Evaluaci n de Dise o : Complemento Sedesol

Hospital Infantil de México Federico Gómez
Centro de Estudios Económicos y Sociales en Salud
EVALUACIÓN DEL DISEÑO DEL
PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO EN ZONAS DE
ATENCIÓN PRIORITARIA (PAAZAP)
(A PARTIR DEL 2009, ESTE PROGRAMA SE FUSIONA CON EL ALIMENTARIO DE
DICONSA, PAL)
Informe final – Complemento SEDESOL
Fecha de entrega: 8 de diciembre de 2008
Investigadores∗
Evelyne Eugenia Rodríguez Ortega
Elvira Mireya Pasillas Torres
∗
El análisis y las opiniones y recomendaciones que se presentan en este trabajo son responsabilidad de los
investigadores y no necesariamente coinciden con las de la institución.
Resumen Ejecutivo
El objetivo de este documento es presentar el complemento que requirió la SEDESOL
para la evaluación del diseño del Programa de Apoyo Alimentario en Zonas de Atención
Prioritaria, de aquí en adelante el Programa o PAAZAP, el cual amplía el análisis realizado
por los mismos investigadores de acuerdo al Modelo de Términos de Referencia para la
Evaluación de Diseño emitidos por el CONEVAL el cual se presenta en un documento por
separado. El análisis realizado se basó en la revisión de gabinete de información entregada
por la Secretaría de Desarrollo Social, SEDESOL, así como en dos entrevistas a los
operadores del Programa y a personal de la Secretaría y en información disponible en
Internet. La evaluación se divide en cuatro temas: 1) diagnóstico y la justificación que dio
origen al Programa; 2) estrategia de cobertura; 3) organización y gestión; y, 4) seguimiento y
monitoreo. También se presentan fortalezas, retos y recomendaciones que se derivan del
análisis realizado.
El PAAZAP entró en operación el 30 de abril de 2008; según sus lineamientos este
Programa se justifica por la existencia de hogares con problemas de alimentación y nutrición
que se ubican en localidades dispersas de alta y muy alta marginación que no están siendo
atendidos por otros programas alimentarios del gobierno federal. El PAAZAP otorga
principalmente tres tipos de apoyos: i) apoyo económico que consiste en 245 pesos
mensuales más 120 pesos para apoyar la economía familiar ante alzas en los precios de los
alimentos; ii) complementos nutricionales a niños y niñas de 6 meses a 6 años de edad y a
mujeres embarazadas o en periodo de lactancia; y, iii) acciones de orientación y promoción
social.
Adicionalmente,
los
lineamientos
establecen
que,
según
la
disponibilidad
presupuestal, se podrán llevar a cabo acciones de mejoramiento de vivienda, que incluyen
piso firme, agua potable, servicio sanitario, y la sustitución de fogones abiertos para cocina.
Además, los hogares beneficiarios que se incorporen al programa Oportunidades recibirán
un bono de transición consistente en un pago único equivalente a dos bimestres de apoyo.
El PAAZAP nace como respuesta a un problema público de gran importancia: la
atención a los problemas de nutrición y alimentación de la población en localidades rurales
dispersas de alta y muy marginación que no son atendidos por los programas alimentarios o
sociales actuales. La atención de esta población implica retos y costos operativos
importantes debido a su dispersión geográfica, pero más aún, retos conceptuales y de
estrategia de política social. Aún cuando se conoce la magnitud de la dispersión poblacional,
2
poco se conoce en realidad de esta población y de su problemática, menos de cuál debe ser
la estrategia de atención de forma que no genere incentivos perversos para que estos
hogares se mantengan en el aislamiento geográfico, o se promuevan invasiones irregulares o
en áreas de riesgo. Así, el PAAZAP si tuvo una razón de ser, y tan solo la información
recopilada por el Programa de estas localidades podría ser fundamental para tener una
visión más de esta problemática.
Sin embargo, los resultados que se presentan en este documento sugieren que
existen fallas en el diseño e implementación del Programa, en su estrategia de cobertura y
en sus procedimientos lo que pone en duda que se alcancen los objetivos esperados del
mismo. Debe señalarse que todos los programas nuevos pasan por una curva de aprendizaje
y en esto el PAAZAP no es una excepción; sin embargo, se considera que este Programa fue
iniciado sin tener desarrollados a nivel operativo todos los elementos mínimos necesarios.
Más aún, es importante señalar que el PAAZAP fue promovido y aprobado su presupuesto
en noviembre del 2007 sin contar con un diagnóstico previo sobre la problemática que el
Programa buscaba resolver, ni con un diseño de las características del programa ni de las
necesidad presupuestales y capacidad operativa. Las principales fallas encontradas son:
a) Cobertura: La extensión de la atención del programa a todo tipo de localidades, de todos
niveles de marginación, rurales y urbanas de todos tamaños, con acceso a servicios de
salud y educación, y con cobertura de otros programas diferentes a Oportunidades y PAL;
en vez de concentrarse en las localidades de alta y muy alta marginación sin acceso a
servicios que no son y no pueden ser atendidas por otros programas.
b) Población objetivo y mecanismos de focalización: No focalizar sus acciones en todos los
casos en población pobre, al incorporar de forma universal a todos los hogares de
localidades de alta y muy alta marginación, inclusive de aquellas confidenciales a las
cuales se les imputa el nivel de marginación del municipio.
c) Componentes de apoyo. Los suplementos se otorgan de forma generalizada hasta los 6
años. Estos y las transferencias monetarias se otorgan sin ninguna vinculación a acciones
preventivas de salud. El Programa incluye la promoción y acción social como un
componente sin haber desarrollado los contenidos ni elaborado los manuales de
procedimientos.
d) Corresponsabilidades. Se fijaron corresponsabilidades pero no se definieron claramente
ni tampoco se desarrollaron los materiales de las acciones de promoción social, lo cual
hace que prácticamente no sean coercibles.
3
e) Cuantificación de la población objetivo. La población objetivo no se redimensionó ni
reestimó a partir de los levantamientos del programa.
Con base en el análisis realizado, se sugiere lo siguiente:
•
Tener un solo programa de transferencias de ingreso a la población pobre en localidades
rurales dispersas de alta y muy alta marginación sin servicios de salud y educación que
no son atendidas por Oportunidades, ni otros programas alimentarios ni de transferencias
de ingresos, en lugar de dos programas que existen actualmente: el PAAZAP y el PAL.
•
Con base en la problemática que le dio origen al Programa, definir claramente la
población objetivo y cuantificarla adecuadamente. Se propone que el Programa se
focalice sólo en la población pobre de estas localidades, con los mismos criterios y
mecanismos de focalización del programa Oportunidades. Esto incluye el levantamiento
de cuestionarios de localidad iguales que identifiquen, entre otros, acceso a servicios de
salud y educación.
•
Vincular los apoyos en efectivo a acciones de salud preventiva, por lo menos para madres
embarazadas y lactantes y menores de 5 años, y, con educación para la salud e higiene.
•
Otorgar los suplementos desde los 4 meses hasta los 5 años (ello solo si la cobertura del
programa se hace en zonas de gran rezago) vinculados a retroalimentación a la madre
del estado del niño y al momento de las acciones de salud preventiva.
•
Con respecto a la coordinación y operación del Programa, por razones de costoefectividad, congruencia y consistencia de los esfuerzos se recomienda que la instancia
que lo opere sea la estructura de Oportunidades, como un programa diferente que
antecede al programa general. Lo anterior siempre y cuando se cumplan las condiciones
descritas en los puntos anteriores.
•
Avanzar lo más rápidamente posible tanto en la elaboración de manuales de
procedimientos detallados de cada uno de los procedimientos como en uno que delimite
de forma horizontal responsabilidades y tiempos de forma específica, debido al gran
número de instancias que participan en la operación del Programa.
•
Establecer un sistema de monitoreo y evaluación y un esquema de evaluación.
•
Sistematizar la información que ha levantado el Programa, ponerla a disposición y
difundirla para que no sólo otros programas de la SEDESOL, sino también otros sectores
y niveles de gobierno, la usen en la planeación de sus acciones.
4
•
Con base en ella, hacer un estudio a profundidad de la problemática de la dispersión
poblacional en México para avanzar en el diseño de propuestas de intervención pública al
respecto.
Se considera que estas recomendaciones son igualmente aplicables a la operación del
PAAZAP por el PAL.
5
Índice
Introducción ..............................................................................................................................8
Capítulo 1. Evaluación de Diseño .........................................................................................9
1.1 Justificación y Diagnóstico .................................................................................................. 10
1.2 Población objetivo y estrategia de cobertura.................................................................. 23
1.3 Organización y Gestión ......................................................................................................... 44
1.4 Seguimiento y Monitoreo ...................................................................................................... 59
Capítulo 2. Conclusiones .....................................................................................................63
Capítulo 3. Principales fortalezas, retos y recomendaciones...........................................65
Bibliografía ............................................................................................................................68
Anexos...................................................................................................................................71
Anexo 1. Diferencias entre las bases de datos de localidades no atendidas por
Oportunidades ni PAL .................................................................................................................. 71
Anexo 2. Tablero de Control ....................................................................................................... 72
Anexo 3. Avance de captura en encuestas............................................................................. 73
Anexo 4. Selección de Beneficiarios ........................................................................................ 75
Anexo 5. Descripción de las bases de datos utilizadas ...................................................... 76
6
Glosario
CONAPO: Consejo Nacional de Población
CONEVAL: Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social.
DGEMPS: Dirección General de Evaluación y Monitoreo de los Programas Sociales.
DGGPB: Dirección General de Geoestadística y Padrones de Beneficiarios.
DGS: Dirección General de Seguimiento.
Liconsa: Programa de Abasto Social de Leche.
Lineamientos: Lineamientos del Programa de Apoyo Alimentario en Zonas de Atención
Prioritaria.
Oportunidades: Programa de Desarrollo Humano Oportunidades.
PND: Plan Nacional de Desarrollo.
Programa a cargo de Diconsa o PAL: La modalidad de Apoyo Alimentario del Programa de
Apoyo Alimentario y Abasto Rural a cargo de Diconsa.
Programa o PAAZAP: Programa de Apoyo Alimentario en Zonas de Atención Prioritaria.
SEDESOL: Secretaría de Desarrollo Social.
UM: Unidad de Microrregiones.
Unidad Responsable del Programa: La Unidad de Microrregiones.
7
Introducción
El Programa de Apoyo Alimentario en Zonas de Atención Prioritaria (PAAZAP) inició
su operación el 30 de abril de 2008, y a partir del ejercicio fiscal 2009, se fusionará con el
programa de Apoyo Alimentario a cargo de Diconsa (PAL). Los lineamientos del Programa
establecen como objetivo principal la mejora en la alimentación y nutrición de los hogares
ubicados en municipios y localidades de alta y muy alta marginación, o que se encuentran en
condiciones de pobreza, y que no están siendo atendidos por otros programas alimentarios
del gobierno federal. Para ello, el PAAZAP otorga principalmente tres tipos de apoyos: i)
apoyo económico; ii) complementos nutricionales; y, iii) acciones de orientación y promoción
social. También contempla apoyos de mejora de vivienda, en caso de disponibilidad
presupuestal.
En este documento se presenta el complemento a la evaluación de diseño del
PAAZAP requerido por la SEDESOL, adicional al análisis realizado por los mismos
investigadores con base en el Modelo de Términos de Referencia para la Evaluación de
Diseño emitidos por el CONEVAL. Ambos trabajos dan cumplimiento a los Términos de
referencia para la evaluación de diseño 2008 del PAAZAP emitidos por la SEDESOL.
El análisis se basó en la revisión de gabinete de información entregada por la
SEDESOL, en dos reuniones con los operadores del Programa y a personal de la Secretaría,
así como en aquella disponible en Internet. Debe señalarse que el informe preliminar fue
objeto de comentarios por diferentes áreas de la SEDESOL, los cuales se anexan así como
las contestaciones respectivas por parte de los investigadores. La evaluación se divide en
tres capítulos; el primero está conformado por cuatro temas: 1) diagnóstico y la justificación
que dio origen al Programa; 2) estrategia de cobertura; 3) organización y gestión; y, 4)
seguimiento y monitoreo. En el segundo capítulo se presentan las conclusiones de la
evaluación; en el tercero, las principales fortalezas y retos del Programa y las
recomendaciones respectivas.
8
Capítulo 1. Evaluación de Diseño
Según los lineamientos del Programa publicados el 30 de abril de 2008 en el Diario
Oficial de la Federación (DOF), y modificados el 13 de junio del mismo año, el objetivo
principal es mejorar la alimentación y nutrición de los hogares ubicados en municipios y
localidades de alta y muy alta marginación, o que se encuentran en condiciones de pobreza,
y que no están siendo atendidos por otros programas alimentarios del gobierno federal.
El PAAZAP otorga principalmente tres tipos de apoyos: i) apoyo económico que
consiste en 245 pesos mensuales más 120 pesos para apoyar la economía familiar ante
alzas en los precios de los alimentos1; ii) complementos nutricionales a niños y niñas de 6
meses a 6 años de edad y a mujeres embarazadas o en periodo de lactación; y, iii) acciones
de orientación y promoción social. Adicionalmente, los lineamientos establecen que, según la
disponibilidad presupuestal, se podrán llevar a cabo acciones de mejoramiento de vivienda,
que incluyen piso firme, agua potable, servicio sanitario, y la sustitución de fogones abiertos
para cocina. Además, cuando una localidad atendida por el Programa se proponga para su
incorporación al programa Oportunidades, los hogares que se conviertan en beneficiarios de
Oportunidades recibirán un bono de transición que consiste en un pago único con un monto
equivalente a dos bimestres de apoyo.
La entrega de los apoyos está sujeta al cumplimiento por parte de los beneficiarios de
las siguientes condiciones: (i) tener al menos una sesión de trabajo con el promotor social
cada 2 meses, ya sea mediante una visita del promotor o acudiendo a las citas programadas
con éste, y (ii) cumplir con los compromisos y tareas de orientación y promoción social que
se establezcan, de común acuerdo, con el promotor social.
Para 2008, el presupuesto aprobado es de 1,260 millones de pesos, MP, con una
meta de 200 mil hogares. Al 30 de septiembre del presente año, el gasto ejercido es de 299.6
MP, mientras que el número de hogares beneficiarios alcanzado es de 92,845. Para el 2009,
el Programa tiene un presupuesto aprobado de 948.6 MP y el Decreto de Presupuesto de
Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2009 estableció que se fusionará con el
1
El apoyo de 120 pesos también se entrega a los beneficiarios de Oportunidades y el PAL: Se origina a partir
del incremento en los precios internacionales de los productos agrícolas.
9
programa de Apoyo Alimentario a cargo de Diconsa (PAL) en ese año, por lo que el
presupuesto conjunto de los dos programas será de 1,445 MP. 2
Este capítulo tiene como objetivo primero, revisar el diagnóstico que justifica el
Programa; analizar la congruencia entre el diagnóstico y los lineamientos para determinar si
todos los elementos de diseño del Programa están soportados en evidencia; y, describir si el
proceso de diseño del programa reúne todos los requisitos básicos que mejoren su
probabilidad de éxito. Segundo, revisar la definición y cuantificación de la población potencial
y la estrategia de cobertura del Programa; tercero, analizar los aspectos de organización y
gestión, identificando los aspectos críticos; y, por último, analizar los aspectos de
seguimiento y monitoreo del Programa.
1.1 Justificación y Diagnóstico
El PAAZAP nace como respuesta a la falta de cobertura de otros programas sociales y
alimentarios en poblaciones específicas, en particular de la población en localidades rurales
dispersas de alta y muy alta marginación. Por ello, esta sección inicia con una descripción
general de los programas actuales con el objeto de contextualizar al PAAZAP; y luego
analiza las fortalezas y debilidades del diagnóstico que lo justifica y de los lineamientos que
lo norman. Debe señalarse que varias de las debilidades descritas en esta sección
subsistirán aún con la fusión del PAAZAP con el PAL, si el PAL mantiene sus reglas de
operación, mecanismos de focalización y mecánica operativa actual. Sin embargo, ya que no
es objeto de esta evaluación el diseño del PAL, sólo se hacen algunas referencias puntuales
al respecto. 3
1.1.1 Antecedentes
En 1997, se crea el Programa de Educación, Salud y Alimentación, Progresa, hoy
Programa de Desarrollo Humano Oportunidades (de ahora en adelante, Oportunidades), el
2
El artículo octavo transitorio del Decreto del Presupuesto de Egresos para el Ejercicio Fiscal 2009 estableció
que: “Las familias beneficiarias durante el ejercicio fiscal 2008 del Programa de Apoyo Alimentario en Zonas de
Atención Prioritaria seguirán recibiendo los apoyos a través del programa de Apoyo alimentario a cargo de
Diconsa S.A. de C.V. derivado de la fusión de dichos programas, siempre que se cumplan los requisitos
señalados en las reglas de operación de éste último.”
3
Los señalamientos con respecto al PAL se hacen con base en las reglas de operación de dicho Programa
para el ejercicio fiscal 2008. La SEDESOL informó al equipo evaluador que el PAL modificaría sus reglas de
operación para el ejercicio 2009, las cuales se encuentran pendientes de autorización y publicación.
10
cual otorga transferencias de ingreso a hogares pobres condicionados a acciones de salud
preventiva por parte de todos los miembros del hogar y a la asistencia regular a la escuela de
aquellos inscritos entre 3º de primaria y 3º de preparatoria, con el fin de mejorar la salud,
educación y nutrición de estas familias. Las evaluaciones a la fecha muestran resultados
positivos y este programa es considerado una mejor práctica a nivel internacional. Este
programa es complementario a las acciones que promueven la cobertura y calidad de los
servicios de salud y educación, los cuales son la vía principal para incidir en la salud,
nutrición y educación de todos los hogares. En el 2008, Oportunidades cuenta con un
presupuesto de 38,071 millones de pesos, MP, y cubre a 5 millones de hogares de los cuales
3.3 están en el medio rural.4 En las localidades donde Oportunidades opera, sustituye a los
otros programas alimentarios dirigidos de carácter federal (Liconsa), por ser un programa
mejor focalizado y de mayor impacto, por la integralidad de sus acciones. Hoy en día, es el
programa focalizado de mayor cobertura en el medio rural (cubre al 62.6% de todos los
hogares rurales5) y en el país en general.6 Por otra parte, Liconsa siempre ha sido un
programa eminentemente urbano, el 57 por ciento de los beneficiarios se concentran en el
Distrito Federal y el Estado de México.
Por su diseño, Oportunidades sólo puede operar en localidades que tengan acceso a
salud y educación. Así, las localidades rurales dispersas sin acceso a servicios de salud y
educación no pueden ser atendidas por este programa y, en general, tampoco son atendidas
por otros programas alimentarios o de transferencias de ingresos ni por otros programas
sociales, por las dificultades y costos operativos.
Por ello, en el 2003, la SEDESOL creó el PAL para atender a las familias pobres
rurales no cubiertas por Oportunidades; este programa no opera en localidades con
presencia de Oportunidades o Liconsa.7 Para 2008, el PAL tiene una asignación
presupuestal de 336 MP y a junio de este año beneficiaba a 120,961 familias, a las cuales
se les otorga el apoyo en especie;8 estas acciones son adicionales a las que Diconsa brinda
4
Definido como poblaciones menores a 2,500 habitantes.
Cubre al 48.9% de los hogares rurales y semi-urbanos.
6
Progresa/Oportunidades también sustituyó gradualmente a los programas alimentarios generalizados de la
cadena maíz-tortilla; y harina de trigo-pan; y en las localidades donde entraba al entonces programa de Tortilla
Fidelist
7
Este programa hoy está contenido en el Programa de Apoyo Alimentario y Abasto Rural; sin embargo, aún en
el anexo del Programa Especial Concurrente para el desarrollo rural sustentable (PEC) del decreto de Presupuesto
de Egresos de la Federación se siguen haciendo las asignaciones presupuestales de manera diferenciada al
PAL y a abasto rural. Ver SHCP (2008).
8
Fuente: Segundo informe trimestral 2008, Programa de Apoyo Alimentario y Abasto Rural, publicado en
www.diconsa.gob.mx
5
11
a través de su programa de abasto rural (a través del cual se otorgan transferencias de
ingreso vía precios9). Debe señalarse que para el 2009, el PAL tiene 496.2 MP asignados;
sin embargo, debido a la fusión del PAAZAP con el PAL, el programa en su conjunto tendrá
recursos totales por 1,448.9 MP.
Adicionalmente, en el 2007, se crea el Programa de Atención a los Adultos Mayores
de 70 años y más en zonas rurales, el cual otorga transferencias de ingreso a adultos
mayores de 70 años en localidades de hasta 20,000 habitantes. Sus reglas de operación
determinan que no se pueden otorgar apoyos simultáneamente de este programa y de
Oportunidades. En el 2008, cuenta con 9,916 MP y atiende a septiembre a 1.7 millones de
beneficiarios.
Así, existen diferentes programas que otorgan transferencias de ingreso (ya sea en
especie o en forma monetaria) por parte del sector social a los hogares rurales:
Oportunidades, Liconsa, PAL, abasto rural de Diconsa y 70 años y más; siendo la principal
estrategia (tanto en presupuesto, cobertura e impacto de sus acciones) de mejora del capital
humano de los pobres, Oportunidades. Las reglas de operación de estos programas
establecen que no puede haber coexistencia a nivel de localidad (y por tanto de hogar) entre
los programas de Oportunidades, Liconsa y PAL; tampoco a nivel de hogar entre
Oportunidades y 70 y más. Asimismo, otros programas, aunque de naturaleza diferente,
como el Programa de Empleo Temporal (PET) y Procampo también otorgan transferencias
de ingreso a los hogares rurales. El PET como un programa de autoselección ligado a la
participación de los beneficiarios en obras de infraestructura; Procampo ligado a la posesión
de tierra, otorga transferencias desde 1994 a un padrón de aproximadamente 2.4 millones de
productores. El Cuadro 1 muestra la cobertura y las asignaciones presupuestales para estos
Programas.
9
Ver Sección 3.2.3.2. de las Reglas de Operación del Programa de Apoyo Alimentario y Abasto Rural a cargo
de Diconsa, S.A. de C.V. para el ejercicio fiscal 2008.
12
Cuadro 1
Programas Federales de Transferencias de Ingreso
(millones de pesos, MP)
Programa
Núm ero de
Beneficiarios
Oportunidades
5 millones de
hogares
1.7 millones de
beneficiarios
6.1 millones de
beneficiarios
70 y Más
Liconsa
Beneficiarios
Medio Rural
3.5 millones de
hogares
Presupuesto
Presupuesto (**)
Original 2008
2009 (MP)
(MP)
38,071
47,845
9,916
13,176
1,941
Abasto
Rural
Diconsa
PAL (*)
131,850 hogares 131,850 hogares
PAAZAP (*)
118,174
Subtotal
Empleo Temporal
2,060
2,000
336
1,260
53,584
1,281
496
949
64,466
1,330
Procampo
16,678
16,803
71,543
82,599
2.4 millones de
productores
Total
Fuentes: Presupuesto: Decretos de Presupuesto de Egresos de la Federación para los ejercicios fiscales
2008 y 2009, e información de la Dirección General de Seguimiento de la SEDESOL. Metas: Informes Trimestrales
de Ejercicio de Gasto de la SEDESOL.
(*) PAAZAP se fusiona con el PAL en el 2009.
(**) Datos preliminares.
El presupuesto del Programa de Empleo Temporal y de Oportunidades incluye el de todas las secretarías que
los operan.
Los programas que otorgan transferencias de ingreso han crecido tanto en número
como en recursos y cobertura en los últimos años. Sin embargo, se desconoce la incidencia
de estos programas en los hogares individuales así como la estructura de incentivos que en
su conjunto están generando. Debe señalarse que independientemente del objetivo al que
estén ligadas las transferencias de cada programa, los apoyos se diseñaron, en su mayoría,
para representar una proporción del ingreso del hogar. Sin embargo, los hogares hoy pueden
recibir transferencias, en especie y monetarias, de diferentes programas sin ningún límite
máximo de apoyo. Debido a la ausencia de un número único de referencia para todos los
beneficiarios de programas públicos no es posible saber cuántos hogares reciben qué
transferencias y qué proporción de su ingreso total representan.
1.1.2 Creación del PAAZAP: justificación y lineamientos
13
En 2008, se crea el PAAZAP, como se describe en su diagnóstico, con el “fin de
contribuir a brindar mayores oportunidades nutrición y alimentación a los miembros de los
hogares que habitan en localidades marginadas y que no han sido atendidos aún por algún
programa federal en materia de nutrición” y definiendo como su universo potencial a las 421
mil viviendas que se ubican en “localidades muy pequeñas, dispersas y carentes de servicios
de salud y educación”, Al respecto se hacen los siguientes señalamientos:
•
Aún cuando el diagnóstico define el universo potencial del Programa como “localidades
muy pequeñas, dispersas y carentes de servicios de salud o educación” no incorporados
a los programas alimentarios existentes, sus lineamientos amplían, sin ninguna
justificación, la presencia del Programa a otro tipo de localidades: de todos tamaños, de
todos los niveles de marginación y con acceso a salud y educación; así como a hogares
atendidos por otros programas, tanto alimentarios como de transferencias de ingreso
(diferentes a Oportunidades y PAL).
•
Aún cuando el diagnóstico señala, acertadamente, como causas inmediatas de la
desnutrición “la dieta insuficiente o inadecuada y la elevada incidencia de enfermedades
infecciosas y parasitarias”, así como el “cuidado inapropiado de niños y mujeres”, en el
diagnóstico no se hace referencia a las acciones para mejorar la cobertura y calidad de
los servicios como acciones indispensables y, de hecho las principales, para poder incidir
en los niveles de desnutrición; y por tanto, como acciones complementarias necesarias.
Así, en el universo de población potencial del Programa que se presenta en el
diagnóstico no se distingue por niveles de marginación, ni por acceso a servicios; y, por
tanto, no se identifica en cuáles de esta localidades podría implementarse
Oportunidades; y en cuales, podría establecerse una estrategia intermedia con el
PAAZAP que vinculara las transferencias de ingreso a acciones preventivas en salud.
Como se muestra más adelante en la sección 1.2 de este documento, el 59.2 por ciento
de las localidades del universo potencial del Programa tienen acceso a servicios de salud
y educación, por lo que estas localidades deberían ser atendidas por Oportunidades y no
por el PAAZAP ni por el PAL.
•
El objetivo del PAAZAP es el mismo que el del PAL; así en términos de población
objetivo y problemática, el Programa duplicó al PAL, aún cuando a nivel de hogar no
haya duplicación ya que el Programa establece que no pueden otorgarse apoyos del
PAAZAP a quienes sean beneficiarios del PAL. Sin embargo el diagnóstico del Programa
no aclara la razón para haber creado un programa adicional, y en su caso, no haber
14
sustituido, transformado o eliminado el PAL; tampoco hay un diagnóstico que sustente
ahora la fusión de estos programas en 2009 ni si las razones por las cuales se hizo un
programa diferente ya se han solventado en el PAL.
•
Las principales diferencias entre el PAAZAP y el PAL, a nivel del diseño mostrado en sus
marcos normativos, se muestran en el Cuadro 1. Como se puede observar las
diferencias más sustantivas son: (i) el PAL atiende localidades rurales de alta y muy alta
marginación y localidades de marginación media con más del 40% de población pobre,
mientras que el PAAZAP cubre cualquier tipo de localidad; (ii) los apoyos se entregan en
especie en el PAL; en el PAAZAP en forma monetaria y sólo en especie los relativos a
complementos alimenticios y mejoras de vivienda; (iii) el PAL se focaliza en hogares en
pobreza patrimonial, aunque no lo establece en sus reglas de operación, las cuales solo
hacen referencia a los lineamientos de CONEVAL;10 mientras que el PAAZAP en
localidades de alta y muy alta marginación cubre a todos los hogares, pobres y no
pobres, aún cuando les levante un cédula socioeconómica, y fuera de estas localidades
focaliza en los hogares en pobreza de capacidades. Sin embargo, al igual que el PAL, el
Programa hace referencia a los lineamientos del CONEVAL que esta institución todavía
no ha establecido. Debe señalarse que la ausencia de lineamientos expedidos por parte
de la CONEVAL, no implica que la SEDESOL no cuente con instrumentos para hacer
focalizaciones adecuadas y transparentes; y, (v) ambos programas establecen
corresponsabilidades que no se desarrollan en sus reglas o lineamientos claramente,
haciendo muy difícil su coerción.
Cuadro 1
Características del PAAZAP y del PAL
Objetivo
PAAZAP
Contribuir al establecimiento de
condiciones
de
igualdad
de
oportunidades de los hogares de
las localidades más dispersas del
país,
proporcionándoles
las
herramientas que les permitan
mejorar su alimentación y nutrición
y fomentar el acceso a los
PAL
Mejorar la alimentación y nutrición
de las familias pobres
10
Este aspecto del PAL está documentado en CEPNA (2008), Evaluación de Consistencia y Resultados del
Programa de apoyo alimentario a cargo de Diconsa; donde se describe que se ha observado en diferentes
evaluaciones que las reglas de operación del programa no establecen claramente su población objetivo ni los
criterios de elegibilidad. En el diagnóstico del PAAZAP se hace referencia a que el PAL focaliza en pobres en
condición de pobreza patrimonial.
15
beneficios de otros programas y
servicios públicos.
Localidades en las que no opera
Oportunidades
En caso de desastres naturales,
podrá
actuar
en
cualquier
localidad.
Cobertura
Población Objetivo
•
•
Componentes
Apoyo
de
•
•
•
•
•
Corresponsabilidad
•
•
Hogares no beneficiarios de
Oportunidades o PAL.
Estar ubicados en localidades
de alta o muy alta marginación
o estar en condiciones de
pobreza
de
capacidades
conforme
a
los criterios
establecidos por el CONEVAL.
Transferencias
monetarias,
una
para
mejorar
la
alimentación y nutrición ($245)
otra para apoyar la economía
familiar ante alzas en los
precios de los alimentos.
($120). (apoyos mensuales)
Complementos
alimenticios
para niños entre 6 meses y 6
años y mujeres embarazadas y
lactantes.
orientación y promoción social
Acciones
de
mejora
de
vivienda (piso firme, agua
potable y servicios sanitarios, y
sustitución
de
fogones
abiertos),
hasta
por
$10,000/hogar
Bono de transición a hogares
que
se
incorporen
a
oportunidades.
Una sesión de trabajo con el
promotor social cada 2 meses
Cumplir con los compromisos y
tareas
de
orientación
y
promoción que se establezcan
de común acuerdo con el
promotor social.
Localidades rurales de alta y muy
alta marginación que no reciban
apoyos alimentarios del gobierno
federal; y en localidades de
marginación media con más de
40% de población pobre
• Familias pobres de acuerdo a
los criterios establecidos por
CONEVAL, que no reciban
apoyos alimentarios de otros
programas
federales,
incluyendo Oportunidades y
Liconsa.
•
•
•
•
•
Apoyo alimentario en especie
con un valor mínimo de $182 y
$120 en efectivo para hacer
frente al alza de precios; o
monetario
de
$302,
a
discreción
del
Programa
(apoyos mensuales entregados
bimestralmente)
Apoyos complementarios en
materia
de
educación
nutricional y salud (Diconsa no
los provee directamente sino
que los promueve a través de
otros programas)
Acciones de promoción de la
salud, voluntarias para los
beneficiarios.
Educación nutricional y de
salud
Asistir a las pláticas para
mejorar
la
alimentación,
nutrición y salud.
1.1.3 Evidencia de experiencias en México y a nivel internacional
El diagnóstico del Programa presenta información sobre el estado nutricional de la
población mexicana y sobre la pertinencia, focalización y efectividad de los principales
programas de combate a la pobreza con instrumentos nutricios (Oportunidades, Liconsa, y
PAL), para sustentar la creación y el diseño del PAAZAP. Sin embargo, existen, entre otros,
16
tres aspectos del diseño del PAAZAP que contravienen la experiencia de México e
internacional reseñada en el diagnóstico, sin que en el mismo se explique la razón para
hacerlo de esa manera; éstos son:
•
Focalización. Uno de los principales principios desarrollados de la última década en
materia de programas de transferencias de ingreso condicionadas es la necesidad de
contar con mecanismos de focalización adecuados, objetivos y transparentes de estos
programas en la población en pobreza extrema a nivel de hogar vs. la focalización
geográfica de los programas destinados a bienes públicos. Sin embargo, ni el diagnóstico
ni los lineamientos del Programa, hacen referencia a que este programa se destinará a
hogares pobres. De hecho el programa hace inscripción universal en todas las
localidades de alta y muy alta marginación (incluyendo las confidenciales, clasificadas de
acuerdo a una metodología ad hoc del CONAPO) a pesar de que: (i) la SEDESOL ha
acumulado gran experiencia de más de una década en focalización; (ii) el Programa
aplica cédulas socioeconómicas a todos los hogares de todas las localidades que opera,
y calcula el sistema de puntajes para estimar la condición de pobreza de todos ellos; y,
(iii) las evaluaciones sobre el método de focalización de Progresa/Oportunidades en
zonas rurales, muestran que el método usado a nivel de hogar es el más efectivo para
reducir la profundidad y la severidad de la pobreza en México, comparado con otros
esquemas de selección y de transferencia tales como transferencias uniformes (sin
ningún sistema de focalización), focalización basada en el consumo, y focalización
geográfica (a nivel de localidad en lugar de a nivel del hogar como el del PAAZAP en
localidades de alta y muy alta marginación), dados los costos asociados a cada
esquema. Ver Behrman, Davis y Skoufias (2000).
•
Vinculación de los apoyos con acciones preventivas de salud. La complementariedad y
vinculación de las transferencias monetarias con acciones preventivas de salud como
principio fundamental para incidir de forma efectiva en la desnutrición, en particular de los
grupos más vulnerables, mujeres embarazadas y lactantes y menores de cinco años no
se incluyó en el Programa.11
•
El otorgamiento de complementos nutricionales de forma generalizada a menores de 6
años y mujeres embarazadas y lactantes sin ninguna vinculación a acciones preventivas,
aun cuando el mismo diagnóstico señala la coexistencia en estas poblaciones de
11
Periodos de disminución de ingesta alimentaria o de desnutrición en estos grupos pueden llevar a daños
permanentes. Ver Victoria et al 2008.
17
problemas de desnutrición y sobrepeso y obesidad; y cuando Oportunidades los entrega
de manera generalizada sólo hasta los 2 años; y de los 2 a los 5 sólo cuando existen
problemas de desnutrición.
Con respecto a estos puntos, el diagnóstico hace referencia a la evaluación de los
programas que llaman de segunda generación que inician con Oportunidades (como mejor
práctica internacional), cuyo diseño reconoció que: (i) se requería una focalización efectiva,
objetiva y transparente de los beneficiarios; e, (ii) identificó “los mecanismos biológicos y
conductuales a través de los cuales las intervenciones podrían tener un efecto sobre la
desnutrición”. Se reconoce que la desnutrición no puede atenderse exclusivamente
aumentando la disponibilidad de alimentos o su calidad proteínica, sino mejorando
simultáneamente el estado de salud de los hogares a través de atención preventiva. Debe
señalarse que Progresa/Oportunidades es el único programa que cuenta con evaluaciones
sistemáticas por un período de más de 10 años; y que ha mostrado resultados alentadores
tanto en salud como educación. Con respecto a los impactos en prevalencia de anemia tanto
de niños como de mujeres a quienes se les otorgaron suplementos alimenticios, éstos son
menores a los esperados. Parte de estos resultados se explican porque un porcentaje
considerable
de
los
beneficiarios
no
consumieron
los
complementos
alimenticios
regularmente o de forma adecuada; y a problemas de absorción de hierro. De ahí se
derivaron recomendaciones sobre mejorar la disponibilidad oportuna del complemento en los
centros de salud, modificar la fórmula, y fortalecer el componente educativo del programa
con respecto a su correcta preparación. Debe señalarse que Oportunidades otorga los
suplementos alimenticios a menores hasta los cinco años, pero en el rango de 2 a 5 sólo
cuando tiene problemas de desnutrición. En contraste, el Programa los otorga a menores
hasta de 6 años de forma generalizada; y el componente educativo sobre salud, nutrición e
higiene, previsto en las acciones de promoción social no se ha desarrollado completamente.
Con relación a las acciones de mejoramiento de vivienda del PAAZAP (piso firme,
agua potable, servicio sanitario, y la sustitución de fogones abiertos para cocina), y sus
efectos, el diagnóstico hace referencia a la evaluación de Gertler (2008) que mostro que la
introducción de pisos firmes en los hogares en Coahuila tuvo un impacto grande y
significativo en la reducción de parásitos en los niños de 0 5 años, la cual está directamente
relacionada al impacto del programa en la disminución de la incidencia de diarrea y anemia
entre niños de 0 a 5 años de edad. Sin embargo, el diagnóstico no aclara el por qué el
18
PAAZAP debe incluir acciones de este tipo, en vez de que sean provistos por los otros
programas de la misma SEDESOL.
1.1.4 Proceso de diseño
Con respecto al proceso de diseño del Programa, en general toda intervención pública
debe estar sustentada, en primer lugar, en un diagnóstico que identifique claramente el
problema público que se desea atender. Segundo, en una evaluación de los diferentes
instrumentos con los cuales puede atenderse esa problemática, la cual incluya el análisis de
los programas actuales. Tercero, en la identificación del mejor instrumento para atender esa
problemática y de las acciones complementarias que es necesario llevar a cabo para cumplir
con el objetivo, las cuales pueden incluir la modificación o eliminación de programas. Por
último, en un diseño detallado que incluya, entre otros, la definición clara del objetivo del
programa, de la población objetivo, los componentes de apoyo, la mecánica operativa, los
aspectos institucionales y el esquema de seguimiento y monitoreo y de evaluación; así como
la estrategia de implementación del programa que asegure su viabilidad operativa y
financiera. De no hacerlo de esa manera, se corre el riesgo de duplicaciones e
inconsistencias en los programas, así como de un bajo costo efectividad del gasto público.
Debe señalarse que sólo identificando claramente los objetivos del programa y los resultados
esperados (y los plazos en que se estimaría ocurrieran), puede establecerse un sistema de
evaluación que permita identificar si la hipótesis de diseño (este instrumento es la alternativa
más eficiente para resolver este problema público) es correcta; y si los resultados son
atribuibles a ese programa.
Con respecto a esta descripción general de lo que sería un proceso adecuado de
diseño de políticas públicas se pueden hacer las siguientes observaciones referidas al
Programa:
•
Este Programa fue parte de la negociación del presupuesto para el ejercicio fiscal 2008
y su primera mención aparece en los anexos 7 (Programa Especial Concurrente para el
Desarrollo Rural Sustentable) y 29 (Composición de Recursos para el Apoyo a Zonas de
Atención Prioritaria) del Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación para ese
ejercicio fiscal, el cual fue aprobado por la Cámara de Diputados el 15 de noviembre del
19
2007.12 El programa y los recursos asociados fueron promovidos y aprobados sin tener
un diagnóstico previo sobre la problemática que buscaba resolver, la población objetivo
y la justificación de focalizar en esa población (este aspecto se detalla en la sección 1.2)
y con las acciones específicas del Programa; ni un diseño mínimo de las características
y de la estrategia de implementación del Programa; ni una evaluación de la capacidad
operativa. El diagnóstico que existe es de agosto del 2008, el programa inició en abril.13
•
El diagnóstico aún cuando fue elaborado con posterioridad al inicio del Programa no
justifica la implementación del Programa en localidades de media y baja marginación,
con acceso a servicios de salud y educación, y a poblaciones cubiertas por otros
programas alimentarios y de transferencias de ingreso diferentes a Oportunidades y
PAL. Debe señalarse que como se describió al principio de esta sección, el diagnóstico
señala correctamente un problema importante, población que por su dispersión y falta
de acceso a salud y educación no puede ser atendida por Oportunidades, el programa
vanguardia en materia de transferencias de ingreso vinculadas a inversión en capital
humano. Ello implica que si existe una definición de un problema público a atender, pero
éste no se desarrolló adecuadamente en el diseño del Programa ya que amplió la
cobertura a otras poblaciones sin haber una justificación al respecto.
•
El diagnóstico si incluye un análisis institucional, al describir los esfuerzos institucionales
actuales, la evolución de los programas alimentarios y las evaluaciones de
Oportunidades, PAL y Liconsa; sin embargo, no aclara si PAL tiene problemas de
diseño o implementación que hicieran necesario la creación del PAAZAP. Esta omisión
hace difícil saber si los argumentos que llevaron a tener dos programas han sido
solventados de manera que ahora se fusionen los mismos. El diagnóstico tampoco
describe cuál será la estrategia general del gobierno para enfrentar los problemas de
desnutrición ni el rol del PAAZAP en esta estrategia; como tampoco las acciones
complementarias necesarias, como son las acciones por el lado de oferta de servicios
de salud.
12
Cabe señalar que estos anexos son contradictorios en cuanto a montos presupuestales asignados al
PAAZAP. El anexo 29, señala un monto de 1,260 MP, mientras que el anexo 7 un monto de 3,000 MP.
13
El diagnóstico entregado a los evaluadores tiene fecha de agosto del 2008, cuando el Programa inicia su
operación en abril de ese mismo año. La SEDESOL comentó que este diagnóstico se comenzó a elaborar
desde principios del 2008,
20
•
Con respecto a las acciones de mejora de vivienda, el diagnóstico no aclara por qué es
necesario que el PAAZAP incluya acciones que hoy en día ya son prestadas por otros
programas de la misma SEDESOL.
Con respecto al diseño, los lineamientos del Programa y la ausencia de manuales
operativos detallados de los procesos vistos de forma horizontal, así como la falta de un
esquema de seguimiento, monitoreo y evaluación; señalan que el Programa se inició sin
tener un diseño detallado desarrollado. Se comentan algunos aspectos puntuales del diseño:
(i)
El objetivo del programa hace referencia a mejorar el estado nutricio de la población que
no recibe apoyo de otros programas alimentarios, pero debido a que el Programa no
prevé ninguna vinculación con el sector salud, difícilmente podrá tener un impacto en la
nutrición aún cuando mejore la ingesta alimentaria.
(ii)
En los procedimientos no se identifica el acceso de las localidades a servicios de salud
ni se prevé vinculación alguna con los programas de la Secretaría de Salud destinados
a ampliar la cobertura de estos servicios como Caravanas de Salud. De hecho, las
encuestas por localidad que levanta el Programa no identifican acceso a servicios sino
solo presencia de éstos en las localidades mismas.
(iii) Aún cuando el Programa prevé tanto acciones de orientación, promoción social y
organización comunitaria para mejorar prácticas de higiene, prevención y atención en
salud; como apoyos para mejorar las instalaciones sanitarias de la vivienda, los
lineamientos no precisan como se llevarán a cabo y tampoco se han desarrollado los
contenidos ni los manuales de procedimientos respectivos; a pesar de que ya se están
llevando a cabo. Asimismo, se hace referencia a compromisos y tareas de orientación
y promoción social que establezcan de común acuerdo los hogares y el promotor social
que tampoco se desarrollan. Ambas acciones se incluyen como corresponsabilidad de
los beneficiarios; la ausencia de una definición clara de estas acciones, hace imposible
la coerción de esta corresponsabilidad.
(iv) La población objetivo no está claramente definida y en ningún caso, se hace referencia
a que la población objetivo son los hogares pobres. Este punto es ampliamente
abordado en el siguiente apartado.
Adicionalmente, debe señalarse que el diagnóstico no aborda el hecho de que este
Programa debería definirse como un programa temporal hasta en tanto el programa general,
Oportunidades, pueda cubrir a esta población. Así, el Programa tampoco prevé acciones de
21
coordinación con las Secretarías de Salud y Educación para ampliar la cobertura de los
servicios en estas localidades, ni que la información del Programa sirva para mejorar la
planeación de otros programas.
Por otro lado, debe mencionarse que por las características de este Programa, no
existió participación de los potenciales beneficiarios en la fase de planeación del mismo. La
participación de los beneficiarios está referida, en los lineamientos a su corresponsabilidad:
(i) tener al menos una sesión de trabajo con el promotor social cada 2 meses, ya sea
mediante una visita del promotor o acudiendo a las citas programadas con éste, y (ii) cumplir
con los compromisos y tareas de orientación y promoción social que se establezcan, de
común acuerdo, con el promotor social. Como se mencionó anteriormente, estos aspectos no
están detallados ni en los lineamientos ni en manuales operativos, lo que inhibe la posibilidad
de hacer coercible la corresponsabilidad establecida.
Por último, hay un aspecto que no se aborda en el diagnóstico, el problema de la
dispersión poblacional en México, crucial al discutir las estrategias de atención de
“localidades dispersas”. La población rural mexicana vive en casi 185 mil localidades, de las
cuales 137 mil, el 74.4%, son menores a 100 habitantes albergando a 2.4 millones de
personas, como se muestra en la Gráfica 1.14 No existen explicaciones muy satisfactorias de
la sustancial dispersión poblacional en México;15 sin embargo, esta situación impone grandes
retos operativos y presupuestales para llevar servicios a esta población; pero también
cuestionamientos importantes sobre su costo beneficio. Debido a que el PAAZAP tiene como
población objetivo estas localidades, la información que el Programa ha generado y la que
genere en el futuro podría ser fundamental para entender de forma mucho más clara esta
problemática y diseñar estrategias diferenciadas al respecto, las cuales distingan claramente
a cuales localidades se les deberán ampliar la cobertura de servicios de salud y educación
así como la de infraestructura social básica (que llevarían también a su incorporación a
Oportunidades); de las que sea más conveniente promover su reubicación por ser
asentamientos irregulares o estar en áreas de riesgo; o, que por su tamaño y dispersión
geográfica sea sumamente costosa su atención..
14
El 35.2 % de las localidades menores a 100 habitantes se ubican en 4 estados: Chiapas 10.4%, Veracruz
10.4%, Chihuahua 8.1% y Jalisco 6.3%.
15
Una discusión más amplia de este tema, con algunas hipótesis preliminares se presenta en Dávila, E. y Levy,
S. (1999).
22
Gráfica 1
Personas y Hogares por Tamaño de Localidad, 2005
Población Rural: 24,275.6 miles
Hogares Rurales: 5,492.9 miles
Localidades Rurales: 184,714
160,000
140,000
120,000
100,000
80,000
60,000
40,000
20,000
0
Localidades
Población
Hogares
2,500 a 15,000
15,000 a 1
millon
más de un
millón
1 a 99
100 a 499
500 a 2,500
137,487
33,406
13,821
2,640
539
11
2,437
7,899
13,940
14,132
50,133
14,723
569
1,766
3,158
3,298
12,459
3,554
Fuente: INEGI: Conteo de Población y Vivienda, 2005.
1.2 Población objetivo y estrategia de cobertura
En esta sección se realiza un análisis de la estrategia de cobertura del PAAZAP. Se
revisan las bases de datos provistas por la SEDESOL del universo de atención del Programa
y de su padrón de beneficiarios. Asimismo, se describen los criterios de priorización
utilizados y las restricciones operativas que limitan una adecuada estrategia de cobertura.
El Programa en sus lineamientos define como su población objetivo a los hogares que:
(i) vivan en localidades que no formen parte del universo de atención de Oportunidades; (ii)
no sean beneficiarios de Oportunidades o del PAL; y, (iii) vivan en localidades de alta o muy
alta marginación o estén en condiciones de pobreza de capacidades conforme a los criterios
23
establecidos por el CONEVAL. Debe señalarse que en los lineamientos se usa el término
población objetivo para población potencial.16
El universo objetivo del PAAZAP, según el diagnóstico del Programa, son 90,492
localidades, distribuidas en 2,204 municipios que los programas Oportunidades y PAL no
atenderían en el primer año de operación del PAAZAP. El diagnóstico señala que estas
localidades son las clasificadas por el Consejo Nacional de Población, CONAPO, como de
alta y muy alta marginación, además de las localidades confidenciales, a las que por su
tamaño, no fue posible asignarles un grado de marginación.17 Sin embargo, en la base de
datos entregada a la entidad evaluadora, también se incluyen localidades de media, baja y
muy baja marginación, como se verá más adelante. Del universo objetivo, el diagnóstico
señala que en estas localidades existen aproximadamente 421 mil viviendas que, al ubicarse
en localidades “muy pequeñas, dispersas y carentes de servicios de salud o educación”, no
ha sido posible incorporarlas a programas existentes. Estos 421 mil hogares en estas 90,492
localidades son la población objetivo definida por el Programa.18
La SEDESOL proporcionó a la entidad evaluadora, a petición de ésta, las siguientes
bases de datos:
i)
Localidades no atendidas por los programas Oportunidades y PAL, universo de atención
definido por el Programa, cuya fecha de corte es el 3 de junio de 2008. Esta base es la
utilizada por el Programa para definir su estrategia de cobertura, y en lo que resta del
presente documento se denominará como la “Base de datos del universo de atención
del Programa”. Esta base fue la que los programas Oportunidades y PAL comunicaron
al Programa que no atenderían al inicio de operación del PAAZAP. Esta base de datos
contiene el registro de 90,780 localidades, número muy cercano a las señaladas en el
diagnóstico. Esta base incluye: la clave de la localidad, del municipio y de la entidad; la
16
De acuerdo a las definiciones establecidas en los Términos de referencia para la evaluación de diseño 2008
del PAAZAP, población potencial se refiere a la población total que presenta la necesidad y/o problema que
justifica el programa y por ende pudiera ser elegible para su atención; y población objetivo para referirse a
aquella población que el programa tiene planeado o programado atender en un periodo dado de tiempo, Sin
embargo, debe señalarse que esta terminología no es la comúnmente usada por los programas federales; en
los cuales se usa el término población objetivo para denominar a la población total elegible, independientemente
si es cubierta o no; de esa misma manera los lineamientos del PAAZAP lo denominan. Por ello, en este
documento se toma la definición de población objetivo comúnmente usada.
17
Como lo señala la nota a pie de página número 5 del diagnóstico, las localidades confidenciales son de una y
dos viviendas que no cuentan con información a nivel individual, de acuerdo a los criterios de confidencialidad
de la Ley de Información Estadística y Geográfica.
18
Debe señalarse que, según los lineamientos del Programa, el universo objetivo es de alrededor de 279 mil
hogares, una cifra diferente a la referida en el diagnóstico.
24
población y número de viviendas de la localidad; y, su nivel de marginación, entre otras
variables.
ii)
Localidades no atendidas por los programas Oportunidades y PAL actualizada por
Oportunidades, cuya fecha de corte es el 1 de noviembre de 2008. Esta base de datos
contiene, además de la información de la base anterior, información relativa al acceso a
servicios de salud y educación. Es importante mencionar que esta base de datos no es
la utilizada por el Programa. La información fue solicitada a la DGEMPS para analizar:
a) el acceso a servicios de salud y educación de las localidades para ver cuántas
podrían ser susceptibles de incorporarse a Oportunidades en el corto plazo; y b) el
carácter dinámico de las bases de datos, es decir, dado que el universo de atención del
Programa se basa en las localidades que otros programas no atienden, entonces las
acciones de dichos programas están moviendo constantemente el universo de atención
definido por el Programa. Esta base de datos se denominará en el resto del documento
como “Base de datos de localidades no atendidas por Oportunidades ni PAL con
servicios”. Esta base de datos cuenta con 89,680 registros de localidades.
iii)
Padrón de beneficiarios del Programa actualizado al 1 de noviembre de 2008.
iv)
Padrón de beneficiarios de PAL al quinto bimestre de 2008. Este padrón se tomó de la
página de Internet de Diconsa.
Con base en el análisis de estas bases de datos se hacen cinco señalamientos
principales con respecto a la definición y cuantificación de la población objetivo y la población
beneficiaria, así como a la estrategia de cobertura, los cuales se desarrollan a detalle más
adelante:
a) Población objetivo a nivel de localidad. Incluye a localidades de todos niveles de
marginación de las cuales el 59.2 por ciento tienen acceso a salud y educación que
podrían ser atendidas por Oportunidades. Esto contrasta con lo señalado en forma
descriptiva en la sección 2.1 del diagnóstico del PAAZAP “localidades muy pequeñas,
dispersas y carentes de servicios de salud o educación”; lo que indicaría que sólo las
localidades de alta y muy alta marginación sin acceso a salud y educación deberían ser
atendidas por el Programa de acuerdo a la problemática que le dio origen. Ampliar el
universo de atención a localidades no marginadas o con servicios de salud y educación
contraviene lo señalado en el diagnóstico, pero más fundamentalmente indica que el
Programa está entrando en localidades que es posible atender con el programa
Oportunidades de una forma mucho más efectiva y con mayor impacto; siendo este
25
programa la estrategia general de atención en el medio rural como ya fue señalado en la
sección anterior. Debe señalarse que esto está fuera de las atribuciones de la UM, sin
embargo, es una responsabilidad sectorial de la SEDESOL.
b) Población objetivo a nivel hogar. La elegibilidad de los hogares, de acuerdo a los
lineamientos, está sujeta al cumplimiento de cualquiera de los siguientes dos requisitos:
habitar en localidades de alta y muy alta marginación o estar en pobreza de capacidades
de acuerdo a los criterios de CONEVAL.19 Ello implica que el Programa está
incorporando, de forma universal, a toda la población que habita en localidades de alta y
muy alta marginación (las cuales incluyen las localidades confidenciales a las que se les
ha adjudicado este nivel de marginación),20 y por tanto incluyendo a población no pobre.
Lo anterior a pesar de que se levante una cédula socioeconómica de todos los hogares y
se calcule el nivel de pobreza de los mismos. Este aspecto se considera una gran
debilidad del Programa; las estimaciones del mismo de sus errores de inclusión sólo por
este aspecto es del 10%.21 Así, la focalización universal en localidades de alta y muy alta
marginación como la utilización de criterios de pobreza diferentes a los del programa
Oportunidades, implican riesgos que superan los costos fiscales y los problemas de
diseño por errores de inclusión, ya que implicarán una fuente de conflictos potenciales en
la comunidad una vez que la localidad se incorpore a Oportunidades, ya que implicará
necesariamente la baja de hogares no pobres, así como de aquellos que se califiquen
como pobres por el PAAZAP pero no por Oportunidades. Por lo tanto, se considera que
la población objetivo tampoco se ha cuantificado adecuadamente.
c) Diferencias en las bases de datos. Debido a la naturaleza dinámica de las bases de
datos, existen diferencias entre las dos bases de datos de localidades no atendidas por
los programas Oportunidades y Diconsa: la base de datos del universo de atención del
Programa y la base de datos de localidades no atendidas por Oportunidades ni PAL con
servicios. Estas diferencias son tanto de localidades que han dejado de ser parte del
universo de atención, como también localidades nuevas que no estaban consideradas en
19
Sin embargo, CONEVAL todavía no ha establecido los lineamientos de medición.
El CONAPO no asigna niveles de marginación a localidades confidenciales, i.e. menos de dos viviendas, sin
embargo, a solicitud de la SEDESOL, CONAPO elaboró una metodología para asignar niveles de marginación a
estas localidades; ésta imputa los mismos niveles de marginación a todas las localidades confidenciales de un
municipio. Esta metodología aunque asigna un nivel de marginación a la localidad no tiene ningún sustento en
las características de la misma; y con los criterios de focalización del PAAZAP con esta metodología puede
llevar a serios errores de inclusión.
21
De acuerdo a la entrevista realizada al Programa, el error de inclusión era aproximadamente de 12,000
hogares.
20
26
la base original que determina el universo objetivo del Programa. De acuerdo a la
SEDESOL, estas últimas podrían localidades que dejaron de ser atendidas por
Oportunidades; generalmente son localidades pequeñas (de 1 a 2 hogares) que por
cuestiones de movilidad poblacional, o porque los hogares beneficiarios no cumplieron
con sus obligaciones hacia el programa Oportunidades, fueron dadas de baja del padrón.
Se recomienda que el Programa establezca un procedimiento de intercambio de
información continua con Oportunidades para ir redefiniendo su universo de atención; así
como que estas localidades nuevas se aclaren con Oportunidades.
d) Cobertura. Aunque no existen criterios de priorización establecidos en documentos
normativos, el Programa refirió que utilizan como criterios el nivel de marginación de las
localidades, dando prioridad a las localidades de alta y muy alta marginación, y a las
localidades confidenciales, y que la priorización en la práctica la hacen las delegaciones
de la SEDESOL en los estados. Sin embargo, en el padrón de beneficiarios existen
localidades de bajo y muy bajo grado de marginación que ya están siendo atendidas,
mientras que existen localidades de marginación alta todavía sin atender. Al respecto, se
sugiere que el Programa defina de forma precisa y formal sus criterios de priorización y
que entre ellos incluya el que las localidades no cuenten con acceso a servicios de salud
y educación, ya que son estas localidades las que, por el mismo diseño integral del
programa Oportunidades no pueden ser atendidas en el corto plazo y requieren un
programa diferente.
e) Localidades atendidas por PAAZAP y PAL. De la revisión conjunta del padrón de
beneficiarios del Programa y del PAL, se encontraron localidades atendidas por ambos
programas, lo que puede señalar problemas de duplicidad de apoyos en la misma
población, contraviniendo la normatividad del Programa.
A continuación se desarrolla cada argumento.
1.2.1 Población objetivo a nivel localidad
La base de datos de localidades no atendidas por Oportunidades ni PAL con servicios
contiene información relativa al acceso a servicios de salud y educación. Esta base de datos
cuenta con 89,680 registros de localidades no atendidas, de las cuales, el 81.1 por ciento no
tienen grado de marginación por ser localidades confidenciales, mientras que el 5.4 y el 6.5
27
por ciento son de alta y muy alta marginación, respectivamente, como se observa en el
cuadro 2.
Cuadro 2
Localidades no atendidas por Oportunidades ni por PAL,
Por grado de marginación
Grado
Número de localidades
Porcentaje
Sin grado _1/
72,695
81.1%
Muy bajo
2,307
2.6%
Bajo
1,994
2.2%
Medio
2,054
2.3%
Alto
4,823
5.4%
Muy alto
5,807
6.5%
Total
89,680
100.0%
Fuente: Elaboración propia usando la base de localidades no atendidas
Por Oportunidades ni PAL con servicios”.
_1/ Corresponde a las localidades confidenciales.
El cuadro 3 presenta a estas localidades por grado de marginación y tipo de acceso a
servicios de salud y educación. El 59.2 por ciento de estas localidades cuentan con acceso a
salud y educación primaria y secundaria, por lo que son susceptibles de ser atendidas por el
programa Oportunidades en el corto plazo. Cabe señalar que la falta de intervención de
Oportunidades a dichas localidades puede deberse a restricciones presupuestales,
normativas u operativas, lo que no justifica la creación de otro programa para atenderlas,
sino una revisión con ese programa de la factibilidad de su atención, al ser Oportunidades la
estrategia general de atención por su mayor eficiencia e impacto. Debe señalarse que aún
cuando el diagnóstico y la introducción de los lineamientos señalan que su universo de
atención son las localidades sin acceso a programas alimentarios, el Programa sólo hace el
cruce con Oportunidades y PAL; sin embargo, se considera que debería hacerse también
contra Liconsa. Un asunto a considerar es también el cruce con el programa 70 y más, ya
que el PAAZAP atiende a hogares de cualquier composición demográfica, inclusive hogares
sin hijos, así en términos de transferencias de ingreso, también podrían estar duplicándose
los apoyos.
28
Cuadro 3
Localidades no atendidas por Oportunidades ni por PAL, al 1º de noviembre del 2008
Por grado de marginación y acceso a servicios
Sin acceso
Con primaria
Con primaria y secundaria
Con primaria, secundaria y
servicios de salud
Con primaria y servicios de
salud
Con secundaria
Con secundaria y servicios
de salud
Con servicios de salud
Total
Sin acceso
Con primaria
Con primaria y secundaria
Con primaria, secundaria y
servicios de salud
Con primaria y servicios de
salud
Con secundaria
Con secundaria y servicios
de salud
Con servicios de salud
Total
Sin grado
10,763
3,939
4,693
Muy bajo
255
48
91
Bajo
159
52
101
Medio
155
71
115
Alto
413
186
281
Muy alto
991
634
350
Total
12,736
4,930
5,631
42,121
1,699
1,477
1,528
3,460
2,803
53,088
2,004
2,229
28
55
36
36
35
43
124
106
328
157
2,555
2,626
5,498
1,448
72,695
Sin grado
14.8%
5.4%
6.5%
103
28
2,307
Muy bajo
11.1%
2.1%
3.9%
114
19
1,994
Bajo
8.0%
2.6%
5.1%
83
24
2,054
Medio
7.5%
3.5%
5.6%
204
49
4,823
Alto
8.6%
3.9%
5.8%
326
218
5,807
Muy alto
17.1%
10.9%
6.0%
6,328
1,786
89,680
Total
14.2%
5.5%
6.3%
57.9%
73.6%
74.1%
74.4%
71.7%
48.3%
59.2%
2.8%
3.1%
1.2%
2.4%
1.8%
1.8%
1.7%
2.1%
2.6%
2.2%
5.6%
2.7%
2.8%
2.9%
7.6%
2.0%
100.0%
4.5%
1.2%
100.0%
5.7%
1.0%
100.0%
4.0%
1.2%
100.0%
4.2%
1.0%
100.0%
5.6%
3.8%
100.0%
7.1%
2.0%
100.0%
Fuente: Elaboración propia utilizando la base de datos de localidades no atendidas por Oportunidades ni PAL
con servicios.
Por otro lado, independientemente del acceso a educación, el 71.1 por ciento de las
localidades no atendidas tienen servicios de salud, por lo que puede ser posible una
vinculación del Programa con servicios preventivos de salud para incrementar los efectos en
la nutrición de los apoyos que se otorgan, sin embargo, ni el diagnóstico ni los lineamientos
consideraron esta posibilidad.
Finalmente, el universo de atención del Programa incluye no sólo a localidades
pequeñas, como se observa en el cuadro 4. Además, como puede observarse en el mismo
cuadro, las localidades pequeñas no necesariamente están carentes de acceso a servicios
de salud y educación; el 58.2 por ciento de las localidades menores a 5 viviendas, cuentan
con acceso a dichos servicios.
29
Cuadro 4
Localidades no atendidas por Oportunidades ni por PAL,
Por tamaño de localidad (número de viviendas) y acceso a servicios
Tamaño de localidad
Sin
Con
acceso
primaria
0
1
8,760
2
1,996
3
733
4
383
5
228
6
142
7
87
8
57
9
34
10
26
11
24
12
25
13
14
14
14
15
14
16
10
17
10
18
11
19
9
20
15
Entre 21 y 30
80
Entre 31 y 50
47
Entre 51 y 100
17
Entre 101 y 300
Entre 301 y 500
Entre 501 y 1000
Entre 1001 y 1500
Entre 1501 y 2500
Entre 2501 y 5000
Entre 5001 y 100,000
Más de 100,000
Total
12,736
Porcentaje
14.20%
2,848
1,072
389
210
119
67
45
35
29
16
11
11
6
15
4
3
8
2
5
3
13
16
2
1
4,930
5.50%
Con primaria
Con
Con
Con
Con
primaria,
secundaria y
servicios
primaria y secundaria y y servicios
servicios de
servicios de
de salud
de salud
secundaria
salud
secundaria
salud
Con
1
3,648
1,045
379
193
94
54
28
30
23
14
10
10
7
9
12
4
8
5
5
2
31
12
5
2
5,631
6.28%
32,854
9,195
3,358
1,910
1,104
785
611
410
310
263
205
178
156
125
119
108
90
81
65
62
361
288
208
144
35
34
9
3
5
2
10
53,088
59.20%
1,492
498
206
114
66
43
22
17
14
9
15
10
3
2
5
3
4
1
4
12
11
4
2,555
2.85%
1,766
458
147
74
54
35
8
9
10
8
5
1
3
1
2
1
1
3
19
12
8
1
2,626
2.93%
4,440
1,037
351
174
75
51
40
21
25
14
13
12
7
6
3
5
6
2
3
5
18
15
5
6,328
7.06%
1,124
309
141
71
38
19
10
15
10
8
2
2
7
3
3
1
2
1
1
8
5
6
1,786
1.99%
Total
1
56,932
15,610
5,704
3,129
1,778
1,196
851
594
455
358
285
249
203
175
162
135
128
104
91
91
542
406
255
148
35
34
9
3
5
2
10
89,680
100.00%
%
0.00%
63.48%
17.41%
6.36%
3.49%
1.98%
1.33%
0.95%
0.66%
0.51%
0.40%
0.32%
0.28%
0.23%
0.20%
0.18%
0.15%
0.14%
0.12%
0.10%
0.10%
0.60%
0.45%
0.28%
0.17%
0.04%
0.04%
0.01%
0.00%
0.01%
0.00%
0.01%
100.00%
Fuente: Elaboración propia usando la base de datos de localidades no atendidas por Oportunidades ni PAL con
servicios.
1.2.2 Población objetivo a nivel de hogar
La definición de población objetivo a nivel de hogar no se considera adecuada; y, en
opinión de los responsables de la evaluación, es una de las grandes debilidades del
Programa. De acuerdo a los lineamientos, los hogares deben cumplir con uno de los dos
requisitos: habitar en localidades de alta y muy alta marginación o estar en pobreza de
capacidades de acuerdo a los criterios de CONEVAL (los cuales esta entidad todavía no ha
establecido). Con base en estos criterios de elegibilidad, los hogares beneficiados pueden
ser no pobres, ya que en las localidades de alta y muy alta marginación se hace inscripción
30
universal de los hogares, independiente de la condición de pobreza de los beneficiarios y aún
cuando por procedimiento se les levanta una cédula socioeconómica a todos los hogares de
la localidad y se les aplica el sistema de puntajes para calcular su condición de pobreza.22 De
acuerdo a lo mencionado por los operadores del Programa, los hogares no pobres incluidos
son poco más de 12 mil hogares que representan un error de inclusión (sólo por este
concepto) de 10 por ciento de la población atendida. Debe señalarse que con respecto al uso
de la información de las cédulas y la inscripción universal, los lineamientos no son claros, ya
que aunque en los criterios de elegibilidad se dice que pueden cumplir con una de dos
condiciones, i.e. vivir en localidades de alta o muy alta marginación o estar en condiciones de
pobreza de capacidades; cuando se hace referencia al proceso de incorporación en el
apartado relativo a Operación, se establece que para la focalización se deberá aplicar la
Norma para la Asignación de los Niveles de Pobreza de los Hogares Beneficiarios de los
Programas de la SEDESOL, la cual establece que la identificación de los beneficiarios se
debe hacer en dos etapas. Primero focalización geográfica, para determinar las localidades
con mayor marginación; y verificar características particulares, dando prioridad a localidades
de mayor marginación. Segundo, en localidades seleccionadas, focalización a nivel de hogar
a través del levantamiento de información socioeconómica de cada hogar y la aplicación del
sistema de puntajes para determinar elegibilidad. Sin embargo, la interpretación del
Programa ha privilegiado lo establecido en el apartado de criterios de elegibilidad.
1.2.3 Diferencias entre las bases de datos de localidades no atendidas
La SEDESOL proporcionó a la entidad evaluadora dos bases de datos de las
localidades no atendidas por el programa Oportunidades ni el PAL. La primera es la base de
datos del universo potencial definido por el PAAZAP al 3 de junio de 2008, y contiene el
registro de 90,780 localidades. La segunda base de datos tiene cifras al 1 de noviembre de
2008, cuenta con 89,680 registros e incluye información referente al acceso a los servicios de
salud y educación.
Las bases de datos presentan diferencias en número de localidades totales de 1,100
localidades; sin embargo, en realidad hay diferencias en 10,426 registros. El cuadro 5
22
Esto se confirmó con los operadores del Programa, ya que mencionaron al equipo evaluador que todos los
hogares de una localidad de alta o muy alta marginación son incorporados al Programa independientemente de
que el sistema de puntajes los clasificara como hogares no pobres.
31
presenta el ejercicio de cruce por localidad realizado con ambas bases de datos. Como
puede observarse, de las 90,780 localidades en la base de datos del universo de atención
del Programa 5,763 registros no se encontraron en la base de datos de localidades no
atendidas por Oportunidades ni PAL con servicios, lo cual podría explicarse porque son
localidades en proceso de incorporación a Oportunidades;23 mientras que 4,663 aparecen en
la segunda base pero no en la primera. El Programa explicó que esta última diferencia podría
deberse a que estas localidades son pequeñas (de 1 a 2 viviendas) que Oportunidades ha
dejado de atender, ya sea porque los hogares han migrado o porque no han cumplido con
sus obligaciones para seguir siendo beneficiarios. Estas diferencias muestran la importancia
de establecer un procedimiento de intercambio de información entre el PAAZAP y
Oportunidades; también sería conveniente aclarar con Oportunidades el motivo de baja de
estas localidades de ese programa y su incorporación al universo de atención del PAAZAP.
El cuadro desagregado por entidad federativa de la comparación de las dos bases se
encuentra en el anexo 1, cuadro A1.1.
Cuadro 5
Localidades no atendidas por Oportunidades ni por PAL,
registros de las dos bases de datos entregadas
BD universo de
atención del
En ambas BD
Sólo encontradas en 1er corte
Sólo encontradas en 2do corte
Total
PAAZAP
85,017
5,763
90,780
BD de localidades no
atendidas por
Oportunidades ni PAL
con servicios
85,017
4,663
89,680
Nota: La BD universo de atención del PAAZAP es al 3 de junio de 2008, mientras
que la segunda base tiene corte al 1 de noviembre de 2008.
Lo anterior, muestra que el universo potencial del Programa es dinámico, lo cual tiene
implicaciones sobre la estrategia de cobertura del PAAZAP, así como en los indicadores de
cobertura que éste utilice.24 Así pues, el indicador de cobertura de localidades prioritarias
23
De hecho estas localidades se encontraron en el padrón de beneficiarios con marca de pago de bono de
transición a Oportunidades, a excepción de 27 localidades con 61 hogares en total, los cuales aparecen con
marca de “padrón fijo del PAAZAP”; se sugiere que la implicación de esta marca sea revisada por el Programa.
24
El indicador de cobertura del PAAZAP es el siguiente: (Localidades con beneficiarios integrados al Padrón /
Localidades con grado de marginación alto o muy alto, o con hogares en condición de pobreza que no forman
parte del universo de atención de Oportunidades ni del Programa alimentario a cargo de Diconsa) x 100. Este
indicador tiene una periodicidad semestral.
32
utilizado por el Programa puede no ser el adecuado para medir su desempeño ya que el
denominador depende del desempeño de los programas de Oportunidades y PAL: la
cobertura puede mejorar si dichos programas aumentan el número de localidades atendidas,
aunque el Programa no haya mejorado el número de localidades, asimismo, el indicador de
cobertura puede empeorar por la transición de localidades atendidas por el Programa a
Oportunidades, pudiendo obtener conclusiones desfavorables del desempeño del Programa.
Por lo tanto, al respecto se hacen dos recomendaciones. La primera es que el Programa
establezca un procedimiento de intercambio de información con Oportunidades y PAL para
redefinir su universo de atención, y por lo tanto su estrategia de cobertura. La segunda se
refiere a establecer una regla para fijar el denominador del indicador de cobertura por
periodos, por ejemplo, fijar el número de localidades no atendidas por los programas
Oportunidades y PAL al inicio del ejercicio fiscal o cada seis meses. También se sugiere
incluir un indicador que mida el número y porcentaje de localidades y hogares que son
transferidos al programa Oportunidades, y el número y porcentaje de localidades que
Oportunidades está dejando de atender y por qué razones, para identificar si es procedente
su incorporación al PAAZAP.
1.2.4 Cobertura
El Programa cuenta con un padrón de beneficiarios en el cual se registran a los
hogares beneficiarios identificados con un folio único, y se documenta el apoyo monetario y
los complementos nutricionales entregados a los hogares.
A la fecha, de acuerdo al padrón de beneficiarios atendidos hasta el 1 de noviembre,
se han incorporado 118,174 hogares ubicados en 37,955 localidades, como se presenta en
el cuadro 6. Los hogares beneficiados representan el 28.1 por ciento de la población
potencial definida por el Programa, y el 59.1 por ciento de la meta anual para 2008.
Cabe señalar que, como ya se comentó en la subsección anterior, el indicador de
cobertura del Programa puede variar aún cuando el programa no modifique su número
absoluto de localidades o población atendida. Un ejemplo de la dificultad de la medición de la
cobertura sin una regla específica para su cálculo es que los porcentajes de cobertura
descritos en el párrafo anterior se ajustarían a la baja si el número de localidades que se
logren incorporar en los dos últimos meses del año es menor a las 5,763 localidades que
saldrán por su traspaso a los otros programas, sin considerar además que el universo
33
potencial puede ajustarse por las 4,663 localidades que dejó de atender Oportunidades y que
podrían considerarse dentro localidades nuevas dentro del universo de atención del
Programa.
Cuadro 6
Cobertura del PAAZAP
Universo
Meta anual
Atendido _1/
% de
Meta
potencial
2008
Cobertura
alcanzada _1/
Localidades
90,780
N.D.
37,955
41.8%
N.A.
Población potencial (hogares)
421,000
200,000
118,174
28.1%
59.1%
Población potencial por localidad
4.6
3.1
_1/ Con base en el padrón de beneficiarios al 1 de noviembre de 2008.
Nota: Para el universo potencial, las localidades se tomaron de la base de datos de localidades no atendidas
del universo potencial del PAAZAP y los hogares del diagnóstico.
El cuadro 7 presenta la distribución de los hogares y localidades beneficiadas por
entidad federativa. El mayor número de hogares se encuentra en Chiapas, Estado de
México, Veracruz y Chihuahua, que en su conjunto concentran el 44.2 por ciento de los
hogares en todo el país que ya reciben apoyos del Programa. Los estados con menor
participación en el total nacional son Yucatán, Colima, Aguascalientes y Campeche, entre
otros. Llama la atención que aunque es un número menor, existen hogares beneficiados en
el Distrito Federal.25
El promedio de hogares beneficiados por localidad es de 3.1 a nivel nacional, pero
existe una gran varianza por entidad federativa; mientras que en Colima se observa un
promedio de 1.3 hogares por localidad, en el Estado de México se beneficiaron 25.4 hogares
por localidad, lo que puede explicarse por una mayor densidad población de esta última.
Debe señalarse, sin embargo, que existen 11 entidades donde el promedio de hogares
beneficiados por localidad es menor de 2.
25
Más aún cuando de acuerdo a la información provista por el Programa, en el Distrito Federal no se ha
realizado levantamiento de las cédulas de información socioeconómica (ver el documento “Avance de captura
Encuestas PAZM (localidades Prioridad 1 y 2)) al corte del 5 de noviembre de 2008, en el anexo 3).
34
Cuadro 7
Hogares y localidades beneficiadas por entidad federativa
Al 1 de noviembre de 2008
Hogares
Número
Porcentaje
Aguascalientes
Baja California
Baja California Sur
Campeche
Chiapas
Chihuahua
Coahuila
Colima
Distrito Federal
Durango
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
Estado de México
Michoacán
Morelos
Nayarit
Nuevo León
Oaxaca
Puebla
Querétaro
Quintana Roo
San Luis Potosí
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatán
Zacatecas
Total
579
2,825
1,229
740
15,324
11,948
1,561
408
682
3,652
5,149
2,709
1,855
2,574
12,707
4,708
2,191
1,366
2,768
5,479
3,222
3,345
1,570
772
3,331
4,821
4,035
2,157
769
12,258
372
1,068
118,174
0.5%
2.4%
1.0%
0.6%
13.0%
10.1%
1.3%
0.3%
0.6%
3.1%
4.4%
2.3%
1.6%
2.2%
10.8%
4.0%
1.9%
1.2%
2.3%
4.6%
2.7%
2.8%
1.3%
0.7%
2.8%
4.1%
3.4%
1.8%
0.7%
10.4%
0.3%
0.9%
100.0%
Localidades
Número Porcentaje
415
656
675
429
5,612
4,562
919
304
69
1,527
1,454
1,031
299
1,032
501
1,637
278
595
1,182
1,382
876
468
381
380
1,749
2,838
373
1,216
403
3,867
226
619
37,955
1.1%
1.7%
1.8%
1.1%
14.8%
12.0%
2.4%
0.8%
0.2%
4.0%
3.8%
2.7%
0.8%
2.7%
1.3%
4.3%
0.7%
1.6%
3.1%
3.6%
2.3%
1.2%
1.0%
1.0%
4.6%
7.5%
1.0%
3.2%
1.1%
10.2%
0.6%
1.6%
100.0%
Hogares promedio
por localidad
1.4
4.3
1.8
1.7
2.7
2.6
1.7
1.3
9.9
2.4
3.5
2.6
6.2
2.5
25.4
2.9
7.9
2.3
2.3
4.0
3.7
7.1
4.1
2.0
1.9
1.7
10.8
1.8
1.9
3.2
1.6
1.7
3.1
Fuente: Elaboración propia con base en el padrón de beneficiarios al 1 de noviembre proporcionada por la SEDESOL.
Como ya se ha señalado anteriormente, una de las justificaciones de la existencia del
Programa que se menciona en los lineamientos y en el diagnóstico es que estos hogares se
encuentran en localidades de alta y muy alta marginación que, por ser pequeñas y dispersas,
no cuentan con servicios de salud y educación. El siguiente cuadro presenta el número de
35
hogares y localidades beneficiadas por tamaño de localidad. Como se puede observar, las
localidades beneficiadas no necesariamente son pequeñas ya que, aún cuando el 97.3 por
ciento de las localidades atendidas son menores a 20 viviendas, existen localidades grandes
que están siendo atendidas por el Programa.
Cuadro 8
Hogares y localidades beneficiadas por tamaño de localidad
Al 1 de noviembre de 2008
Tamaño de localidad
(número de viviendas)
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
Entre 21 y 30
Entre 31 y 50
Entre 51 y 100
Entre 101 y 300
Entre 301 y 500
Entre 501 y 1000
Entre 1001 y 1500
12625
Total
Localidades beneficiadas
Número
Porcentaje
20,563
6,636
3,198
1,835
1,087
800
565
430
344
280
230
181
160
133
109
96
86
67
59
79
314
259
227
154
36
21
5
1
37,955
54.2%
17.5%
8.4%
4.8%
2.9%
2.1%
1.5%
1.1%
0.9%
0.7%
0.6%
0.5%
0.4%
0.4%
0.3%
0.3%
0.2%
0.2%
0.2%
0.2%
0.8%
0.7%
0.6%
0.4%
0.1%
0.1%
0.0%
0.0%
100.0%
Hogares por
Hogares beneficiados
Número
Porcentaje localidad
33,122
14,752
8,325
5,613
3,885
3,350
2,745
2,435
1,750
1,945
1,317
1,130
1,172
1,105
1,101
776
694
581
603
837
3,613
4,638
5,771
8,264
5,953
2,510
72
115
118,174
28.0%
12.5%
7.0%
4.7%
3.3%
2.8%
2.3%
2.1%
1.5%
1.6%
1.1%
1.0%
1.0%
0.9%
0.9%
0.7%
0.6%
0.5%
0.5%
0.7%
3.1%
3.9%
4.9%
7.0%
5.0%
2.1%
0.1%
0.1%
100.0%
1.6
2.2
2.6
3.1
3.6
4.2
4.9
5.7
5.1
6.9
5.7
6.2
7.3
8.3
10.1
8.1
8.1
8.7
10.2
10.6
11.5
17.9
25.4
53.7
165.4
119.5
14.4
115.0
3.1
Fuente: Padrón de Beneficiarios al 1º de noviembre.
Nota: El tamaño de la localidad se refiere al total de viviendas y se tomó de la base de datos del universo de
atención del Programa.
Asimismo, no todas las localidades beneficiadas son de alta y muy alta marginación,
como se observa en el cuadro 9. El 9.7 por ciento son localidades de media, baja y muy baja
36
marginación, y no todas las localidades pequeñas son clasificadas como de alta o muy alta
marginación, pues existen localidades con menos de 20 viviendas con grado de marginación
bajo o muy bajo.26
Cuadro 9
Localidades beneficiadas por tamaño de localidad (número de viviendas) y grado de
marginación, al 1 de noviembre de 2008
Tamaño de
localidad
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
Entre 21 y 30
Entre 31 y 50
Entre 51 y 100
Entre 101 y 300
Entre 301 y 500
Entre 501 y 1000
Entre 1001 y 1500
12625
Total
Muy alto
5,133
2,466
1,482
848
467
368
227
172
131
107
87
52
52
58
32
35
23
22
15
19
68
34
13
6
11,917
Grado de marginación de la localidad
Alto
Medio
Bajo
Muy bajo Confidencial
14,347
3,583
1,137
655
393
259
215
162
148
106
93
69
61
49
51
37
37
23
29
30
133
120
123
76
13
6
21,955
614
327
225
123
98
60
45
44
29
30
22
28
17
8
11
10
7
3
5
10
40
33
38
30
12
5
1,874
257
127
186
104
78
58
47
28
20
25
15
15
18
11
7
7
10
11
5
6
39
31
29
25
6
2
1
1,168
5
12
149
102
46
50
26
20
13
11
12
14
12
6
6
7
9
6
5
7
26
33
21
17
5
8
4
1
633
207
121
19
3
5
5
5
4
3
1
1
3
1
2
2
7
8
8
3
408
Total
20,563
6,636
3,198
1,835
1,087
800
565
430
344
280
230
181
160
133
109
96
86
67
59
79
314
259
227
154
36
21
5
1
37,955
Fuente: Padrón de Beneficiarios al 1º de noviembre.
Lo anterior se debe a que el Programa, en sus lineamientos, amplia su atención a
localidades diferentes a las que dieron la justificación de su existencia. La definición de
26
Debido al carácter confidencial de las localidades de 1 y 2 viviendas, CONAPO, a petición del Programa
realizó la asignación del nivel de marginación de las localidades confidenciales. Extraña que unas localidades
les hayan asignado nivel de marginación y a otras no, y se sugiere que el Programa las revise.
37
población potencial de los lineamientos no es consistente con la introducción de los mismos
ni con el diagnóstico del Programa;27 por lo que se permite la incorporación también de
localidades rurales y urbanas con niveles bajos de marginación.
1.2.5 Posible duplicidad de apoyos en localidades atendidas por el Programa y por
PAL
Los lineamientos del Programa establecen que no pueden ser beneficiarios aquellos
hogares que reciban apoyos del PAL o de Oportunidades, y a nivel de localidad, sólo se
excluyen aquellas donde opere Oportunidades. Sin embargo, en la práctica, el universo
potencial a nivel de localidad se define por aquellas localidades no cubiertas tanto por
Oportunidades como por el PAL; por lo que no debería haber localidades (ni hogares) con
coincidencia entre estos programas. A pesar de ello, el cruce por localidad del padrón de
beneficiarios del Programa al 1 de noviembre con el padrón del PAL al quinto bimestre de
2008, muestra 905 localidades que son coincidentes en ambos padrones, lo cual podría
indicar duplicación de apoyos, contraviniendo lo dispuesto en los lineamientos del Programa.
Al respecto, se sugiere que el Programa verifique esta información con Diconsa y
Oportunidades, y que revise el proceso de intercambio de información con estos programas
para evitar posibles duplicidades en el otorgamiento de los apoyos. El cuadro 10 presenta la
información por entidad federativa.
27
“mejorar la alimentación y nutrición de las familias que habitan en localidades de marginación y pobreza que
no reciben apoyo de otros programas alimentarios federales”.
38
Cuadro 10
Localidades beneficiadas encontradas en
los dos padrones de beneficiarios: PAAZAP y PAL
Casos
Porcentaje
Aguascalientes
1
0.11
Baja California Sur
4
0.44
Campeche
16
1.77
5
0.55
Chiapas
7.18
Chihuahua
65
3
0.33
Coahuila
Colima
6
0.66
1.66
Durango
15
7.18
Guanajuato
65
Guerrero
11
1.22
Hidalgo
40
4.42
Jalisco
1
0.11
México
47
5.19
Michoacán
38
4.20
Nuevo León
30
3.31
Oaxaca
17
1.88
72
7.96
Puebla
7
0.77
Querétaro
6
0.66
San Luis Potosí
16
1.77
Sinaloa
Sonora
2
0.22
Tabasco
20
2.21
6
0.66
Tamaulipas
Tlaxcala
12
1.33
Veracruz
396
43.76
Yucatán
4
0.44
Total
905
100.00
Fuentes: Padrón de Beneficiarios del PAAZAP al
1º de noviembre y padrón del PAL al quinto
bimestre del 2008.
1.2.6 Criterios de priorización
Aunque no existen criterios de priorización establecidos en documentos normativos, el
Programa refirió que utilizan como criterio el nivel de marginación de las localidades. La
estrategia consiste en priorizar primero a las localidades de alta y muy alta marginación,
incluyendo las localidades confidenciales (denominadas como Prioridad 1), y después las
localidades con otro grado de marginación (Prioridad 2), en las cuales existen hogares en
39
pobreza de capacidades, siempre y cuando sean del universo potencial del PAAZAP.28 Estos
criterios, a decir del programa, son comunicados a las delegaciones en los cursos de
capacitación; sin embargo, el Programa también manifestó que la selección específica la
hacen las delegaciones federales de SEDESOL en cada estado, con sus propios criterios
con base en aspectos de tipo operativo.
En la práctica, en el padrón de beneficiarios existen localidades de bajo y muy bajo
grado de marginación que ya están siendo atendidas, mientras que aún hay localidades de
marginación alta todavía sin atender. Así, de la base de datos de las localidades no
atendidas por Oportunidades ni PAL con servicios puede observarse que todavía existen
55,844 localidades sin atender por el PAAZAP, de las cuales 82.3 por ciento son
confidenciales, y el 9.9 por ciento de alta y muy alta marginación, como se muestra en el
cuadro 11; mientras que en el padrón de beneficiarios que se mostró en el Cuadro 9, el 9.7%
de las localidades cubiertas hoy por el Programa son de media, baja y muy baja marginación.
Este esquema de priorización se considera poco transparente, por lo que se sugiere
tener criterios claros y públicos sobre los criterios de expansión del Programa. Con base en
la problemática que dio origen al Programa, se recomienda que los lineamientos o reglas de
operación, en su caso: (i) definan de forma precisa y formal los criterios de priorización; (ii)
priorizar en primer lugar a localidades de alta y muy alta sin acceso a salud y educación que
son las que en el corto plazo, por el mismo diseño integral del programa Oportunidades, no
pueden ser atendidas por ese programa y requieren de atención; y (iii) priorizar en segundo
lugar, el resto de localidades de alta y muy alta marginación. Como ya se comentó
anteriormente, se sugiere que el Programa sólo atienda localidades rurales de alta y muy alta
marginación sin acceso a servicios de salud y educación.
28
Esta información fue recabada en la entrevista realizada a los operadores del Programa el 27 de noviembre
del 2008.
40
Cuadro 11
Localidades sin atender por PAAZAP, al 1 de noviembre del 2008
Aguascalientes
Baja California
Baja California Sur
Campeche
Chiapas
Chihuahua
Coahuila
Colima
Distrito Federal
Durango
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
Estado de México
Michoacán
Morelos
Nayarit
Nuevo León
Oaxaca
Puebla
Querétaro
Quintana Roo
San Luis Potosí
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatán
Zacatecas
Total
Localidades no
atendidas por
Oportunidades ni
Diconsa 1/
988
3,510
1,632
1,914
2,592
850
9,916
8,748
365
3,308
3,266
2,047
454
4,882
923
3,156
557
1,573
3,036
3,110
1,383
1,006
1,353
1,848
2,543
6,189
608
5,410
645
8,379
1,429
2,060
89,680
Localidades todavía sin atender por PAAZAP
Sin grado
554
2,233
976
1,448
3,625
3,642
1,763
539
108
1,540
1,422
835
251
2,947
242
1,621
157
784
1,644
1,276
590
441
853
1,488
865
2,864
180
3,861
244
4,639
1,139
1,207
45,978
Muy bajo
44
234
32
10
25
295
45
6
40
28
115
4
12
134
56
47
38
17
69
29
24
47
43
7
21
119
9
78
9
88
6
44
1,775
Bajo
16
175
16
10
11
62
29
2
57
25
120
5
6
126
69
23
31
6
66
24
13
15
13
11
15
153
16
95
4
67
3
50
1,334
Medio
25
124
17
6
17
44
24
3
85
20
61
7
8
167
47
34
13
9
79
30
24
22
19
16
15
93
7
106
12
77
4
39
1,254
Alto
34
126
6
24
176
123
36
6
68
66
158
54
27
268
73
99
35
14
75
175
105
48
36
80
36
107
25
133
21
274
25
96
2,629
Muy alto
8
13
7
32
467
259
12
7
2
200
69
222
23
212
32
153
5
149
11
248
56
22
17
100
67
37
21
59
2
260
41
61
2,874
Total
681
2,905
1,054
1,530
4,321
4,425
1,909
563
360
1,879
1,945
1,127
327
3,854
519
1,977
279
979
1,944
1,782
812
595
981
1,702
1,019
3,373
258
4,332
292
5,405
1,218
1,497
55,844
_1/ Con base en la base de datos de localidades no atendidas por Oportunidades y PAL con servicios.
1.2.7 Restricciones operativas y financieras para la cobertura
La misma definición del universo potencial del Programa “localidades muy pequeñas,
dispersas y carentes de servicios de salud o educación” indican la complejidad operativa que
enfrenta el Programa en todos sus procesos: identificación, selección, operación,
seguimiento y monitoreo y evaluación; los cuales incluyen el relativo a la implementación de
una estrategia efectiva y adecuada de cobertura.
Con respecto a la identificación de las localidades, como ya se mencionó, la principal
restricción y complejidad se refiere a las localidades confidenciales sobre las cuales primero
no pueden obtenerse niveles de marginación a nivel de localidad específica. A estas
41
localidades les está imputando un mismo nivel de marginación a todas las localidades
confidenciales de un municipio, de acuerdo a una metodología adhoc hecha por CONAPO.
Esta metodología no tiene ningún sustento que permita guiar un ejercicio de priorización para
incorporar a estas localidades. Segundo, no hay certidumbre a priori de que sean viviendas y
no establecimientos comerciales o aún de que existan; lo cual impone costos adicionales
para el levantamiento. Como puede observarse en el Cuadro 12, ha habido problemas serios
en el levantamiento de encuestas, ya que el porcentaje de localidades de encuestas sin error
es de 50.9 por ciento.29 El Anexo 3 presenta el detalle por entidad federativa.
Cuadro 12
Encuestas levantadas correctamente, por tipo de prioridad
Metas
Encuestas correctas
Porcentaje
(a)
(b)
(a)/(b)
Prioridad 1
Localidades
76,734
39,275
51.2%
Viviendas
(encuestas)
164,936
120,282
72.9%
Prioridad 2
Localidades
3,434
1,523
44.4%
Viviendas
(encuestas)
114,135
23,903
20.9%
Total
Localidades
80,168
40,798
50.9%
Viviendas
(encuestas)
279,071
144,185
51.7%
Fuente: Elaboración propia con base en los reportes de avance de captura encuestas
PAZM (localidades Prioridad 1 y 2), con corte al 5 de noviembre de 2008. Subdirección de
Información y Procesos de Captura (SIPCA), Dirección de Implementación Operativa.
Adicionalmente, la dispersión geográfica y las dificultades de acceso indican que sería
más conveniente hacer una estrategia territorial de levantamiento de encuestas que incluyan
varias localidades que al mismo tiempo reduzca los costos y los tiempos de levantamiento.
Por último, la ausencia de procedimientos de tipo horizontal en un programa como éste que
es operado por varias direcciones generales de la SEDESOL también impone restricciones
de tipo operativo y de coordinación. Así por ejemplo, el levantamiento de la información a
nivel localidad y hogar la realiza la Dirección General de Atención a Grupos Prioritarios,
mientras que la Dirección General de Geoestadística y Padrones de Beneficiarios aplica el
29
El término de encuestas correctas fue aplicado directamente por la Unidad de Microrregiones.
42
sistema de puntajes con el cual la Unidad de Microrregiones lleva a cabo la selección de los
hogares. Cabe señalar, que el Programa no enfrenta por el momento restricciones
financieras ya que a la fecha el Programa presenta sub-ejercicio en el nivel de gasto
aprobado.30
Por otro lado, debe señalarse que puede haber aspectos de tipo cultural y lingüístico
que imponga retos operativos adicionales al Programa. Al respecto, el Programa comentó
que en sus guías de contratación de los promotores sociales incluyeron como requisito que
hablen las lenguas necesarias para poder comunicarse con la población que cada uno
atienda.
1.2.8 Metas y presupuesto estimado para el periodo 2009-2012
En 2008, el presupuesto aprobado para el PAAZAP es de 1,260MP, con una meta de
200 mil hogares. Para el período 2209-2012, el cuadro 13 muestra las metas y el
presupuesto estimado incluido en el diagnóstico del Programa. Como puede observarse, la
meta más alta en hogares beneficiados se prevé para el año 2010, con 238 mil hogares, y
empieza a declinar para los dos años subsecuentes, sin llegar a cubrir la población objetivo
de 421 mil hogares. El diagnóstico no aclara los supuestos de incorporación de estos
hogares a Oportunidades o a PAL. Con respecto al presupuesto proyectado, se observa un
aumento de 39 por ciento de 2011 a 2012, a pesar de la caída en el número de hogares
atendidos; el Programa dijo desconocer los supuestos de esta estimación.
Debe señalarse que el presupuesto aprobado para el Programa para el 2009 es de
948.6 MP, y que el próximo año se fusionará con el PAL, el cual tiene un presupuesto
aprobado para el mismo ejercicio de 496.2 MP. Como puede verse en el cuadro 13, el
presupuesto aprobado para el PAAZAP es 30 por ciento menor al proyectado por el
Programa; de ser correctas las estimaciones presupuestales, ello implicaría que no podrá
cubrir a las 220,000 familias proyectadas y con las cuales el Programa está estimando cerrar
el ejercicio 2009.
30
Al 30 de septiembre, el Programa ha erogado 299.6 MP, de los 1,260 MP aprobados para el presente año,
esto es, el avance presupuestal es apenas del 24 por ciento.
43
Cuadro 13
Proyección de Metas y Presupuesto 2009-2012
CONCEPTO
2009
2010
2011
2012
Apoyo Monetario
220,000
238,000
202,300
171,955
(hogares)
Complemento Nutricional
147,000
159,026
135,172
114,897
(niños)
Complemento Nutricional
14,017
16,246
13,809
11,738
(mujeres)
Presupuesto
$1,338
$1,971
$1,081
$1,504
(Millones de pesos)
Fuente: Se reproduce la Tabla 7 del diagnóstico del PAAZAP, el cuál señala
como fuente la Dirección General de Seguimiento, SEDESOL.
1.3 Organización y Gestión
En esta sección se abordan los aspectos de organización y gestión del Programa.
Como se comentó en la sección 1.1 Justificación y diagnóstico, el PAAZAP inició sin tener un
diseño desarrollado y detallado que incluyera toda su mecánica operativa y los manuales de
procedimientos respectivos. Así, en su mayoría, estos materiales se encuentran en proceso
de elaboración o de autorización, o previstos para su elaboración el próximo año. El análisis
presentado en esta sección se basa en los materiales provistos por la SEDESOL con
respecto a estos aspectos; debe señalarse que gran parte de ellos no son documentos
normativos en el sentido formal, sino borradores de trabajo.
Esta sección abordará primero la estructura organizacional del Programa; segundo,
hace una descripción de las unidades participantes en la operación del PAAZAP y se analiza
la coordinación que existe con instancias dentro y fuera de la SEDESOL, así como los
mecanismos de transferencias de apoyos; finalmente, se estima el costo de operación del
Programa.
1.3.1. Estructura organizacional
La Unidad de Microrregiones (UM) dependiente de la Subsecretaría de Desarrollo
Social y Humano31 es la unidad responsable de operar el Programa. Esta Unidad opera,
además del PAAZAP, los siguientes programas: Desarrollo Local (Microrregiones) y el
Programa 3x1 para Migrantes; además “coordina y administra las estrategias del
31
Las otras unidades responsables en esta Subsecretaría son las Direcciones generales de: Opciones
Productivas, Políticas Sociales, Atención a Grupos Prioritarios y General de Seguimiento.
44
Gobierno Federal con enfoque territorial de atención a la pobreza y la marginación del país:
la Estrategia 100x100 y la de Microrregiones.”32
El Organigrama autorizado vigente de las oficinas de nivel central de la UM se
muestra en el Diagrama 1.33 Esta estructura no es un reflejo fiel de la organización actual de
la Unidad, la cual tiene una dirección general adjunta homóloga que cumple con las
funciones de coordinación del PAAZAP y que se apoya en las otras áreas de la unidad. Debe
señalarse que el Programa refirió que el Organigrama y Manual de funciones de la UM están
en proceso de aprobación por la Dirección General de Organización y se espera que en
diciembre de 2008 estén autorizados.
En tanto la nueva estructura se apruebe, formalmente el único responsable del
Programa es el jefe de la UM. Cabe mencionar como se observa en el diagrama 1, que la
unidad no cuenta con responsables específicos a nivel de mandos medios, por programa
sino más bien con responsables por regiones geográficas (en concordancia con la misión
principal de la unidad que es el enfoque microrregional y no la entrega de apoyos
sistemáticos a un grupo de población particular). Lo anterior contrasta con la organización de
la Dirección General de Grupos Prioritarios la cual si cuenta con responsables específicos
por cada uno de los programas que opera.
32
Fuente: información de la página de internet de SEDESOL:
http://www.SEDESOL.gob.mx/index/index.php?sec=802062
33
Este organigrama difiere del incluido en el borrador del documento denominado Análisis de funcionamiento y
operación realizado por el PAAZAP, el cual tiene una dirección general adjunta adicional, la de operación
territorial. El organigrama analizado se basa en el que se refiere como vigente al 28 de febrero del 2008, en la
página de internet de la SEDESOL.
45
Diagrama 1
Organigrama Oficinas Centrales
Unidad de Microrregiones
Fuente: http://www.SEDESOL.gob.mx/archivos/802062/file/Visio-212_microrregiones.swf
A nivel estatal, la operación de todos los programas de desarrollo social y humano es
coordinada por un subdelegado, el de desarrollo social y humano, como se muestra en la
Gráfica 2. La gráfica 3, muestra la estructura funcional del Programa en los estados, donde
en cada entidad existe un coordinador de microrregiones, del cual depende un
subcoordinador del PAAZAP.34
34
Debe señalarse que esta estructura no aparece en los organigramas disponibles en internet. Debido a que a
nivel central no se ha formalizado la figura del director general adjunto encargado de la operación del PAAZAP
es posible que a nivel estatal tampoco esté formalizada.
46
Gráfica 2
Estructura delegacional (ejemplo Chiapas)
Fuente: http://www.SEDESOL.gob.mx/index/index.php?sec=801649
Gráfica 3.
Fuente: PAAZAP. Análisis de funcionamiento y Operación, versión borrador.
Nota: Por cada 10 promotores existe un supervisor.
47
Las responsabilidades del personal operativo en las delegaciones se muestran en el
Cuadro 14. Como puede observarse, el contacto con los hogares beneficiarios recae en los
promotores sociales así como también la información sobre el cumplimiento de la
corresponsabilidad de los beneficiarios.35 Se han contratado promotores para el Programa,
con base en procesos de selección y reclutamiento detallados en guías de contratación. Sin
embargo, debido a que ni las acciones de corresponsabilidad ni los contenidos de las
acciones de promoción social están claramente detallados ni desarrollados ni en los
lineamientos ni en manuales de procedimientos; los promotores sociales pueden convertirse
en figuras de poder excesivo, al concentrar al mismo tiempo el otorgamiento de las acciones
corresponsabilidad y la información de su cumplimiento. Al respecto, se sugiere: (i) revisar
las evaluaciones cualitativas de Oportunidades con relación a los enlaces comunitarios; (ii)
definir claramente las atribuciones de los promotores y los contenidos de sus acciones en
documentos de tipo normativo; y, (iii) establecer mecanismos de supervisión.
Cuadro 14
Responsabilidades del personal en las delegaciones
Personal
Subcoordinador del PAAZAP
Responsabilidad
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
Supervisores (uno por cada 10
promotores)
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
Disponibilidad de recursos materiales y humanos
para red de promoción social
Logística entrega de complementos
Programación y seguimiento de obras de mejora
de vivienda
Capacitación de promotores sociales
sistema de monitoreo de promotores
Entrega
informes
bimestrales
de
corresponsabilidad, reincorporación y actividades
de promotores a la UM
Integridad de promotores
Rutas de supervisores
Recoger en los almacenes de Diconsa los
complementos nutricionales
Entregar
Complementos
Nutricionales
a
beneficiarios en las sedes de pago
Capturar información de las listas de entrega de
los complementos a los beneficiarios
Dirigir los operativos de entrega de los
complementos nutricionales a domicilio
Dirigir y orientar a los Promotores Sociales, así
como apoyarlos para el buen funcionamiento del
Programa
Verificar las actividades de promoción social
Organizar los eventos de capacitación para los
Promotores Sociales
35
Los lineamientos señalan como obligación de los beneficiarios “cumplir con los compromisos y tareas de
orientación y promoción social que se establezcan, de común acuerdo, con el promotor social”.
48
ƒ
Promotores
Asegurar que los Promotores Sociales integren la
información requerida sobre sus actividades
ƒ
Entregar la información requerida sobre las
actividades de la Red de Promoción social al Subcoordinador de la Red de Promoción Social
Los Promotores son los encargados de que los
Beneficiarios reciban en tiempo y forma sus apoyos. Sus
tareas estarán orientadas a:
ƒ Mejorar las prácticas de higiene, prevención y
atención en materia de salud;
ƒ Fomentar el uso adecuado de instalaciones
sanitarias, fogones ecológicos y otras tecnologías
que pueden mejorar la calidad de vida de los
hogares;
ƒ Detectar necesidades y oportunidades de desarrollo;
ƒ Facilitar el acceso a otros programas y apoyos
sociales;
ƒ Coadyuvar en la gestión para la creación de
infraestructura y provisión de servicios públicos;
ƒ Identificar las acciones de vivienda necesarias con
mayor impacto en la salud y nutrición de los
miembros del hogar
Fuente: PAAZAP.
1.3.2. Unidades participantes en la operación del PAAZAP
Para llevar a cabo la ejecución del Programa, la UM se coordina con varias instancias.
Por un lado, el Programa realiza acciones de enlace con otros programas que entregan
apoyos alimentarios, en particular con el programa Oportunidades, con quien delimita su
universo de atención. El programa Oportunidades entrega periódicamente al PAAZAP las
bases de datos de las localidades donde éste y el PAL no operan. También informa al
Programa las localidades que cumplen con los criterios de incorporación a ese programa
para que el PAAZAP no las incluya en su padrón o, si se incorporan a Oportunidades, inicie
el proceso de otorgamiento del bono de transición para evitar duplicidades.
Por otro lado, con el propósito de reducir costos en la entrega de los apoyos
monetarios, el PAAZAP se coordina con la Dirección General de Atención a Grupos
Prioritarios, el cuál se encarga de coordinar la entrega bimestral a través de la plataforma e
infraestructura estatal del Programa Adultos Mayores de 70 y más. Los apoyos monetarios
se entregan a los beneficiarios a través de dos instancias liquidadoras, Bansefi y Telecom, en
mesas de atención instaladas por personal operativo del programa antes mencionado; si el
Programa Adultos Mayores de 70 y más no tiene presencia en la localidad, se instala una
49
sede por parte de personal de la SEDESOL. Con respecto a los complementos nutricionales,
Liconsa y Diconsa participan en su producción y distribución en los almacenes rurales, para
que se realice la entrega de este apoyo.
Cuadro 15
Principales funciones de direcciones generales e instituciones que participan
en la operación del PAAZAP
Área
Dirección General de Atención a Grupos
Prioritarios
Principales funciones
•
•
Dirección General de Geoestadística y
Padrones de Beneficiarios
•
•
Liconsa
•
Diconsa
•
Oportunidades
•
•
Bansefi y Telecomm
•
Levantamiento de las encuestas a nivel de
localidad y hogar
Coordinación de la entrega de apoyos
monetarios
Aplicación del sistema de puntajes a los
hogares encuestados
Cruce de información para evitar duplicidades e
inconsistencias de los datos
Producción de los complementos nutricionales,
a solicitud de Diconsa
Entrega de los complementos nutricionales en
los almacenes rurales
Entrega de información de localidades no
cubiertas por Oportunidades y PAL
Levantamiento de encuestas en localidades en
las cuales tiene programado entrar, y en las que
transitoriamente opera el PAAZAP.
Entrega de apoyos monetarios
Al respecto de la estructura organizacional de la UM, responsable de operar el
Programa, y de los mecanismos de coordinación entre las diferentes instancias se hacen los
siguientes comentarios:
Estructura responsable de la coordinación del Programa
•
La UM no es una estructura diseñada para entrega de apoyos individuales de manera
sistemática a un padrón de beneficiarios; por ello, dos aspectos fundamentales de la
operación – el levantamiento de encuestas y la coordinación de la entrega de los apoyoslos realiza la Dirección General de Atención a Grupos Prioritarios.
•
La UM si realiza hoy en día acciones mejoramiento de vivienda a través de sus otros
programas; acciones que también están incluidas en el PAAZAP, aunque todavía no se
desarrollan los procedimientos respectivos. Debe señalarse que la recomendación de los
50
evaluadores es que estas acciones se omitan del Programa y sean provistas por los otros
programas de SEDESOL, que también coordina la UM, y que ya las contemplan dentro
de sus acciones.
•
Con base en los dos comentarios anteriores, en términos de economías de escala, el
Programa debería ser operado por quien tenga ya una operación regular de contacto en
las zonas rurales, y experiencia en manejo de padrones y pago de beneficios individuales.
A nivel de la SEDESOL, estas estructuras podrían ser la Dirección General de Atención a
Grupos Prioritarios, Oportunidades y PAL (éste último es el Programa con la menor
escala de operación de padrones). Sin embargo, si adicionalmente a objetivos de
economías de escala y eficiencia se incluyen los de consistencia y coordinación de
políticas, se considera que el Programa debería ser operado por la estructura de
Oportunidades, en particular porque el PAAZAP es un programa temporal que antecede a
Oportunidades en tanto se den las condiciones de acceso a los servicios de salud y
educación que permitan su operación. Adicionalmente, Oportunidades tiene mecanismos
establecidos de vinculación con los sectores de salud y educación, lo que permitiría
vincular más eficientemente los apoyos monetarios con, por lo menos acciones
preventivas de salud para la población vulnerable. La recomendación de que
Oportunidades opere el PAAZAP está sujeta a que se cumpla con lo siguiente: (i) que se
opere como un programa diferente a Oportunidades; (ii) que se focalice con los mismos
criterios y mecanismos que Oportunidades; (iii) que se vincule con acciones de salud
preventiva, por lo menos para la población vulnerable; y (iv) que el PAAZAP se convierta
en un programa que antecede a Oportunidades, por lo que se deberá coordinar con las
secretarías de salud y educación la ampliación de servicios a estas localidades.
En
ningún caso, se considera conveniente flexibilizar Oportunidades ni convertir a este
programa en un repositorio de acciones no vinculadas que distorsionen sus principios de
operación y actuación.
•
De mantenerse el Programa en la UM se requeriría de una modificación de su estructura
para tener un responsable formal del PAAZAP que asegure la coordinación con las
diferentes instancias, así como el desarrollo de un manual de procedimientos detallado
que establezca las responsabilidades hacia dentro de la UM y con las otras áreas fuera
de la UM que tienen responsabilidades.
Coordinación con otras instancias
51
•
El Programa opera hoy a través de diferentes instancias, sin contar con manuales de
procedimientos específicos para todos los procesos y componentes de apoyo; y tampoco
con un manual de procedimientos de tipo horizontal que determine claramente las
responsabilidades y tiempos a lo largo de todo el proceso de cada una de las instancias,
a nivel central y estatal. Ello complica la coordinación de por si ya compleja por el número
de instancias participantes; y diluye y puede crear vacíos de responsabilidad y de
atención.
1.3.3. Procesos Operativos
Los principales procesos operativos del Programa son: i) selección de Beneficiarios
(ver Anexo 4); ii) entrega de apoyos monetarios; iii) entrega de complementos nutricionales;
iv) acciones de promoción social; v) acciones de apoyo a la vivienda; y, vi) verificación de la
corresponsabilidad de los beneficiarios. A continuación se detallan de forma específica los de
entrega de apoyos, tanto los de transferencias en efectivo como los de complementos
nutricionales.
Entrega de las transferencias de ingreso en efectivo
El mecanismo de la entrega del apoyo en efectivo es similar al de Oportunidades, ya
que el beneficio se entrega por una entidad liquidadora externa y los beneficiarios deben
acreditar la entrega mediante el intercambio de sus apoyos por las etiquetas con holograma
que vienen en la plantilla que se les entrega durante su incorporación como beneficiarios; las
etiquetas identifican individualmente a cada titular beneficiario. Este mecanismo permite
registrar en las listas de entrega de las entidades liquidadoras que efectivamente el apoyo
fue entregado al beneficiario. 36 El diagrama de este proceso es el siguiente:
36
Fuente: Manual de Procedimientos de Cálculo, dispersión, entrega y conciliación de apoyos monetarios para
los Beneficiarios del Programa Alimentario para Zonas Marginadas, Código: 213–PR–DPAO–14.
52
Diagrama 2
Diagrama del Procedimiento para el Cálculo, dispersión, entrega y conciliación de apoyos monetarios para los Beneficiarios del
Programa Alimentario para Zonas Marginadas
Continúa
53
Fuente: PAAZAP, Análisis de Funcionamiento y Operación, Versión Borrador.
54
Entrega de complementos nutricionales
Con respecto a la entrega de los complementos nutricionales, el procedimiento es el
siguiente. Con base en el padrón de beneficiarios, la UM solicita cada bimestre la producción
de los complementos nutricionales a Diconsa, quien a su vez hace la solicitud a Liconsa
especificando por entidad federativa la cantidad de sobres de Nutrisano y Nutrivida
requeridos.37 Diconsa realiza la distribución de los complementos a los almacenes rurales
donde son recogidos por los supervisores del Programa. La entrega de los complementos
nutricionales se realiza de manera conjunta con la entrega del beneficio monetario en las
mismas mesas de atención instaladas. Este procedimiento, a diferencia, del de entrega de
apoyos en efectivo, se considera que podría ser sujeto de mejoras sustantivas. En primer
lugar, la entrega de los complementos nutricionales sin ninguna retroalimentación a las
madres sobre su estado de salud o sobre el de los menores le resta enorme efectividad.
Segundo, no es claro por qué la solicitud de la producción de los suplementos se hace a
Diconsa y no a Liconsa; este proceso crea un intermediario que no genera ningún valor
adicional. Por último como ya se señaló anteriormente, se sugiere se revise y evalúe la
entrega generalizada a los menores desde los 6 meses hasta los 6 años.
En lo que se refiere a la entrega de recursos para mejora en las viviendas, el
Programa está en el proceso de levantamiento de la información por parte de los promotores
sociales de las necesidades de cada hogar, y en noviembre de 2008 se empezaron a otorgar
los primeros apoyos, fogones y filtros de agua, aunque todavía no hay procedimientos
establecidos para este tipo de apoyos.
Cabe señalar que la modalidad de apoyo a través de transferencias de ingreso en
efectivo es mucho más costo-efectiva que hacerlo en especie, como lo hace el PAL
actualmente. Además, el Programa, en forma similar a Oportunidades, otorga apoyos en
especie (complementos nutricionales) dirigidos a la población vulnerable que buscan atacar
problemas de micronutrimentos y de distribución intrafamiliar de los alimentos. Sin embargo,
la debilidad del Programa como se ha señalado es la falta de vinculación con acciones
preventivas de salud que promuevan no sólo una mayor ingesta alimentaria sino un mejor
estado de salud y nutricional de estos hogares. Por otro lado, debido a las características de
37
Cada hogar recibe una dotación de 5 sobres de complemento nutricional para el consumo mensual por cada
menor entre 6 y 6 años de edad; los hogares con mujeres embarazadas o lactantes reciben 4 sobres de
complemento nutricional para el consumo mensual, hasta por un año.
dispersión, documentación de la población beneficiaria y de la complejidad del registro de la
entrega de los apoyos, es difícil llevar a cabo la comprobación de la entrega de los apoyos a
los beneficiarios.
Por ello, la utilización de una planilla con holograma asegura la
identificación del beneficiario y por lo tanto evita la suplantación de personas y desvíos de los
pagos; aunque debe señalarse que no garantiza que el total del apoyo sea entregado al
beneficiario.
Debido a la complejidad operativa del Programa, al número de instancias que
participan y a la misma dispersión de la población, se considera que es necesario tener
manuales de procedimientos horizontales que fijen responsabilidades específicas y tiempos a
lo largo de toda la cadena; ello contribuiría a disminuir los conflictos potenciales en el ámbito
local.
1.3.4. Costos operativos y criterios de asignación de recursos
De acuerdo a los lineamientos del Programa se podrá destinar, como máximo, a
gastos de promoción social y la elaboración del padrón de beneficiarios el 20 por ciento del
presupuesto autorizado; otro 20 por ciento a acciones de mejoramiento de vivienda como son
pisos firmes, agua potable, servicio sanitario y sustitución de fogones abiertos por fogones
ecológicos; y 10 por ciento a gastos de operación, supervisión, seguimiento y evaluación
externa; esto se resume en el cuadro 16. Cabe señalar, que aunque los lineamientos del
Programa no clasifican como gastos operativos la elaboración del padrón de beneficiarios y
los recursos destinados a promoción social, la entidad evaluadora considera que si
representan costos operativos, ya que i) el levantamiento es una actividad necesaria para la
operación de Programa, y programas como Oportunidades lo consideran dentro de sus
gastos operativos; y, ii) los promotores sociales también realizan acciones de información y
entrega de los apoyos: a) notifican a los hogares para que acudan a las mesas de atención a
recibir los apoyos; b) participan en la logística de la instalación de dichas mesas; c) recopilan
información de los hogares para mantener el padrón de beneficiarios actualizado; y, d)
envían información sobre el cumplimiento de la corresponsabilidad de los hogares. Debe
señalarse que también realizan acciones de orientación social, aunque como ya se ha
señalado, éstas todavía no están ni definidas ni desarrolladas.
56
Cuadro 16
Distribución del presupuesto
Porcentajes máximos
Promoción social y elaboración del
Padrón de Beneficiarios
Acciones de mejoramiento de
vivienda
Gastos de operación, supervisión,
seguimiento y evaluación externa
20%
20%
10%
Fuente: Lineamientos del PAAZAP
Así considerando tanto el levantamiento del padrón de beneficiarios como el costo en
promoción social, el costo operativo en 2008 sería de 25.6 por ciento estimados al cierre por
el Programa.38 Este gasto resulta alto, pues 1 de cada 4 pesos del presupuesto del Programa
se destinará a gastos de operación. Aún sin considerar el gasto en promoción social, el gasto
de operación sería de 13.3 por ciento; esto contrasta con las estimaciones del Programa de
8.8 por ciento. Debe señalarse, que los gastos operativos como porcentaje del gasto total
frecuentemente son altos al inicio de los programas de transferencias de ingreso, debido a
los costos de integración de los padrones y los costos de arranque; y después disminuyen a
lo largo del tiempo. Aunque si este programa sólo operara en localidades dispersas de alta y
muy alta marginación (como fue su iniciativa inicial y como se sugiere por los evaluadores),
también se esperaría que tuviera costos operativos mayores a los de otros programas.
38
Con respecto a la diferencia entre el presupuesto autorizado y el remanente no asignado (ver cuadro 17).
57
Cuadro 17
Distribución presupuestal del PAAZAP por rubro
CONCEPTO
Apoyos Monetarios
Complementos Nutricionales
Acciones Vivienda
Promoción Social
Red Promotores Edos (Honorarios)
Levantamiento DGAGP (Honorarios)
Levantamiento DF
Gasto Promoción Social Delegaciones
Gasto Operativo
Gasto Delegaciones
Gasto D.F.
Servicio Telecomm y Bansefi
Distribución DICONSA
Otros Gastos N.C.
Honorarios Supervisores y Coordinadores
Gasto Nivel Central
Remanente
Presupuesto autorizado
Diferencia (total menos remanente)
MONTO
518,316,400
20,963,779
198,155,933
170,722,467
65,950,196
30,313,086
18,653,050
55,806,135
82,639,006
31,815,320
1,000,000
10,322,669
2,698,505
11,591,130
20,624,382
4,587,000
269,202,415
1,260,000,000
990,797,585
Porcentaje
41.1%
1.7%
15.7%
13.5%
5.2%
2.4%
1.5%
4.4%
6.6%
2.5%
0.1%
0.8%
0.2%
0.9%
1.6%
0.4%
21.4%
100.0%
Gasto operativo total _1/
82,639,006
8.3%
Gasto operativo total _2/
131,605,142
13.3%
25.6%
Gasto operativo total _3/
253,361,473
Fuente: PAAZAP para la distribución por rubro. El cálculo de los porcentajes de gasto operativo fue hecho
Por la entidad evaluadora con respecto al rubro descrito como diferencia en el cuadro (total menos
remanente).
_1/ Definición del Programa de gasto operativo.
_2/ Se agrega el gasto operativo del Programa más los costos operativos del levantamiento del padrón.
_3/ La definición _2/ más el gasto en promoción social.
El costo operativo por hogar beneficiario se estimó en un promedio de 5,095.5 pesos
anuales para 2008, tomando los mismos supuestos ya descritos. Para su estimación se
consideró el gasto presupuestado ya que la entidad evaluadora no cuenta con el monto
ejercido por rubro por mes ni el estimado al cierre. También se consideró el número de
hogares beneficiados promedio anual, considerando lo observado a octubre de 2008; para
noviembre se asumió que el Programa incorporaría a 40,000 hogares y en diciembre el resto
para llegar a la meta anual de 200,000 hogares. Se esperaría que el costo promedio por
hogar disminuyera en 2009 al tener un padrón de beneficiarios más estable a lo largo del
año.
58
Debe señalarse que un cálculo preciso del costo operativo por hogar requeriría el
ejercicio mensual por capítulo de gasto y concepto así como la estimación de cierre del
ejercicio.
Cuadro 18
Gasto operativo estimado por hogar beneficiado
Hogares beneficiarios
Enero - Junio
Agosto
27,483
Septiembre
92,845
Octubre
118,174
Noviembre
158,174
Diciembre
200,000
Promedio enero - diciembre
49,723
Gasto operativo anual
Gasto operativo por hogar
Importe (pesos)
253,361,473
5,095.46
Fuente: Cálculos propios. Se utilizó el presupuesto anual operativo estimado
por el PAAZAP.
Con respecto a la asignación de recursos entre regiones o delegaciones, el Programa
no cuenta con criterios de asignación, ya que el gasto se va realizando conforme se van
incorporando los hogares al padrón de beneficiarios. Tampoco existen criterios para la
asignación presupuestal entre el apoyo en efectivo y los complementos nutricionales, porque
ello depende de la velocidad en la que se va conformando el padrón y de la estructura
familiar de los hogares beneficiados. Sin embargo, la falta de criterios de asignación
presupuestal no se considera adecuado ya que es reflejo de la falta de una estrategia de
planeación y de cobertura.
1.4 Seguimiento y Monitoreo
Los lineamientos establecen que la Dirección General de Seguimiento (DGS), en
coordinación con la UM y otras áreas administrativas de la SEDESOL, llevará a cabo el
seguimiento a la operación de Programa, en particular en lo que se refiere al ejercicio de
recursos fiscales, acciones ejecutadas, resultados y metas alcanzadas.
59
El Programa realiza algunas acciones para el seguimiento y monitoreo, sin embargo
de acuerdo a la entrevista realizada a los operadores del Programa, no cuenta con un
sistema ni conceptual ni informático para ello; pero tiene contemplado su construcción como
una prioridad para el siguiente ejercicio. Actualmente lleva algunos indicadores por
delegación estatal de forma no sistematizada, entre los que se encuentran: familias que han
recibido el primer apoyo a la fecha de corte, número de complementos nutricionales emitidos
versus los recogidos, entre otros. Estos indicadores presentan rezagos importantes, salvo en
lo relativo al avance en la captura de la información de las encuestas por hogar. En el anexo
2 se presenta el Tablero de Control del Programa y en el Anexo 3 los de indicadores de
avance en la cobertura.
Con respecto a las acciones de supervisión en campo, los supervisores en las
delegaciones estatales son los responsables de
asegurar que los apoyos lleguen a los
beneficiarios. Los promotores sociales realizan las notificaciones a los beneficiarios para que
acudan a recibir los apoyos, y llenan formatos de notificación los cuales ingresan al Sistema
en Línea del Programa (SLP), mientras que el supervisor corrobora que la información sea la
correcta. La información cargada al SLP por los promotores sociales y los supervisores se
utiliza para entregar los apoyos, sin embargo, la información no es suficiente para monitorear
este proceso ni tampoco se han establecido indicadores para ello.
En lo que se refiere al registro de la asignación presupuestaria en cada entidad
federativa, la DGS realiza el monitoreo de los registros en el Sistema Integral de Información
de los Programas Sociales (SIIPSO). Las delegaciones de la SEDESOL son las encargadas
de mantener actualizada la información programática del Programa así como los avances
financieros y físicos. Esta información se utiliza para informes presupuestales.39
Finalmente, el Programa elabora informes trimestrales en donde se mencionan los
avances a la fecha en materia de cobertura y avance presupuestal, pero no se detallan
aspectos operativos ni se incluyen indicadores de gestión. A la fecha se han realizado tres
informes; en los dos primeros la información reportada en algunas cifras estaba agregada
con la del Programa de Apoyo a Zonas de Atención Prioritaria (PAZAP), por lo que era difícil
revisar los avances del Programa. En el tercer informe, con corte al 30 de septiembre, la
información se refiere sólo al PAAZAP.
39
Fuente: PAAZAP, Análisis de Funcionamiento y Operación, versión Borrador.
60
La falta de un sistema de seguimiento y monitoreo se considera también como una de
las grandes debilidades del Programa. Debe señalarse que el PAAZAP tampoco tiene un
sistema de evaluación, lo cual implica que no se podrá medir su impacto y eficiencia relativa
a otras estrategias. 40
40
A este respecto, la Dirección General de Seguimiento comentó que había planteado en su Metodología
General de Seguimiento para 2008 dar seguimiento físico al PAAZAP en su fase III en donde ser recogería el
cumplimento de las reglas de operación (lineamientos) y percepción de los beneficiarios. Sin embargo, por
cambio de adscripción futura del programa y por astringencia de recursos presupuestales, ya no se levantó el
operativo de seguimiento físico al programa
61
Capítulo 2. Conclusiones
El PAAZAP nace como respuesta a un problema público de gran importancia: la
atención a los problemas de nutrición y alimentación de la población en localidades rurales
dispersas de alta y muy marginación que no son atendidos por los programas alimentarios o
sociales actuales.
La atención de esta población implica retos y costos operativos
importantes debido a su dispersión geográfica, pero más aún, retos conceptuales y de
estrategia de política social. Aún cuando se conoce la magnitud de la dispersión poblacional,
poco se conoce en realidad de esta población y de su problemática, menos de cuál debe ser
la estrategia de atención de forma que no genere incentivos perversos para que estos
hogares se mantengan en el aislamiento geográfico, o se promuevan invasiones irregulares o
en áreas de riesgo. Así, el PAAZAP si tuvo una razón de ser, y tan solo la información
recopilada por el Programa de estas localidades podría ser fundamental para entender
mucho más claramente esta problemática.
Sin embargo, los resultados que se presentan en este documento sugieren que
existen algunas fallas en el diseño e implementación del Programa, en su estrategia de
cobertura y en sus procedimientos que ponen en duda que se alcancen los objetivos
esperados del mismo. Los principales son:
a) Cobertura: La extensión de la atención del programa a todo tipo de localidades, de
todos niveles de marginación, rurales y urbanas de todos tamaños, con acceso a
servicios de salud y educación, y con cobertura de otros programas diferentes a
Oportunidades y PAL.
b) Población objetivo y mecanismos de focalización: No focalizar sus acciones en todos
los casos en población pobre, al incorporar de forma universal a todos los hogares de
localidades de alta y muy alta marginación, inclusive de aquellas confidenciales a las
cuales se les imputa el nivel de marginación del municipio.
c) Componentes de apoyo.
• Suplementos: Los suplementos se otorgan de forma generalizada hasta los 6
años. Estos y las transferencias monetarias se otorgan sin ninguna vinculación
a acciones de salud preventiva.
• Promoción y acción social: Este componente no está desarrollado todavía.
62
d) Corresponsabilidades. Se fijaron corresponsabilidades pero no se definieron
claramente ni se desarrollaron los materiales lo cual hace que prácticamente no sean
coercibles.
e) Cuantificación de la población objetivo.
La población objetivo debería haberse
redimensionado y reestimado a partir de los levantamientos del programa.
Debe señalarse que todos los programas nuevos pasan por una curva de aprendizaje
y en esto el PAAZAP no es una excepción; sin embargo, se considera que este Programa fue
iniciado sin tener desarrollados a nivel operativo todos los elementos mínimos necesarios. A
lo largo del documento se hacen recomendaciones específicas a cada una de las debilidades
encontradas en el diseño del Programa, las cuales se presentan a continuación:
• Tener un solo programa de transferencias de ingreso a la población pobre en
localidades rurales dispersas de alta y muy alta marginación sin servicios de salud y
educación que no son atendidas por Oportunidades, ni otros programas alimentarios
ni de transferencias de ingresos, en lugar de dos programas que existen
actualmente: el PAAZAP y el PAL.
• Con base en la problemática que le dio origen al Programa, definir claramente la
población objetivo y cuantificarla adecuadamente. Se propone que el Programa se
focalice sólo en la población pobre de estas localidades, con los mismos criterios y
mecanismos de focalización del programa Oportunidades.
Esto incluye el
levantamiento de cuestionarios de localidad iguales que identifiquen, entre otros,
acceso a servicios de salud y educación;
• Vincular los apoyos en efectivo a acciones de salud preventiva, por lo menos para
madres embarazadas y lactantes y menores de 5 años, y, con educación para la
salud e higiene; y revisar la conveniencia de la cobertura por grupo etáreo del
componente de suplementos nutricionales.
• Con respecto a la coordinación y operación del Programa, por razones de costo-
efectividad y congruencia y consistencia de los esfuerzos se recomienda que la
instancia que lo opere sea la estructura de Oportunidades, como un programa
diferente que antecede al programa general.
Lo anterior siempre y cuando se
cumplan las condiciones descritas en los puntos anteriores.
63
• Avanzar lo más rápidamente posible tanto en la elaboración de manuales de
procedimientos detallados por procedimientos como en aquel que delimite de forma
horizontal responsabilidades y tiempos de forma específica, debido al gran número
de instancias que participan en la operación del Programa.
• Establecer un sistema de monitoreo y evaluación y en el esquema de evaluación.
• Sistematizar la información que ha levantado el Programa, ponerla a disposición y
difundirla para que no sólo otros programas de la SEDESOL, sino también otros
sectores y niveles de gobierno, la usen en la planeación de sus acciones. Además,
que se haga un estudio a profundidad de la problemática de la dispersión
poblacional en México para avanzar en el diseño de propuestas de intervención
pública al respecto.
Se considera que estas recomendaciones son igualmente aplicables a la operación del
PAAZAP por el PAL.
64
Capítulo 3. Principales fortalezas, retos y recomendaciones
Tema de
evaluación
Fortaleza y
Oportunidades/Debilidad
o amenaza
Recomendación
Fortaleza y Oportunidad
Diseño
Focalización
Focalizar el Programa exclusivamente en esa
El Programa atiende a
población, con transferencias de ingreso
población pobre sin acceso vinculadas a atención preventiva de salud y
a otros programas sociales, educación en salud e higiene. No incluir otros
alimentarios o de
grupos de atención que pueden ser sujetos de
transferencias de ingresos; otros programas; ni otro tipo de apoyos que
por el tipo de localidad en la pueden proveerse por otros programas. El
que vive: rural, dispersa y
Programa deberá tener en cuenta no generar
sin acceso a salud y
incentivos perversos para crear o regularizar
educación.
asentamientos irregulares; o para otorgar
infraestructura de carácter permanente a
localidades cuyas características harían
deseable su relocalización.
A través de las encuestas
de localidad y de hogar, el
Programa puede generar
Revisar las encuestas de localidad y hogar
información muy valiosa
para que la información sea de mayor utilidad
para: (i) ser usadas por
para el Programa y otros programas.
otros programas de carácter Sistematizar y hacer disponible esta
federal y local en su
información a otras autoridades federales y
planeación; (ii) entender el locales. Usar la información del Programa
proceso de dispersión
para realizar un buen estudio sobre dispersión
poblacional en el país y
poblacional.
diseñar una estrategia de
atención integral.
Debilidad o Amenaza
FocalizaciónPoblación
Potencial
La definición de población
potencial del Programa es
demasiado amplia y
presenta diferencias en los
diferentes apartados de los
lineamientos y otros
documentos normativos, por
lo que se permite la
incorporación de hogares no
pobres, localidades con bajo
nivel de marginación y
urbanas. Además, no se ha
cuantificado
Especificar que la población objetivo son los
hogares pobres, en localidades de alta y muy
alta marginación, dispersas sin acceso a
servicios de salud y educación que no
cuentan con Oportunidades, ni otros
programas alimentarios ni de transferencias
de ingreso.
Cuantificar adecuadamente la población
potencial de acuerdo a la problemática que le
dio origen al Programa.
Definir claramente los criterios de priorización
65
adecuadamente la
población potencial, ni
tienen criterios de
priorización para incorporar
a la población objetivo al
Programa.
Las transferencias de
ingreso no son
Diseñocomplementadas con
componentes acciones de salud
de apoyo
preventiva, por lo que
difícilmente tendrán un
impacto sobre la nutrición.
Las acciones de orientación
y promoción social no están
bien definidas ni los
contenidos están
desarrollados;
Diseñoparticularmente preocupante
componentes en aquellos dirigidas a
de apoyo
mejorar las prácticas de
higiene, prevención y
atención en materia de
salud.
de las localidades que son incorporadas al
Programa.
Vincular las transferencias de ingreso a
acciones de salud preventiva, por lo menos
para mujeres embarazadas y lactantes y
menores de 5 años. Para ello, establecer
comunicación con la Secretaría de salud para
establecer un modelo de atención, aunque
sea de carácter itinerante como el de
Caravanas de Salud y determinar el paquete
de acciones. Otorgar los complementos
nutricionales en el contacto con el sector
salud y con la misma normatividad que el
Programa Oportunidades.
Definir y desarrollar los contenidos y la
metodología de otorgamiento de estas
acciones, en coordinación con la Secretaría
de Salud. Para lo concerniente a prácticas de
auto cuidado de la salud, usar los materiales
del Programa Oportunidades.
El Programa usa un sistema
de puntajes diferente al del
Programa Oportunidades.
Sin embargo, en teoría, los
hogares beneficiarios del
FocalizaciónPAAZAP deberían pasar
mecanismos
Usar el mismo sistema de puntajes para
gradualmente a
de
seleccionar a los hogares beneficiarios que el
Oportunidades. Las
focalización a
programa Oportunidades
diferencias en el sistema
nivel de hogar
puntajes determinan que
tanto el número como las
familias en específico sean
diferentes, generando un
conflicto potencial
66
El Programa no tiene
Seguimiento y desarrollado un sistema de
monitoreo
indicadores de seguimiento
ni de evaluación.
Desarrollar un tablero de indicadores que
permitan medir las acciones del Programa, así
como su operación en sus diferentes
procesos
Dejar un solo programa de transferencias de
El PAAZAP duplica en el
ingreso en efectivo con vinculación a acciones
componente de
de salud, operado por Oportunidades.
Diseñotransferencias de ingreso al Eliminar de los apoyos de estos Programas,
Duplicidad de de apoyo alimentario de
las acciones de apoyo a la vivienda. Hacer
acciones
Diconsa, y en términos de
disponible la información generada por el
acciones a nivel de vivienda Programa para que pueda ser usada para la
a otros de SEDESOL.
planeación de otros programas federales y
locales.
67
Bibliografía
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Beneficiarios en el Programa de Educación Salud y Alimentación (Progresa)”, Evaluación de
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68
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SEDESOL, Programa de Apoyo Alimentario en Zonas de Atención Prioritaria, Tercer informe
trimestral, 2008.
69
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Victoria, et al, 2008, Maternal and child undernutrition consequences for adult health and
human capital, The Lancet Vol. 371.
70
Anexos
Anexo 1. Diferencias entre las bases de datos de localidades no atendidas por
Oportunidades ni PAL
Cuadro A.1.1
Aguascalientes
Baja California
Baja California Sur
Campeche
Chiapas
Chihuahua
Coahuila
Colima
Distrito Federal
Durango
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
Estado de México
Michoacán
Morelos
Nayarit
Nuevo León
Oaxaca
Puebla
Querétaro
Quintana Roo
San Luis Potosí
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatán
Zacatecas
Total
BD 1er corte
1,116
3,563
997
1,965
9,881
8,967
2,801
826
428
3,333
3,339
2,147
698
4,875
957
3,612
545
1,575
3,025
3,178
1,692
1,053
1,336
2,075
2,803
6,202
627
3,986
709
9,530
850
2,089
90,780
BD 2do corte
988
3,510
1,632
1,914
2,592
850
9,916
8,748
365
3,308
3,266
2,047
454
4,882
923
3,156
557
1,573
3,036
3,110
1,383
1,006
1,353
1,848
2,543
6,189
608
5,410
645
8,379
1,429
2,060
89,680
En ambas BD
978
3,496
894
1,889
9,779
8,678
2,528
798
363
3,222
3,165
1,997
420
4,764
854
3,058
544
1,560
2,878
3,088
1,322
976
1,326
1,720
2,505
6,165
592
3,796
642
8,185
830
2,005
85,017
Sólo BD 1er corte
138
67
103
76
102
289
273
28
65
111
174
150
278
111
103
554
1
15
147
90
370
77
10
355
298
37
35
190
67
1,345
20
84
5,763
Sólo BD 2do corte
10
14
738
25
64
52
137
70
2
86
101
50
34
118
69
98
13
13
158
22
61
30
27
128
38
24
16
1,614
3
194
599
55
4,663
71
Anexo 2. Tablero de Control
Anexo 2
SSDSH / UNIDAD DE MICRORREGIONES
TABLERO DE CONTROL / PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO EN ZONAS DE ATENCIÓN PRIORITARIA
BAJA CALIFORNIA
BAJA CALIFORNIA SUR
CAMPECHE
CHIAPAS
CHIHUAHUA
COAHUILA
COLIMA
DURANGO
GUANAJUATO
GUERRERO
HIDALGO
JALISCO
MÉXICO
MICHOACÁN
MORELOS
382
159
500
896
1,316
2,048
1,014
477
871
707
241
403
1,004
226
807
217
68%
87%
81%
28%
82%
72%
36%
48%
77%
77%
82%
51%
67%
77%
73%
82%
318
559
404
343
3,914
3,311
390
250
1,404
1,374
696
1,411
1,608
4,829
1,446
1,543
327
560
405
345
3,914
3,326
393
252
1,407
1,391
707
1,419
1,608
4,914
1,452
1,559
97%
100%
100%
99%
100%
100%
99%
99%
100%
99%
98%
99%
100%
98%
100%
99%
293
664
616
283
257
97
1,095
1,206
290
1,006
355
641
188
143
322
725
1,044
578
392
139
1,487
1,918
320
1,370
570
760
609
756
91%
92%
59%
49%
66%
70%
74%
63%
91%
73%
62%
84%
31%
19%
976
2,862
1,858
859
631
153
1,394
1,776
653
1,418
652
2,577
151
254
976
2,874
1,866
867
633
155
1,402
1,776
658
1,426
657
2,614
150
256
100%
100%
100%
99%
100%
99%
99%
100%
99%
99%
99%
99%
101%
99%
95%
96%
79%
74%
83%
84%
87%
81%
95%
86%
81%
91%
66%
59%
a2a/a2b
ca.
Localidades
levantadas a
la fecha de
corte
c1b.
Localidades
del Universo
prioritario
382
159
500
896
1,316
2,048
1,014
477
871
707
241
403
1,004
226
807
217
623
2,951
844
1,828
9,675
8,124
1,831
772
3,020
2,863
1,774
477
4,407
727
2,833
451
61%
5%
59%
49%
14%
25%
55%
62%
29%
25%
14%
84%
23%
31%
28%
48%
322
725
1,044
578
392
139
1,487
1,918
320
1,370
570
760
609
756
2,673
2,955
1,164
854
1,267
157
2,351
5,783
550
3,579
580
7,554
812
1,739
12%
25%
90%
68%
31%
89%
63%
33%
58%
38%
98%
10%
75%
43%
ca.
Localidades
levantadas a
la fecha de
ca/c1a
corte
Ponderadores
30% 50% 20%
c2b.
Localidades
del Universo
total
ca/c2b
382
159
500
896
1,316
2,048
1,014
477
871
707
241
403
1,004
226
807
217
3,620
11,891
1,371
2,521
30,006
24,766
2,506
867
6,490
7,478
6,139
4,613
34,118
29,550
11,860
5,836
11%
1%
36%
36%
4%
8%
40%
55%
13%
9%
4%
9%
3%
1%
7%
4%
c1+c2/
2
36%
3%
48%
42%
9%
17%
48%
58%
21%
17%
9%
47%
13%
16%
18%
26%
322
725
1,044
578
392
139
1,487
1,918
320
1,370
570
760
609
756
4,660
13,194
4,344
9,766
6,101
387
3,562
12,391
2,265
6,321
1,258
22,452
927
3,224
7%
5%
24%
6%
6%
36%
42%
15%
14%
22%
45%
3%
66%
23%
9%
15%
57%
37%
19%
62%
52%
24%
36%
30%
72%
7%
70%
33%
Dispersión de acciones
260
139
403
249
1,077
1,466
368
228
668
544
198
204
674
175
586
178
a1+a2/
2
83%
94%
90%
64%
91%
86%
68%
74%
88%
88%
90%
75%
84%
88%
86%
91%
b2a.
b1a.
Familias que
ba.
ba.
Familias que Familias a las
Meta estatal
han
han recibido el que se les
participado en de familias a
primer apoyo emitio el pago
acciones de atender a la
a la fecha de a la fecha de b1a promoción
fecha de b2a b1+b2/
corte
corte
/ba social al corte
corte
/ba
2
c. Dispersión de acciones
c1. Universo prioritario
c2. Universo total
Cumplimiento de metas
ESTADO
AGUASCALIENTES
a1a.
a1b.
a2a.
a2b.
Localidades Localidades
Encuestas Encuestas
con cédulas de visitadas a la
correctas a levantadas
hogar a la
fecha de a1a/a1 la fecha de a la fecha de
corte
fecha de corte
corte
b
corte
b.Cumplimiento de metas
b1. Entrega de apoyos
b2. Promoción social
Actividades previas a la
ejecución
a. Actividades previas a la ejecución
a1. Levantamiento
a2. Captura
83%
94%
90%
64%
91%
86%
68%
74%
88%
88%
90%
75%
84%
88%
86%
91%
36%
3%
48%
42%
9%
17%
48%
58%
21%
17%
9%
47%
13%
16%
18%
26%
Índice de
desempeño
del PAAZAP
32.0%
28.8%
36.6%
27.5%
29.1%
29.0%
29.9%
33.7%
30.7%
29.8%
28.8%
31.8%
27.6%
29.5%
29.4%
32.3%
95%
96%
79%
74%
83%
84%
87%
81%
95%
86%
81%
91%
66%
59%
9%
15%
57%
37%
19%
62%
52%
24%
36%
30%
72%
7%
70%
33%
30.5%
31.7%
35.2%
29.6%
28.5%
37.7%
36.5%
29.3%
35.7%
31.9%
38.6%
28.8%
33.8%
24.4%
NAYARIT
NUEVO LEÓN
OAXACA
PUEBLA
QUERÉTARO
QUINTANA ROO
SAN LUIS POTOSÍ
SINALOA
SONORA
TABASCO
TAMAULIPAS
TLAXCALA
VERACRUZ
YUCATÁN
ZACATECAS
* Corte al 16 de julio
Anexo 3. Avance de captura en encuestas
DIRECCIÓN GENERAL DE ATENCIÓN A GRUPOS PRIORITARIOS
DIRECCIÓN GENERAL ADJUNTA DE COORDINACIÓN OPERATIVA
DIRECCIÓN DE IMPLEMENTACIÓN OPERATIVA
SUBDIRECCIÓN DE INFORMACIÓN Y PROCESOS DE CAPTURA (SIPCA)
Avance de captura Encuestas PAZM (localidades Prioridad 1 ) , con corte al:
05/nov/2008
Avances
Meta
Encuestas Correctas
(localidades Prioridad 1)
Cve_edo
4
13
19
22
29
31
6
24
17
23
8
5
25
26
3
7
21
1
2
16
12
11
10
18
32
27
20
15
28
30
14
9
Entidad
CAMPECHE
HIDALGO
NUEVO LEON
QUERETARO
TLAXCALA
YUCATAN
COLIMA
SAN LUIS POTOSI
MORELOS
QUINTANA ROO
CHIHUAHUA
COAHUILA
SINALOA
SONORA
BAJA CALIFORNIA SUR
CHIAPAS
PUEBLA
AGUASCALIENTES
BAJA CALIFORNIA
MICHOACAN
GUERRERO
GUANAJUATO
DURANGO
NAYARIT
ZACATECAS
TABASCO
OAXACA
MEXICO
TAMAULIPAS
VERACRUZ
JALISCO
DISTRITO FEDERAL*
Localidades
1,828
477
2,673
854
580
812
772
157
451
1,267
8,124
1,831
2,351
5,783
844
9,675
1,164
623
2,951
2,833
1,774
2,863
3,020
1,516
1,739
550
2,955
727
3,579
7,554
4,407
76,734
Viviendas
(encuestas) Localidades
2,492
488
2,321
241
3,530
1,282
3,159
420
803
396
921
247
823
302
227
104
2,537
278
2,749
434
15,667
5,074
2,172
732
3,181
1,708
9,252
3,141
938
616
29,472
6,793
2,886
619
948
359
6,187
848
4,798
1,380
4,101
1,060
5,169
1,622
5,385
1,750
3,132
857
2,705
688
1,378
388
10,612
1,541
10,658
402
4,805
1,132
13,210
3,168
8,718
1,205
0
164,936
Localidades
visitadas**
39,275
%
26.7%
50.5%
48.0%
49.2%
68.3%
30.4%
39.1%
66.2%
61.6%
34.3%
62.5%
40.0%
72.6%
54.3%
73.0%
70.2%
53.2%
57.6%
28.7%
48.7%
59.8%
56.7%
57.9%
56.5%
39.6%
70.5%
52.1%
55.3%
31.6%
41.9%
27.3%
51.2%
Encuestas
capturadas
761
1,868
3,619
3,891
791
354
380
165
2,779
1,092
12,142
956
2,667
5,643
840
23,540
1,863
566
2,380
3,350
2,936
3,926
3,990
2,435
1,253
1,006
8,420
10,344
1,578
11,466
3,281
0
%
30.5%
80.5%
100.0%
100.0%
98.5%
38.4%
46.2%
72.7%
100.0%
39.7%
77.5%
44.0%
83.8%
61.0%
89.6%
79.9%
64.6%
59.7%
38.5%
69.8%
71.6%
76.0%
74.1%
77.7%
46.3%
73.0%
79.3%
97.1%
32.8%
86.8%
37.6%
120,282
72.9%
Localidades
%
1828
477
2673
854
580
812
771
156
443
1241
7881
1775
2273
5547
803
8932
1073
557
2517
2406
1466
2306
2408
1197
1371
432
1994
463
1655
3354
1855
0
100.0%
100.0%
100.0%
100.0%
100.0%
100.0%
99.9%
99.4%
98.2%
97.9%
97.0%
96.9%
96.7%
95.9%
95.1%
92.3%
92.2%
89.4%
85.3%
84.9%
82.6%
80.5%
79.7%
79.0%
78.8%
78.5%
67.5%
63.7%
46.2%
44.4%
42.1%
62,100
80.9%
Pendientes por atender
Localidades
NO visitadas
0
0
0
0
0
0
1
1
8
26
243
56
78
236
41
743
91
66
434
427
308
557
612
319
368
118
961
264
1,924
4,200
2,552
0
%
0.0%
0.0%
0.0%
0.0%
0.0%
0.0%
0.1%
0.6%
1.8%
2.1%
3.0%
3.1%
3.3%
4.1%
4.9%
7.7%
7.8%
10.6%
14.7%
15.1%
17.4%
19.5%
20.3%
21.0%
21.2%
21.5%
32.5%
36.3%
53.8%
55.6%
57.9%
14,634
19.1%
Encuestas
pendientes
***
1,731
453
0
0
12
567
443
62
0
1,657
3,525
1,216
514
3,609
98
5,932
1,023
382
3,807
1,448
1,165
1,243
1,395
697
1,452
372
2,192
314
3,227
1,744
5,437
0
45,717
%
69.5%
19.5%
0.0%
0.0%
1.5%
61.6%
53.8%
27.3%
0.0%
60.3%
22.5%
56.0%
16.2%
39.0%
10.4%
20.1%
35.4%
40.3%
61.5%
30.2%
28.4%
24.0%
25.9%
22.3%
53.7%
27.0%
20.7%
2.9%
67.2%
13.2%
62.4%
27.7%
Confirmó cierre de captura de las Cédulas captadas en el bimestre
Con formatos pendientes de captura ó no ha confirmado el cierre
Pendientes x atender.- más de 2 localidades y/o más del 30% de encuestas (Viviendas) ***
*
No tiene proyectado levantamiento PAZM
Indica problemática en el levantamiento o la captura de información (foco rojo)
73
DIRECCIÓN GENERAL DE ATENCIÓN A GRUPOS PRIORITARIOS
DIRECCIÓN GENERAL ADJUNTA DE COORDINACIÓN OPERATIVA
DIRECCIÓN DE IMPLEMENTACIÓN OPERATIVA
SUBDIRECCIÓN DE INFORMACIÓN Y PROCESOS DE CAPTURA (SIPCA)
Avance de captura Encuestas PAZM (localidades Prioridad 2 ) , con corte al:
05/nov/2008
Avances
Meta
(localidades Prioridad 2)
Cve_edo
4
13
19
24
31
8
22
16
10
28
21
29
25
6
26
2
18
1
3
20
11
12
14
7
23
32
17
30
15
27
5
9
Entidad
CAMPECHE
HIDALGO
NUEVO LEON
SAN LUIS POTOSI
YUCATAN
CHIHUAHUA
QUERETARO
MICHOACAN
DURANGO
TAMAULIPAS
PUEBLA
TLAXCALA
SINALOA
COLIMA
SONORA
BAJA CALIFORNIA
NAYARIT
AGUASCALIENTES
BAJA CALIFORNIA SUR
OAXACA
GUANAJUATO
GUERRERO
JALISCO
CHIAPAS
QUINTANA ROO
ZACATECAS
MORELOS
VERACRUZ
MEXICO
TABASCO
COAHUILA
DISTRITO FEDERAL*
Localidades
8
41
133
1
1
481
82
72
108
58
48
38
66
9
376
505
37
78
19
65
251
8
332
14
59
92
93
158
127
30
44
3,434
Viviendas
Encuestas
(encuestas) Localidades
%
capturadas
29
2 25.0%
2
2,292
23 56.1%
781
1,130
92 69.2%
521
160
0
0.0%
0
6
1 100.0%
2
9,099
185 38.5%
1,786
6,607
41 50.0%
984
7,062
21 29.2%
103
1,105
81 75.0%
811
1,516
30 51.7%
100
1,458
29 60.4%
152
455
30 78.9%
128
381
46 69.7%
234
44
4 44.4%
9
3,139
211 56.1%
1,462
5,704
192 38.0%
1,303
1,455
20 54.1%
712
2,672
37 47.4%
146
433
6 31.6%
39
2,582
26 40.0%
190
2,309
110 43.8%
696
2,038
4 50.0%
10
25,400
146 44.0%
1,082
534
4 28.6%
17
3,352
7 11.9%
331
519
39 42.4%
182
3,299
30 32.3%
500
9,242
60 38.0%
1,017
18,892
37 29.1%
9,947
887
9 30.0%
656
334
0
0.0%
0
0
0
114,135
Localidades
visitadas**
Encuestas Correctas
1,523 44.4%
23,903
Localidades
%
6.9%
34.1%
46.1%
0.0%
33.3%
19.6%
14.9%
1.5%
73.4%
6.6%
10.4%
28.1%
61.4%
20.5%
46.6%
22.8%
48.9%
5.5%
9.0%
7.4%
30.1%
0.5%
4.3%
3.2%
9.9%
35.1%
15.2%
11.0%
52.7%
74.0%
0.0%
20.9%
%
8
41
133
1
1
478
81
70
102
52
43
34
59
8
332
444
32
62
15
51
192
6
242
10
35
51
47
61
49
9
0
0
100.0%
100.0%
100.0%
100.0%
100.0%
99.4%
98.8%
97.2%
94.4%
89.7%
89.6%
89.5%
89.4%
88.9%
88.3%
87.9%
86.5%
79.5%
78.9%
78.5%
76.5%
75.0%
72.9%
71.4%
59.3%
55.4%
50.5%
38.6%
38.6%
30.0%
0.0%
2,749
80.1%
Pendientes por atender
Localidades
NO visitadas
0
0
0
0
0
3
1
2
6
6
5
4
7
1
44
61
5
16
4
14
59
2
90
4
24
41
46
97
78
21
44
0
685
Encuestas
%
pendientes ***
0.0%
27
0.0%
1,511
0.0%
609
0.0%
160
0.0%
4
0.6%
7,313
1.2%
5,623
2.8%
6,959
5.6%
294
10.3%
1,416
10.4%
1,306
10.5%
327
10.6%
147
11.1%
35
11.7%
1,677
12.1%
4,401
13.5%
743
20.5%
2,526
21.1%
394
21.5%
2,392
23.5%
1,613
25.0%
2,028
27.1%
24,318
28.6%
517
40.7%
3,021
44.6%
337
49.5%
2,799
61.4%
8,225
61.4%
8,945
70.0%
231
100.0%
334
0
%
93.1%
65.9%
53.9%
100.0%
66.7%
80.4%
85.1%
98.5%
26.6%
93.4%
89.6%
71.9%
38.6%
79.5%
53.4%
77.2%
51.1%
94.5%
91.0%
92.6%
69.9%
99.5%
95.7%
96.8%
90.1%
64.9%
84.8%
89.0%
47.3%
26.0%
100.0%
19.9%
79.1%
90,232
Confirmó cierre de captura de las Cédulas captadas en el bimestre
Con formatos pendientes de captura ó no ha confirmado el cierre
Pendientes x atender.- más de 2 localidades y/o más del 30% de encuestas (Viviendas) ***
*
No tiene proyectado levantamiento PAZM
Indica problemática en el levantamiento o la captura de información (foco rojo)
74
Anexo 4. Selección de Beneficiarios
UNIDAD DE
MICRORREGIONES
DIRECCIÓN
GENERAL DE
ATENCIÓN A
GRUPOS
PRIORITARIOS
DIRECCIÓN
GENERAL
GEOESTADÍSTICA Y
PADRONES DE
BENEFICIARIOS
I. La UM recibe de la
dirección del programa
Oportunidades una lista de
las localidades que no serán
atendidas por ese programa
ni por el programa a cargo
de DICONSA
V. La UM construye el
padrón de
beneficiarios del
programa con los
hogares que
seleccionó en el paso
anterior
VI. Se define el
calendario de
entrega de los
apoyos en las
Delegaciones
Federales en cada
entidad
VII. El proceso
de selección de
beneficiarios
concluye con la
entrega del
primer apoyo al
hogar
beneficiario.
II. Levantamiento de la
Cédula de Información
Socioeconómica en los
hogares que forman parte
de las localidades
seleccionadas
III. Aplicación del sistema
de puntajes a los hogares
ubicados en el universo de
atención.
IV. La UM recibe los
resultados de los puntajes
aplicados a los hogares y
selecciona aquellos que
cumplen los requisitos para
recibir apoyos del
programa
75
Anexo 5. Descripción de las bases de datos utilizadas
Para esta evaluación la SEDESOL entregó a la entidad evaluadora tres bases de
datos que se enlistan a continuación:
Base de datos
Padrón
beneficiarios
de
Fecha de
corte
29
de
septiembre
de 2008
Descripción
El padrón de beneficiarios contiene
el listado de hogares beneficiarios a
la fecha de corte identificados por un
folio único. La base proporcionada
sólo contiene información relativa a
los importes de los apoyos
alimentario y vivir mejor de los
bimestres de mayo a octubre, así
como
la
entrega
de
los
complementos nutricionales y el
bono de transición a Oportunidades.
Adicionalmente
incluye
dos
variables, Etapa y Baja. La variable
Etapa se refiere a si el hogar a) se
encuentra
en
transición
a
oportunidades; b) se incorporó en
julio con pago en agosto; y c) recién
incorporados con pago en octubre.
La variable Baja es una marca para
aquellos hogares que ya no recibirán
su pago en octubre.
Variables incluidas
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Padrón
beneficiarios
de
1
de
noviembre
Es el padrón de beneficiarios del
PAAZAP, actualizado.
•
•
•
•
ID_PADRON
Folio
Clave_localidad
Nom_entidad
Nom_Mun
Nom_Loc
APOYO
ALIMENTARIO
MAY-JUN
APOYO
ALIMENTARIO
JUL-AGS
APOYO
VIVIR
MEJOR MAYO
APOYO
VIVIR
MEJOR
JULAGS
APOYO
ALIMENTARIO
SEP-OCT
APOYO
VIVIR
MEJOR
SEPOCT
BONO
TRANSICIÓN
OPORTUNIDAD
ES
SOBRES
NUTRISANO
ENTREGADOS
SOBRES
NUTRIVIDA
ENTREGADOS
SOBRES
NUTRISANO
POR
ENTREGAR
SOBRES
NUTRIVIDA POR
ENTREGAR
BAJA
ETAPA
folio
id_padron
76
de 2008
Base de datos de
localidades
no
atendidas por
ND
Es la base de datos de localidades
no atendidas por los Programas
Oportunidades y Alimentario de
Diconsa.
Contiene
información
relacionada al tamaño y grado de
marginación de la localidad
Base de datos de
localidades
no
atendidas
1
de
noviembre
de 2008
Es la base de datos actualizada de
localidades no atendidas por los
Programas
Oportunidades
y
Alimentario de Diconsa; contiene
información relacionada al acceso a
servicios de salud y educación en las
localidades
(variable
“servicio”),
grado de marginación y tamaño de la
localidad.
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
clave_loc
cve_edo
nom_ent
nom_mun
nom_loc
etapa
baja_sep
dup_op
nino_dic
mama_dic
tipo
gm
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
clave_loc
clave_mun
entidad
nom_ent
mun
nom_mun
loc
nom_loc
p_total
t_vivhab
id_oportunidades
id_pazm
margloc05
margmpal05
tam_loc
clave_loc
nomloc
pobtot
hogtot
gdoofi
servicio
cve_entidad
tamaño_loc
77