Num133 007

La Europa de mañana
BERTRAND DE LARGENTAYE *
l Grupo de estudio e investigación “Nuestra Europa”, estructura creada según la
Ley de asociaciones de 1901, está presidido por Jacques Delors, antiguo ministro
de economía y de finanzas y anterior Presidente de la Comisión Europea. Tiene
por objeto ser un lugar de reflexión, de propuestas y de debate. Sus estudios y
sus investigaciones tratan de Europa, su pasado y su porvenir, sus culturas y sus envites.
Colaborando con los centros de investigación, las universidades y la prensa, “Nuestra
Europa” ofrece sus expertos y puede servir de catalizador de energías y de talentos. De esta
forma alimenta el debate público europeo organizando seminarios y conferencias y
publicando estudios e informes.
E
La visión del porvenir de Europa de Jacques Delors no es ni puramente federal, o
comunitaria, ni puramente intergubernamental si usamos una palabra de la jerga bruselense
* Miembro del Grupo de estudio e investigación “Nôtre Europe” (presidido por Delors)
que significa que todas las decisiones deben tomarse por unanimidad de los Estados
miembros. Integra una medida de soberanía compartida y una medida de soberanía retenida,
en la que las prerrogativas tradicionales de los Estados siguen siendo lo que son y estando
donde están. Se trata pues de tender hacia un delicado equilibrio entre la Europa de los
Estados, o la Europa de las Naciones, tan querida por el general De Gaulle, y la Europa de
los pueblos, lo que supone que las instituciones son de naturaleza federal. Es lo que ha
expresado el presidente de “Nuestra Europa” desde 1993 al expresar su preferencia por la
constitución de una”federación de Estados-naciones”.
La ampliación de la Unión Europea a 25 miembros, vigente desde el primero de mayo, ha
precedido esta vez a la etapa de profundización concebida tradicionalmente para ser
paralela y destinada a reforzar la integración y a evitar los riesgos de parálisis que acechan a
instituciones no reformadas. La profundización debía especialmente adoptar la forma de
una extensión del campo de voto por mayoría cualificada. De ello depende el porvenir de
las instituciones y, por consiguiente, el porvenir de la propia construcción europea. Hoy día
este porvenir parece tanto o más problemático que las perspecticas de la firma y sobre todo
de la ratificación de la nueva constitución.
Dicho esto, Jacques Delors acoge con entusiasmo la nueva ampliación, materialización de
una Europa finalmente reconciliada a nivel del continente. Afirmó: “La ampliación es
políticamente buena y es una suerte histórica”. Comenzaremos por examinar lo que puede
significar la Europa a 25 y las cuestiones relativas a las fronteras exteriores de una Europa
geográficamente completada. Consagraremos una segunda parte a la necesaria
consolidación de la Unión Económica y Monetaria (UEM) y de la Política Exterior y de
Seguridad Común (PESC). Al concluir nos preguntaremos si Europa puede servir de
laboratorio para una mundialización dominada.
La Europa de los 25 no puede tener las mismas ambiciones que una Europa más reducida.
Para Jacques Delors, la Europa de los 25 no puede fijarse más que tres prioridades: la
creación de un espacio de seguridad para asegurar la paz, el establecimiento de un marco
para un desarrollo duradero y solidario, y la estimulación de la diversidad cultural.
25 Países con historias, tradiciones, mentalidades e historias económicas diferentes no
pueden compartir al mismo tiempo las mismas ambiciones. Hay que crear por tanto una
sólida base común que cubra lo esencial, con una estructura institucional única, y dejar
después la puerta abierta a las diferenciaciones. Éstas pueden expresarse y concretarse en el
interior de la Unión por las cooperaciones reforzadas, con la facultad para todos los Estados
miembros de participar en ellas o de unirse a ellas ulteriormente. Es el camino de la
constitución.
¿Cuáles serán las fronteras exteriores de la Europa del siglo XXI, una Europa
geográficamente completada? El antiguo presidente de la Comisión piensa que hará falta
algún tiempo para que Europa, en su nueva configuración, encuentre sus marcas. Hay que
prever un período de estabilización, en el curso del cual habrá que realizar la
profundización indisociable de la última ampliación. Más allá habrá que tener en cuenta los
compromisos suscritos y aplicar los criterios de Copenhague. De esta manera convendrá
examinar las candidaturas de países balcánicos y la de Turquía.
En 1963 los gobiernos europeos reconocieron la vocación europea de Turquía firmando con
ella un tratado de asociación, y más de 30 años después, al cambio de siglo, declararon que
la candidatura turca podía ser tomada en consideración (“recevable”). El nudo de la
cuestión reside pues en saber si Turquía podrá cumplir con los criterios de Copenhague, que
se refieren esencialmente a la democracia y al estado de derecho, a los derechos del hombre
y al respeto y protección de las minorías, pero también a las estructuras económicas.
Los pocos otros casos, ya se trate de repúblicas europeas de la antigua Unión Soviética, de
Noruega o de Suiza, no revisten actualidad.
La Europa de mañana deberá estar construída sobre una Unión económica y monetaria
consolidada y sobre una política exterior y de seguridad común revisada y corregida. Para
Jacques Delors, la Unión Económica y Monetaria actual camina sólo sobre una pierna: la
unión monetaria existe efectivamente, pero estamos lejos de la unión económica. El euro
juega su papel de escudo contra las convulsiones económicas y monetarias exteriores, pero
el pacto de coordinación de las políticas económicas que los inspiradores de la UEM tenían
en mente no ha llegado nunca a ver la luz del día. Desde 1997, Delors había propuesto un
pacto semejante: se trataba de constituir una base común de reglas fiscales y sociales
tratando de conciliar una disciplina común y un respeto al espíritu de los sistemas
nacionales. El antiguo presidente de la Comisión no cesa de advertir contra los riesgos de
dumping fiscal y social, que no son compatibles con su concepción de una competencia
sana entre los países, y queda pendiente la cuestión de saber si es necesaria una fiscalidad
mínima.
Las principales economías de la zona euro se han tomado vacaciones respecto del pacto de
estabilidad y de crecimiento, y tiene uno derecho a preguntarse si es pertinente tal
instrumento cuando se considera la debilidad de las tasas de crecimiento registradas, con
excepción de Irlanda y, en menor medida, de España. Habrá que hacer una reforma: no
podrá dejar de ir en el sentido de una cierta flexibilidad, quizás reservando un trato
particular y privilegiado a ciertos gastos de inversión como los que correspondan a la
realización de los objetivos de Lisboa y que no entrarán a tomarse en cuenta por tanto para
el cálculo de los déficit. En sus Memorias, Jacques Delors defiende “el pacto de estabilidad,
que no puede dejarse de lado sin debilitar la credibilidad de la UEM y sin provocar una
grave crisis entre los países miembros”, pero adelanta cuatro ejes privilegiados para crear
una unión económica institucional:
—Una coordinación de las políticas económicas sobre la base de propuestas de la Comisión
que busque el crecimiento maximalista durante los ciclos en alza y limite los retrocesos
durante las fases depresivas con el fin de evitar los riesgos ligados a fenómenos de
asimetría.
— La creación de un Fondo europeo de regulación coyuntural, alimentado durante los años
de vacas gordas y que mantenga la actividad en períodos de vacas flacas.
— Una armonización mínima de la fiscalidad en el interior de la Unión Económica dirigida
a dos tributos: el impuesto sobre el rendimiento de los valores mobiliarios y otras
inversiones, y el impuesto sobre sociedades.
— Una estrategia común del empleo.
La coordinación de las políticas económica, presupuestaria y fiscal sigue siendo muy
insuficiente. La política macroeconómica se limita actualmente a la lucha contra el alza de
precios. Ahora bien, cualesquiera que sean sus competencias, los banqueros centrales, para
Jacques Delors, no tienen derecho a gobernar la economía.
El antiguo presidente de la Comisión había desde el principio señalado su escepticismo
frente al exceso de ambición del tratado de Maastricht en materia de relaciones exteriores.
La política exterior y de seguridad común le ha parecido siempre prematura: se mostraba a
favor de posiciones comunes y sin duda también, en ocasiones, de acciones comunes, pero
no le parecía ni realista ni responsable hablar de política exterior y de seguridad común en
1991. Los acontecimientos que siguieron en Yugoslavia y en Irak, en particular, han
mostrado que su escepticismo estaba fundado. La PESC es una política regional o,
tratándose de la antigua Unión Soviética y de los países de la ribera sur del Mediterráneo,
una política de buena vecindad, más que una política de vocación mundial. Y sin embargo
en diferentes terrenos de las relaciones exteriores, empezando por el comercio, la
cooperación al desarrollo y la ayuda humanitaria, Europa se sitúa sin duda en la primera
fila.
Los progresos de la defensa europea, contra lo que se esperaba, parecen ir más aprisa que
los de la política exterior en sentido estricto, a pesar de la ausencia de un acuerdo sobre el
concepto de autonomía estratégica europea. Es al menos la conclusión a que nos lleva
observar la aparición de la Agencia Europea de Armamento, de la fuerza de reacción rápida
y de la célula de planificación de operaciones civiles y militares de la UE (decisión del
Consejo europeo de diciembre 2003), así como la fijación de objetivos en materia de
capacidad militar y de proyección de fuerzas en el horizonte 2010.
Se conoce estos últimos bajo el nombre de “Headline Goal 2010”: se trata de hacer que la
Unión Europea sea capaz de responder rápidamente a crisis correspondientes a misiones de
Petersberg, pero también permitirle participar en operaciones de desarme conjunto o de
apoyo a países terceros que luchen contra el terrorismo dándole la posibilidad de proyectar
sus fuerzas.
La Unión debe dotarse de algunas agrupaciones tácticas o “battle groups” desde el
comienzo de 2005, antes de disponer de una capacidad completa de aquí al 2007.
Compuestas por alrededor de 1.500 hombres, las agrupaciones tácticas deben permitir a la
UE reaccionar rápidamente en caso de crisis, bajo mandato de Naciones Unidas, como
ocurrió con la misión Artemis en la República Democrática del Congo. Queda por decir que
este desarrollo de las capacidades militares europeas, incluso si uno de los intereses
principales se refiere a las economías que va a permitir realizar, supondrá unos esfuerzos
presupuestarios que todas las partes concernidas no parecen estar espontáneamente
dispuestas a consentir, dado que el nivel deseable de los gastos militares se sitúa en torno al
3% del PIB.
Se están explorando nuevas vías que permitan a la Unión adaptarse a los nuevos requisitos
tecnológicos e internacionales: conviene mencionar aquí la estrategia de Lisboa y el
proyecto de Constitución Adaptada en 2000. La estrategia de Lisboa trata de promover la
investigación, la innovación y la educación por el “método abierto de coordinación”, un
método que somete a los que deciden a la vigilancia y examen por sus pares a fin de
suscitar la comparación entre los resultados y de que resalten las “mejores prácticas”. La
idea es favorecer el crecimiento, la competitividad y el empleo y de hacer de Europa la
primera economía del conocimiento y la zona más competitiva del mundo de aquí a 2010.
Los debates europeos tratan, naturalmente, sobre el proyecto de constitución. Dando una
mayor coherencia y una más larga permanencia a las instituciones, el presidente del
Consejo europeo permanecerá en su función durante dos años y medio y su mandato será
renovable. Mientras que el nuevo ministro de Asuntos Exteriores acumulará las
atribuciones del Alto Representante/ Secretario General del Consejo con las de comisario
de relaciones exteriores y vice-presidente de la Comisión. La constitución debería dar una
mayor base de acción a la PESC. También le debería dar, sin duda, una coloración más
intergubernamental, menos comunitaria, pero en este terreno —que es el más sensible de
todos— se paga el precio del realismo.
Jacques Delors, al final de sus Memorias, se hace sin embargo tres preguntas: ¿El
presidente “estable” del Consejo europeo sabrá limitarse a facilitar las deliberaciones del
Consejo y a ejercer su parte de la función de representación exterior de la Unión? En caso
contrario entrará en competición casi diaria con la Comisión y su presidente. ¿El ministro
de Asuntos Exteriores aportará una plusvalía? En fin, la Comisión, en la nueva
configuración, ¿tendrá los medios para hacer prosperar el método comunitario en sus
propios terrenos en los que ya ha hecho sus pruebas?
Dicho esto, se puede lamentar la naturaleza de este documento, que tiene más aspecto de
tratado constitucional que de una constitución propiamente dicha, como lo prueba su
procedimiento de ratificación. En efecto, bastará que un solo Estado miembro se pronuncie
en contra, para hacer caer todo el edificio. Hubiese sido más sabio, en la Europa de los
veinticinco, alejarse del marco jurídico del tratado constitucional para acercarse al de una
verdadera constitución, liberándose así de la regla de la unanimidad para la ratificación. Se
hubiera podido imaginar dejar la elección, a los disidentes o a los retardatarios, tras un
período de tiempo determinado, entre la aprobación, la conclusión de un tratado de
asociación con la Unión, y la retirada pura y simple. A falta de una cláusula de este tipo —
en inglés “exit strategy”—, hay que convenir en que las posibilidades de ver terminada esta
ingente obra no son tan grandes como se hubiese podido esperar. Por otra parte, parece estar
de más el título III del documento: “Las políticas y el funcionamiento de la Unión”. En esas
120 páginas se recogen los criterios de Maastricht y el pacto de estabilidad, así como
descripciones de hace más de treinta años, que asumen un valor intocable al entrar en un
tratado constitucional. Las políticas de la Unión no deberían tener su sitio en un texto de
esta naturaleza.
La mundialización, resultado del desarrollo de los intercambios y de los progresos de la
integración económica a escala planetaria, ha marcado los últimos años del siglo XX y de la
misma manera dejará su huella en las primeras décadas del XXI. Aunque su balance sea
positivo, también está lleno de contrastes. La mundialización ha permitido un crecimiento
rápido en muchos países y la salida de la pobreza de centenares de millones de personas,
pero los daños colaterales pesan mucho y los olvidados son aún demasiado numerosos.
Pensamos naturalmente cómo tratar de limitar este pasivo con medidas apropiadas. Lo que
más llama la atención en el fenómeno, tal como se manifiesta hoy en día, es su carácter
salvaje, desprovisto de toda ética y del sentido de equidad. No se trata de quitarle su vigor
amordazándole excesivamente: su mérito principal es el de haber puesto a trabajar, un
trabajo productivo y socialmente útil, a centenares de millones de individuos que estaban
subempleados o mal empleados o incluso totalmente inactivos y que sufrían la miseria
correspondiente. Hay pues por lo menos que imaginar cómo canalizar esta fuerza para que
no se agote, como lo hizo la primera mundialización, la que marcó el final del siglo XIX y
los primeros años del XX, que desembocó en la gran guerra y en los callejones sin salida de
un mundo económicamente cerrado. El mercado y la competencia no producen sus efectos
beneficiosos a la larga, si no es en un marco institucional adaptado. Los países que mejor
han conseguido su desarrollo económico así lo atestiguan. Es hora de sacar las lecciones de
esta verdad a escala mundial y muchos piensan que la Unión Europea podría servir de
modelo.
Una reglamentación mundial se impone para asegurar un desarrollo duradero mediante
intercambios equitativos. El mundo actual se caracteriza por la ausencia de reglas. Ahora
bien, en el origen del éxito y de la estabilidad del modelo europeo, se encuentra el gobierno
por las normas, la idea de que una comunidad puede someterse a un conjunto de reglas,
convenientemente articuladas y jerarquizadas, y libremente consentidas. Europa es un
modelo de integración a través del derecho y de la regulación. El estado de derecho es la
piedra angular de la construcción europea, como se atestigua, por ejemplo, en los criterios
de adhesión llamados “de Copenhague”. Para establecer una jerarquía entre normas de
orígenes diversos y de importancia desigual, hace falta un árbitro, un organismo que
reglamente las diferencias.
Europa no es solamente un ejemplo de gobierno por las normas, ella ilustra también una
voluntad de cohesión económica y social, cohesión que convendría volver a encontrar a
escala planetaria si al menos compartimos la convicción de que las políticas de desarrollo
que tienen “éxito” son aquellas que se realizan para durar. La cohesión europea es el
resultado del recurso a los fondos estructurales, verdadero instrumento de la solidaridad
continental. La Unión Europea en cierto sentido ya ha comprendido el interés de un mínimo
de cohesión económica y social a escala mundial. ¿Acaso no es esto lo que significa el
hecho de que sea la primera institución en ayuda pública al desarrollo? La voluntad de
incrementar la cohesión europea se vuelve a encontrar en la decisión de hacer de la carta de
los derechos fundamentales, el título II del proyecto de constitución europea.
La cohesión nos conduce a preguntarnos por los medios que le están asociados y a este
propósito tenemos que volver sobre un asunto propiamente europeo: el del techo del
presupuesto europeo. Contribuyentes netos han escrito al presidente de la Comisión para
pedirle que limite el presupuesto al 1% del nivel de referencia. Ahora bien, está claro para
Delors y sus amigos que no se puede pretender a la vez desarrollar las prerrogativas y
competencias de la Unión, en campos como el de la PESC, y oponerse de esta manera a sus
medios. Al contrario, hay que iniciar un movimiento en sentido inverso para dotar a la
Comunidad de un nuevo recurso propio, originado por un impuesto verdaderamente
europeo. El examen de las perspectivas financieras para el período 2007-2013 sería un
momento indicado para entablar la discusión sobre este tema. Notemos que la cuestión del
paso a la mayoría cualificada para la adopción del marco financiero siguiente ya está desde
ahora planteada. La concepción europea de la cohesión económica y social toma también la
forma de la defensa de los servicios públicos. La Comisión europea ha publicado
recientemente un libro blanco sobre los servicios de interés general y es verosímil que nos
encaminemos hacia un estatuto de dichos servicios. Finalmente, el modelo social europeo
podría definirse como una economía de mercado regulada acompañada de un alto nivel de
protección. Es un modelo que integra la idea de lucha contra la precariedad.
El antiguo presidente de la Comisión europea ha propuesto, hace diez años, crear un
consejo de seguridad económico en el seno de la organización de Naciones Unidas. Este
nuevo órgano que en un primer tiempo sería puramente consultivo, tendría la tarea de
formular respuestas a las cuestiones referentes a la gobernabilidad de la mundialización y
la seguridad, en el sentido más amplio de este término. En este consejo, de efectivos
restringidos, los países en desarrollo estarían bien representados, ya sea directamente, como
los más grandes, o ya sea por intermedio de sus organizaciones regionales. El consejo de
seguridad económico, para ser eficaz, debería componerse al más alto nivel, el de jefes de
Estado y de gobierno. Tomaría para sí algunas de las funciones actualmente ejercidas, a
menudo de manera más virtual que real por el G-7, así como, evidentemente, competencias
de carácter económico y social del Consejo de Seguridad. Le corresponderían ciertas
misiones del Consejo económico y social de la ONU (ECOSOC) que, por diferentes
razones, no ha jugado realmente nunca el papel que se esperaba de él. Tras el período de
ensayo, este nuevo Consejo podría tomar iniciativas y dar impulsos decisivos. Sería el
garante del desarrollo duradero y podría convertirse con el tiempo en el responsable en
última instancia de una regulación a escala planetaria.
En el espíritu de Jacques Delors y de los miembros de su grupo, la construcción europea
está lejos de estar acabada. El astillero europeo se presentará siempre como la búsqueda de
justos equilibrios entre equidad y eficacia, competitividad y solidaridad, progreso técnico y
principio de precaución. La inter-dependencia entre los Estados miembros también debe
reforzarse. La cuestión de saber si la Unión está llamada a ser cada vez más estrecha está
planteada, y merece una reflexión, incluso si ahora el peligro parece más bien ser el de
hundirse en la arena. Hay que velar para dar a la zona euro el dinamismo económico que le
falta desde su origen.
La constitución europea, si está firmada y ratificada, podría ser una importante aportación.
Aunque debería equilibrar correctamente intereses de los pueblos e intereses de los Estados,
método intergubernamental y método comunitario. También deberá marcar un progreso en
la vía del reequilibrio de la Unión Económica y Monetaria.