Informe de la evaluación externa 2006 del Programa Incentivos Estatales B. Diseño

Informe de la evaluación externa 2006 del
Programa Incentivos Estatales
B. Diseño
El Colegio Mexiquense, A.C.
7 de diciembre de 2006
Informe de la evaluación externa 2006 del Programa Incentivos
Estatales
Índice
B. Diseño.......................................................................................................... 3
B.1. Diagnóstico de la situación inicial............................................. 3
Identificación de la necesidad que da origen al pie .............. 3
Definición de la población objetivo en función de la
necesidad que dio origen al Programa.................................. 6
Enfoque de género................................................................ 7
B.2. Lógica vertical de la Matriz de Marco Lógico............................ 9
Actividades ........................................................................... 9
Componentes de la mml-pie............................................... 10
Alineación del resultado y el fin........................................... 11
Relación entre el impacto del pie y el pnds 2001-2006....... 11
Validación parcial de la lógica vertical de la mml-pie.......... 12
B.3. Lógica horizontal de la Matriz de Marco Lógico...................... 12
Supuestos .......................................................................... 12
Medios de verificación......................................................... 19
Validación parcial de la lógica horizontal de la mml-pie...... 20
B.4. Modificaciones al diseño del programa.................................. 20
B.5. Análisis del diseño de los criterios de asignación de recursos
por Corresponsabilidad y Rendición de Cuentas................ 26
B.6. Análisis de las modificaciones a las ro-pie-06 en relación con
las recomendaciones de las evaluaciones externas de los
dos años anteriores............................................................. 28
B.7. Propuesta de rediseño del pie................................................ 29
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Estatales
B.
Diseño
B.1. Diagnóstico de la situación inicial
Identificación de la necesidad que da origen al PIE
El PIE inicia sus operaciones en 2003 y es una herramienta de la Secretaría de
Desarrollo Social (Sedesol) que tiene la finalidad de promover -como elementos
fundamentales para la efectividad de la política social- el esfuerzo estatal, la
corresponsabilidad de los estados, la transparencia y la rendición de cuentas en
las acciones para el desarrollo social en las que participan, así como impulsar la
innovación y desarrollo -por parte de las autoridades estatales- de mejores
instrumentos para superar la pobreza.
El PIE tiene como objetivo general incentivar el buen desempeño e innovación para
el desarrollo social, por medio del apoyo a proyectos estatales de alto impacto
social que demuestren su viabilidad técnica y que sean consistentes con el Plan
Nacional de Desarrollo 2001-2006 (PND), el Programa Nacional de Desarrollo
Social 2001-2006. Superación de la Pobreza: una tarea Contigo (PNDS) y los planes
o programas estatales de desarrollo social, buscando contribuir con ello a la
integralidad y complementariedad de las acciones.
Dado que los recursos destinados al combate a la pobreza se entregan de
acuerdo con los índices de marginación, las autoridades estatales y municipales
que hacen un mejor esfuerzo y logran disminuir el número de personas en
situación de pobreza o el nivel en el que se encuentran1 ven reducidos los
recursos que se les transfieren por este concepto. Esto tiende a convertirse en un
incentivo perverso pues desalienta las mejores prácticas que realmente pueden
incidir en disminuir la pobreza en su territorio.
Por el contrario, el diseño del PIE intentaba constituir un círculo virtuoso en el cual
se alentara la efectividad de la política social y la asignación de recursos con base
en criterios diferentes al de la pobreza de tal suerte que no sólo se crearía una
fuente adicional de recursos sino que recibirían montos mayores las autoridades
estatales y municipales que hicieran un mejor esfuerzo en un esquema
corresponsable y participativo así como en aspectos de transparencia y rendición
de cuentas, desarrollo social y humano, innovación y superación de la pobreza.
1
De acuerdo con el Comité Técnico (CT) para la Medición de Pobreza de la Sedesol se distinguen
tres niveles: pobreza alimentaria (hogares cuyo ingreso por persona es menor al que se considera
necesario para cubrir las necesidades de alimentación), de capacidades (hogares cuyo ingreso por
persona es menor al necesario para cubrir las necesidades de alimentación, educación y salud) y
de patrimonio (hogares cuyo ingreso por persona es menor al necesario para cubrir las
necesidades de salud, vestido, educación, calzado, vivienda y transporte público).
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Estatales
Sin embargo, con el simple hecho de que existan otras modalidades que otorguen
recursos a los estados sin exigirles cumplir con los aspectos de transparencia y
rendición de cuentas, el PIE pierde su capacidad real de incidir en ellos pues facilita
que los gobiernos estatales opten por esas modalidades sin ningún esfuerzo
adicional en lo que -en teoría- se pretende incentivar.
Del mismo modo, aunque el diseño del Programa pretende fomentar la innovación
esto puede no concretarse en la práctica ya que existen demasiados Criterios de
elegibilidad y, entre otras cosas, se permite destinar los recursos incluso a otros
programas de la Sedesol o asignarlos más bien por su ubicación territorial que por
su potencial innovador.
Por otra parte, a pesar de constituir una República federal, compuesta de estados
libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, México ha sido un
país profundamente centralizado. En la actualidad, México se caracteriza por ser
una nación en donde cada vez son mayores los sectores sociales interesados en
el ejercicio del poder y existe un pluralismo institucional en donde convergen
distintos partidos políticos, organizaciones de la sociedad civil, sindicatos,
etcétera.
En ese sentido, el diseño del Programa debería promover una nueva relación
entre los diferentes actores y ámbitos de gobierno en un claro intento por reforzar
la descentralización, entendiéndose ésta como la transferencia del poder de la
decisión y ejecución de las políticas públicas sin que ello signifique una pérdida del
esfuerzo corresponsable por parte de las autoridades, en su propósito de
contribuir a la superación de la pobreza con base en las directrices del PND.
El diseño del Programa pretende abordar el desarrollo social mediante el
otorgamiento de apoyo a proyectos de desarrollo social con alto impacto en las
comunidades, lo que encontró la respuesta favorable de varios estados ya que les
permitiría aplicar sus propias iniciativas y propuestas, y asumir con ello, el papel
de corresponsabilidad buscado en este Programa.
El mecanismo de participación subyacente a las dos modalidades básicas del PIE,
mediante una asignación por méritos, despertó el interés de los estados por
presentar al gobierno federal proyectos que buscaran reforzar el buen desempeño
y la innovación para el desarrollo social en sus respectivas entidades.
Sin embargo, la falta de comunicación expedita, clara y bien fundamentada de las
razones de rechazo puede desalentar a los estados perdiendo el interés por
participar en él. Por ejemplo, el apartado 8 de las RO-PIE-06 especifica que:
la información relativa a: los procedimientos para participar; la aplicación de los
recursos; los listados de proyectos apoyados y montos aprobados; los cambios en
la normatividad; así como los logros, resultados y avances del Programa, estarán
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disponibles en la Delegación Federal de la Sedesol en el Estado y en la Unidad
Administrativa Responsable del Programa.
Como se puede apreciar, no exige que se publique los criterios de evaluación de
los proyectos, los listados de proyectos rechazados y las causas, los nombres de
los jurados y miembros del Comité Técnico (CT), los valores obtenidos en la
fórmula de asignación en cada uno de sus componentes y sus ponderadores,
entre otros datos elementales de transparencia en la operación del PIE.
Tampoco se señala la obligatoriedad de dar una respuesta por escrito a los
estados participantes en las diferentes modalidades en forma expedita, clara y
bien fundamentada de las razones de rechazo ni la difusión en la página de la
Sedesol de los puntajes obtenidos por todos los proyectos concursantes.
Por lo anterior, uno de los principales retos del Programa es funcionar con mayor
transparencia por lo que recomendamos que el área responsable del Programa
coloque en su página de Internet los resultados de la evaluación de todos los
proyectos participantes así como el puntaje alcanzado en cada uno de ellos y, al
mismo tiempo, lo informe con oportunidad y transparencia, por escrito y en una
comunicación oficial a los estados que presentaron propuestas.
Por último, cabe señalar que en el nuevo debate acerca de la democracia -como lo
señalan O'Donnell, Przeworski, Shedler y Maravall- mientras existan graves
carencias sociales en la población no puede hablarse de un régimen democrático
sino de una poliarquía o sólo de una democracia electoral. El proceso de
democratización se acompaña por una demanda creciente de transparencia y de
rendición de cuentas (accountability). No son suficientes la independencia y
contrapeso de los poderes (horizontal accountabiliy) ni el respeto de los derechos
individuales, el imperio de la ley y el voto libre y respetado, sino que es necesario
agregar de forma simultánea los ingredientes de la democracia participativa, un
jurado vigilante del poder político con capacidad de exigir contestabilidad
(answerability), y un arsenal de sanciones y fuerza para hacer cumplir lo
comprometido (enforcement).
En este sentido, el diseño del PIE identifica claramente la necesidad que pretende
atender pero de acuerdo con la verificación realizada en el trabajo de campo no
logra cumplir con cabalidad sus objetivos ya que aunque la convocatoria es única
tienen mayores probabilidades de obtener los recursos por concurso abierto, los
montos son mayores y no necesitan presentar tanta documentación por lo que se
convierte en una bolsa adicional de recursos sin ningún esfuerzo extra en
transparencia y corresponsabilidad..
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Definición de la población objetivo en función de la necesidad que dio origen
al Programa
La característica del PIE, para hacer efectiva la política para el desarrollo social y
humano en la superación de la pobreza y fomentar experiencias que puedan ser
difundidas a (y utilizadas en) otras entidades, consiste -en teoría- en ministrar el
recurso según la calidad de las propuestas y las prioridades de los gobiernos
estatales y no como resultado de una disposición presupuestaria como en los
Ramos 28 y 33 o en los acuerdos de coordinación.
Si el gobierno federal apoya en forma complementaria los mejores proyectos que
promueven la corresponsabilidad de los estados, la transparencia y la rendición de
cuentas en las acciones así como la innovación y el desarrollo de mejores
instrumentos para superar la pobreza, otorga a las entidades la posibilidad de
dirigir recursos a aquellos proyectos que no hubiera sido posible llevar a cabo por
medio de otros programas federales y locales, aunque -por otro lado- el perfil
socioeconómico de la población favorecida con el apoyo no fuera necesariamente
el prioritario.2
Es decir, la modalidad de corresponsabilidad da oportunidad a los gobiernos de
los estados para destinar los recursos a las prioridades estatales aunque no
necesariamente a la población objetivo de la mayoría de los programas de la
Sedesol. Lejos de ser una debilidad, ésta es una de las principales fortalezas del
Programa.
El principal reto del PIE es tener la capacidad de evaluar y apoyar proyectos de alto
impacto social que resuelvan las distintas problemáticas de la vulnerabilidad social
y que no sólo se limiten a atender a la población que radica en las Microrregiones.
Es decir, el PIE debe dar cabida a proyectos que respondan a las necesidades
locales y a la política social de cada entidad federativa evitando que se restrinja a
un mecanismo extra de canalización de recursos a las Microrregiones pues, de ser
así, sería más eficiente que simplemente se traslade el presupuesto al programa
que las atiende.
Esto de ninguna manera significa que se permita un uso discrecional (o diferente
de los objetivos del desarrollo social) en el ámbito de los gobiernos estatales y los
organismos ejecutores.
Si el propósito es apoyar a los estados por su buen desempeño en materia de
desarrollo social, lo que debe buscarse es dar flexibilidad para que dirijan el
2
Las RO-PIE-06 mencionan en el apartado 3.1 que Incentivos Estatales podrá operar en todos los
estados del país, de acuerdo con sus modalidades de apoyo. Dará prioridad a proyectos de
desarrollo social que incluyan a las Microrregiones, definidas por la Sedesol en el Diario Oficial de
la Federación publicado el 31 de enero de 2002, a las localidades rurales y semiurbanas de alta y
muy alta marginación, así como zonas urbanas marginadas o con alta concentración de pobreza
urbana que identifique la Sedesol.
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recurso hacia aquellos proyectos que ellos consideren de alto impacto pero que
cumplan con un mínimo de calidad. Por lo tanto, recomendamos que para que el
CT (o JC) cuente con criterios precisos, la aprobación debe basarse en un protocolo
de evaluación de proyectos (y un sistema de puntaje) que califique sus
componentes técnicos, su impacto, la adecuación a los criterios de elegibilidad y el
grado de transversalización de la perspectiva de género, entre otros.
Otro reto del Programa es que no se cuenta con información actualizada de la
información proporcionada por el Conapo y el INEGI que permita definir a la
población objetivo de manera precisa.3 Se recomienda que el área del PIE solicite al
Conapo el estatus de marginación de las localidades o los municipios que no
aparecen en los listados que presentan los gobiernos estatales como parte de la
cobertura donde se pretende actuar.
Dado que existe cierta ambigüedad en la definición de la población objetivo4 y que
esto se contrapone a la flexibilidad que requieren los gobiernos estatales para
atender su problemática local, se recomienda eliminar en las RO la focalización
restringida a zonas de alta y muy alta marginación.
El Programa pretende “desarrollar mecanismos que promuevan mayor efectividad
de las acciones de superación de la pobreza de los tres órdenes de gobierno”. En
primera instancia, tal primicia podría evocar a un trabajo administrativo donde se
valore y fomenten experiencias en materia de política social y, por ende, sólo
implicar a mandos operativos como beneficiarios directos que, a su vez,
procurarán políticas sociales exitosas que favorecerán a las poblaciones
vulnerables de sus entidades.
Enfoque de género
Es necesario analizar a profundidad la pertinencia de la incorporación de equidad
de género en el PIE para evitar que no se visualice su relevancia -dada la propia
dinámica de su objetivo- pues parece dejar poco margen para puntualizar en las
condiciones específicas de las mujeres cuando su fin es más amplio, al pretender
alcanzar un desarrollo social y humano para superar la pobreza y la marginación.
Sin embargo, es necesario hacer una reflexión más profunda antes de validar este
argumento.
Los problemas de equidad de género no suelen identificarse con los problemas de
equidad social, aunque en el caso de las mujeres tenga características que, en
3
En el análisis de focalización se identificaron varios municipios y localidades que actualmente no
están en el catálogo público de marginación del Conapo.
4
El apartado 3.2 de las RO-PIE-06 señala que los estados deberán especificar a aquellas personas
que habitan en zonas urbanas o rurales en condiciones de pobreza o marginación, de acuerdo con
los criterios adoptados por la Sedesol, pero la cobertura del programa menciona que se dará
prioridad a las localidades rurales y semiurbanas de alta y muy alta marginación, así como zonas
urbanas marginadas o con alta concentración de pobreza urbana que identifique la Sedesol.
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muchos casos, son más dramáticas. Por lo general, en las políticas públicas las
mujeres suelen recibir menos apoyo que los hombres para actividades productivas
y acceden con mayor dificultad al crédito y a la asistencia técnica, lo cual las hace
menos eficientes en actividades remuneradas. Padecer inferiores condiciones de
participación no sólo conlleva costos evidentes para su bienestar individual, sino
que afecta el fortalecimiento de la propia estructura social (sobre todo si hacemos
énfasis en la producción de capital humano).
Las políticas públicas representan la expresión ideológica y la materialización de
una lectura particular del Estado sobre las necesidades a resolver dentro de la
sociedad. Sin embargo, corren el peligro de legitimar las desigualdades e
inequidades existentes. De no realizarse un análisis continuo para detectar las
características de los roles históricos y subordinados en cada sexo, sin ánimo de
dolo, las políticas públicas estarán condenadas a ratificar las inequidades,
limitando así las oportunidades del desarrollo.
En ninguna de las dos modalidades vigentes, el PIE fomenta acciones puntales
encaminadas a desarrollar políticas públicas con perspectiva de género. En los
criterios de elegibilidad descritos en las RO-PIE-06 se hace hincapié en cuestiones
operativas o administrativas, pero nunca se reconoce o valora que los programas
o proyectos de los gobiernos estatales a financiar cuenten con perspectiva de
género (de hecho, ni una sola vez en el documento se hace referencia al concepto
de equidad de género).
En nuestro país no existe una cultura del análisis de problemáticas sociales
mediante una perspectiva de género, pero el reto es modificar precisamente esta
actitud requiriendo su inclusión y haciéndolo indispensable para percibir recursos
por parte de la Sedesol.
De acuerdo con lo anterior, una primera recomendación en cuanto al tema de
género es incorporar en las RO-PIE-06 como criterio de elegibilidad que las acciones
consideren la perspectiva de género en su diseño y busquen transversalmente la
igualdad, el bienestar y la no discriminación de las mujeres. Una segunda
recomendación es que se otorgue una valoración mayor a los proyectos que
impacten en la equidad de género. Es decir, en forma obligatoria todos los
proyectos deberán presentar un análisis de género y, en todo caso, explicar las
razones por las cuales no existe un impacto; en cambio, los que prevean un
cambio positivo y aminoren las condiciones de desigualdad entre los géneros
recibirán una puntuación más alta.5
Sin duda, esta recomendación es compleja dado el esfuerzo inicial que implicaría,
tanto para las Delegaciones como para los gobiernos estatales, incorporar un
concepto que para muchos es desconocido o confuso. Sin embargo, que su
5
Lo que significaría que en la modalidad de corresponsabilidad existiera un peso específico por
acciones con perspectiva de género.
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paulatina incorporación represente una ardua labor no desestima que sea un
proceso indispensable y urgente para generar una reestructuración social en el
país.
Sin dejar de ser ambiciosos, se podría iniciar la incorporación de la perspectiva de
género en el PIE considerando acciones positivas, como es el caso de las cuotas.
Si bien asegurar que los programas o proyectos tengan determinado porcentaje de
mujeres como beneficiarias (o éstas participen en actividades específicas de
operación o toma de decisión) no modifica en forma significativa las desigualdades
sociales, por lo menos les garantiza un papel participativo en espacios
comúnmente reservados para hombres y sin las cuales (cuotas) sería difícil que
hubieran accedido (o, desde su posición de subordinación, deseado acceder).
Dado que el PIE se enorgullece de fomentar la innovación y desarrollo en las
políticas públicas, la mejor forma de hacerlo es ejecutando proyectos y programas
con una arraigada perspectiva de género, comprometiéndose a difundir las
experiencias acertadas para replicarlas en el nivel nacional y promoviendo una
coordinación estrecha en las distintas instancias gubernamentales.
B.2. Lógica vertical de la Matriz de Marco Lógico
Es conveniente aclarar que el contenido de este apartado pretende dar respuesta
puntual a lo solicitado en los Términos de referencia de la presente evaluación; sin
embargo, la propuesta del equipo evaluador es rediseñar el Programa en su
conjunto por lo que algunas de estas recomendaciones quedarían
automáticamente descartadas.
Actividades6
Consideramos que las actividades diseñadas para producir los componentes del
PIE son aquellas que el área responsable del Programa lleva a cabo para operarlo,
por lo tanto, si bien las incluidas en la MML son necesarias, no son suficientes.
Para producir el primer componente se recomienda agregar una actividad entre la
1.27 y la 1.38, que mencione el acompañamiento y seguimiento a las entidades
federativas en el proceso de conformación de la solicitud, para que ésta sea
adecuada y consistente con los requisitos para participar en la modalidad elegida.9
6
La MML-PIE se presenta completa en el Anexo electrónico 1. Adicionalmente, en cada propuesta de
modificación del texto se presenta la redacción original en nota de pie de página.
7
Emitir y difundir la Convocatoria. MML-PIE, p. 8.
8
Publicar y comunicar los resultados de los estados acreedores del recurso. Ídem.
9
En esta actividad los responsables del PIE asumieron que incorporarán una actividad en la que las
delegaciones de la Sedesol efectúe una reunión con los Coplade, según corresponda, para difundir
el Programa y explicar su metodología. Asimismo, mencionaron que enfatizarán el
acompañamiento electrónico del PIE, que podría ser mediante un foro de discusión para estar en
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Otra recomendación -para dar transparencia al proceso- es incluir otra actividad
entre la 1.410 y la 1.511 en la que se den a conocer los motivos de rechazo del resto
de los proyectos.12
Por último, se considera pertinente que después de la actividad 1.1113 se añada
otra que especifique retomar las recomendaciones de la evaluación externa, con lo
cual el nuevo ciclo de la MML comenzará justamente con la incorporación de las
recomendaciones de los ejercicios de evaluación externa aceptadas.
Estas propuestas aplican por igual para los respectivos puntos del componente
número 2.
Componentes de la MML-PIE
Las RO-PIE-06 no consideran ni explican la modalidad de Fiedes y se señala que en
el resumen narrativo de la MML-PIE no debe aparecer como un componente del
Programa (ni siquiera con la aclaración de que no aplica).
Con base en la precisión del Sistema de Marco Lógico (SML) analizado en el
seminario para evaluadores, es necesario señalar que los componentes uno y
dos14 no están escritos como tareas realizadas, por lo que se sugiere la siguiente
redacción:
1. Proyectos elegibles por estados en la modalidad corresponsabilidad y rendición
de cuentas con financiamiento otorgado.
2. Proyectos y programas de innovación elegibles presentados por los estados
mediante concurso abierto con financiamiento otorgado.
Si se realiza esta modificación, los componentes de la MML-PIE serían los
necesarios y suficientes para el logro de su propósito.
contacto permanente con los estados y resolver sus dudas. (Reunión de trabajo entre el equipo
evaluador y los responsables del PIE, 13 de noviembre de 2006).
10
Dictaminar y comunicar a los estados los proyectos aceptados por el CT. Ídem.
11
Solicitar transferencia de recursos a la SHCP. Ídem.
12
No sólo se deberá agradecer la participación al estado ni se deberá considerar la carencia de
presupuesto cómo el único motivo por el cual un proyecto presentado fue rechazado. Cabe
mencionar que dicha recomendación fue aceptada. (Reunión de trabajo entre el equipo evaluador y
los responsables del PIE, 13 de noviembre de 2006).
13
Evaluar los resultados de los proyectos (evaluadores externos). MML-PIE, p. 9. De igual forma,
dicha recomendación fue aceptada. (Reunión de trabajo entre el equipo evaluador y los
responsables del PIE, 13 de noviembre de 2006).
14
Componentes: 1. Recursos otorgados a los estados por corresponsabilidad y rendición de
cuentas para el financiamiento de sus proyectos elegibles. 2. Recursos otorgados para la
innovación a proyectos y programas elegibles presentados por los estados mediante concurso
abierto. MML-PIE, pp. 5 y 6 respectivamente.
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Alineación del resultado y el fin
En principio se considera que un programa o proyecto tiene un único propósito
redactado de forma explícita, el cual es el resultado o efecto directo que se logrará
con la utilización de los componentes. Por lo tanto, como está expresado en la
15
MML-PIE el propósito presenta una redacción imprecisa, por lo que incluso puede
ser considerado como dos propósitos:

Innovación, corresponsabilidad, coinversión, transparencia y rendición de
cuentas en los gobiernos de los estados, incentivadas.

Aplicación de instrumentos de planeación, diseño, mediación, evaluación y
construcción de padrones de beneficiarios de los programas y proyectos
sociales estatales, mejorados.
Ambos propósitos señalan el cambio o el efecto que se podría buscar con la
operación del PIE. Sin embargo, dado que es importante que sea un único
propósito, la recomendación es que la MML-PIE defina al primero como propósito y
que el segundo se considere como un supuesto más para lograr los componentes
del PIE.
Por lo tanto, el actual propósito de la MML-PIE no está alineado de forma consistente
con su respectivo fin.
Relación entre el impacto del PIE y el PNDS 2001-2006
La lógica vertical de la MML propone que la finalidad de un programa debe tomar en
cuenta los efectos de mediano y largo plazo que en el nivel sectorial, regional o
nacional deben favorecerse; por lo tanto, el fin de la MML-PIE no está acorde con
esta primera propuesta.
Contribuir a la disminución de los rezagos socioeconómicos históricos que se
observan en mayor o menor grado en las entidades federativas y, dentro de éstas,
entre municipios y localidades.
Al lado de esta reflexión consideramos que es mejor el uso de frases sencillas,
breves y claras, por lo que se recomienda la siguiente redacción para la MML-PIE:
Contribuir a la disminución de la pobreza, la desigualdad, la inequidad y la
indiferencia históricas que se observan en las entidades federativas, sus
municipios y sus localidades.
15
Incentivar la innovación, corresponsabilidad, la transparencia, rendición de cuentas de los
gobiernos estatales, así como la aplicación de instrumentos de planeación, diseño, medición,
evaluación y construcción de padrones de beneficiarios de sus programas y proyectos sociales.
MML-PIE, p.1.
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Este fin se relaciona con los planteamientos del PNDS 2001-2006, Superación de la
Pobreza: una tarea Contigo, en los cuales se establecen de forma expresa y
precisa cuáles son los rezagos socioeconómicos históricos mencionados en el fin
de la MML-PIE y por los que adquiere razón de ser una política social integrada por
éste y otros programas.
Incorporación del enfoque de género
Como se explicó anteriormente, es pertinente promover que los proyectos y
acciones de los estados contengan el enfoque de género. De convertirse en una
responsabilidad directa por parte del área que opera el Programa, se recomienda
que sea una actividad más reflejada en la MML-PIE.
En los TR el análisis de la lógica vertical incluye reactivos como: ¿Se consideran
válidos los supuestos del programa tal como se plantean en la Matriz de Marco
Lógico? ¿Para cuáles de esos supuestos se deberían construir y cuantificar
indicadores que den cuenta del cumplimiento de los mismos? Sin embargo, estas
preguntas son pertinentes para el análisis de la lógica horizontal de la MML-PIE, por
lo que se desarrollarán en ese apartado.
Validación parcial de la lógica vertical de la MML-PIE
La lógica vertical de la MML-PIE no puede validarse en su totalidad dado que el fin y
el propósito no han sido redactados de forma clara y los componentes no están
visiblemente reconocidos. Asimismo, la inclusión de nuevas actividades habrá de
permitir que el PIE opere con mayor coordinación y transparencia frente a los
estados (que son, en primera instancia, sus beneficiarios). Junto con las
recomendaciones señaladas en el apartado B.3, estas recomendaciones
permitirían afrontar el reto de perfeccionar la MML; no obstante, de aceptarse la
propuesta de rediseño del PIE -considerada el principal reto - algunas de éstas
perderían vigencia.
B.3. Lógica horizontal de la Matriz de Marco Lógico
Supuestos
a. De actividades a componentes
Es relevante que se consideren ciertos supuestos al nivel de actividades.16 Por ello
se sugiere añadir el siguiente (para las actividades de ambos componentes del
PIE):
16
Recuérdese que los supuestos permiten informar sobre problemas en lugar de dejarlos para que
durante la ejecución sean advertidos por los operadores o los beneficiarios inmediatos del PIE.
Estos supuestos son condiciones o decisiones que tienen que ocurrir, junto con las actividades,
para producir los componentes del PIE.
B-12
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Estatales
La transferencia de los recursos por parte de la SHCP se realiza en tiempo y
forma.
Esta condición previa debe ser satisfecha por una entidad distinta al PIE, por lo que
está fuera de control del operador.
b. De componentes a propósito
De forma general, los supuestos de esta fila son válidos para que, junto con la
producción de los componentes del PIE, haya condiciones necesarias y suficientes
para lograr su propósito. Sin embargo, se recomienda una adecuada redacción
para evitar la duplicidad de supuestos en esta fila17 y para que sean escritos como
afirmaciones positivas y presentes.
Para el último supuesto18 se sugiere la siguiente redacción:
La focalización de los recursos hacia las zonas de alta y muy alta
marginación es prioridad en la definición del proyecto, por parte de las
autoridades estatales y municipales.
c. De propósito a fin
Si se toma en cuenta el propósito recomendado antes,19 los supuestos de esta fila
que presenta la MML-PIE son pertinentes para considerar que el propósito contribuirá
al logro del fin. La recomendación es que el último supuesto a este nivel se
redacte con sentido positivo y de forma sencilla.
El compromiso en oficinas centrales premia el alto impacto de los
proyectos, la generación de oportunidades, la integralidad de programas y
acciones, la estrategia estatal para la solución de sus problemas sociales,
la coordinación interinstitucional y la equidad de género.20
Por último, consideramos que no se pueden construir ni cuantificar indicadores
para estos supuestos porque dejarían de serlo. Tampoco se puede saber el
cumplimiento de los mismos ya que éstos, como situaciones o condiciones
hipotéticas, están fuera del control de los operadores del programa.
Indicadores para medir el desempeño del PIE
17
Estos son los supuestos 5 y 6. (MML-PIE, pp. 5 y 6 respectivamente).
18
La focalización de los recursos hacia las zonas de alta y muy alta marginación sea prioridad en la
definición del proyecto, por parte de las autoridades estatales y municipales. (MML-PIE, p. 6).
19
Innovación, corresponsabilidad, coinversión, transparencia y rendición de cuentas en los
gobiernos de los estados, estimuladas (incentivadas).
20
Véase este supuesto en original (MML-PIE, p. 2).
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Estatales
Los indicadores presentados en la MML-PIE no cumplen con los criterios de
Cantidad, Calidad y Tiempo (CCT)21 al no incluir la definición de metas específicas.
Tampoco cumplen con los criterios para la conceptualización (CREMA) y la
especificación (SMART) de indicadores del SML22 ya que es importante que los
indicadores excluyan la información que no es útil, por lo que -para que sean
válidos- se precisa que la redacción sea sencilla pero consistente.
A continuación se presentan las observaciones con respecto a cada nivel de la
MML-PIE.
a. Al nivel de actividades
Si bien la MML-PIE reconoce el presupuesto designado para producir cada
componente, se recomienda éste se exprese desglosado para la producción de las
actividades del Programa, como son el costo de la convocatoria y el presupuesto
que sería asignado por estado, por mencionar algunos puntos.
b. Al nivel de componentes (productos)
Los indicadores no son claros ya que no especifican los porcentajes y/o las
cantidades que provocó el cambio, aun cuando algunos señalan el año de
ejecución del PIE. Se recomienda la siguiente redacción para los indicadores de
este nivel.23
Indicador 1.1.24 Al final de 2006, cada proyecto elegido, según su tipo, por
estado y cobertura tiene X % de beneficiarios atendidos por sexo.25
21
De acuerdo con el SML expuesto en el seminario para evaluadores, 20 y 21 de julio de 2006.
22
Véase la metodología del SML en la página de Internet del BID correspondiente al Curso de Marco
Lógico: http://www.iadb.org/int/rtc/ecourses/esp/marcologico.htm.
23
Es importante señalar que en una buena parte de los indicadores fueron analizados en una
reunión de trabajo entre el equipo evaluador y los operadores del PIE, estableciéndose varias de las
metas faltantes, las cuales se señalan como nota a pie de página para mantener la redacción que
se consideró pertinente en la primera entrega.
24
Este indicador estaba definido como: Número total de beneficiarios a ser atendidos (meta) y
cobertura por estado en los proyectos elegibles en el año 2006; desagregación por género y por
tipo de proyecto. (Véase cuadro 4. MML-PIE, p. 5).
25
Se estableció que la meta será un rango de participación de mujeres entre 40 y 60 por ciento.
(Reunión de trabajo entre el equipo evaluador y los responsables del PIE, 13 de noviembre de
2006).
B-14
Informe de la evaluación externa 2006 del Programa Incentivos
Estatales
Indicador 1.2.26 Al final de 2006, cada proyecto elegido por estado y
cobertura por zona de atención tiene X % de beneficiarios atendidos.27
Indicador 1.3.28 Para el final de 2006, la cobertura estatal de proyectos
elegidos considera X % de población eminentemente indígena (de acuerdo
con los criterios del Conapo), de los cuales Y % son mujeres y Z son
hombres.29
Indicador 1.4.30 Al final de 2006, X % de proyectos, de cada una de las
vertientes de la Estrategia Contigo por entidad federativa, tiene Y inversión
ejercida.31
Indicador 1.5.32 Para el final de 2006, X localidades por entidad federativa
son atendidas y tienen una Y inversión ejercida.33
26
La redacción original era: Número total de beneficiarios a ser atendidos (metas) por entidad
federativa y cobertura por zona de atención (microrregiones, zonas de alta y muy alta marginación
distintas a microrregiones, ciudades hábitat y bolsones de alta concentración de pobreza urbana en
otras ciudades) en los proyectos elegibles en el año 2006. (Véase cuadro 5. Ídem).
27
Sin embargo, en una reunión de trabajo se acordó que este indicador no es necesario para el PIE
y, por lo tanto, no se considerará en la MML pero el cuadro respectivo se mantendrá para la posible
utilización de referencia entre los responsables del Programa. (Reunión de trabajo entre el equipo
evaluador y los responsables del PIE, 13 de noviembre de 2006).
28
Estaba definido como: La cobertura estatal de proyectos por población indígena en 2006 se
detalla en el cuadro 6. (Ídem).
29
El equipo evaluador recomendó que este indicador se modifique en el siguiente ejercicio fiscal
del PIE para que su meta sea mantener o incrementar el porcentaje de beneficiarios eminentemente
indígenas (con respecto al año anterior) de acuerdo con los criterios del Conapo. (Reunión de
trabajo entre el equipo evaluador y los responsables del PIE, 13 de noviembre de 2006).
30
La MML-PIE lo definía como: Inversión destinada a proyectos por vertiente de la Estrategia Contigo
por entidad federativa en el año 2006. (Ver cuadro 7. Ídem).
31
Se acordó que este indicador no es necesario para el PIE y, por lo tanto, no se considerará en la
(Reunión de trabajo entre el equipo evaluador y los responsables del PIE, 13 de noviembre de
2006).
MML.
32
La propuesta del área era: Inversión por grado de marginación de la localidad por entidad
federativa y per cápita en el año 2006. (Ver cuadro 8. Ídem).
33
El equipo evaluador recomendó que este indicador se modifique en el siguiente ejercicio fiscal
para que incluya una meta específica. El área responsable del Programa propuso definirla como
que “al menos 70% de las localidades sean de muy alta y alta marginación”. No obstante, es
importante insistir en que el equipo evaluador sostiene que el PIE no debe limitar la asignación de
recursos al criterio georreferencial sino incluir una visión más amplia de vulnerabilidad social que
permita a los estados atender las prioridades de su política social. (Reunión de trabajo entre el
equipo evaluador y los responsables del PIE, 13 de noviembre de 2006).
B-15
Informe de la evaluación externa 2006 del Programa Incentivos
Estatales
Indicador 1.6.34 Hacia el final de 2006, X % de población de por lo menos
Y% de localidades con grado de marginación35 (por entidad federativa) tiene
una X inversión ejercida.
Indicador 1.7.36 En 2006, X estados (por tipo de proyecto) tienen Z inversión
ejercida.37
Dado que los indicadores de la MML-PIE son los mismos para ambas modalidades,
esta propuesta es nuestra recomendación también para cada uno de los
indicadores del componente 2.
c. Al nivel del propósito (resultado)
Se recomienda que los indicadores en este nivel estén alineados con el orden en
que se presentaron los componentes de la MML-PIE (el primer indicador38 sería el
último en esta fila de propósito).
La observación para el indicador de innovación es que no se entiende por qué
será estimado en 2007 si en la actualidad se cuenta con resultados ya que la
modalidad ha operado desde el inicio del PIE.
Las recomendaciones para los indicadores de este nivel son:
Indicador 2.39 La cantidad de estados que presentan propuestas por la
modalidad de CRC, aumenta por lo menos X % en 2006, con respecto a la
cantidad de estados que presentaron propuestas en 2003.
34
La redacción original era: Población atendida por grado de marginación de la localidad por
entidad federativa en el año 2006. (Ver cuadro 9. MML-PIE, p. 6).
35
El equipo evaluador reitera la sugerencia de incorporar el criterio de vulnerabilidad social en
sustitución del grado de marginación de las localidades.
36
En el original aparece como: Inversión por entidad federativa y tipo de proyecto en el año 2006.
(Ver cuadro 10. Ídem).
37
Se acordó que este indicador no es necesario para el PIE y, por lo tanto, no se incluirá en la MML.
(Reunión de trabajo entre el equipo evaluador y los responsables del PIE, 13 de noviembre de
2006).
38
Este indicador aparece en la MML-PIE como: (Innovación) El % de proyectos ejecutados que
cumplen con los criterios de innovación establecidos en las Reglas de Operación del Programa,
con respecto al número total de proyectos recibidos, es de por lo menos Y % en el año 2007. Este
indicador será estimado a partir del año 2007. (MML-PIE, p. 1).
39
En el original: (Corresponsabilidad) El % de estados que presentan propuestas por modalidad,
aumenta de X % en el año 2003, a Y % en el año 2006. (MML-PIE, p.2).
B-16
Informe de la evaluación externa 2006 del Programa Incentivos
Estatales
Indicador 3.40 El total de recursos federales demandados por parte de los
estados en 2006 en cuanto a corresponsabilidad, es igual o mayor a la
oferta federal.
Indicador 4.41 La asignación para el desarrollo social de cada uno de los
estados participantes en la modalidad de CRC aumenta X % para 2006.
Indicador 5.42 La proporción del recurso estatal destinada de manera
complementaria a los programas del Ramo 20, a manera de coinversión
con los recursos federales en los programas para el desarrollo social,
aumenta X % en 2006.
Indicador 6.43 La información reportada por estado sobre el destino de los
recursos, obras o acciones que tienen asignada una proporción del FAIS, es
de X % en 2006.
Indicador 7.44 La información reportada por estado sobre el monto ejercido
asignado como proporción del PAFEF, es de X % en 2006.
40
En la propuesta del área responsable del Programa decía: (Corresponsabilidad) Cada año de
ejecución, la demanda total de recursos federales por los estados iguala o excede la oferta federal.
(Ídem).
41
Estaba redactado como: (Corresponsabilidad) Esfuerzo Estatal y Proyectos Estatales.- Del gasto
total programado de los estados participantes, aumenta la asignación por estado para el desarrollo
social de X % en el año X a Y % en el año 2006; donde X = Variable que corresponda al primer
año a partir del 2003 del que se tenga registro de la participación del Estado. (Ídem).
42
Aparece en la MML-PIE como: (Corresponsabilidad) Coinversión Ramo 20.- Los recursos estatales
destinados de manera complementaria a los programas del Ramo 20, como proporción de la
inversión federal en los programas para el desarrollo social, aumenta en X % del año X a Y % en el
año 2006, hasta alcanzar un equilibrio de 50-50; donde X = Variable que corresponda al primer año
a partir del 2003 del que se tenga registro de la participación del Estado. (Ídem).
43
La MML-PIE lo incluye como: (Transparencia) Fondo de Aportaciones para la Infraestructura
Social.- La información reportada sobre el destino de los recursos, obras o acciones, como
proporción del monto asignado a los estados y municipios, aumenta en X % en el año X a Y % en
el año 2005, hasta alcanzar el 100%; donde X = Variable que corresponda al primer año a partir del
2003 del que se tenga registro de la participación del Estado. (MML-PIE, p. 3).
44
La redacción original decía: (Transparencia) Programa de Apoyo para el Fortalecimiento de
Entidades Federativas.- La información reportada sobre el monto ejercido, como proporción del
monto asignado al estado, aumenta en X % en el año X a Y % en el año 2005, hasta alcanzar el
100%; donde X = Variable que corresponda al primer año a partir del 2003 del que se tenga
registro de la participación del Estado. (Ídem).
B-17
Informe de la evaluación externa 2006 del Programa Incentivos
Estatales
Indicador 8.45 El número total de beneficiarios por estado, empadronados en
el PIE, en relación con el número total de beneficiarios de los programas
sociales estatales y federales aumenta X % en 2006.
Indicador 9.46 El porcentaje de estados que cumplen con aplicar una
evaluación externa a sus proyectos apoyados por el PIE es de X % en 2006.
Indicador 10.47 El porcentaje de estados que cumplen con la construcción
de un padrón de beneficiarios de sus proyectos apoyados por el PIE es de X
% en 2006.
Indicador 1.48 El porcentaje de estados que cumplen con los criterios de
innovación establecidos en las RO del PIE es de X % en 2006, con respecto
al número total de proyectos estatales recibidos en la modalidad de CA en
los Y años anteriores en que se tiene registro de participación hasta
alcanzar la meta de 100% en 2007.
d. Al nivel del fin (impacto)
Dado que el fin puede ser alcanzado en el mediano o largo plazo, los indicadores
deben considerar un tiempo oportuno para que la ejecución del PIE arroje
resultados. Esto es, no basta considerar una línea de base sino un año en el cual
se tendrá el efecto esperado. La recomendación para los indicadores de este nivel
es la siguiente:
45
Aparece en la MML-PIE como: (Aplicación de instrumentos) La relación del número total de
beneficiarios empadronados con respecto al número total de beneficiarios de los programas
sociales estatales y federales, aumenta en X % en el año X, a Y % en el año 2005; donde X =
Variable que corresponda al primer año a partir del 2003 del que se tenga registro de la
participación del Estado. (MML-PIE, p. 4).
46
En la propuesta del área responsable del Programa decía: (Aplicación de instrumentos) El % de
los estados que cumplen con aplicar una evaluación externa a sus proyectos apoyados por este
Programa, aumenta en X % en el año X, a Y % en el año 2005, hasta alcanzar la meta del 100%;
donde X = Variable que corresponda al primer año a partir del 2003 del que se tenga registro de la
participación del Estado. (Ídem).
47
En el original: (Aplicación de instrumentos) El % de los estados que cumplen con la construcción
de un padrón de beneficiarios de sus proyectos apoyados por este programa, aumenta en X % en
el año X, a Y % en el año 2005, hasta alcanzar la meta del 100%; donde X = Variable que
corresponda al primer año a partir del 2003 del que se tenga registro de la participación del Estado.
(Ídem).
48
La MML-PIE lo incluye como: (Innovación) El % de proyectos ejecutados que cumplen con los
criterios de innovación establecidos en las Reglas de Operación del Programa, con respecto al
número total de proyectos recibidos, es de por lo menos Y % en el año 2007. Este indicador será
estimado a partir del año 2007. (MML-PIE, p. 1).
B-18
Informe de la evaluación externa 2006 del Programa Incentivos
Estatales
Indicador 1.49 Las áreas rurales y urbanas tienen al menos X % de
reducción de pobreza (alimentaria, de capacidades y patrimonial) en 2006
con respecto al porcentaje de pobreza en 2002.50
Indicador 2.51 Se reduce el total de localidades de alta y muy alta
marginación por estado en por lo menos X % para el final de 2006.
Indicador 3.52 Para 2008 el índice de desarrollo humano en las entidades
federativas aumenta X % con respecto al porcentaje de 2004.
En cuanto a la incorporación del enfoque de género, sólo el indicador del
componente 1.1 señala una desagregación de género y tipo de proyecto, por lo
que consideramos que no es suficiente y se recomienda que -además de los
indicadores que están ya desagregados según el sexo de los beneficiarios- se
instrumente el siguiente:
X % de los proyectos aprobados contiene perspectiva de género para 2007.
Medios de verificación
No existe medio de verificación para el primer indicador propuesto (en la MML-PIE) al
nivel de propósito a pesar de que será estimado a partir de 2007 y la modalidad de
CA ha operado en años anteriores a 2006 (por lo que debe haber información para
estimarlo).
Los medios de verificación que han sido identificados son apropiados pero quizá
no todos los posibles y suficientes. Para el indicador 10 adicionalmente se puede
emplear la información generada por la Dirección General de Geoestadística y
Padrones de Beneficiarios (DGGPB)53 de la Subsecretaría de Prospectiva,
Planeación y Evaluación de la Sedesol.
Recomendamos que los medios de verificación sean expuestos de manera más
clara para evitar confusiones por desconocer la procedencia de la información,
quién la integra y la disponibilidad real para acceder a ésta.
49
Se reduce la pobreza (alimentaria, capacidades y patrimonial) en las áreas rurales y urbanas a
partir de las líneas de base que se presentan en el cuadro 1. (Ídem).
50
Es oportuno mencionar que no existe información desagregada por entidad federativa para el
presente indicador por lo que éste deberá reflejar el cambio sólo en el nivel nacional.
51
Se reduce el % de localidades de Alta y Muy Alta Marginación, con respecto al total de
localidades a nivel estatal y nacional. (Véase cuadro 2. Ídem).
52
Aumenta el índice de desarrollo humano en las entidades federativas. (Véase cuadro 3. Ídem).
53
Entre sus atribuciones, en el artículo 21, incisos III y IX respectivamente, se precisa que la DGGPB
habrá de: Diseñar y operar un sistema único de identificación de beneficiarios de los programas
sociales; y Llevar los registros correspondientes de la utilización de los recursos que realicen los
gobiernos estatales y municipales, del Presupuesto de Egresos de la Federación del Ramo
General de Aportaciones Federales para Entidades Federativas relativas al desarrollo social.
B-19
Informe de la evaluación externa 2006 del Programa Incentivos
Estatales
Validación parcial de la lógica horizontal de la MML-PIE
La lógica horizontal de la MML-PIE no puede ser validada en su totalidad ya que los
indicadores no son los idóneos54 y los supuestos no están completos, aunque son
correctos. En consecuencia, un reto será perfeccionar los indicadores de la MML o,
de aceptarse el rediseño propuesto en esta evaluación, construir un nuevo SML con
más y mejores indicadores. Adicionalmente, se recomienda una exhaustiva
revisión ortográfica y sintáctica de la MML-PIE en su totalidad.
B.4. Modificaciones al diseño del programa
Este apartado pretende destacar los cambios en las RO55 como un elemento que
denota la evolución del programa para dar una mejor respuesta a la problemática
que pretende atender así como a las deficiencias que se van detectando en forma
paulatina en su operación. Otras observaciones, en cambio, señalan simplemente
algunas inconsistencias detectadas.
Como antecedente cabe mencionar que las primeras RO del PIE estuvieron vigentes
en 200356 y 2004. En 2005, cuando se modificaron57 como consecuencia de la
decisión tomada por la Cámara de Diputados de incorporar en el PEF 2005 una
nueva vertiente para el Programa: el Fondo de Inversión Estatal para el Desarrollo
Social (Fiedes) al que se le asignó la totalidad de los recursos aprobados.
En el análisis de las consistencias de las RO-PIE-2006 encontramos que, por
ejemplo, los objetivos del PIE se vinculan con los planes o programas de desarrollo
social de las entidades federativas dando por hecho que sus gobiernos cuentan
con sus Programas de Desarrollo Social, lo cual no siempre es así.58 Si el
propósito es garantizar la participación corresponsable de las instancias federales,
estatales y municipales para el desarrollo de la política social del estado, es
necesario establecerlo como requisito y no sólo hacer referencia a él, como
aparece en los objetivos particulares y el inciso a del numeral 3.3 de las RO.
Aún más, cuando en este apartado se mencionan los mejores proyectos y
prioridades establecidas por los gobiernos estatales, da lugar a que algunos
considerados prioritarios por la entidad federativa no sean catalogados como tales
en el proceso final de calificación y emisión del fallo por el Jurado Calificador (JC)
(al darle prioridad a un criterio de elegibilidad distinto) lo que puede generar
controversia e incluso restar credibilidad al proceso. Esto puede acentuarse si
54
Véanse las recomendaciones propuestas para cada nivel del resumen narrativo.
55
Para un mayor detalle de las modificaciones de las RO de 2003, 2005 y 2006, véase el Anexo
electrónico 2.
56
DOF,
25 de abril de 2003.
57
DOF,
18 de febrero de 2005.
58
Véanse los Anexos electrónicos 3 y 4.
B-20
Informe de la evaluación externa 2006 del Programa Incentivos
Estatales
dentro del procedimiento no está considerado dar respuesta a los gobiernos que
propusieron los proyectos rechazados.
En el apartado de cobertura se hace referencia a todos los estados del país, lo
que tácitamente deja fuera al Distrito Federal siendo que en algunas de sus zonas
geoeconómicas existen localidades rurales y semiurbanas de alta y muy alta
marginación, así como zonas urbanas marginadas o con alta concentración de
pobreza urbana. Esto puede corregirse fácilmente haciendo referencia a las 32
entidades federativas o, incluso, a los 31 estados y el Distrito Federal. De existir
voluntad para hacerlo es un reto que se atiende en la elaboración de las RO-PIE-07.
En 2006, desaparece el Fiedes y sólo operan las modalidades de CRC y la de CA, lo
que es congruente con la intención de incentivar el buen desempeño y la
innovación para el desarrollo social, característica que no era compatible con la
modalidad del Fiedes.
En los criterios de elegibilidad59 se menciona que los proyectos deberán cumplir
“con los siguientes criterios” lo que parecería que se trata de todos los que se
enuncian en el apartado lo cual sería imposible.
Por el contrario, si fuera alguno de esos criterios, los estados participantes
estarían en posibilidad de presentar aquellos proyectos que consideran
prioritarios, aunque incumplan con el lineamiento de cobertura que sostiene que el
PIE debe dar prioridad a proyectos de desarrollo social que incluyan a las
Microrregiones,60 a las localidades rurales y semiurbanas de alta y muy alta
marginación, así como a zonas urbanas marginadas o con alta concentración de
pobreza urbana que identifique la Sedesol. Esta ambigüedad en los criterios de
elegibilidad abre espacios para un manejo parcial y falto de rigor en la calificación
de los proyectos. Por lo tanto, se recomienda una revisión exhaustiva de los
criterios de elegibilidad para atender de manera puntual las siguientes
observaciones:
•
El inciso c61 puede ser contrario a la complementariedad pretendida por el
PIE por lo que corre el riesgo de ser utilizado sólo para aumentar los
recursos de otros programas, lo cual prácticamente es un desvanecimiento
del propio diseño y estrategia del PIE.
59
Término que se corresponde mejor con los propósitos del PIE, a diferencia de aquél otro de
selección de beneficiarios que tenía una acepción más discriminatoria. En este apartado, los
incisos q, r y s textualmente repiten el contenido de los incisos c, d y f.
60
Existe incluso un indicador del PIE para medir el número de proyectos apoyados en
Microrregiones.
61
“Que no se contrapongan, afecten o presenten duplicidades con otros programas y acciones
para el desarrollo social del gobierno federal en cuanto a su diseño, beneficios, apoyos otorgados o
población a atender”.
B-21
Informe de la evaluación externa 2006 del Programa Incentivos
Estatales
•
El criterio d62es inconsistente con el apartado 3.4.1.163 ya que permiten que
las acciones u obras que estén georreferenciadas en los programas
Microrregiones, Hábitat u Opciones Productivas sean también apoyadas
con el PIE.
•
El criterio f64 provoca en realidad una referencia circular65 porque condiciona
las acciones de infraestructura a los criterios c y d y se supondría que, en
estricto sentido, no deberían ser apoyados proyectos de ese tipo en tanto
los programas Microrregiones y Hábitat tienen la capacidad (dado su
diseño) de otorgarles recursos (aunque tal interpretación nuevamente
contradice al apartado 3.4.1.1). En ese momento el criterio e66 (también
citado) es innecesario; pero nuevamente se aludiría al criterio f “siempre
que los mismos contribuyan directamente al levantamiento de banderas
blancas en las microrregiones”; con lo que se volvería exactamente al
mismo criterio.
•
El criterio g no explica que se debe entender por asistencial.
•
El criterio o no explica que debe entenderse por desarrollo sustentable.
•
El criterio j67 puede causar confusión ya que no aclara si los elementos de
autosustentabilidad sin el apoyo federal significaría que no debe apoyarse a
un mismo proyecto por más de un ejercicio fiscal.
•
El criterio m hace referencia de manera equivocada al numeral 4.1.6, pues
no existe en las RO-PIE-2006.68
•
Es necesario eliminar los criterios q, r y s ya que son iguales a los criterios
c, d y e, respectivamente.
62
“Que no puedan ser apoyados directamente a través de otros programas federales para el
desarrollo social”.
63
“[…] Los apoyos podrán destinarse a: Aumentar los recursos federales asignados a los demás
programas de la Sedesol que los estados quieran ampliar, sujetándose a las Reglas de Operación
vigentes de dichos programas”.
64
“Que no sean proyectos de infraestructura a menos que contribuyan directamente al
levantamiento de banderas blancas en las microrregiones, o bien atiendan a población en situación
de pobreza extrema; en estos casos se deberán observar los demás criterios establecidos en este
numeral que sean pertinentes, particularmente los incisos c, d y e”.
65
De manera similar a lo que sucede en una hoja de cálculo, cuando un criterio hace referencia a
sí mismo directa o indirectamente.
66
“Que por su magnitud e impacto requieran de la concurrencia de diversas fuentes de
financiamiento”.
67
“Que presenten los estudios de factibilidad que garanticen su ejecución, operación y
mantenimiento, y con elementos de autosustentabilidad, a futuro, sin el apoyo federal”.
68
En las RO-PIE-05 si existía este numeral 4.1.6. El numeral correcto en las RO-PIE-06 es 4.1.5.
B-22
Informe de la evaluación externa 2006 del Programa Incentivos
Estatales
Además, los criterios de elegibilidad (numerados ahora con 3.3) aparecen antes
que los tipos de apoyo (numerados 3.4.1) cuando, de acuerdo con la secuencia
del proceso, deberían presentarse de manera invertida.
En el numeral 3.5.1 se apunta que la Sedesol dará un trato sin distinción de sexo
ni de grupo étnico pero esto no es suficiente para incentivar a los estados a
presentar proyectos generados por (o dirigidos a) estos grupos de mayor
vulnerabilidad social.
El numeral 4.1.3 hace referencia a que el CT deberá sesionar de manera ordinaria
al menos en dos ocasiones, pero no aclara durante que periodo de tiempo lo hará
(anual, semestral, mensual, quincenal, etcétera).
En el numeral 4.2.1 (Avance físico-financiero) se indica que para lograr un mayor
nivel de ejercicio y aprovechamiento de los recursos, se realizará un corte al 30 de
septiembre con la finalidad de conocer el avance del programa y canalizar
aquellos recursos que algunos estados no hayan ejercido, hacia aquellos otros
que hayan demostrado a esa fecha un mayor ritmo de gasto en la ejecución del
programa. Con esto se denota una mayor atención hacia el aprovechamiento del
recurso que a apoyar a los proyectos. Si mediante el diseño y operación del PIE se
promueve e incentiva lo suficiente a las entidades federativas para que presenten
mejores proyectos, dejaría de existir la preocupación de hacia dónde canalizar los
recursos sobrantes, lo cual predispone las condiciones para que se asigne de
manera forzada a algún o algunos proyectos, pasando por alto el cumplimiento del
objetivo del PIE.
Una incorporación relevante para el programa en materia de transparencia y
rendición de cuentas se realizó al solicitar información más detallada para integrar
el padrón de beneficiarios, además de los procesos de validación que a las
Delegaciones Federales de la Sedesol e instancias ejecutoras les corresponde
realizar sobre éste. De igual forma, representa una fortaleza definir el carácter
público de esta información y las vías para hacerla llegar a la población. En
materia de sistematización, actualización y transparencia consideramos atinada la
disposición de que se realicen reportes bimestrales a la Subsecretaría de
Prospectiva, Planeación y Evaluación.
En el apartado 5.2 (Atribuciones) se introduce un párrafo de sanciones, que
debería ir en el apartado 3.5 (Derechos, obligaciones y sanciones).
En el apartado de Evaluación de resultados del programa se incorpora a la
Dirección General de Políticas Sociales como generadora de los Términos de
Referencia para la evaluación externa lo que -consideramos- busca una mayor
profesionalización de dicho documento. En contraparte, se eliminó del texto la
información que refería el uso de los resultados para la aprobación del PEF, lo que
debería subsanarse en la próxima publicación ya que ilustra acerca de la finalidad
e incidencia de la evaluación externa.
B-23
Informe de la evaluación externa 2006 del Programa Incentivos
Estatales
En el apartado de indicadores se presenta el de cobertura regional de proyectos
que emplea el término bolsones de alta concentración de pobreza urbana, el cual
sólo aparece en el apartado de criterios de selección de las RO-PIE-2003 pero que
dejó de utilizarse desde las RO 2005.
La modificación al primer párrafo del apartado Transparencia incide de forma
positiva en el Programa ya que agiliza la consulta de información sobre los
proyectos en las entidades federativas al eliminarse el requerimiento de solicitarla
previamente por escrito. Este cambio obedece al objetivo de la Sedesol de
fomentar la cultura de transparencia en todos sus procesos acorde con la Ley
Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental. En
este apartado se agregaron disposiciones que obligan a respetar los tiempos
electorales para evitar el uso de los recursos con fines propagandísticos. Si bien
esto puede constituir una fortaleza, debe apoyarse en el robustecimiento de la
Contraloría Social para garantizar la transparencia y el combate a la corrupción.
Al ser las RO un documento de consulta pública resulta una fortaleza haber
complementado el apartado de Quejas y denuncias con los datos puntuales que
requieren las personas u organizaciones para interponer inconformidades, así
como los canales para hacerlas llegar a diversas instancias. Sin embargo, al
solicitar que cualquier queja sea por escrito, la vía telefónica se anula.
En comparación con las RO-PIE-03, las RO-PIE-06 han avanzado en claridad. Sin
embargo, siempre serán perfectibles en tanto se busque el cumplimiento de los
objetivos del PIE y se atiendan las inconsistencias anteriormente señaladas.
La mayoría de modificaciones realizadas en las RO 2006 están relacionadas con la
transparencia y obedecen a la búsqueda de la Sedesol, en cohesión con las
políticas federales, por fomentar este elemento en toda su estructura.
Por último, consideramos importante revisar la redacción de las RO en materia de
ciertas reglas ortográficas, como el uso correcto de preposiciones. Si bien, esto
pareciera un reto poco relevante, es importante insistir en la correcta escritura,
más aún si se trata de un documento oficial.
Para responder a la pregunta de los TR ¿en qué medida los cambios en las RO
2006 han afectado los resultados del programa a nivel de eficacia y/o eficiencia y/o
economía? es necesario primero considerar las distintas acepciones que
actualmente existen para eficiencia y eficacia.69
La eficiencia y la efectividad son dos adjetivos de naturaleza cualitativa, ambos
aplicables a los procesos logísticos o cualquier área en general, pues en
condiciones ordinarias se propende a la optimización; lo que implica eficiencia y en
69
De acuerdo con la Real Academia Española, eficiencia es la capacidad de disponer de alguien o
de algo para conseguir un efecto determinado y eficacia es la capacidad de lograr el efecto que se
desea o se espera.
B-24
Informe de la evaluación externa 2006 del Programa Incentivos
Estatales
condiciones extraordinarias se debe cumplir la misión aún a costa de los medios,
sin llegar a convertirse en victorias pírricas; es importante entender, que la eficacia
no es un defecto, pues una alta eficiencia depende de seguir estrictamente los
lineamiento de la planificación, pero es conocido que la planificación debe ser
flexible, pues existen variables influyentes, especialmente las del entorno que
producen cambios que de no poderse actuar en ellos podrían producir el fracaso,
es en estas contingencias donde la eficacia se impone.70
En el ámbito gerencial,71 estos conceptos cobran un nuevo sentido, eficiencia se
refiere a la relación entre esfuerzos y resultados. Si se obtiene más resultados de
un esfuerzo determinado, se habrá incrementado la eficiencia al igual que si se
consigue el mismo resultado con menos esfuerzo.72
En cambio, la eficacia se refiere a los resultados en relación con las metas y el
cumplimiento de los objetivos organizacionales; por eso, para ser eficaz, se deben
priorizar las tareas en orden de precedencia que contribuyen a alcanzar los
objetivos y metas previstas, para asegurar que lo que se haga conduzca a un fin.73
Sin embargo, existe otra concepción sobre eficiencia y eficacia dirigida al ámbito
social y es el que aquí se utiliza para analizar las RO-PIE-06:74
La eficiencia75 es el cumplimiento de los objetivos, metas y directrices que
adaptado al PIE significa conocer, con base en sus RO, si el fin, los productos y las
actividades se han hecho bien.
La eficacia76 es la promoción de cambios positivos para beneficiarios tanto directos
como indirectos. En el caso del PIE, los beneficios económicos y sociales que
mencionaron fueron que en los proyectos se generaron conocimientos, se
diversificaron productos y los comercializaron de forma más eficiente. A su vez,
concluyeron que se mejoró su calidad de vida, así como las relaciones familiares y
comunitarias.77
70
“La verdad sobre eficiencia, eficacia y efectividad”,
http://www.monografias.com/trabajos11/veref/veref.shtml (Consulta: 22 de septiembre de 2006).
71
De la iniciativa privada.
72
José Luis Beas Aranda, “Eficiencia vs eficacia”,
http://www.rrhhmagazine.com/articulo/gestion14.asp (Consulta: 22 de septiembre de 2006).
73
Ídem.
74
Con algunas adecuaciones al modelo que presenta la Organización de Estados Iberoamericanos
para la Educación, la Ciencia y la Cultura (OEI).
75
Elenice Monteiro Leite, “Indicadores de calidad: eficiencia, eficacia y efectividad social”,
http://www.campus-oei.org/eduytrabajo/leite.htm (Consulta: 22 de septiembre de 2006).
76
Ídem.
77
Véanse las Gráficas 5.18 a 5.22 en el documento Análisis estadístico de la muestra.
B-25
Informe de la evaluación externa 2006 del Programa Incentivos
Estatales
Cambios en las RO que contribuyen a la eficiencia
El PIE es más eficiente con la desaparición de la modalidad del Fiedes, por no
contener elementos que coadyuven directamente en los objetivos planteados.
La incorporación desde 2005 de un mayor detalle en la coordinación institucional
contribuye también a la eficiencia del PIE al dejar claramente establecido que es la
Sedesol quien dicta los mecanismos de coordinación con los gobiernos de las
entidades federativas, municipales y locales.
Otro cambio importante en las actuales RO es la definición de los requisitos
mínimos que deberán contener los padrones de beneficiarios con base en el
artículo 55, fracción VII, del PEF para el ejercicio fiscal 2006.
Finalmente, haber ampliado el apartado 9 (Quejas y denuncias) hace más
eficiente al programa para un mejor ejercicio de los derechos sociales de los
beneficiarios.
A pesar de que en este año ya no se operó la modalidad del Fiedes, es importante
señalar que contar con dos modalidades no necesariamente debe considerarse
eficiente pues exige dos procedimientos separados y en el de CA se pierde parte
de los objetivos que tienen que ver con incentivar el buen desempeño de los
estados.78
B.5. Análisis del diseño de los criterios de asignación de recursos por
Corresponsabilidad y Rendición de Cuentas
Uno de los aspectos fundamentales del PIE es la modalidad CRC, ya que refleja el
propósito de incentivar una nueva relación entre el gobierno federal y los estados
en materia de desarrollo social, basada en la transparencia y la rendición.
Se considera una fortaleza para el Programa que en esta modalidad se tomen en
cuenta el esfuerzo estatal, la coinversión, el destino de los recursos79 y, el
mantenimiento y actualización de un sistema estatal de padrones de beneficiarios.
Sin duda son elementos que coadyuvan la transparencia; sin embargo, es
importante señalar que el diseño de esta modalidad sólo logró convocar a once
entidades80 mientras que en la modalidad CA participaron 22 estados.
78
Es oportuno mencionar que probablemente ambas modalidades podrían catalogarse como
eficaces pues ambas deben operar proyectos cuya consecuencia es combatir la pobreza.
79
Del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) del Ramo 33 durante el ejercicio
anterior, del destino de los recursos del Programa de Apoyo para el Fortalecimiento de Entidades
Federativas (PAFEF) y, las acciones y resultados de los proyectos estatales para el desarrollo social.
80
Para el presente año participaron once entidades, de acuerdo con el portal en Internet de la
Sedesol cuyos resultados fueron publicados el 16 de mayo de 2006;
http://www.sedesol.gob.mx/convocatorias/archivos_convocatorias/Pub052006.pdf y
http://www.sedesol.gob.mx/convocatorias/archivos_convocatorias/Pub052006Anexo.pdf, (Consulta:
B-26
Informe de la evaluación externa 2006 del Programa Incentivos
Estatales
Un posible motivo de la baja participación es el desfase entre fechas ya que se
recibe primero la documentación para CA81 que para la modalidad CRC.82 Sin
embargo, el análisis de gabinete muestra que en cierta forma se privilegia el
concurso abierto; perdiendo (en alguna medida) uno de los objetivos importantes
que es incentivar el buen desempeño para el desarrollo social.83
Se considera que los componentes actuales que conforman la elegibilidad en la
modalidad CRC son positivos pero no necesariamente los suficientes, dado que un
gran número de estados no cuenta ni siquiera con un Programa de Desarrollo
Social local.84
De acuerdo con los lineamientos85 para acceder a los recursos de la modalidad CRC
del PIE se menciona que cada estado obtendrá un puntaje total (E), con base en la
sumatoria ponderada de los puntajes parciales obtenidos en cada uno de los
cinco86 criterios para la asignación de recursos de acuerdo con la siguiente
fórmula:
E
= (0.3 x EE) + (0.25 x CO) + (0.2 x IRFAIS) + (0.05 x IRPAFEF) + (0.1 x IRPE) + (0.1 x IRPD)87
20 de septiembre de 2006).
81
En esta ocasión la fecha máxima de entrega fue el 22 de marzo de 2006.
82
En este año la fecha máxima de entrega fue el 18 de abril.
83
También es una ventaja para la modalidad de CA que exista mayor probabilidad de acceder a los
recursos si se considera que máximo podrían ganar diez entidades; en cambio, en el presente
ejercicio, el número máximo de entidades para la modalidad CRC fueron seis.
84
Se recomienda que el programa discuta la posibilidad de incorporar como criterio de elegibilidad
el diseño, avance y/o calidad de los Programas de Desarrollo Social de las entidades. (Para un
resumen de la situación en este aspecto véanse los anexos electrónicos 3 y 4).
85
Publicación del día 17 de febrero de 2006 en el portal de la Sedesol en el que se dan a conocer;
i) los criterios de asignación de recursos por Corresponsabilidad y Rendición de Cuentas; ii) La
fórmula de asignación; iii) los indicadores y iv) la información, fuentes y períodos a reportar.
86
En realidad son seis, se recomienda corregirlo en los lineamientos y en cualquier otro documento
que así lo señale.
87
Donde:
EE=
Esfuerzo estatal
CO=
Coinversión
IRFAIS=
Información Reportada a la Sedesol acerca del destino de los recursos del Fondo de
Aportaciones para la Infraestructura Social del Ramo 33 durante el ejercicio anterior.
IRPAFEF=
Información Reportada a la Sedesol acerca del destino de los recursos del Programa de
Apoyo para el Fortalecimiento de Entidades Federativas (PAFEF) durante el ejercicio anterior
IRPE=
Información Reportada a la Sedesol sobre el destino de recursos, las acciones y resultados
de los Proyectos Estatales para el desarrollo social que los estados hayan presentado para
elaborar el indicador de Esfuerzo Estatal.
IRPD=
Información Reportada sobre el mantenimiento y actualización de un sistema estatal de
Padrones de beneficiarios y de relación de acciones de los programas sociales estatales
vinculados a este programa, de acuerdo con lo establecido en la sección 4.1.5 de las RO-PIE-06.
B-27
Informe de la evaluación externa 2006 del Programa Incentivos
Estatales
Los ponderadores establecidos dan mayor preferencia a conocer el destino de los
recursos (.35)88 y en cierta forma lo que se puede obtener es el grado de
subejercicio del año anterior.
En ese sentido, se observa que los estados pueden estar en clara desventaja si se
considera que en muchas ocasiones los tiempos legislativos o de la hacienda
pública no permiten ejercer de manera adecuada los recursos, lo que provoca,
además de la demora, un gasto ineficiente o, en el mejor de los casos, un
subejercicio.89
Es un acierto para el Programa que en la fórmula se califique la conformación de
padrones; no obstante, su actual ponderador (.10) no incentiva (en alguna forma)
que se presenten,90 aún siendo un lineamiento de las RO para la operación del PIE.
Se sugiere que la presentación de padrones sea un requisito obligatorio para
acceder a la calificación del componente en la fórmula y lo que se evalúe deberá
ser la calidad de los mismos.
En general, la fórmula de la modalidad de CRC presenta aún áreas de oportunidad
para su mejoramiento: se propone una revisión de los componentes y sus factores
de ponderación de tal forma que el nivel de exigencia ascienda gradualmente y
refleje el avance en lo que el PIE pretende incentivar.
También se recomienda que se publiquen los cálculos de la fórmula de todos los
estados participantes, de tal manera, que cualquier entidad pueda replicar el
ejercicio y conocer en qué factores dispone de mayor o menor ventaja.
B.6. Análisis de las modificaciones a las RO-PIE-06 en relación con las
recomendaciones de las evaluaciones externas de los dos años
anteriores
Para dar cumplimento a este apartado91 con mayor claridad y precisión se elaboró
un cuadro que especifica -para cada reto planteado en dichas evaluaciones- si las
recomendaciones correspondientes han sido retomadas en las RO92 y/o en la
operación del PIE.93
88
Sumatoria de los factores: IRFAIS, IRPAFEF e IRPE.
89
Lo anterior no es imputable al diseño del programa ni a la Sedesol; sin embargo, el equipo
evaluador hace un respetuoso llamado a las autoridades legislativas y hacendarias para considerar
modificaciones en materia de egresos que permitan mejores ejercicios presupuestarios.
90
Cabe señalar que en el presente ejercicio, de los seis estados ganadores, tres no presentaron
ningún padrón, de acuerdo con la información acerca de los resultados de la aplicación de la
fórmula proporcionada por el área que opera el PIE.
91
Numeral 4.1.4 de los TR-PIE.
92
Las RO vigentes presentan 19 textos agregados y 29 cambios o modificaciones.
93
Véase el Anexo electrónico 5.
B-28
Informe de la evaluación externa 2006 del Programa Incentivos
Estatales
En el Anexo electrónico 5 se analizan los retos y recomendaciones de las EE-PIE-04
y EE-PIE-05 para verificar si indujeron los cambios que se han hecho a las RO del
Programa. Al respecto, en las RO-PIE-06 se agregaron 19 textos y existen 29
cambios o modificaciones; de éstos, el texto agregado más significativo desde el
punto de vista del equipo evaluador es el del apartado 4.1.5, ya que se incluye una
explicación detallada para la conformación de padrones. Sin embargo, ésta no es
una modificación derivada de los retos y/o recomendaciones de las dos últimas
evaluaciones externas.
Un cambio significativo que sí fue abordado en la evaluación anterior tiene que ver
con el reto de quitar el esquema simple de reparto de recursos adicionales a las
entidades federativas mediante la modalidad Fiedes. Se puede considerar que fue
atendido ya que en el presente ejercicio ya no opera esa modalidad.
Los retos y recomendaciones emitidos por las evaluaciones anteriores no fueron
aplicados -en estricto sentido- en las RO-PIE-06. Sin embargo, es pertinente
mencionar que desde el punto de vista de la presente evaluación varias de esas
sugerencias se volvieron obsoletas, por lo que se consideró comprensible que no
hayan sido incorporadas en las RO vigentes.
A manera de resumen, es importante señalar que las opiniones de los actores
clave levantadas en el trabajo de campo reflejan que buena parte de dichas
recomendaciones no ha sido tomada en cuenta en la normatividad, diseño y
operación del Programa, por lo que continúan pendientes. Algunas más, sólo han
sido incorporadas en forma parcial.
B.7. Propuesta de rediseño del PIE
Con base en la evaluación del diseño del programa; de los resultados actuales y
acumulados de la focalización y cobertura; del análisis de la operación; de la
evaluación de resultados; del trabajo de campo y de la evaluación de la
percepción de los actores claves, el equipo evaluador concluye que el Programa
Incentivos Estatales debe rediseñarse mediante una simplificación que retome las
mejores prácticas de las modalidades que ha tenido.94
El diseño actual del programa -reflejado en sus RO- da mayor prioridad a los
procesos para otorgar recursos a proyectos de impacto social presentados por los
gobiernos de los estados que a incentivar directamente la corresponsabilidad, la
rendición de cuentas, la innovación y el buen desempeño para el desarrollo social.
Lo anterior sucede porque el diseño de la modalidad de CA ofrece mayor
oportunidad para acceder a los recursos sin necesidad -por ejemplo- de generar y
proporcionar la información del destino de los recursos. En consecuencia, los
94
El equipo evaluador considera que el PIE es un instrumento valioso que puede derivar en una
nueva política federalista si se fusionan la corresponsabilidad y rendición de cuentas con el
concurso abierto basados en la certeza que en su momento otorgó el Fiedes.
B-29
Informe de la evaluación externa 2006 del Programa Incentivos
Estatales
estados prefieren participar en ésta e ignorar la de CRC95 con lo que se pierde la
idea original de incentivar el esfuerzo estatal.
Por otro lado, el actual diseño hace que el PIE pierda su potencial virtud de apoyar
acciones que no podrían realizarse con otros programas de la Sedesol; la
focalización georreferenciada,96 no debe ser la máxima prioridad en este programa
en tanto ya está incorporada en el resto de la oferta nacional en materia de
desarrollo social.97
Es posible que la ausencia de un adecuado análisis de problemas y objetivos así
como de involucrados98 -en la construcción del sistema de marco lógico- haya
derivado en un diseño que sólo evoca una mejor operación para otorgar recursos
a los gobiernos estatales.
El PIE cuenta con la experiencia de haber operado tres modalidades diferentes,
cada una de las cuales -de acuerdo con su diseño- no cumple por sí sola con los
objetivos generales, en cambio sí ha generado una alta expectativa con respecto a
la seguridad de contar con un monto preasignado (lo cual fue eliminado en el
presente ejercicio).99 Asimismo, para las entidades, el diseño de las modalidades
CRC y CA sólo podría representar diferencias de tipo administrativo que se aplican
para intentar acceder a los recursos.100
Otro aspecto importante que no se toma en cuenta con el diseño actual del
programa es la precaria situación existente en la procuración del desarrollo social
en el nivel estatal y/o municipal.
Basta mencionar que, como se observa en el Anexo electrónico 3,101 diez
entidades no operan ningún programa social propio; 11 estados apenas ejecutan
uno o dos programas locales y 19 no han definido un programa de desarrollo
social estatal.102 Lo anterior significa que es urgente impulsar la definición de
95
En 2006 participaron 11 entidades en la modalidad de CRC y 22 en la modalidad de CA.
96
Ello no significa que se elimine la prioridad de las microrregiones pero que se abra la posibilidad
de atender a las zonas y grupos que presentan vulnerabilidad social, por otro lado, debe seguir
vigilándose el alto impacto de los proyectos.
97
Y en algunos casos forzada.
98
La metodología del SML considera fundamentales dichos análisis para derivar en una mejor
búsqueda de propósitos y fines.
99
Es el caso de la modalidad Fiedes.
100
Algunos de los estados participan con el mismo proyecto en ambas modalidades. Vale la pena
mencionar que incluso en el nivel central las actividades expuestas en la MML-PIE son idénticas en
ambas modalidades.
101
Programas estatales de desarrollo social.
102
Véase el Anexo electrónico 4. Documentos de políticas estatales de desarrollo social.
B-30
Informe de la evaluación externa 2006 del Programa Incentivos
Estatales
estrategias locales de desarrollo social e incentivar la participación de las
entidades en el PIE.
La propuesta de rediseño del programa que a continuación se presenta es -desde
la perspectiva del equipo evaluador- el reto fundamental para el Programa ya que,
rescatando las fortalezas de cada modalidad que hasta el momento ha operado
pero en un marco de mayor transparencia e igualdad de oportunidades,103 busca
incentivar verdaderamente el desarrollo social desde una perspectiva local.
Por lo anterior, el reto del rediseño se traduce en lo siguiente:
•
Se recomienda que el nuevo diseño del PIE se base en un proceso único
para el acceso a los recursos; es decir, que se eliminen las modalidades.
•
En una primera fase, todas la entidades federativas tendrían un monto
preasignado –de manera similar a como operó el Fiedes- del tal forma que
el presupuesto asignado al programa se dividiría en fracciones iguales sin
ningún tipo de distinción (ni territorial ni poblacional).
•
Contar con un monto preasignado permitiría a las entidades interesadas
consolidar negociaciones entre la administración pública estatal y otros
organismos que podrían intervenir en la coinversión.104
•
En cuanto se apruebe el PEF se publicaría de inmediato la convocatoria del
programa con la intención de otorgar mayores facilidades a las entidades
para reunir la información y elaborar los proyectos a ser financiados por el
105
PIE.
•
Respetando los plazos que actualmente se manejan, los estados
entregarían dos expedientes de forma simultánea: el primero contendría en
forma clara y precisa la documentación que actualmente se solicita en la
modalidad CRC106 y el segundo, un proyecto que demuestre un alto potencial
de ser un instrumento eficaz para la promoción del desarrollo social y
humano de la población en condiciones de pobreza, marginación y/o
vulnerabilidad social; o bien, que resuelva problemas de trascendencia
local, desde el punto de vista ambiental, de salud pública, educación,
etcétera.107
103
Lo que significa que el Distrito Federal también debe contar con la oportunidad de participar.
104
Ayuntamientos, OSC, instituciones de financiamiento, organizaciones internacionales, etcétera.
105
Principalmente beneficiaría a las de menor desarrollo pero lograría igualdad de oportunidades.
106
Con la que se calcula la fórmula de asignación.
107
Por lo tanto, no será un requisito de elegibilidad que el proyecto adopte el criterio de focalización
territorial de la Sedesol (microrregiones).
B-31
Informe de la evaluación externa 2006 del Programa Incentivos
Estatales
•
Los estados que califiquen con un puntaje mínimo -previamente acordadoacerca de su grado de transparencia, corresponsabilidad y rendición de
cuentas108 pasarían a la segunda fase para revisar su proyecto; mismo que,
si no reuniera un mínimo de calidad109 podría ser rediseñado y reevaluado
en el mismo ejercicio.110
•
Los estados que no lograran obtener el mínimo de calificación solicitado no
tendrían derecho a la revisión de su proyecto.
•
Cuando un estado no participe o no apruebe la evaluación de
corresponsabilidad y rendición de cuentas, el monto que tenía preasignado
pasaría a formar parte de una bolsa que se repartiría entre las entidades
que calificaron las dos primeras fases.111
•
Además de haber aprobado en las dos rondas previas, las entidades
interesadas en obtener parte de ese recurso extraordinario tendrían que
acreditar la capacidad para continuar coinvirtiendo en una ampliación de
metas del proyecto previamente autorizado o con un nuevo proyecto.112
•
El nuevo diseño del PIE implicará ajustar su sistema de marco lógico e
incorporar las recomendaciones señaladas en el apartado de diseño.
Finalmente, se recomienda difundir en la página de Internet (y en diversos medios
electrónicos y/o impresos) las mejores prácticas de los estados para otorgar ideas
y proyectos que podrían ser replicables en otras entidades.113
Asimismo, dicho portal podría permitir la difusión de documentos de planeación,
acciones a favor del desarrollo social y nuevas tecnologías utilizadas gracias al
Programa de Incentivos Estatales.
Se considera que los objetivos del PIE son verdaderamente innovadores, pretenden
construir una nueva relación entre los estados y el gobierno federal, y buscan
108
Pudiéndose utilizar los componentes actuales previstos en la fórmula de la modalidad CRC.
109
El mínimo de calidad deberá basarse en un protocolo de evaluación de proyectos (y un sistema
de puntaje) que califique sus componentes técnicos, su impacto, la adecuación a los criterios de
elegibilidad y el grado de transversalización de la perspectiva de género, entre otros.
110
En una sola ocasión adicional.
111
Que serán aquellas que obtuvieron una calificación mínima aprobatoria en la evaluación de
corresponsabilidad y rendición de cuentas y en su proyecto y difundida por el área del PIE.
112
Si alguno o varios de los estados que calificaron en las fases previas no se interesaran, no
pudieran continuar coinvirtiendo, o bien no presentaran una ampliación de metas o un nuevo
proyecto bien sustentado, recibirán sólo el recurso originalmente establecido.
113
De igual forma se recomienda publicar los resultados obtenidos en la fórmula de
corresponsabilidad y rendición de cuentas así como el puntaje obtenido para cada proyecto
dictaminado.
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Informe de la evaluación externa 2006 del Programa Incentivos
Estatales
alinear la política social para sumar esfuerzos con base en el desarrollo local. Una
fortaleza importante es que consigue corresponsabilidad y apunta a elevar la
eficiencia y eficacia de la gerencia social.
El equipo evaluador considera que, de aceptarse el rediseño, el programa debe
contar con un aumento considerable de su presupuesto para apuntalar su
potencialidad y ofrecer apoyos significativos que correspondan con el esfuerzo
que requeriría la participación de los gobiernos estatales.
Empero, de continuar operando exclusivamente focalizado en los municipios de AM
y MAM, y en condiciones que facilitan que los estados reciban los recursos sin
cumplir con la transparencia y rendición de cuentas tendría que repensarse la
utilidad del programa o, aún más, sería preferible transferir su escaso presupuesto
a la estrategia de Microrregiones y cancelar al PIE.
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