo,
pregunta 81. ¿Participar en
el programa le facilitó…
• Trabajo de campo,
pregunta 39 ¿Recibió el
apoyo para ejecutar la
obra?
• Trabajo de campo,
pregunta 40 ¿Recibió el
apoyo para ejecutar la
obra?
• N: La meta es más
flexible por que hay
posibilidad de que
algunos beneficiarios
opinen que siempre
serán necesarios
mayores apoyos
B-41
Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005
Componente
Lógica de la intervención
3) Viviendas con mejores materiales que
coadyuvan en la prevención de pérdidas parciales
o totales en casos de desastres naturales
Resultados esperados
4) Disminución en las condiciones de hacinamiento
Indicadores objetivamente verificables (meta)
• Aplican indicadores y metas del apartado 1
del primer objetivo específico (indicadores
3 a 6)
Fuentes de información /
verificación
Supuestos / hipótesis /
factores externos
• Trabajo de campo. Cálculo
con base en las preguntas
64 a 67.
• En los paquetes que apliquen 60.0% de los
• Trabajo de campo,
beneficiarios logran ampliar el número de
pregunta 67. ¿Cuántos
cuartos de su vivienda
cuartos se usan para
• Aplica el indicador 6
dormir sin contar pasillos?
• N: Aplica sólo en los
paquetes que pueden
incidir en el
componente de
vivienda que se analiza
• 90.0% de los beneficiarios declaran estar
satisfechos con el PVR
5) Beneficiarios satisfechos con las acciones
31) Satisfacción con el programa
∑ RBSP 
 × 100
 ∑ BE 
SP = 
6) Oportunidad para valorar el equipamiento de la
vivienda y que incluya la perspectiva de género
• Trabajo de campo,
pregunta 85. ¿Se siente
satisfecho con el
programa?
• Se incluye un paquete de cocina
• Se elaboran y distribuyen manuales de
autoconstrucción y/o carteles que incluyen
las siguientes temáticas
• Sedesol / Área que opera
Sugerencias para tomar decisiones respecto
el programa / delegaciones
a la vivienda de manera conjunta o
de la Sedesol
democrática
• Localidades que cuentan
Sugerencias encaminadas a valorar las
con apoyos
condiciones de la cocina así como la
necesidad de un cuarto dormitorio para hija(s)
cuando las condiciones de hacinamiento
mezclen a hombres y mujeres
Fuente: Elaboración propia.
(S) Supuestos. (N) notas del equipo evaluador. (FE) Fuentes de verificación.
B-42
Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda
Rural 2005
•
Objetivo general y particulares
Como se mencionó, el primer componente se refiere al objetivo general del PVR y
el segundo, a sus objetivos particulares. El cumplimiento de dichos objetivos
depende necesariamente del componente actividades utilizando los insumos de
los que dispone.
Para verificar el cumplimiento de los objetivos casi siempre se necesitan los
resultados de una evaluación externa; por ello, la sección de indicadores
objetivamente verificables para dicho componente son los que incorporó la cédula
de la entrevista para el trabajo de campo.
Sin embargo, el objetivo general depende también de la planeación del programa;
es decir, se necesitan instrumentos de planeación que sugieran las metas físicas
del programa y es precisamente en ese componente donde se detecta una posible
falla.
En lo general, el PVR podría hablar de cierto número de acciones y demostrar que
año con año hay un incremento en las mismas, no obstante, dicho crecimiento,
que pude utilizarse como base para planear las metas físicas del siguiente
periodo, puede distorsionarse debido a que los paquetes con que cuenta el
programa son diferentes tanto en lo cualitativo como en lo cuantitativo.
El reto del programa será – para efectos de planeación – homologarlos a una
unidad estándar (paquete físico) y, de esta forma, medir el crecimiento de esa
unidad, independientemente de la demanda de las OSC por cada paquete. Esta
homologación puede ser realizada a partir de los costos promedio de cada
paquete.21
21
Véase el anexo 4.
B-43
Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda
Rural 2005
Los objetivos específicos uno y dos están relacionados con la calidad de vida de
las personas pero éste es un aspecto sui géneris que difícilmente puede ser
verificado objetivamente. Por ello, nuestra propuesta de indicadores está dirigida a
conocer si el programa impactó en cambios notorios en alguno de los
componentes de sus viviendas como pisos o techos.
•
Insumos
Cuando hablamos de insumos en este apartado se hace referencia a todos los
recursos que invierte el PVR para propiciar la obtención de resultados por medio de
sus actividades; es decir, todas aquellas entradas al programa (proceso)
necesarias para cumplir el objetivo (producto) del mismo. Los insumos incluyen:
los recursos económicos, humanos y materiales con los que cuenta el PVR así
como las políticas que se generaron para concebir la aprobación del programa, las
políticas de implementación, los actores sociales (OSC, la población demandante
del PVR, la Sedesol, etc.) y los paquetes de mantenimiento y construcción que
contiene el programa.22
En cuanto a los recursos económicos, la meta financiera para 2005 fue de 225
millones de pesos, a los cuales se les podría agregar ampliaciones en proceso por
114 785 563.00. La expectativa del programa es concluir el ejercicio con un
asignado total de 424 millones de pesos.
Dado que el diseño del programa establece que el grueso de las actividades las
realizan las OSC, los recursos humanos con los que cuenta el programa se
restringen a unas cuantas personas23 en las oficinas centrales encargadas de
22
Los paquetes del programa se analizarán en el inciso de productos y en el apartado de diseño.
23
Las que, además, no se dedican en forma exclusiva a este programa pues están adscritos al
Programa de Oportunidades Productivas.
B-44
Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda
Rural 2005
atender a los representantes de las organizaciones y/o a beneficiarios.24 Por la
misma razón, los recursos materiales están reducidos a su mínima expresión.25
En las RO 2003 y 2005 se definen los actores sociales que participan en el PVR. El
cambio en 2005 fue acertado ya que se incorporaron las OSC sin ánimo de lucro,
por lo que se da la oportunidad de abrir el abanico de demanda de acceso al
programa y generar más transparencia en el proceso de otorgamiento y ejecución.
La cobertura espacial del programa está bien definida en las RO 2003 y 2005, la
cual abarca todo el territorio nacional. Además, en ellas se aclara la no exclusión
por sexo, religión o etnia. De lo anterior, podemos inferir que el programa fue
diseñado de acuerdo con los lineamientos de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos y el Plan Nacional de Desarrollo.
En las RO 2003 y 2005 se especifica que, de conformidad con el Programa
Sectorial de Desarrollo Social, se otorgará especial atención a las microrregiones
definidas por la Sedesol.
Al definir estas unidades territoriales se tuvo en cuenta que compartieran
características comunes que las identifiquen (culturales, económicas, sociales,
etc.). Sería pertinente que se redefinieran estas regiones agregando la variable de
fenómenos naturales ya que la población con alto y muy alto grado de marginación
es la más afectada por la ocurrencia de dichos fenómenos. De esta manera, se
daría prioridad a la población que, además de vivir en extrema pobreza, es
vulnerable al ataque de fenómenos naturales.
24
Tanto las RO 2003 y 2005 definen que las instancias ejecutoras del Presupuesto serán la
Subsecretaría de Desarrollo Social y Humano, así como las delegaciones federales en las
entidades federativas. Sin embargo, la información proporcionada es que las delegaciones
federales no se han incorporado aún a la operación del PVR.
25
Equipo de oficina y mobiliario de los responsables en oficinas centrales así como consumibles y
papelería.
B-45
Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda
Rural 2005
En el ítem de elegibilidad en 2005 se especifican los criterios de selección de los
beneficiarios y queda definido quienes podrán participar en el proceso de estudio
de asignación como beneficiario del programa. Actualmente el aumento de
migrantes de origen centroamericano (Salvador, Guatemala) es inquietante por lo
que sugerimos que, dentro de las RO, la nacionalidad mexicana sea uno de los
criterios de elegibilidad con el fin de que este programa esté focalizado a
mexicanos ya que en ningún apartado se especifica que el beneficiario deberá
tener esta nacionalidad por nacimiento o por haberla obtenido. Si bien se solicita la
credencial del IFE y se asume que sólo pueden obtenerla los mexicanos, la
incorporación expresa de este requisito no genera ningún problema y añade
precisión y transparencia al PVR. Además, como se muestra en el anexo 5,
muchos programas gubernamentales lo especifican en sus RO como requisito para
ser sujeto de los apoyos del programa
Entre la documentación que se requiere para ser candidato del programa se
solicita en las RO 2005 la identificación oficial del propietario y del cónyuge.
Aunque se exceptúa del requisito a quienes se declaran madre o padre soltero, no
es suficiente pues quienes se encuentran en situación de abandono o separación
no pueden declararse solteros sin cometer perjurio y es muy probable que no
puedan localizar al cónyuge o no les interese que sus antiguas parejas sepan
acerca de su patrimonio familiar actual. Dado que esta situación en nuestro país
es más común en el caso de las mujeres, para fomentar la equidad de género se
sugiere que la identificación del cónyuge no sea solicitada en estos casos. El
equipo evaluador del programa sugiere que esta aclaración se inscriba en las RO
ya que parte de la población puede no participar por no haber concluido la
disolución del vínculo matrimonial cuando precisamente esa circunstancia los
coloca en una situación más apremiante.
Las RO 2003 y 2005 establecen que el apoyo será recibido por unidades familiares.
Debido a que el programa está dirigido a la población rural (mucha de la cual
B-46
Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda
Rural 2005
presenta poca escolaridad) es pertinente definir qué se entiende por unidad
familiar (es decir, el grado de consanguinidad que abarca este grupo) ya que como
está focalizado a localidades pequeñas podría ocurrir que existan varios grupos
familiares emparentados que tal vez no se inscriban al programa por no tener claro
el término. En sentido opuesto, en el trabajo de campo se detectaron algunos
casos en los que ambos cónyuges recibieron sendos apoyos.
Asimismo, es necesario establecer el concepto de familia en tanto que un
individuo soltero, sin dependientes económicos es una familia unipersonal y como
tal recibió apoyo en el municipio de Guadalupe Victoria, Durango.
Por último, también se encontraron casos en los que varias familias compartían el
mismo predio y zonas comunes como sala y patio aunque tenían cocina y
dormitorio por separado. En el mismo municipio encontramos dos casos en esta
situación y varios miembros de esa familia ampliada recibieron el apoyo.
Por otra parte, tanto en las RO 2003 como en las 2005 se tienen en cuenta varios
niveles de gobierno y OSC que garantizan la transparencia en la asignación y
ejecución del PVR. En 2003 el programa estaba a cargo de la Sedesol y del Fondo
Nacional de Habitaciones Populares (Fonhapo), pero en 2005 queda normado que
la coordinación institucional estará a cargo únicamente de la Sedesol lo que
permite que todo el programa se centralice en un solo agente gubernamental, lo
que puede permitir un mayor control sobre el programa. Es recomendable que la
Sedesol genere mecanismos de participación con otras entidades públicas
federales y estatales26 que tengan o hayan tenido a su cargo programas de
vivienda tanto para que el PVR se pueda alimentar de la experiencia de esos
programas como para evitar duplicidad en los apoyos a beneficiarios.
26
Un programa que atiende población similar y del cual puede retomar varios aspectos
interesantes es “Mi casa DIFerente” en el estado de Guanajuato.
B-47
Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda
Rural 2005
En conclusión, el componente insumos de la matriz de marco lógico no detalla
profunda y cuantitativamente cada rubro, por lo que es necesario que el PVR
solicite a las OSC los insumos que utilizan. Además, quedará pendiente la reflexión
si el personal que actualmente opera el programa en la Sedesol es el suficiente
para operarlo y, en su caso, disponer de mayores recursos materiales,
informáticos y monetarios.
•
Actividades
Las actividades que se describen en la matriz de marco lógico ubican
mayoritariamente las que se realizan en la Sedesol y dependen de la veracidad de
la información que reciben de las OSC. El reto del PVR -como ya se mencionó- es
incluir en las discusiones futuras del marco lógico a las organizaciones y deberán
exponerse -en la lógica del programa- aquellas actividades particulares más allá
de las que realiza el área de la Sedesol.
Teniendo en cuenta que dentro de los programas de subsidios del Ramo 20
Desarrollo Social se incluyen las acciones que promueven la superación de la
pobreza, por medio de, entre otros, la capacitación, una de las vías de contribuir a
la disminución de la pobreza -como anteriormente se ha mencionado- es brindar
capacitación técnica a los beneficiarios del PVR para la construcción de su
vivienda, de manera personalizada y por medio de manuales de construcción
escritos en vocabulario sencillo y con gráficos. De esta manera, se capacitaría a la
población en una actividad técnica que en un futuro podría llegar a ser su fuente
de empleo y disminuir el costo de los paquetes por concepto de mano de obra.
En las RO 2003 y 2005 se menciona que se brindará asesoría técnica cuando se
requiera pero sin especificar cómo se obtendría, por lo cual sería conveniente
aumentar los recursos del PVR para brindar capacitación técnica a los beneficiarios
de manera personalizada y por medio de manuales de autoconstrucción, según el
paquete autorizado, que se entregarían a los beneficiarios -junto con el apoyo- así
B-48
Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda
Rural 2005
como un manual de instrucciones con el fin de que al momento de requerir ayuda
técnica sepa adónde dirigirse y no parar la ejecución de la obra debido a las
inquietudes que se le puedan presentar.
Es oportuno mencionar que está actividad no se agrega en el marco lógico pues
obedece sólo a una propuesta.
•
Productos27
Los productos son entendidos en esta evaluación como los frutos de un programa;
es decir, que después de haberse planteado el problema, analizado sus impactos
y seleccionado la cobertura y la focalización, se ofrezca algo tangible a la
población objetivo (en este caso, las ofertas de mejoramiento y construcción de
vivienda).
En las RO 2003 sólo se tenían dos paquetes (construcción o mejora de vivienda)
cada uno con un monto de dinero asignable. En las RO 2005 se clasificó el tipo de
mantenimiento básico que podría hacerse en una vivienda de tipo rural y se
definieron 12 paquetes en los cuales quedan desglosados los insumos que
contiene cada uno de ellos y los respectivos rangos de precios entre los que
oscila.
Los precios de los materiales descritos (grava, cemento, mortero, arena, varilla,
calhidra, tabicón, entre otros) en cada uno de los paquetes corresponden con el
listado de precios publicado por la Cámara Mexicana de la Industria de la
Construcción.
27
En el apartado “Propuesta de modificaciones adicionales a las RO para mejorar el modelo lógico
del Programa” se describen algunas recomendaciones que se hacen a cada uno de los paquetes
que contiene el programa (véase infra pp.39-48).
B-49
Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda
Rural 2005
•
Resultados
Mediante las actas de entrega-recepción se pueden cuantificar las acciones del
programa concluidas, medir los resultados de las acciones y cuantificar el tiempo
promedio de ejecución de obra según cada tipo de paquete. Se recomienda que
dichas actas contengan como anexo el registro fotográfico de ejecución y
terminación de obra.
Para comprobar la ubicación de la vivienda que se registró en la cédula -en la que
se van a ejecutar los trabajos de mejora o construcción- se recomienda la
utilización de un GPS (Global Position System),28 el cual permite -por medio de una
red de satélites y un pequeño receptor- conocer la ubicación exacta de un objeto.
Si bien la incorporación de un GPS aumenta los recursos de operación del PVR,
este sistema corroboraría que la vivienda que resultó seleccionada es la misma
que se benefició por el PVR, asegurando una mayor transparencia en la utilización
de los recursos.
Además de la compra del GPS, se tendría que disponer de recursos humanos para
su manejo, por lo que se propone que las delegaciones de la Sedesol de los
estados cuyas localidades fueron favorecidas por el PVR o el personal de las OSC
sean las que se encarguen de utilizarlo para ubicar las viviendas a las que se
adjudicó el subsidio y corroborar la posición geográfica de la vivienda al momento
de la entrega de la obra.
Conocer el tiempo de ejecución y el monto invertido puede ser útil para trazar las
metas del PVR en lo que se refiere a vivienda rural.
28
Sistema de posicionamiento global. Es un aparato ligero, del tamaño de una calculadora, cuyo
precio oscila entre 1 967 y 3 239 pesos.
B-50
Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda
Rural 2005
Las RO prevén el desarrollo de evaluaciones externas e internas para garantizar la
detección de las fortalezas y retos del PVR, y mejorarlo en forma continua para el
cumplimento cabal de sus objetivos.
•
Impactos
Los impactos son aquellos cambios importantes y duraderos en el bienestar de los
beneficiarios del PVR. Para la medición de los impactos, las RO 2003 y 2005 utilizan
indicadores tales como: eficiencia presupuestaria, índice de cobertura, distribución
de los apoyos y familias beneficiadas.
En general, los impactos no constituyen un apartado específico en la matriz de
marco lógico pero su medición, de alguna forma, está reflejada en los diferentes
indicadores.
En virtud de que uno de los objetivos del PVR es apoyar la formación de patrimonio
familiar sería pertinente tener un indicador sobre el incremento en el patrimonio de
las familias beneficiadas por el programa.
Para ello, lo ideal sería comparar los valores de las viviendas antes de la
construcción o mejora y después de la obra (según avalúo), y relacionarlos con el
valor de la tierra en valor pasado y presente, pero, si se destinara personal para
elaborar los avalúos, se incrementarían los costos del programa.
Por lo tanto, se sugiere hacer una cédula de satisfacción del beneficiario en la que
se pregunte “Si hubiera vendido su casa antes de las mejoras ¿en cuánto la
hubiera vendido? Si vendiera su casa después de las mejoras ¿en cuánto lo
haría?
Estas preguntas permiten identificar si el propietario de la vivienda cree o percibe
que su patrimonio familiar aumentó al beneficiarse del PVR.
B-51
Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda
Rural 2005
Por último, como conclusión al presente apartado, es conveniente resaltar que si
bien una gran cantidad de indicadores tiene como fuente la recolección de
información mediante el trabajo de campo de la evaluación externa, también se
propone una cantidad considerable de indicadores cuya fuente es la propia
Sedesol, sobre todo en el apartado de actividades.
Consideramos que esto tiene diversas ventajas pues: i) el programa administra
una gran cantidad de acciones y no cuenta con recursos humanos propios para
operar el programa, menos aún para realizar actividades de evaluación; ii) la
presencia de OSC como ejecutoras del PVR hace necesaria una evaluación del
programa más detallada, iii) paralelo a la evaluación del cumplimiento de las RO,
se puede analizar la eficiencia y eficacia de los resultados y iv) tomando en cuenta
que se evalúa anualmente, el costo es considerablemente viable.
No se omite mencionar que esta propuesta debe ser sometida a la consideración
de los participantes en las sesiones que formalicen el sistema de marco lógico.
B.5
Incidencia del diseño del PVR en la problemática y factores de
influencia
El PVR pretende atender el rezago de vivienda de tipo rural eliminando en su
diseño los elementos económicos que regularmente acompañan al tema de
vivienda -al ser subsidiaria- e institucionaliza a la vivienda rural como un nuevo
instrumento de la política de desarrollo social. Es decir, la Sedesol responde con
acciones afirmativas al contexto y proceso histórico de la urbanización.
Convertir a la vivienda rural en objeto de estudio, desde la política social, abre la
posibilidad de que -en el futuro- incorpore directrices para no sólo invertir recursos
para su ampliación y edificación sino, además, impulsar mínimos de bienestar en
los componentes que la integran. Esto es, el diseño actual del PVR permitiría
añadir apoyos integrales así como ampliar la tipología de paquetes para incorporar
B-52
Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda
Rural 2005
diversos diseños arquitectónicos en concordancia con los factores climáticos del
amplio mosaico geopolítico que impera en el país.
Si bien el tema de la incorporación de paquetes ha sido mencionado en el
apartado B.3,29 es importante recalcar que tal ejercicio operativo implica
necesariamente dignificar a las personas en tanto cubre necesidades más
específicas que si sólo se trabajara en dos grandes conjuntos (ampliación y
edificación). Aun así consideramos que dichos paquetes son perfectibles y
ampliables, como se menciona a lo largo del presente documento.
Adicionalmente, la corresponsabilidad que implicaría si realmente los beneficiarios
pudieran decidir los paquetes que se ajustan a sus necesidades y participar
activamente en el diseño del programa, la elaboración del marco lógico y en la
Contraloría social -por mencionar sólo algunas- posibilitaría que el beneficiario se
identificara con la oferta institucional desterrando la idea de que sólo se trata de un
programa de dádivas (como parece ser la forma en que lo conciben las OSC que
tramitaron los apoyos en las localidades visitadas en el trabajo de campo).
El impulso a la participación de organizaciones campesinas -y en general de las
OSC-
puede permitir acciones corresponsables y, en un escenario optimista, las
organizaciones pueden ayudar con una focalización integral en términos
cualitativos, ya que el contacto con las necesidades particulares de las personas
es más directo y su gestión se podría convertir en salvaguarda ante elementos
como la movilidad de los precios o la falta de técnicas de autoconstrucción, entre
otros.
Sin embargo, para que esto ocurra, las RO deben ser más precisas en cuanto a los
derechos de los beneficiarios y las obligaciones de las OSC (empezando por darles
29
Véase también el apartado B.6 (Propuesta de modificaciones adicionales a las RO para mejorar
B-53
Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda
Rural 2005
a conocer los paquetes y continuando con una activa intermediación que
realmente beneficie a sus agremiados y no que les encarezca el acceso al
programa al cobrarles cuotas y fletes). Además, el área responsable del programa
debe adquirir una participación mucho más efectiva en la coordinación y vigilancia
de las acciones ejecutadas por las OSC y no limitarse al simple procedimiento de
revisión administrativa de los expedientes. Es obvio, por lo tanto, que para que
mejore la operación del programa es necesario aumentar el presupuesto asignado
a la Sedesol ya que en la actualidad no cuenta con recursos humanos
especialmente asignados a éste ni con recursos materiales ni financieros propios
y, contrario a lo que señalan las RO, no opera en las delegaciones federales
precisamente por estas carencias.
Adicionalmente, consideramos que la Sedesol -en coordinación con el Indesoldebe continuar impulsando la incorporación de nuevas OSC que por diversos
motivos en la actualidad están excluidas del registro federal a cargo del segundo,
sobre todo aquellas agrupaciones en zonas indígenas que sólo cuentan con una
adscripción comunitaria en lugar de una personalidad jurídica con lo que, además,
se evitaría que la inversión se concentre en pocas organizaciones.
Si bien los mecanismos de vigilancia previstos en las RO intentan trasparentar la
operación del PVR (tanto para la Sedesol como para las OSC), el reto del programa
será construir una nueva relación y forma de operación con las OSC para que
efectivamente se pongan en práctica tales mecanismos.
En este sentido, nuestra recomendación es incluir a las OSC en las futuras
sesiones que se realicen para actualizar la propuesta de Marco Lógico, con el fin
de establecer mandatos al interior de las organizaciones para que cuenten con
mayores criterios cualitativos que verdaderamente coadyuven a poner en práctica
el modelo lógico del Programa).
B-54
Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda
Rural 2005
mecanismos de transparencia.
Además, no debe pasarse por alto que el primer beneficiario es precisamente la
propia OSC debido a que se incorporan elementos que coadyuvan a su
empoderamiento. Por ello, la promoción, impulso y adherencia al programa de
otras OSC contribuiría al acceso equitativo de personas que presentan algún grado
de vulnerabilidad por su condición de vivienda rural, pero -sobre todo- evitar una
elevada concentración de recursos por organización y, por ende, la tendencia al
manejo discrecional y clientelar del programa por parte de las que actualmente
están incorporadas. Asimismo, es imprescindible incrementar los mecanismos de
control y seguimiento del PVR, lo que necesariamente se traducirá en incorporar
criterios o salvaguardas desde las RO.
Es fundamental continuar exigiendo que los beneficiarios estén dentro del rango
de pobreza patrimonial o en un rango menor -en tanto que responde a la grave
problemática de baja concentración en el ingreso que se acentúa en zonas
rurales- aunado al requisito de que vivan en localidades menores de 5 000
habitantes con grado alto y muy alto de marginación.
Sin embargo, este último requisito se traduce -en muchas ocasiones- en que la
inversión social se esté canalizando a municipios con bajo grado de marginación30
por lo que sería deseable que las RO procuren una mayor focalización en los
municipios con alto y muy alto nivel de marginación.31 Una posibilidad es asignar
un porcentaje del presupuesto del PVR que funcione como incentivo para que las
OSC
incorporen beneficiarios que -además de cumplir con los requerimientos
30
De acuerdo con la información proporcionada por la Sedesol, 40.1% del presupuesto ejercido en
enero- junio del presente año se había realizado en municipios de baja y muy baja marginación
(véase el apartado C. Focalización y cobertura).
31
Es decir, se propone que sea prioritaria la atención a las localidades de alto y muy alto grado de
marginación que estén ubicadas en municipios de alto y muy alto grado de marginación.
B-55
Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda
Rural 2005
actuales- pertenezcan a municipios de alto y muy alto grado de marginación.
Nos referimos a un porcentaje razonable pero que, a su vez, logre profundizar en
la focalización resguardando elementos de equidad para quienes por su ubicación
geográfica nunca podrían tener acceso al programa debido a que las OSC
posiblemente estén operando en localidades cercanas a centros urbanos.
Esto es importante en virtud de que las localidades marginadas en municipios no
marginados (donde se está asignando actualmente la mayor parte de los apoyos
del PVR) se encuentran en una situación menos desventajosa que las localidades
marginadas en municipios marginados (ojo
B.6
Propuesta de modificaciones adicionales a las RO para mejorar el
modelo lógico del Programa
Teniendo en cuenta que la vivienda es el espacio afectivo y físico donde los
cónyuges, hijos u otros parientes cercanos, estructuran y refuerzan sus vínculos
familiares a lo largo de las distintas etapas de la vida y que, asimismo, la vivienda
constituye un espacio determinante para el desarrollo de las capacidades y
opciones de las familias y de cada uno de sus integrantes para llevar a cabo el
proyecto de vida32 se justifica la preocupación de los gobiernos por asegurar las
condiciones mínimas de la vivienda.
En el apartado B.433 se plantearon algunas recomendaciones para modificar las
RO
y mejorar el diseño del PVR por lo que en esta sección se analizará y evaluará
cada uno de los paquetes que se incluyen en el PVR, con base en las RO 2005.
32
Consejo Nacional de Población, Concepto y dimensiones de la marginalidad, Conapo, México,
2000, p. 12.
33
Incidencia del diseño del PVR en las relaciones lógicas de insumos, actividades, productos,
resultados e impactos
B-56
Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda
Rural 2005
Para evaluar la eficiencia de los paquetes de materiales básicos para ampliación y
mejora de vivienda se deben tomar en cuenta dos aspectos: i) el análisis
sociodemográfico que abarque las condiciones físicas de vivienda, marginación y
población rural para identificar los estados con más carencias en vivienda y ii) las
amenazas geológicas e hidrometeorológicas de cada uno de los estados para
recomendar el tipo de material de construcción más adecuado para mitigar el
riesgo de desastres naturales.
Es fundamental que en las RO se continúe exigiendo que los beneficiarios vivan en
localidades menores de 5 000 habitantes con grado alto y muy alto de marginación
así como que se encuentren dentro del rango de pobreza patrimonial o, incluso, en
un rango menor.
En las RO se indica que “De conformidad con el Decreto de Presupuesto de
Egresos de la Federación para el presente ejercicio fiscal, se atenderá
preferentemente a las familias que, además de pertenecer a la población objetivo,
no cuenten con vivienda, o cuya vivienda se encuentre en malas condiciones”; sin
embargo, esto resulta imposible con el diseño actual del PVR por lo que este es
uno de los retos más importantes del programa, pues es un sector que presenta
mayores carencias aún que el segmento atendido.
Para facilitar la lectura y comprensión de las RO, es importante realizar
puntualizaciones que eviten confusiones o ambigüedades. En el inciso 4.1.2
Instancias ejecutoras, se recomienda que a las organizaciones e instancias de
gobierno que firmen convenios con la Sedesol se les denomine instancias
ejecutoras por convenio y sean llamadas así en todos los casos para que en el
texto se identifique puntualmente cuando las acciones son realizadas por la
Sedesol o por las organizaciones o municipios que han firmado dicho convenio.
A la Sedesol se le alude de manera muy diferente en distintos incisos de las RO,
algunas veces se le reconoce como oficinas centrales, en otras como
B-57
Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda
Rural 2005
Subsecretaría de Desarrollo Social y Humano o Secretaría de Desarrollo Social, a
veces con las siglas de la Sedesol y también en momentos como instancia
ejecutora. Es necesario homologar su nomenclatura, por ejemplo, mencionándola
como el área responsable del programa.
En el inciso 3.4.1.1.6, lo que firman los beneficiarios en realidad no es una carta
compromiso, es un manifiesto de decir la verdad. Asimismo, en el convenio con
las OSC se alude a la carta compromiso como carta bajo protesta de decir verdad.
Se debe homologar el concepto y asignarle una nomenclatura más adecuada.
En el inciso 5.3.1 se enuncia que los recursos serán entregados a nombre del
ejecutor mediante transferencia electrónica a través del Sistema Integral de
Administración Financiera Federal (SIAFF), descrito en el convenio anexo, en tanto
que el inciso 5.3.2 indica que la instancia ejecutora del proyecto aperturará una
cuenta productiva para el manejo y control de los recursos. Es necesario invertir el
orden de estos incisos, ya que no se pude realizar la transferencia si no se ha
realizado antes la apertura de la cuenta en la cual se depositarán los recursos.
Adicionalmente, se recomienda aclarar si la cuenta bancaria debe ser o no
exclusiva para el manejo de dichos fondos.
Como puntualización, falta especificar en el texto la firma del convenio con las osc
inmediatamente después la publicación de las RO, ya que se da por obvio pero en
sentido estricto es sólo un hecho potencial y no se precisa un momento específico
para llevarla a cabo.
La carta compromiso que firman los beneficiarios está especificada en el numeral
5.3.3, cuando en realidad debería realizarse previamente para que se nombre la
contraloría social y ésta garantice que se satisfagan las necesidades de los
beneficiarios al efectuar la compra adecuada de los materiales requeridos para su
obra. Al respecto, las RO no prevén que los beneficiarios opinen acerca de la obra
que resulta prioritaria para mejorar las condiciones de su vivienda y, por ende, que
B-58
Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda
Rural 2005
puedan seleccionar los materiales que requieren.
De igual forma, las RO tampoco exigen que las OSC tengan la obligación de dar a
conocer a los beneficiarios la existencia y contenido de materiales de cada
paquete, lo que en la práctica ha conducido a un gran desperdicio de recursos e
incluso a una falta de respeto por parte de las OSC al proporcionarles materiales
que no corresponden a sus necesidades34 y quitarles la oportunidad de participar
nuevamente en el programa.
Ambas carencias en las RO no sólo impiden que los beneficiarios se conviertan en
sujetos activos de su propio destino sino que facilita que se les trate con actitudes
paternalistas, clientelares y, en el fondo, con menosprecio.
En virtud de lo anterior, es imprescindible que las RO especifiquen claramente la
obligación de que los beneficiarios decidan el paquete más acorde con sus
necesidades. Adicionalmente, esta información debe ser capturada en el padrón
de beneficiarios de la Sedesol para obtener elementos de análisis sobre la
capacidad real del PVR de brindar una atención efectiva al rezago del sector rural
en el ámbito de la vivienda.
Evaluación de los paquetes
El PVR contiene doce paquetes de materiales para construcción, ampliación y
mejora de vivienda; consignado en las reglas de operación de la siguiente manera:
34
Entrega de tinacos y sanitarios en una localidad que carece de agua potable y alcantarillado.
B-59
Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda
Rural 2005
Paquetes básicos para construcción, ampliación y mejora de vivienda
Paquetes
Costo máximo
1.- Piso y techo de lámina en casa de 40 m
7 887.0
2.- Cuarto de 4.0 x 4.0 con lámina
10 791.0
2
3.- Baño completo de 1.5 x 2.0 m de losa
9 156.5
2
4.- Losa de concreto y aplanado interior en casa de 40 m
8 030.0
2
5.- Losa de concreto en casa de 40 m
6 185.0
2
6.- Piso de firme de concreto pulido en casa de 40 m
2 455.0
2
7.- Techo de lámina de asbesto en casa de 40 m
5 432.0
2
8.- Aplanado interior y exterior en casa de 40 m
4 380.0
9.- Materiales para mantenimiento básico tipo “A”
4 605.0
10.- Materiales para mantenimiento básico tipo “B”
5 250.0
11.- Paquete sanitario básico
3 650.0
12.- Edificación de vivienda
50 000.0
Es pertinente aclarar que la siguiente evaluación de los paquetes del PVR se basa
en los materiales descritos en el documento “Paquetes de materiales para
ampliación y mejora de vivienda” suministrado por Sedesol35 y no considera
ningún tipo de flexibilidad que hayan tenido los paquetes en el momento de la
adjudicación.
Teniendo en cuenta los aspectos anteriormente descritos y el bienestar físico y
social de la población rural, se recomienda:
1) No incluir lámina de zinc ni de asbesto en ninguno de los paquetes que
ofrece el programa
La lámina de zinc es una lámina acanalada que constituye uno de los productos
más usados en el medio de la construcción por su fácil instalación y su peso
ligero, pero tiene el inconveniente que en la noche “suda” o “llora”; se calienta
mucho durante el día y se enfría en la noche, no aísla el calor ni el frío; se oxida,
se pica e intensifica el ruido de la lluvia.
Otro de los motivos para no recomendar el uso de la lámina de zinc es el aspecto
35
Véase el anexo 4.
B-60
Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda
Rural 2005
económico. Si se compara el precio del paquete 5 (Losa de concreto casa de
40m2) con el paquete 7 (techo de lámina casa de 40 m2) la diferencia es de $753 a
costo máximo, de $504 en costo mínimo y de $619 para el costo promedio, lo cual
es mínimo en comparación con los beneficios de la losa de concreto ya que las
viviendas serán menos vulnerables a las inclemencias climáticas y a los
fenómenos naturales (ciclones y precipitaciones).
En cuanto al asbesto, en numerosos países se ha prohibido su uso (por ejemplo,
en los Estados Unidos se vetó la producción y uso del asbesto desde 1989) y se
ha recomendado removerlo de edificios públicos y escuelas.36 El asbesto ha sido
declarado un probado carcinógeno humano por la Agencia de Protección
Ambiental de los Estados Unidos (EPA) y por la Agencia Internacional para la
Investigación del Cáncer (IARC) de la Organización Mundial de la Salud, ya que ante una exposición prolongada- todas las formas de asbesto causan asbestosis,
cáncer de pulmón, mesotelioma maligno y otros daños a la salud.
El asbesto puede entrar al aire y al agua por medio del desmenuzamiento de los
artículos producidos con este material. Las fibras más pequeñas pueden
permanecer suspendidas en el aire por largo tiempo antes de que se depositen en
el suelo o sobre alguna otra superficie. Las fibras de asbesto no pueden moverse
a través del suelo pero tampoco se descomponen en otras sustancias. Por lo
tanto, pueden permanecer, sin cambio alguno, por muchas décadas o un tiempo
aún más largo.37
En México se publicó la norma Oficial Mexicana NOM-125-SSA1-1994 que
establece los requisitos sanitarios para el proceso y uso de asbesto (véase anexo
6). Aunque ésta se refiere a la exposición laboral o circunvecina a los lugares de
36
http://www.uacj.mx/Publicaciones/sf/Vol2num4/hojatec.htm, p. 4.
37
Ibíd.., p. 2.
B-61
Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda
Rural 2005
producción de asbesto, en la introducción señala:
Siendo el asbesto una fibra mineral que puede provocar daños a la salud de la
población expuesta, por sus características fisicoquímicas, nivel de concentración
y tiempo de exposición, la cual es capaz de contaminar el medio ambiente y
provocar en los trabajadores asbestosis: neumoconiosis caracterizada por fibrosis
pulmonar, ya que ocurre engrosamiento y cicatrización del tejido pulmonar. […] El
asbesto se incluye además dentro de los carcinógenos químicos comprobados
38
ocasionando carcinoma broncogénico y mesotelioma pleural.
De acuerdo con lo anterior los paquetes 1, 2 y 7 no son eficientes; además, si
tomamos en cuenta que uno de los objetivos específicos del programa es apoyar
la formación de un patrimonio familiar debe buscarse que los materiales sean
eficientes y durables a largo plazo, características que no cumplen las láminas de
zinc y de asbesto.
2) Adicionar un paquete que incluya la construcción, ampliación o mejora de
cocina
Por ser un espacio básico dentro de una vivienda -y considerando que, de acuerdo
con las cifras del INEGI, 17% de las viviendas en el país no tienen cocina o la tienen
dentro del dormitorio- se recomienda adicionar un paquete que incluya la
construcción, ampliación o mejora de cocina.
En el tema III (apoyo solicitado) de la cédula de información sociodemográfica de
la Sedesol se registran variables que en la actualidad no están consideradas por
los paquetes; por ejemplo, la ampliación de cocina o el mejoramiento de fosa
séptica o de letrinas, lo que muestra que estas necesidades han sido percibidas
pero no se les está dando solución. Además de que no se están satisfaciendo las
necesidades de los beneficiarios, se generan falsas expectativas.
B-62
Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda
Rural 2005
Los estados con los porcentajes más altos de vivienda sin cocina son: Guerrero,
Campeche, Quintana Roo y Tabasco y las estados que señalaron mayor número
de viviendas con cocina dentro de dormitorio son: Quintana Roo, Guerrero,
Campeche y Yucatán (véanse el cuadro B.2 y la gráfica B.5).
38
Diario Oficial de la Federación, 19 de julio de 1994.
B-63
Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda
Rural 2005
Cuadro B.2. Viviendas sin cocina o con cocina dormitorio por
entidad federativa
Estado
Total
Aguascalientes
Baja California
Baja California Sur
Campeche
Coahuila
Colima
Chiapas
Chihuahua
Distrito Federal
Durango
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
México
Michoacán
Morelos
Nayarit
Nuevo León
Oaxaca
Puebla
Querétaro
Quintana Roo
San Luis Potosí
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatán
Zacatecas
Total de
viviendas
Con distribución de No disponen de
cocina dormitorio
cocina
22 073 629
193 664
611 520
104 334
155 040
548 717
132 856
814 894
759 884
2 166 337
329 955
913 910
665 540
483 294
1 410 452
2 951 321
852 052
380 178
222 632
880 361
730 301
1 076 533
300 839
211 553
475 765
585 703
533 503
408 766
698 898
193 121
1 621 849
365 447
294 410
2 007 331
10 639
48 419
10 584
22 118
42 977
10 222
70 634
79 672
148 001
21 567
68 299
67 843
46 137
70 863
268 984
56 806
35 326
20 074
66 437
87 648
114 143
24 245
41 700
36 685
53 359
47 967
35 340
84 294
17 934
235 689
43 617
19 108
9.1%
5.5%
7.9%
10.1%
14.3%
7.8%
7.7%
8.7%
10.5%
6.8%
6.5%
7.5%
10.2%
9.5%
5.0%
9.1%
6.7%
9.3%
9.0%
7.5%
12.0%
10.6%
8.1%
19.7%
7.7%
9.1%
9.0%
8.6%
12.1%
9.3%
14.5%
11.9%
6.5%
1 682 606
8 185
25 129
11 405
29 016
15 341
11 023
132 739
21 682
89 005
10 902
75 349
133 287
33 886
63 721
164 587
75 511
39 058
14 223
22 057
92 962
90 843
16 947
35 278
28 575
46 668
25 365
71 623
42 149
16 284
166 465
60 183
13 158
7.6%
4.2%
4.1%
10.9%
18.7%
2.8%
8.3%
16.3%
2.9%
4.1%
3.3%
8.2%
20.0%
7.0%
4.5%
5.6%
8.9%
10.3%
6.4%
2.5%
12.7%
8.4%
5.6%
16.7%
6.0%
8.0%
4.8%
17.5%
6.0%
8.4%
10.3%
16.5%
4.5%
Fuente: INEGI, Censo de población y vivienda, 2000
B-64
Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda
Rural 2005
Gráfica B.5. Porcentaje de viviendas con distribución de cocina en dormitorio o no
disponen de cocina
25.0%
Con distribución de cocina dormitorio
No disponen de cocina
Vivienda %
20.0%
15.0%
10.0%
5.0%
Yucatán
Zacatecas
Tlaxcala
Veracruz
Tamaulipas
Sonora
Tabasco
Sinaloa
Quintana Roo
San Luis Potosí
Puebla
Querétaro
Oaxaca
Nayarit
Nuevo León
Morelos
México
Michoacán
Jalisco
Hidalgo
Guerrero
Durango
Guanajuato
Chihuahua
Distrito Federal
Colima
Chiapas
Coahuila
Campeche
Baja California
Baja California Sur
Aguascalientes
0.0%
Fuente: Elaboración propia con base en el INEGI, Censo de población y vivienda, 2000
3) Incluir el concepto de impermeabilización en los paquetes 9 y 10
(mantenimiento básico casa de tipo 40m2 A y B)
La impermeabilización en los techos proporciona muchas ventajas, entre ellas:
•
Soluciona los problemas de goteras y humedad al formar una barrera
impermeable.
•
Proporciona una excelente protección térmica debido a su bajo coeficiente
de conductividad térmica y alta reflectividad (color blanco), permitiendo
obtener un diferencial de temperatura entre el exterior y el interior de las
superficies tratadas.
•
Protege contra la corrosión los techos de lámina de metal.
•
Posee excelente resistencia a los cambios bruscos de temperatura, shock
térmico, lluvia, ambientes salinos, etcétera.
Por las razones anteriormente expuestas es necesario que se aclare en los
B-65
Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda
Rural 2005
paquetes de mantenimiento que se puede realizar este tipo de conservación
para crear conciencia dentro de la población de la importancia de aplicar
impermeabilizante como parte importante en el bienestar de los habitantes en
épocas de lluvias y para la conservación de la vivienda.
4) Modificar el paquete 12 para la construcción de la vivienda básica de 28
m2
Debido a que no hay normas técnicas de construcción nacionales sino al nivel
estatal se recomienda que las viviendas que están en zonas identificadas como
vulnerables a fenómenos naturales se construyan de acuerdo con las normas
establecidas por cada entidad federativa, en especial, acatando las normas del
estado relacionadas con la resistencia a sismos. Es decir, si la zona en donde se
va ubicar la vivienda tiene un grado sísmico alto o muy alto (según la zonificación
del Centro Nacional de Prevención de Desastres, Cenapred) deben considerarse
refuerzos en los muros, trabes y castillos. Lo que se busca es que la vivienda
brinde protección y seguridad a sus habitantes, por lo que sería importante
zonificar los fenómenos naturales y ajustar cada paquete a la zona
correspondiente.
Debido a que las dimensiones de la casa son para una vivienda mínima pero no
óptima39 y considerando que las familias van creciendo, debe preverse el
crecimiento a lo alto y/o a lo ancho de la vivienda, por lo que se recomienda que
se ajuste la cantidad de materiales del proceso de cimentación de la vivienda40
con el fin de que se modifiquen sus dimensiones para poder garantizar una
39
El paquete establece 28 m2 con lo cual sólo se podría considerar un baño, cocina y un espacio
que tendría la función de sala, comedor y dormitorio a la vez.
40
Piedra de cimentación, varillas, arena y grava.
B-66
Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda
Rural 2005
cimentación segura para cuando la familia pueda ampliar la vivienda y, por ende,
aumentar su patrimonio familiar.
Dado que los paquetes 1, 4, 5, 6, 7, 8 y 9 parten del supuesto de que las casas
construidas en zonas rurales son de un área promedio de 40 m2, debería tenerse
en cuenta esta medida en el paquete 12 ya que se está reduciendo el área de la
vivienda en 30 por ciento.
El argumento de la Sedesol es que existe un acuerdo entre las instituciones
gubernamentales que tienen a su cargo programas de vivienda para realizar una
oferta uniforme; sin embargo, otro programa que atiende población objetivo
similar41 considera una dimensión de 39.85 m2.42 Adicionalmente, hay que tener
en cuenta que el tipo de vivienda rural y las necesidades en esas áreas son
diferentes a las de las viviendas urbanas, además de que la disponibilidad de
espacio en zonas rurales no es inconveniente como lo sería en las zonas urbanas.
Por lo anterior, sugerimos que las viviendas rurales no se apeguen a ese acuerdo
o que se establezca uno específico para ampliar el área de éstas.
5) Especificar que el tinaco sea de material PVC
Los paquetes 3 y 12 están bien planteados e incluyen los elementos necesarios
para su servicio, pero se debe aclarar que el tinaco suministrado en este paquete
sea de material PVC, debido a los efectos nocivos del asbesto ya comentados.
41
Programa Mi casa DIFerente del DIF del estado de Guanajuato.
42
Construidos en un área total de 42 m2 que, sin embargo, no resuelven el problema de
hacinamiento pues sólo prevé una recámara y, por lo tanto, dormiría ahí la familia en su conjunto.
(Conforme a lo establecido por diversos organismos internacionales, se considera que en una
vivienda existe hacinamiento cuando duermen en un cuarto más de dos personas; esta condición
compromete la privacidad de las personas ocupantes de viviendas particulares, propiciando
espacios inadecuados para el estudio y el esparcimiento, entre otras actividades esenciales para el
pleno desarrollo de las personas. Consejo Nacional de Población. Concepto y dimensiones de la
marginación, http://www.conapo.gob.mx/publicaciones/marginabsoluto/01.pdf).
B-67
Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda
Rural 2005
6) Inclusión de teja translúcida en paquetes de mantenimiento
Una característica común que se encontró en las viviendas rurales es la falta de
iluminación natural en el interior, debido al tipo de construcción y/o al déficit
económico de sus habitantes para adaptarlas con ventanas. Teniendo en cuenta
que se persigue mejorar la calidad de vida de la personas que habitan la vivienda,
se recomienda incorporar en los paquetes de mantenimiento pares de teja de
plástico translúcida, para que puedan ser colocados en el techo de la vivienda (un
par en cocina, corredores y zonas comunes), fungiendo como claraboyas, las
cuales proporcionarán iluminación durante el día, permitiendo aumentar el
bienestar de los habitantes y ahorrar electricidad.
B.7
Consistencia entre las acciones y objetivos del programa
De acuerdo con el padrón de beneficiarios de la Sedesol, el programa se está
focalizando en las localidades con grados de marginación muy alto y alto, como
está previsto. Las entidades que obtuvieron el mayor número de apoyos respecto
al total nacional fueron Chiapas (14.9%), Guerrero (13.8%), Puebla (11.5%),
Veracruz (10.6%) y el Estado de México (10.5%).
Los paquetes ofrecidos por la Sedesol para la ampliación y mejora de vivienda que
mayor demanda tuvieron son el 243 (21.4%) y el 1044 (35.5%). El primero de ellos
fue solicitado en mayor medida en Veracruz y Chiapas, estados que por su
situación geográfica y características climáticas no deberían utilizar el techo de
lámina pues se expone a la población a quedar en la inclemencia, como lo
demostró recientemente el paso de los huracanes Stan y Wilma.
43
Cuarto de 4.0 x 4.0 con lámina.
44
Materiales para mantenimiento básico (incluye 10 láminas).
B-68
Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda
Rural 2005
Por su parte, el paquete 10 tuvo una mayor demanda en Chiapas y Guerrero,
precisamente donde existen porcentajes bajos de viviendas con techo de losa
(22.2 y 35.8 por ciento, respectivamente, que corresponden a los lugares primero
y quinto en entidades con menor proporción de viviendas particulares habitadas
con losa de concreto45 y, por ende, con mayor necesidad de sustituirlos por
materiales más resistentes).
En ambos casos se demuestra la poca capacidad que han mostrado algunas OSC
para asesorar a la población en cuanto a los paquetes más adecuados a sus
necesidades y la escasa o nula información de la que dispusieron los beneficiarios
en cuanto a la existencia de paquetes y diversidad de materiales.
45
Véase infra el cuadro C.2.2.
B-69
Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda
Rural 2005
Cuadro B.3. Apoyos del PVR por
entidad federativa, enero- junio de
2005
Estado
Apoyos
Absolutos Relativos
Aguascalientes
Colima
Distrito Federal
Jalisco
Nuevo León
Coahuila
Tlaxcala
Tamaulipas
Campeche
Nayarit
Baja California
Yucatán
Zacatecas
Tabasco
Querétaro
Quintana Roo
Sinaloa
Sonora
Morelos
Durango
San Luis Potosí
Chihuahua
Hidalgo
Guanajuato
Oaxaca
Michoacán
México
Veracruz
Puebla
Guerrero
Chiapas
0
0
0
0
0
37
57
63
68
71
88
100
122
188
227
267
346
429
442
460
489
707
802
970
999
1 010
2 152
2 175
2 347
2 816
3 054
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.01
0.01
0.01
0.01
0.02
0.02
0.02
0.02
0.02
0.03
0.04
0.05
0.05
0.05
0.11
0.11
0.11
0.14
0.15
Fuente: Elaboración propia con base en las cifras
generales por estado, municipio, localidad; según
paquete de acción, Sedesol, 2005 para el Programa
Vivienda Rural
Los paquetes que menor demanda tuvieron fueron 1, 3, 7 y 12 (véase la gráfica
B.6). De lo anterior, podría inferirse que estos paquetes deben replantearse; no
obstante, en general, estas cifras no revelan el comportamiento real de la
B-70
Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda
Rural 2005
demanda ya que, como se comentó en el apartado B.6, las RO deben exigir que
los beneficiarios tengan conocimiento de los paquetes y escojan el que les sea útil
para cubrir la necesidad más apremiante de su vivienda.
Gráfica B.6. Demanda de los paquetes básicos para ampliación y mejora de
vivienda
40.0%
35.0%
Edificación
Demanda
30.0%
25.0%
20.0%
15.0%
10.0%
5.0%
0.0%
1
2
3
4
5
6
7
Paquetes
8
9
10
11
12
Fuente: Elaboración propia con base en información entregada por la Sedesol, Programa de Vivienda Rural, junio de 2005.
Dada la precariedad en que vive la mayoría de la población rural y el presupuesto
relativamente bajo del PVR para atender un rezago de tal magnitud, la opción que
se ha elegido es la de fragmentar los recursos en montos pequeños para apoyar a
un número mayor de familias, en una única ocasión. En consecuencia, no es
posible aspirar a lograr el objetivo general ni ninguno de los específicos con el
presupuesto y diseño actual del programa.
Por otra parte, aunque en el trabajo de campo se levantó una encuesta no
representativa a nivel nacional y por lo tanto no generalizable al programa en su
conjunto, es posible señalar que el comportamiento de las OSC en las tres
localidades visitadas -ante los apoyos del PVR- parece más orientado a aspectos
políticos como obtener algo del Estado (no importa qué) o presentarse ante sus
afiliados como intercesor de los apoyos, en lugar de aprovechar al máximo el
potencial y los recursos del PVR para mejorar sensiblemente las condiciones de las
viviendas de aquéllos.
B-71
Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda
Rural 2005
En conclusión, y tomando en consideración lo planteado en los apartados previos
y en el resto del documento, consideramos que actualmente no existe consistencia
entre las acciones y objetivos del programa debido a la falta de recursos del área
responsable para efectuar una mayor coordinación de las acciones y mejor
supervisión de las OSC, que redunde en un mejor aprovechamiento del
presupuesto asignado al programa y, sobre todo, en una mejora real en las
condiciones de vida de su población objetivo.
En virtud de lo anterior, recomendamos que:
•
Se amplíe el presupuesto del programa para que se puedan proporcionar
apoyos significativos que realmente contribuyan a la formación de
patrimonio familiar en las zonas rurales.
•
Se asignen recursos humanos, financieros y materiales suficientes al área
responsable del programa para que se encuentre en condiciones de
efectuar una mayor coordinación de las acciones y mejor supervisión de las
OSC.
•
Se asigne presupuesto al programa para actividades de difusión,
elaboración de manuales e impartición de cursos de capacitación para
preparar personal que brinde asistencia técnica para la autoconstrucción.
•
Se modifiquen las RO para garantizar una participación activa de los
beneficiarios y que los apoyos entregados verdaderamente contribuyan a
mejorar las condiciones de vida de la población rural en situación de
pobreza patrimonial.
B.8 Contribución del PVR a la consecución de planes, programas,
estrategias y acuerdos internacionales aplicables
En este apartado se pretende determinar en qué medida el PVR contribuye al logro
B-72
Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda
Rural 2005
de los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, el Programa Nacional
de Desarrollo Social, el Programa Sectorial de Vivienda 2001 – 2006 y el Acuerdo
Nacional para el Campo; su alineación con la Estrategia General de Política Social
en México (Contigo) y la Estrategia de Microrregiones así como los Acuerdos
internacionales a los que da respuesta.
B.8.1 Contribución del PVR a la consecución de los objetivos del Plan
Nacional de Desarrollo 2001-2006
Si bien en el diagnóstico46 del Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 (PND) el
tema de vivienda es reconocido como una problemática que debe atenderse por
su demanda creciente, la vivienda rural no está incluida en ningún eje rector.
Sin embargo, el PVR contribuye al objetivo rector uno “mejorar los niveles de
educación y bienestar de los mexicanos”, aunque en el capítulo cinco “Desarrollo
Social y Humano”, apartado “Niveles de educación y bienestar”, inciso g menciona
sólo la vivienda urbana47:
Promover y concertar políticas públicas y programas de vivienda y de desarrollo
urbano y apoyar su ejecución con la participación de los gobiernos estatales y
municipales, y de la sociedad civil, buscando consolidar el mercado habitacional
para convertir al sector vivienda en un motor de desarrollo.
Instrumentar lineamientos en acuerdo con autoridades de los estados y municipios
y con organizaciones sociales, empresas privadas e instituciones educativas, para
vincular proyectos de ordenamiento territorial, de oferta de servicios públicos y de
construcción y mejoramiento de vivienda que sean atractivos a la inversión pública
y privada. Se aumentarán los esfuerzos para otorgar créditos suficientes, mediante
el financiamiento público y privado, para que los trabajadores obtengan una
vivienda digna, tanto en las zonas urbanas como en las rurales. Asimismo, se
mejorará la titulación e inscripción oportunas en materia de vivienda.
46
Capítulo 5.
47
Primer párrafo.
B-73
Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda
Rural 2005
De acuerdo con lo anterior, el diseño del PVR busca mitigar la demanda de
viviendas rurales dignas, mediante la construcción o mejoramiento de las mismas
incorporando a las OSC como parte importante de su operación y suponiendo que
el trabajo conjunto entre el gobierno federal y la sociedad civil puede incrementar
en el corto plazo la eficiencia y eficacia para esta demanda fundamental.
B.8.2 Contribución del PVR a la consecución de los objetivos del Programa
Nacional de Desarrollo Social
Mediante el Programa Nacional de Desarrollo Social (PNDS), la Sedesol formula y
coordina la política social y subsidiaria e incorpora a la vivienda en su Misión:
Lograr la superación de la pobreza mediante el desarrollo humano integral
incluyente y corresponsable, para alcanzar niveles suficientes de bienestar con
equidad, mediante las políticas y acciones de ordenación territorial, desarrollo
urbano y vivienda, mejorando las condiciones sociales, económicas y políticas en
los espacios rurales y urbanos.
El PVR contribuye al eje rector número uno de la política social “Fomentar el
desarrollo social con respeto a los derechos y la dignidad de las personas”, ya que
en el séptimo párrafo señala:
Entre los derechos sociales fundamentales establecidos por los mexicanos están
el derecho a la identidad, a la ciudadanía, a la igualdad entre los hombres y las
mujeres, el respeto a las lenguas y cultura de los pueblos indígenas, el derecho a
la educación, a la salud, a una vivienda digna, a decidir el número y espaciamiento
de sus hijos, y a la salud física y mental de los menores.
Es importante mencionar que el PVR se apega a los Mecanismos de focalización
en los programas sociales del PNDS, que a la letra dice:
El procedimiento de focalización desarrollado para identificar a las familias
susceptibles de recibir los beneficios del Programa de Educación, Salud y
Alimentación, se basa en criterios elaborados a partir del análisis de la información
socioeconómica que se obtiene directamente de cada uno de los hogares de
localidades marginadas, mediante la aplicación de una cédula en cuyo diseño se
tomaron en cuenta múltiples factores que intervienen en la determinación de la
B-74
Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda
Rural 2005
condición de pobreza. Los rubros de información contenidos en las cédulas,
aportan información sobre la estructura del hogar, las características individuales
de los miembros, su escolaridad, condición de actividad, ingresos y acceso a
servicios de salud. Además, generan información sobre la presencia de personas
con discapacidad en el hogar, los apoyos que se reciben de diversos programas
sociales, así como sobre la posesión de activos y las características de la vivienda.
En ese sentido, el anexo1 de las RO del PVR (Cédula de información rural
socioeconómica, CIRS) incorpora dichos factores como parte de sus mecanismos
de focalización.
B.8.3 Contribución del PVR a la consecución de los objetivos del Programa
Sectorial de Vivienda 2001 – 2006
La Ley Federal de Vivienda (LFV) 48 acredita, entre otros, al Programa Sectorial de
Vivienda (PSV) como uno de los instrumentos de programación para realizar
acciones públicas federales en materia de vivienda y, en consecuencia, el PVR
actúa en apego a las disposiciones generales de dicha ley.
El artículo 2 de la LFV menciona que los lineamientos generales de la política
nacional de vivienda son, entre otros:
La ampliación de las posibilidades de acceso a la vivienda que permita beneficiar
el mayor número de personas, atendiendo preferentemente a la población urbana
y rural de bajos ingresos.
El mejoramiento del inventario habitacional y la organización y estímulo a la
producción, mejoramiento y conservación de la vivienda urbana y rural y de sus
materiales básicos para el bienestar de la familia mexicana.
De igual forma, el PVR cumple con el mandato establecido en el artículo 10, inciso
IV
sobre Producción y mejoramiento de la vivienda rural y apoyo a las
48
Diario Oficial de la Federación, 7 de febrero de 1984 (texto vigente y, por lo tanto, jurídicamente
vinculante)
B-75
Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda
Rural 2005
comunidades rurales para su desarrollo.
El PSV es el instrumento que articula las acciones encaminadas a la promoción y
desarrollo de la vivienda; por lo tanto, el PVR contribuye a la consecución de varios
de sus objetivos. Por ejemplo, el objetivo rector uno señala:
Promover y concertar políticas públicas y programas de vivienda para atender a
todos aquellos que quieran comprar, construir, rentar o mejorar su vivienda, con la
participación de los gobiernos estatales y municipales y de la sociedad civil en su
conjunto, y a la vez consolidar el mercado habitacional para convertir al sector
vivienda en un motor del desarrollo.
Así, el diseño del PVR instrumenta lineamientos de común acuerdo para la
participación de OSC para brindar proyectos o acciones de construcción y
mejoramiento de vivienda con el énfasis de beneficiar a la población de más bajos
recursos.
El PVR también es consecuente con la estrategia tres49 “Apoyo social a la
población más necesitada para la adquisición de vivienda, el mejoramiento
habitacional rural y urbano, y la consolidación jurídica de su patrimonio” que
precisa:
Esta estrategia busca desarrollar los programas de apoyo social con esquemas
que homologuen y hagan eficiente el uso de subsidios al frente, lo que incluye
programas de mejoramiento y el impulso al crecimiento de la vivienda rural y
urbana, respetando el uso de materiales de la zona, así como la tipología de la
vivienda de la región. El logro de estas metas se pretende alcanzar por medio de:
49
•
Reconocer la autoconstrucción de vivienda como motor de desarrollo
económico y social.
•
Diseñar instrumentos jurídicos, financieros, económicos y de asistencia
técnica y de diseño, que garanticen la legalidad, normen la producción y
eleven la calidad.
Del apartado “Estrategias y líneas de acción”
B-76
Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda
Rural 2005
•
Crear una política de subsidios al frente, homogénea y transparente que
permita que el subsidio, adicionado al enganche generado con ahorro
previo, sirva para la adquisición, autoconstrucción y financiamiento de
vivienda básica y social, en atención de las familias con menores ingresos.
B.8.4 Contribución del PVR al Acuerdo Nacional para el Campo
A mediados de 2002, varias organizaciones campesinas crearon el movimiento “El
campo no aguanta mas”,50 preocupados por que, de acuerdo con el Tratado de
Libre Comercio con América del Norte, la importación de algunos granos como el
maíz se liberaría de aranceles en 2004 y la leche y el fríjol en 2008, lo que, según
su opinión, dejaría al sector en completa ruina pues esos productos son
producidos en Estados Unidos con un financiamiento por parte del gobierno que
permite que se vendan por debajo de los precios internacionales.
Dicho movimiento se diluyó parcialmente con la puesta en marcha de mesas de
discusión que culminaron con la firma del Acuerdo Nacional para el Campo (ANC),
el cual da origen al PVR para dar respuesta -en el tema de vivienda- al acuerdo
“ocho”, del apartado “A” (Reforma estructural) que indica:
La Política Social para el Desarrollo Rural Sustentable considerará acciones en
materia de superación de la pobreza, educación, salud, vivienda, infraestructura
rural, medio ambiente, comunicaciones y transportes, procuración e impartición de
justicia, alimentación y nutrición, prevención de desastres naturales, jornaleros
agrícolas y migrantes, cultura y recreación, y atención a zonas marginadas, entre
otros.
Así mismo del acuerdo “155 “, apartado “D” (Desarrollo social del sector rural):
Se reforzará la política de desarrollo social en el medio rural con carácter integral
que mejore significativamente las condiciones de vida de la población rural, que
genere mecanismos, instrumentos y acciones que potencien las capacidades
50
Formado por doce organizaciones campesinas regionales de todo el país.
B-77
Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda
Rural 2005
individuales y colectivas de esta población, que promueva la corresponsabilidad y
genere oportunidades para la superación de la pobreza a través de acciones de
educación, salud, alimentación, vivienda, tenencia de la tierra, procuración de
justicia, entre otros. En este marco se fortalecerán los servicios educativos, de
salud y de abasto para que la política social incorpore y atienda a todos los
miembros de la familia campesina, con particular énfasis en las familias más
pobres
Y específicamente en el tema de vivienda, en el acuerdo “171” del mismo
apartado:
El Ejecutivo Federal, con base en el Artículo 4º constitucional y el artículo 154
inciso III de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, constituirá el “Fondo Nacional
de Vivienda Rural”, con base en las políticas y programas de Conafovi y de
algunos organismos federales de vivienda, con una visión participativa a partir de
las necesidades en las distintas regiones del medio rural, y dando cumplimiento al
criterio de financiar y apoyar la construcción, mejoramiento y en su caso,
regularización de vivienda rural, para ello se privilegiará el uso de materiales de la
región y el aprovechamiento de mano de obra, como lo establece la propia Ley,
generando empleos en las zonas rurales y aplicando el financiamiento con
eficiencia y efectividad. Estas acciones serán parte fundamental de la estrategia
para la reducción de las asimetrías entre las condiciones de vida urbana y rural.
De acuerdo con las RO 2003 y 2005, el objetivo general del PVR es apoyar la
construcción, ampliación y mejoramiento de viviendas en el medio rural, con el fin
de reducir las asimetrías en las condiciones de vida entre la población urbana y la
población rural.
Por otro lado el diseño del PVR es congruente -incluso idéntico- con el apartado
171 sobre vivienda en tanto que sus objetivos específicos consisten en:
•
Mejorar las condiciones de vida de la población rural en situación de
pobreza patrimonial que requiera apoyo para la construcción, ampliación o
mejoramiento de su vivienda,
•
Apoyar la formación del patrimonio familiar,
•
Promover la autoconstrucción técnicamente asistida de la vivienda rural,
B-78
Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda
Rural 2005
como método para el abatimiento de costos y tiempos, así como para
reforzar la corresponsabilidad de los beneficiarios y…
•
Promover la utilización de materiales regionales y el empleo de mano de
obra local, con el fin de estimular la economía del sector rural.
En cuanto a cobertura, el PVR opera con especial atención en las microrregiones
definidas por la Sedesol cuya población objetivo son familias en situación de
pobreza patrimonial que vivan en localidades menores de 5 000 habitantes
clasificadas como de muy alta o alta marginación, incluyendo de manera
enunciativa, no limitativa, a familias de ejidatarios, comuneros, colonos agrícolas,
ganaderos avecindados, jornaleros agrícolas, indígenas y minifundistas.
B.8.5 Alineación del PVR a la Estrategia General de Política Social en México
Contigo es la estrategia del Estado mexicano para impulsar el desarrollo integral
de las personas y responder a los graves rezagos que enfrentan amplios sectores
de la población.
Dentro de la Estrategia General de Política Social en México (Contigo) se concibe
el cuidado de la salud como un derecho humano y no como un privilegio
corporativista, o acto de caridad ni acción asistencial, sino como un derecho social
fundamental. Este derecho a la protección de la salud comprende varios aspectos,
entre ellos la protección de la población contra los riesgos, centrándose alrededor
de la prevención y promoción de la salud.
Tiene como objetivos proveer beneficios sociales esenciales a todos los
mexicanos; y activar palancas que impulsen el desarrollo humano y sirvan como
detonadores del crecimiento económico, eliminando la fragmentación de la
población en la asignación de beneficios mediante una nueva coordinación y
articulación de los programas sociales. Para lograrlo, Contigo promueve una
B-79
Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda
Rural 2005
nueva forma de operar basada en cinco principios:
a) Corresponsabilidad. Para que los tres órdenes de gobierno (federal,
estatal y municipal) y la sociedad trabajen conjuntamente y potencien
los resultados de los programas.
b) Equidad. Para promover que los beneficios de la política social sean
mayores para los grupos en desventaja, en situación de
vulnerabilidad o con capacidades diferentes, con el fin de eliminar las
brechas sociales.
c) Transparencia. Para rendir cuentas en cada uno de los programas,
incluyendo la medición y evaluación de los resultados y de los
impactos, desalentando con ello prácticas clientelares y promover el
uso eficiente de los recursos.
d) Cohesión social. Para promover el desarrollo de las comunidades, la
gobernabilidad y la democracia, mediante los distintos programas
sociales.
e) Integralidad. Para propiciar la convergencia de acciones, la
congruencia de objetivos y una mayor eficiencia del gasto social.
Contigo agrupa las acciones de programas que antes estaban
dispersos y marginaban a ciertos grupos de población, abarcando las
distintas etapas del ciclo de vida de las personas y sus familias,
desde la infancia hasta la vejez.
El cumplimiento de estos objetivos permite acceder a nuevos ámbitos de acción
en los que se consolida una política social con mayor focalización e integralidad.
Es por esto que la Estrategia Contigo articula en cuatro vertientes la atención de
las personas, las familias y las comunidades para alcanzar mayor equidad e
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Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda
Rural 2005
igualdad a lo largo de su ciclo de vida.
Contigo promueve el establecimiento de banderas blancas, mismas que
representan la instalación de servicios de infraestructura básica, programas o
proyectos productivos que requieren estas regiones para acceder a puertas de
salida que les permitan dejar atrás sus condiciones de pobreza y marginalidad.
El acceso a una vivienda segura y sana es primordial para el bienestar físico,
psicológico, social y económico de las personas. La vivienda debe reunir una serie
de condiciones que generen un ambiente saludable. Contigo pretende consolidar
modalidades de apoyo que tienen como objetivo impulsar el desarrollo regional,
social y productivo de las comunidades en las que se han detectado índices
importantes de alta y muy alta marginación, así como en aquellas
predominantemente indígenas, proporcionando seguridad jurídica a sus habitantes
y fomentando la participación social.
En virtud de lo anterior, la Sedesol puso en marcha el PVR para apoyar la
construcción, ampliación y mejoramiento de viviendas de familias en situación de
pobreza patrimonial que viven en localidades menores de 5 mil habitantes,
clasificadas como de alta y muy alta marginación; incluyendo a familias de
ejidatarios, comuneros, colonos agrícolas, ganaderos avecindados, jornaleros
agrícolas, indígenas y minifundistas. Con todo esto se pretenden reducir las
asimetrías en las condiciones de vida entre la población urbana y la población
rural y promover la formación de patrimonio familiar.
La disponibilidad de una vivienda construida con materiales adecuados y espacios
habitables dignos constituye un elemento primordial para el bienestar de las
familias.
El PVR está alineado con la estrategia Contigo ya que la mejora de la vivienda
favorece la salud de los habitantes. No obstante, en sentido opuesto, tres de los
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Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda
Rural 2005
paquetes pueden atentar contra la salud de los beneficiarios:
•
Dos paquetes incluyen techo de lámina de zinc el cual suele afectar el
sistema respiratorio de los habitantes de la vivienda, en especial de los
niños y mayores adultos, causándoles pulmonías, neumonías e
intensificación de los dolores del reumatismo. Por sus cualidades no
térmicas, la lámina de zinc en época de invierno conserva el frío y más aún
si la vivienda está ubicada al norte del país, ya que se presentan heladas
intensas en esa época.
•
Un paquete consiste en techo de lámina de asbesto el cual ha sido
declarado un probado carcinógeno51 humano pues puede causar
asbestosis, cáncer de pulmón, mesotelioma maligno y otros daños a la
salud.52
Adicionalmente, no existe ningún paquete para construcción de cocina y muchas
viviendas rurales aún utilizan leña, petróleo o carbón cuya inhalación puede
causar enfermedades respiratorias, especialmente cuando la vivienda consta de
un solo cuarto que, a su vez, es utilizado como dormitorio.
Por último, el paquete menos utilizado es el paquete sanitario pues, en ocasiones,
en el medio rural anteponen la adquisición de aparatos como televisiones,
videocaseteras e incluso vehículos antes de construir un baño. La defecación al
aire libre o con instalaciones sanitarias rústicas son fuentes importantes de
enfermedades gastrointestinales. Una posibilidad para fomentar su uso sería que
en las reglas de operación se incluyeran paquetes compuestos de alguna de las
51
NORMA Oficial Mexicana NOM-125-SSA1-1994, Que establece los requisitos sanitarios para el
proceso y uso de asbesto, Introducción, DOF, 19 de julio de 1994.
52
http://www.uacj.mx/Publicaciones/sf/Vol2num4/hojatec.htm
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Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda
Rural 2005
otras obras y el paquete sanitario. También se podría “etiquetar” recursos
específicos o designar recursos adicionales para este paquete.
B.8.6 Alineación del PVR a la Estrategia de Microrregiones
La Estrategia de Microrregiones (EM) es una forma de trabajo que se fundamenta
en la unión de esfuerzos de los tres órdenes de gobierno y la sociedad civil para
abatir los rezagos de las localidades que presentan condiciones de marginación
crónica en el país, con la participación activa y protagónica de las comunidades en
su propio desarrollo. Esta Estrategia trabaja bajo ejes fundamentales a los cuales
contribuye el Programa de Vivienda Rural:
•
Enfoque territorial: Que es entendido como la visión eminentemente
integradora de espacios, agentes, mercados y políticas públicas, en donde
el territorio se convierte en el eje estructurador de estrategias de desarrollo.
Bajo este criterio, el PVR se apega a la EM y a su perfil de acción, teniendo
como población objetivo a las familias en situación de pobreza patrimonial
que viven en localidades menores de 5 000 habitantes clasificadas como de
muy alta marginación o alta marginación.
•
Participación comunitaria: Las acciones de la EM están dirigidas a fomentar
la participación de los habitantes de estas localidades en la planeación de
su propio desarrollo, bajo esquemas de corresponsabilidad. Esta
corresponsabilidad comunitaria ocurre desde cómo se conceptúan las obras
y proyectos hasta su conservación y mantenimiento, de ahí su importancia.
El PVR se rige bajo este concepto al promover la autoconstrucción
técnicamente asistida de la vivienda rural, como método para el abatimiento
de costos y tiempos, así como para reforzar la corresponsabilidad de los
beneficiarios.
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Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda
Rural 2005
•
Coordinación interinstitucional: Por medio de las Bases de Colaboración y
Coordinación Intersecretarial, la EM articula programas de los tres órdenes
de gobierno con el fin de incidir de manera integral en el desarrollo de estos
territorios. La participación de otros organismos permite crear sinergias en
torno de la política social. Este trabajo de coordinación evita duplicidades y
hace eficiente el uso de los recursos. La EM aprovecha la vocación de los
territorios para potenciar su propio desarrollo. Para evitar dicha duplicidad
en las reglas de operación se estipula que sólo se podrá atender a los
beneficiarios de otros programas gubernamentales cuando los objetivos de
dichos programas sean diferentes o complementarios respecto al PVR. En
ese caso, los beneficiarios suscribirán una carta compromiso en la que
manifiesten, bajo protesta de decir verdad, que no reciben apoyos para las
mismas acciones. En lo referente a potenciar el desarrollo de las
poblaciones atendidas, mediante el PVR se busca promover el uso de
materiales regionales y el empleo de mano de obra local, con el fin de
estimular la economía del sector rural
B.8.7 Acuerdos internacionales aplicables
En el plano internacional, el PVR es consecuente con la Declaración de Estambul
sobre los Asentamientos Humanos53, en la medida 70, inciso “a”:
Adoptar un enfoque que propicie el desarrollo de la vivienda, en particular la
renovación, la rehabilitación, el mejoramiento y el aumento del patrimonio de
viviendas, tanto en las zonas rurales como en las urbanas.
Por otro lado, los beneficiarios del PVR están constituidos primordialmente en
familias; por lo tanto, el programa es consecuente con la Conferencia Internacional
53
Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos (Hábitat II), celebrada
en Estambul (Turquía) del 3 al 14 de junio de 1996
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Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda
Rural 2005
sobre la Población y el Desarrollo,54 particularmente con el capítulo V, apartado “b”
“Apoyo a la familia” que en el numeral 5.9 indica:
Los gobiernos deberán formular políticas en que se tenga en cuenta a las familias
en lo relativo a vivienda, trabajo, la salud, la seguridad social y a la educación con
el objetivo de crear un ambiente favorable, teniendo presentes sus diversas formas
y funciones.
Adicionalmente, el diseño del PVR apoya el cumplimiento a la recomendación 170
sobre el tema “Derechos económicos, sociales en el que se exhorta a México a
realizar más actividades para facilitar viviendas adecuadas, a precios asequibles,
en particular a los sectores más pobres de la sociedad”.cumple con el Comité
sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales.55
De igual forma, el PVR responde a la recomendación 177 del Relator de
Vivienda.56:
El Relator Especial recomienda que se oriente la política nacional de vivienda para
atender las necesidades de los pobres, que constituyen la mayoría de la
población, haciendo más hincapié en los aspectos sociales de la vivienda y
considerando menos a la vivienda como un factor económico.
Por ello, el PVR desincorpora el factor económico de la vivienda para atender la
emergencia social que padece su población objetivo al tratarse de un programa
subsidiario.
Finalmente, la recomendación 191 del relator de Vivienda precisa:
El Relator Especial recomienda que las autoridades estatales: a) no escatimen
esfuerzos para tener en cuenta y apoyar las distintas modalidades que puedan
conducir a la producción social de viviendas y comunidades, en particular en lo
54
El Cairo, Egipto, 13 de septiembre de 1994.
55
Perteneciente al Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas.
56
Perteneciente al Comité de Derechos Humanos de la Organización de Estados Americanos.
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Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda
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que se refiere a la producción social de viviendas por personas o familiar; b) la
producción de viviendas organizada por los propios interesados, como las
cooperativas y otros planes de asociación; c) otras opciones sin fines de lucro
formuladas por las ONG a largo plazo, México tal vez tenga que desarrollar
opciones de vivienda de alquiler a precios asequibles; en la actualidad
prácticamente no existen.
El PVR incorpora en su diseño a las OSC en cooperación con el gobierno federal
para la producción y mejoramiento de viviendas en zonas rurales.
B.9 Contribución del PVR al bienestar, equidad, igualdad y no
discriminación de las mujeres
Un aspecto relevante que vale la pena precisar es la distinción entre, por un lado,
la capacidad que tiene el PVR de modificar los roles sociales entre hombres y
mujeres y, por otro, la inclusión de la perspectiva de género dentro del programa.
Dado que ni el PVR -ni ningún otro programa social por sí mismo- tienen la
capacidad de modificar en el corto y mediano plazo estos roles sociales tan
arraigados, incluir esta perspectiva permite diseñar acciones para atenuar la
situación de las mujeres a pesar de las condiciones inequitativas de género
prevalecientes y avanzar paulatinamente hacia la equidad entre los géneros.
Es un error presuponer que toda la población tiene igual disponibilidad y tiempo
para poder participar en los programas sociales. La definición y distribución
temprana de roles y espacios es uno de los principales obstáculos que, en la
actualidad, enfrentan las mujeres en sus opciones y oportunidades de vida.
Cuando las mujeres han accedido a un rol laboral, o de mayor participación social,
han tenido que compaginarlo con sus tareas domésticas, en un modelo conocido
como doble presencia o doble jornada, que manifiesta la multiplicidad de roles que
asumen y que requiere un desdoblamiento del tiempo, la atención, los espacios y
las energías femeninas para hacer posible el funcionamiento del hogar como si se
le dedicará tiempo completo. Esto delimita la relación entre necesidades y
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Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda
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localización de los satisfactores de éstas, a la relación vivienda/ lugar de trabajo,
acceso a servicios y equipamientos -de salud, educación, recreación- y su impacto
diferencial según género.
Esta perspectiva permite cuestionar la planificación del territorio que aún responde
a la zonificación de actividades y a la división sexual del trabajo. Es decir, el
espacio productivo-público asignado a los hombres y el espacio domésticoprivado, a las mujeres.57
En ello radica la importancia de la implementación de la perspectiva de género al
brindarnos la oportunidad de pensar en cambios de las configuraciones de
igualdad en nuestra sociedad, analizando cómo se ubican las mujeres y hombres
con sus diferentes roles y las posiciones de poder que tienen, los beneficios a los
que pueden o no acceder y las limitaciones que se establecen para cada sexo.
En lo que se refiere a vivienda, detectar estos factores culturales nos evidencia el
hecho de que, en la mayoría de los casos, la titularidad de la propiedad está a
nombre de los varones, situación desfavorable para las mujeres quienes, además,
para tener acceso a créditos o subsidios para la adquisición de vivienda, en
muchos casos requieren el aval del cónyuge o al menos su documentación.
Esto por ejemplo, puede observarse en el PVR ya que de acuerdo con sus RO, para
ser candidato del programa se solicita la identificación oficial del propietario y del
cónyuge. Si el PVR contara con perspectiva de género, la identificación del
cónyuge no sería solicitada, ya que muchas de las personas que solicitan el
beneficio del programa pueden encontrarse abandonadas o separadas
(situaciones que no son estados civiles) y no les interesa que sus antiguas parejas
sepan acerca de su patrimonio familiar actual.
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Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda
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Esta documentación no se solicita para las madres o padres solteros pero una
mujer casada y abandonada no podría escoger esta opción sin cometer perjurio y,
por ende, se encontraría obligada a localizar a quién la abandonó para conseguir
la documentación y poder presentarla, o a mentir.
La falta de una perspectiva de género en el PVR pude ser observada también en la
gama de paquetes básicos que ofrece al no considerar la construcción, ampliación
o mejora de cocina. Aunque, sin duda, consideramos que el rol de la mujer no
debe limitarse a las tareas domésticas, sería un error omitir que éstas han sido
asimiladas socialmente como femeninas y, por ende, son las mujeres quienes
preparan los alimentos para la familia y quienes padecen las incomodidades que
provoca la ausencia de una cocina digna.
De acuerdo con las cifras del INEGI, 17% de las viviendas en el país no tienen
cocina o la tienen dentro del dormitorio y muchas viviendas rurales aún utilizan
leña, petróleo o carbón cuya inhalación puede causar enfermedades respiratorias,
especialmente cuando la vivienda consta de un solo cuarto que, a su vez, es
utilizado como dormitorio.
Es posible aminorar las carencias de las cocinas rurales mediante la creación
urgente de un paquete de cocina (que obligatoriamente incluya la estufa ecológica
cuando se usen combustibles como leña o carbón) que incorpore la construcción,
ampliación o mejora de cocina.58
En lo que compete a las OSC, el PVR debe fomentar que éstas participen
proactivamente en la inclusión de la perspectiva de género sugiriendo, entre otras
57
Ana Falú y Liliana Rainero, en Susana Gamba (comp.) y Tania Diz (asistente comp.), Diccionario
de Estudios de Género y Feminismos. Buenos Aires, Argentina, 2003.
58
Se recomienda que también se agregue en la CISR preguntas encaminadas a conocer las
condiciones de cocina y el combustible que utilizan los beneficiarios en sus viviendas.
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Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda
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cosas, que cuestionen y procuren promover que:
•
las decisiones sobre el paquete a elegir sean tomadas por la pareja o que
intervenga la familia.
•
en los casos en que las condiciones de la cocina sean más precarias que el
resto de la vivienda se cuestione a los solicitantes el por qué no eligen un
paquete para su mejoramiento.
•
se tome en cuenta el número de mujeres que conforma la familia para
sugerir la conveniencia de que tengan una habitación propia y separada.
Se puede considerar que las políticas públicas incluyen la perspectiva de género
cuando existe una voluntad explícita de parte de las autoridades de promover una
redistribución entre los géneros en términos de: asignación de recursos públicos,
derechos civiles y de participación, posiciones de poder y autoridad, y valoración
del trabajo de hombres y mujeres59. Por ello, consideramos que el programa aún
no instrumenta una perspectiva de género y debe trabajar más en visualizar, de
manera específica y diferenciada, las situaciones y necesidades que tienen
mujeres y hombres en materia de vivienda rural.
59
M. Teresita de Barbieri, “Certezas y malos entendidos sobre la categoría género”, en Laura
Guzmán Stein y Gilda Pacheco Oreamuno, Estudios Básicos de Derechos Humanos IV, San José,
Costa Rica, Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH), 1996, pp. 47-84
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