Síntesis Ejecutiva

Síntesis Ejecutiva
Programa Iniciativa Ciudadana 3 x 1
En este documento se presenta el informe final de la evaluación del Programa Iniciativa
Ciudadana 3x1.
Objetivos
El objetivo de este cuarto informe es obtener una visión global del Programa, por lo que
los temas aquí analizados son: el diseño, la supervisión, la evaluación de los procesos, la
evaluación de costos-beneficios y la evaluación de impactos del Programa.
Metodología
La metodología empleada fue diseñada por REDco, S.C., conforme a lo establecido en
los Términos de Referencia emitidos por la SEDESOL. Se diseñó una muestra aleatoria
sin reemplazo, con un error estándar del 3 %, y un nivel de confianza del 95 %. La
muestra contempla 165 obras y 990 beneficiarios, los estados incluidos en la muestra
fueron Zacatecas, Jalisco, Michoacán, Guerrero, Oaxaca, San Luis Potosí,
Aguascalientes y Tlaxcala.
Para colectar la información requerida en la evaluación se diseñaron seis instrumentos
de medición. Por un lado, se elaboraron cuestionarios a de aplicación a beneficiarios,
comités de validación y atención a migrantes, comités comunitarios o de obra y para las
organizaciones solicitantes y por el otro, se diseñaron cédulas de validación de las obras
y de información de la localidad. Con el fin de probar dichos instrumentos y el sistema
de captura de la información, se llevó a cabo una prueba piloto en los estados de
Zacatecas, Hidalgo y Tlaxcala.
Una vez probados dichos instrumentos y realizados los ajustes pertinentes se procedió al
trabajo de campo. Esta actividad fue realizada en los meses de enero y febrero de 2004.
Con la información recabada se formó una base de datos que incluye información de
165 obras y 789 beneficiarios.
Resultados
Entre los objetivos específicos del Programa está el impulsar las iniciativas ciudadanas
corresponsables, en las que ciudadanos organizados y los tres órdenes de gobierno
ejecuten proyectos que mejoren las condiciones socioeconómicas de las localidades
seleccionadas; promover que las propuestas de inversión se canalicen a las comunidades
de alta migración y en pobreza, y fomentar los lazos de identidad de los connacionales
radicados en el exterior hacia sus comunidades de origen.
De acuerdo con este objetivo, durante el 2003, el Programa operó en 18 entidades
federativas, entre las cuales se distribuyó un monto total de 97.3 millones de pesos de
origen federal, que generaron una derrama total de 386.9 millones, al realizar 899 obras
y beneficiar a 1.5 millones de habitantes de zonas marginadas, tanto rurales como
urbanas.
Con dichos recursos se apoyaron proyectos orientados a elevar la calidad de vida de la
población. Entre estos proyectos figuran los de saneamiento ambiental y conservación
de los recursos naturales, salud, educación, infraestructura social básica, agrícola y de
comunicaciones, acciones u obras de tipo deportivo, cultural y recreativo, vivienda y
mejoramiento urbano.
Diseño
Pertinencia de los objetivos
Los resultados muestran que existe una correspondencia indirecta entre los objetivos del
Programa y los objetivos rectores planteados en el PND; sin embargo, por los proyectos
que se impulsan, en su mayoría de infraestructura social básica, se encuentra que existe
vinculación con las estrategias que implementa en el área de Desarrollo Social y
Humano, sobresaliendo aquéllas relacionadas con la educación, salud y cohesión social.
En cambio, los objetivos que persigue el Programa se insertan adecuadamente en los
objetivos que plantea el Programa Nacional de Desarrollo Social 2001-2006,
observandose una mayor correspondencia con el objetivo que refiere a fortalecer el
tejido social, fomentando la participación y el desarrollo comunitario. Se hace hincapié
en fortalecer las iniciativas “productivas” ciudadanas con recursos provenientes de
mexicanos residentes en el extranjero, focalizando los proyectos a regiones de alta
marginación.
Complementariedad y duplicidad
El Programa guarda complementariedad con los Programas Desarrollo Local y Empleo
Temporal, principalmente, sin embargo, tiene escasa complementariedad con los
programas estatales, únicamente en Zacatecas tuvo una perfecta complementariedad con
el Programa Especial Carretero de la entidad. En general, el Programa contribuyó a
potenciar los recursos de los municipios, con lo cual se generó un mayor número de
obras sociales, atendiendo a mayor número de localidades y beneficiarios.
El Programa no presentó duplicidad con ningún otro programa, a lo cual, en cierta
medida contribuyó el COPLADE.
Congruencia de los objetivos
Las acciones del Programa son congruentes con sus objetivos, ya que los apoyos se
concentraron en los estados con mayor índice de migración. En cuanto a la marginación,
los apoyos se concentraron en comunidades que están clasificadas como marginadas por
el Consejo Nacional de Población, pero no son precisamente las de más alta
marginación. Lo anterior se debe a que dichas comunidades son las que tienen la
capacidad de hacer la aportación de recursos requerida por el Programa. El mayor
número de obras se enfocó a proyectos de urbanización (19%) seguidos por
electrificación (17%). En función del presupuesto, las obras de pavimentación
concentraron el 22.5% y las de asistencia social y servicios comunitarios el 16.7%.
Destaca la reducida participación de los proyectos productivos.
Supervisión
Cumplimiento de Reglas de operación
El cumplimiento de las Reglas de Operación, en función de los criterios de elegibilidad
establecidos, fue de 91%, por lo que se considera que el Programa operó con un alto
cumplimiento de las Reglas de Operación.
Cumplimiento de metas físicas y financieras
A la fecha de elaboración del presente informe solamente 48% de las obras estaban
terminadas, por lo que se concluye que el cumplimiento de metas físicas es bajo. Sobre
este indicador influyó el tiempo requerido para la integración del expediente y
aprobación de las obras, el cual en general es amplio, lo que en algunos casos limitó el
desempeño del Programa. En cuanto al avance financiero se detectó que el 100% de los
recursos estaba liberado, aunque solamente el 51% de las obras habían ejercido el total
del presupuesto asignado, por lo que se concluye que el cumplimiento de metas físicas y
financieras es bajo.
Procesos
Transparencia
La toma de decisiones en los comités comunitarios se llevó a cabo con la participación
de la mayoría de los integrantes.
Se detectó escasa participación de los miembros de las comunidades, principalmente en
los estados de Jalisco, San Luis Potosí y Aguascalientes. En estos estados la
participación de los comités comunitarios fue escasa y limitada, del mismo modo, la
participación de los beneficiarios se concentró en la aportación de efectivo o mano de
obra para desarrollar los proyectos.
Los proyectos fueron propuestos principalmente por los ciudadanos de la localidad o
por los migrantes; sin embargo, en el estado de Jalisco se encontró que las obras fueron
a iniciativa de los municipios.
Aunque los beneficiarios opinaron que las obras fueron oportunas, se encontraron
evidencias de que las obras sufrieron retrasos considerables, tanto en la aprobación de
las solicitudes como en la radicación de los recursos.
Los integrantes de los comités comunitarios cumplieron con la normatividad establecida
en el Programa, además se ajustaron a los criterios establecidos en las Reglas de
Operación.
Los beneficiarios se enteraron de las acciones del Programa por medio de las
autoridades municipales y por pláticas entre compañeros de la localidad.
El mantenimiento de las obras fue efectuada principalmente por el municipio o los
beneficiarios de la localidad. La instancia encargada de dar mantenimiento a las obras
está en función del tipo de obra realizado. En dicha actividad participan desde los
beneficiarios hasta la Comisión Nacional del Agua y Comisión Federal de Electricidad,
entre otras.
Se encontró que en los estados donde los comités de obra tienen una activa
participación, la operación del Programa es adecuada, como en los casos de Tlaxcala y
Zacatecas. Por el contrario, en las entidades donde los comités de obra tienen una
limitada participación, el Programa presenta problemas en su funcionamiento, como por
ejemplo, retrasos en las obras, incumplimiento en la calidad de las obras e
inconformidad en cuanto al manejo de los recursos.
Problemas encontrados en la implementación del Programa
El problema más común fue el retraso en las obras desarrolladas, tanto en la aprobación
de las solicitudes como en la radicación de los recursos.
La falta de coordinación institucional causó retraso de las obras de todas las entidades
visitadas. No existen planteamientos claros de cómo deben trabajar conjuntamente el
gobierno federal y los gobiernos estatales, cada uno persigue sus propios objetivos.
Otro de los problemas encontrados fue que los municipios tienen escasa capacidad
administrativa para desarrollar su trabajo, pues existe poco conocimiento en el manejo
de los recursos públicos.
Otra situación que se está generando, principalmente en el estado de Zacatecas, es la
inconformidad de los migrantes por la realización de obras solicitadas por ciudadanos
no migrantes.
El Programa tiene un potencial bastante importante, sin embargo, la escasa organización
de algunas entidades ha limitado su desarrollo.
Otro de los problemas es la insuficiencia de personal de la SEDESOL para llevar a cabo
el seguimiento de las obras.
Cobertura
El presupuesto del Programa durante el 2003 sufrió un decremento del 9% con respecto
al de 2002. Los estados más afectados en el presupuesto fueron Zacatecas, Michoacán y
Guanajuato, en cambio, Jalisco fue registró un incremento significativo en el
presupuesto asignado para el 2003.
Al mes de diciembre de 2003 las obras de asistencia social y servicios comunitarios
concentraban 19% del presupuesto, las de pavimentación el 16%, carreteras
alimentadoras el 13%, urbanización el 11% y electrificación el 10%, principalmente.
Focalización
En los proyectos visitados en la fase de campo se detectó que 73% del total están
ubicados en zonas de alta migración y el 70% en zonas de pobreza. El 69% de los
proyectos cumplió con el criterio de apoyar zonas de pobreza y alta migración.
El Programa presenta una adecuada focalización, puesto que gran parte de sus acciones
se dirigieron a zonas que cumplen con los criterios establecidos en las Reglas de
Operación (zonas de alta migración y pobreza). Aún cuando un gran número de las
solicitudes fue a petición de organizaciones nacionales, éstas provinieron de zonas
catalogadas como de alta migración.
Proceso seguido por las solicitudes
Respecto al trámite que tienen que realizar las organizaciones solicitantes, éstas
señalaron que es complicado. El exceso de documentación es una limitante para
proponer proyectos. Otra limitante en la selección de proyectos es la normativa del
Programa.
En cuanto al tiempo transcurrido entre la entrega de la solicitud y su aprobación, los
solicitantes advierten retrasos, por ello califican este punto como tardado y muy tardado.
Respecto a quien seleccionó el proyecto, los entrevistados opinaron que fueron todos los
integrantes del Comité de Validación y Atención a Migrantes, incluso los solicitantes
tuvieron representación dentro de este comité.
Los criterios para seleccionar los proyectos, de acuerdo con las opiniones de los
migrantes, en orden de importancia son: la necesidad de la localidad, que es a petición
de los gobiernos municipales y porque los habitantes de la localidad presentaron sus
solicitud.
En cuanto a si la elección del proyecto se apegó a un procedimiento adecuado y si hubo
participación de los miembros de la organización solicitante, los migrantes entrevistados
expresaron un correcto funcionamiento del Comité de Validación y Atención de
Migrantes, porque se establecieron condiciones igualitarias al momento de seleccionar
los proyectos.
Los estados en donde se reconoció un buen funcionamiento de los comités de validación
fueron: Zacatecas, Oaxaca, Guerrero, Michoacán y Tlaxcala, la presencia de los tres
órdenes de gobierno fue importante, así como de las organizaciones solicitantes.
En general, se dió un proceso transparente en la selección de los proyectos, las
autoridades locales, estatales y federales tienen una adecuada participación.
Costo- beneficio
El costo promedio de los proyectos fue de $430,831.00. En los estados de Colima,
Hidalgo y Sinaloa se presentó el costo promedio más bajo por proyecto, debido a que se
realizaron obras que requirieron baja inversión. Por el contrario. las obras de mayor
costo promedio fueron realizadas en los estados de Guerrero, Nayarit y Chihuahua.
El monto promedio de subsidio del Programa por beneficiario fue de $252.00. En esta
variable se observan cambios significativos entre estados: los que registraron menor
costo promedio fueron: Aguascalientes. Hidalgo, Jalisco y Sinaloa; y en contraste
destacan los estados de Chihuahua y Guanajuato, porque en éstos el costo por
beneficiario fue muy superior al promedio nacional.
Los beneficios generados por las obras cambian conforme a la vertiente de apoyo. Las
obras que generaron mayores beneficios económicos fueron las de salud y educación,
mientras que las que generaron mayores beneficios privados fueron las de apoyo a la
producción primaria, fomento a la producción y productividad y desarrollo de áreas de
riego, aunque estos beneficios se concentran en pocas personas.
Todas las obras generan beneficios superiores a los costos. En algunas obras los
beneficios permiten recuperar la inversión en el mismo año que se realiza en otras se
requieren varios años para recuperala. Se concluye que la inversión que se realiza a
través del Programa es rentable en términos privados y sociales.
Para incrementar la rentabilidad social se recomienda que los recursos que actualmente
se canalizan a proyectos productivos se reorienten a proyectos relacionados con la
promoción a la exportación de productos tradicionales o artesanales ya existentes; y a la
promoción del consumo de estos productos en Estados Unidos, con lo que se considera
se facilitará el logro del objetivo que persigue dicha vertiente, que es crear en las
comunidades opciones o alternativas que mitiguen la migración.
Impacto
Cumplimiento de los objetivos
Existe un alto grado de cumplimiento en los objetivos general y particulares del
Programa, en virtud de que existió un gran impulso a las iniciativas de los ciudadanos,
un alto grado de participación de los tres órdenes de gobierno y de los ciudadanos
organizados y, un alto incremento y mejora de la infraestructura social básica y de
servicios lo cual se refleja en mejores condiciones de bienestar y calidad de vida para
los ciudadanos beneficiarios. Además, las obras estuvieron orientadas principalmente a
las zonas de pobreza y alta migración.
Así los connacionales radicados en el extranjero se sienten más orgullosos de sus
comunidades de origen, visitan con mayor frecuencia a sus familiares y participan más
en las festividades del pueblo, gracias a los proyectos que impulsaron a través del
Programa.
Satisfacción de los beneficiarios
Existe un alto grado de satisfacción en los beneficiarios, gracias a que las obras han sido
construidas con la calidad exigida en el proyecto, además de presentar una alta utilidad
para la comunidad y de coadyuvar a satisfacer las necesidades básicas de las
comunidades. Caso contrario sucede con los integrantes de los comités comunitarios o
de obras, en quienes existe un bajo grado de satisfacción, explicado en gran parte
porque las obras no inician en las fechas establecidas, debido principalmente a la falta
de recursos que ocasionan las aportaciones tardías de los gobiernos estatal y federal.
En virtud de que el principal problema al que se enfrentan los integrantes de los comités
comunitarios o de obras es la carencia de recursos para iniciar las obras en los tiempos
programados, sería de gran ayuda que las propias fuentes de financiamiento
(organizaciones de la localidad o de migrantes, el municipio, el estado y el Gobierno
Federal) establecieran fechas específicas para dar su respectiva aportación con lo cual se
lograría una mejor planeación financiera del proyecto, se evitarían desfases en la
ejecución de la obra y no se tendría que estar comprobando gastos de años anteriores.
Infraestructura básica y de servicios
Gracias al apoyo del Programa, la infraestructura social básica de las comunidades
apoyadas se incrementó y/o mejoró un 64.5%, sobresaliendo la infraestructura de salud
que, por lo general, fue realizada en comunidades que carecían por completo de este
tipo de infraestructura, mientras que la infraestructura de servicios se incrementó y/o
mejoró en 79%, sobresaliendo la construcción de asilos de ancianos y canchas
deportivas.
Fortalezas y debilidades
Entere las principales fortalezas se menciona que el Programa es el principal
instrumento que se ha empleado para fortalecer la infraestructura social básica de gran
aparte de las comunidades pobres de nuestro país. Al mismo tiempo que es el único
instrumento cuyo fin es orientar las remesas de los migrantes hacia obras de tipo social.
La tendencia creciente de la migración permite inferir que las remesas también muestran
una tendencia creciente, por lo que es de esperar que éstas se incrementen
significativamente en el mediano plazo, y así mismo la demanda de los migrantes para
realizar obras en sus comunidades de origen.
Los recursos destinados al Programa deberán mostrar una tendencia similar a la
esperada en las remesas. lo que permitirá atender la creciente demanda de los migrantes.
La participación de los migrantes, que es una de las fortalezas del programa, puede ser
una debilidad, ya que comunidades que presentan altos niveles de pobreza, pero no
cuentan con el apoyo de migrantes organizados no pueden acceder fácilmente al
Programa. El cual hasta ahora, como ya se mencionó, ha sido un instrumento importante
en la satisfacción de sus necesidades básicas de muchas comunidades.
En cuanto a las debilidades, se detectaron algunas en la operación del Programa, pero se
considera que éstas son fácilmente superables, además de que no obstaculizan el logro
de los objetivos del Programa.
Conclusiones
Se concluye que el Programa cumple correctamente con los objetivos para los cuales
fue diseñado, ya que impulsa las iniciativas ciudadanas para mejorar las condiciones
socioeconómicas de las comunidades, promueve la inversión en comunidades de alta
migración y en pobreza y fomenta los lazos de identidad de los migrantes.
Del mismo modo, respecto a las hipótesis de trabajo de la evaluación se concluye que
con el Programa se ha mejorado la infraestructura de salud con proyectos con esta
orientación, se ha mejorado la infraestructura de educación en localidades beneficiadas
con proyectos de educación y se ha incrementado la calidad de vida con proyectos de
infraestructura social y de servicios en las localidades beneficiadas con este tipo de
apoyos.
Los beneficiarios se muestran altamente satisfechos con la operación del Programa y
tienen amplias expectativas de que éste sea el principal medio para resolver otras de sus
necesidades básicas de mediano y corto plazo.
Recomendaciones
En términos generales se recomienda que el Programa conserve su papel como principal
mecanismo de captura de las remesas de los migrantes y orientarlas hacia la realización
de obras de tipo social, pero sin descuidar su función, no menos importante, de
mecanismo para resolver las necesidades básicas de las comunidades que viven en
marginación y pobreza, sin importar si son a solicitud de migrantes o a iniciativa de
ciudadanos de las comunidades. Para lo cual es necesario hacer algunas adaptaciones en
los objetivos, principal y secundarios, las cuales se detallan en el apartado de análisis
prospectivo.
También se hacen algunas recomendaciones para mejorar su diseño y operación, pero
dado que las fallas detectadas en estos rubros se consideraron mínimas se describe
únicamente en el apartado correspondiente.