Num102 004

La UEO como defensa
de la Europa de hoy
LLUIS Mª DE PUIG*
La seguridad atlántica. Desde la disolución de la Unión Soviética y la dislocación del Pacto
de Varsovia, Europa ya no ha de hacer frente a una amenaza inminente. Ello no significa sin
embargo que esté libre de peligro, mientras no se haya establecido un sistema de seguridad
colectiva lo suficientemente potente, con la participación de Rusia y de los países de la CEI, lo que
exige una estabilización política que estos países todavía no han alcanzado, y mientras los
esfuerzos realizados para garantizar su flanco sur, mediante una organización de la paz en torno al
Mediterráneo, no hayan dado sus frutos. Por lo tanto, sigue siendo necesaria una política de
defensa, aunque casi todos los Estados europeos hayan podido disminuir de una manera muy
notable el nivel de sus fuerzas armadas, el de su presupuesto de defensa y el de sus armamentos
convencionales y nucleares.
En esta coyuntura, la única manera razonable de hacer frente a los riesgos que persisten consiste en
mantener o incluso reforzar y ampliar las alianzas actuales, para que cualquier perturbador de la
paz en Europa sepa que se enfrentaría a una coalición unida y decidida. El mantenimiento y la
probable ampliación de la Alianza Atlántica constituyen a este respecto la mejor garantía, siempre
* Presidente de la Asamblea de la UEO.
y cuando el entendimiento necesario con Rusia sobre las condiciones de la ampliación, la
naturaleza de los acuerdos con los nuevos miembros, el reparto iniciado de las responsabilidades
políticas y militares entre los aliados, el establecimiento de la identidad europea en la alianza no
cuestionen la aplicación del Artículo V del Tratado de Washington. Por lo tanto, la OTAN sigue
siendo el instrumento esencial de la defensa de Europa, hoy por hoy.
Por otra parte, se ha comprobado que el fin de la guerra fría liberó, tanto en Europa central y
meridional como en la cuenca del Mediterráneo, fuerzas, aspiraciones y ambiciones que, sin
pretender una agresión contra Europa occidental, eran susceptibles de poner en peligro la paz en
nuestro continente a mayor o menor plazo: la cuestión de Irak, la de la antigua Yugoslavia, las
crisis que viven Argelia o Albania, probablemente no sean los últimos sobresaltos de una evolución
que conduzca, al menos así cabe esperalo, a esta parte del mundo hacia un orden pacífico. Para
aquellos países europeos que han conseguido organizarse a lo largo de esta última mitad de siglo,
se trata de dotarse de los medios para actuar eficazmente, con el fin de limitar las consecuencias de
una crisis de este tipo y, en la medida de lo posible, de hallarles una solución pacífica y duradera.
Este es el objetivo de una política europea de seguridad.
La UEO, dimensión defensa de la UE.
Al querer dotarse de una política exterior de
seguridad común, la Unión Europea (UE) ha declarado su propósito de actuar para evitar este tipo
de crisis y, en caso necesario, para paliar sus efectos. Al no disponer de los medios militares a
menudo indispensables para la realización de este tipo de objetivos, la Unión, en virtud del artículo
J4 del Tratado de Maastricht, ha afirmado su intención de cooperar estrechamente con la Unión
Europea Occidental (UEO), única organización propiamente europea, competente para recurrir a la
fuerza, para que ésta ponga en caso necesario estos medios al servicio de la PESC, a la espera de
que la Unión Europea pueda dotarse directamente de los instrumentos de una política de defensa
común, o incluso de una defensa común de sus miembros. La actual Conferencia Intergubernamental se ha propuesto examinar de qué forma podría llevarse a cabo una inserción más o
menos progresiva de la UEO en la Unión Europea. Tal inserción se producirá tarde o temprano,
cuando puedan superarse las dificultades políticas actuales. Hasta ahora no se han realizado
progresos decisivos en este sentido. Lo han impedido las profundas divergencias que existen entre
los países que desearían dar inmediatamente a la Unión todos los instrumentos necesarios para una
política exterior activa y eficaz, aquellos que temen que una empresa de esta naturaleza conduzca a
un alejamiento de los miembros europeos y de los miembros americanos de la OTAN y, por último,
aquellos que siguen siendo partidarios de una política de neutralidad, aunque ésta responde más a
unas representaciones que datan de un pasado pretérito que a las exigencias de la nueva Europa.
De esta doble consideración se deriva el lugar que ocupa la UEO en la Europa actual. Debe
continuar, como viene haciéndolo desde sus orígenes, en 1954, garantizando la participación de su
miembros en la Alianza Atlántica. Esta función se ha hecho tanto más indispensable cuanto que el
nivel actual de las fuerzas y de los armamentos de los países miembros ya no les permite que
coexistan fuerzas asignadas a misiones nacionales y fuerzas asignadas a la OTAN. Ahora, las
mismas unidades deben poder utilizarse en misiones definidas por la OTAN y en misiones
prescritas por instancias europeas, lo que exige una perfecta adecuación de procedimientos,
normas, doctrinas de uso y lenguas europeas con los de la OTAN, y la utilización de los mismos
medios de transmisión, transporte y observación en uno y otro caso.
Esta coordinación implica, por supuesto, que todos los países que participan plenamente en la UEO
sean miembros de la Alianza Atlántica, pues no parece posible que Estados Unidos, país
preponderante en la Alianza, dé una garantía militar o conceda el acceso a su sistema de seguridad
a Estados que no sean sus aliados, de la misma manera que el hecho de que la UEO ponga sus
medios al servicio de la PESC exige que todos los miembros de la UEO participen en la PESC, es
decir sean miembros, o estén a punto de ser miembros de la Unión Europea.
La UEO, teniendo en cuenta estas condiciones, ha concedido a dieciocho países que no se han
adherido a su tratado fundacional, el Tratado de Bruselas modificado, un estatuto particular, según
sean miembros de la OTAN o de la Unión Europea o, sin haber podido hasta ahora acceder a estas
organizaciones, estén dispuestos a participar en una eventual acción colectiva para el
mantenimiento de la paz.
Inconsecuencias y debilidades del nuevo orden de paz.
Es evidente que esta
situación resulta escasamente satisfactoria, pues complica notablemente cualquier toma de decisión
y cualquier preparación para una operación militar. También presenta el grave inconveniente de
darle a la Europa de la seguridad y de la defensa unos contornos imprecisos que no permiten que la
opinión pública, en Europa y fuera de Europa, comprenda la realidad de los esfuerzos realizados
por los gobiernos para conseguir una política exterior activa. A menudo se han recalcado, y con
razón, la debilidad y las inconsecuencias de la acción europea en Bosnia-Herzegovina o en Albania.
Es menos evidente que convenga atribuir estas tergiversaciones a las insuficiencias de las
instituciones, y en particular a las de la UEO. Convendría ante todo preguntarse qué
simplificaciones en este campo permitirían insuflar a Europa la voluntad política necesaria para la
realización de una política exterior y de seguridad que resulte creíble.
A este respecto, las debilidades manifestadas por la PESC, en el marco de la Unión Europea,
resultan reveladoras, y las dificultades con las que se topó la Conferencia Intergubernamental para
definir el momento y las modalidades de una eventual atribución a la Unión de los medios para una
política eficaz lo son más aún, en particular cuando sabemos que la Unión no cuenta con las
competencias necesarias para gestionar una acción militar. Sin embargo será difícil que las
recientes propuestas formuladas por cinco países para que la CIG adopte un programa que permita,
por etapas, la inserción de la UEO en el marco institucional de la Unión, vayan a resolver el
problema, pues los europeos siguen divididos, al mismo tiempo respecto a los principios en
cuestión y, en cada caso, respecto a las medidas que deben adoptarse para responder a las
cuestiones particulares que se plantean.
Es probable que la OTAN, la UEO y la Unión Europea persigan un mismo objetivo: la
organización de un orden pacífico y estable en Europa. Pero, hasta ahora, ningún Estado europeo se
ha planteado seriamente el renunciar al pleno ejercicio de su libre albedrío en materia de política
exterior y de defensa, exceptuando el caso de una agresión caracterizada contra un elemento del
conjunto europeo, de acuerdo con los compromisos adquiridos en virtud de los artículos V del
Tratado de Washington y del Tratado de Bruselas modificado. Cada sociedad nacional tiene una
visión particular de sus propios intereses vitales, por lo que las cuestiones mediterráneas no tienen
la misma importancia para los países de Europa del Norte que para los del Sur. Las antiguas
potencias coloniales mantienen con sus socios relaciones a las que los demás países europeos
conceden escasa importancia. Las potencias nucleares conceden a la posesión del arma atómica un
valor que en otros lugares es impugnado.
Son éstas realidades que no pueden obviarse mediante procedimientos. Sólo podrán superarse con
el tiempo que sin duda permitirá la elaboración de una cultura política europea de la que ya se están
esbozando algunos rasgos. Pero no podemos esperar a que estos conceptos comunes se hayan
afianzado para progresar y, en particular, para dejar entrar, tanto en las estructuras económicas
como en las estructuras políticas de Europa, a los países de Europa central, que esperan
impacientes su integración para poder garantizar su estabilidad económica y política interna. Sin
embargo, ésta es necesaria para la seguridad del conjunto europeo.
Virtualidades del Tratado de Bruselas. La ventaja que ofrece la UEO es que se basa en
un Tratado que, exceptuando la aplicación de su artículo V, brinda enormes posibilidades de
cooperación entre los Estados miembros, sin someterlos a obligaciones que paralicen su libertad
para defender sus intereses particulares.
En primer lugar, el Tratado de Bruselas modificado garantiza la transparencia indispensable entre
la UEO y la OTAN, lo que excluye la adhesión a este Tratado de países que no sean miembros de
la Alianza Atlántica. Dicha transparencia es, en cambio, la condición fundamental para que la
OTAN pueda poner al servicio de la UEO toda su logística, en beneficio de las fuerzas transferidas,
en caso necesario, de la UEO a la OTAN, las GFIM, cuya creación decidió en principio la OTAN
en Berlín, en junio de 1996, pero cuya realización está demorándose. Todo progreso hacia una
política europea de seguridad y de defensa que pretenda mantener la solidaridad atlántica depende
de esta realización, de la misma manera que cualquier identidad europea en la OTAN queda
sometida a la existencia de una organización europea de defensa ajena a la OTAN. Sólo la UEO,
con su composición actual, es susceptible de gestionar las GFIM en nombre de Europa y, al mismo
tiempo, de realizar esta identidad europea de seguridad y de defensa.
Por otra parte, el Tratado de Bruselas modificado asocia la UEO a la Unión Europea, a la que se
transfirió, en el momento de la adhesión del Reino Unido, el ejercicio de las competencias de la
UEO en materia económica, mientras que el principio de poner a la UEO al servicio de la PESC se
adoptó en Maastricht. Queda pendiente de organizar una buena comunicación entre ambas
organizaciones, cosa que sólo podrán hacer los gobiernos.
Su doble vínculo, con la Unión Europea por una parte y con la OTAN por otra, obliga a la UEO a
ser prudente en su política de ampliación hacia Europa central y oriental. Evidentemente, no puede
rechazar a unos países europeos preocupados por ampliar hacia el Este un sistema de seguridad
colectiva y dispuestos, para ello, a cooperar en favor del mantenimiento, e incluso del
restablecimiento de la paz en Europa, como lo han hecho Bulgaria, Hungría y Rumanía con ocasión
del bloqueo contra Serbia. Pero tampoco puede aceptar el papel de “cámara de descompresión” que
algunos se precipitaron a atribuirle, en beneficio de los países del Este que no sean admitidos en la
OTAN en una primera fase, porque esta misión constituiría un obstáculo insuperable para su
cooperación con la OTAN. Por consiguiente, a pesar de los inconvenientes que ello conlleva,
habría que conservar para estos países un estatuto particular que, en el marco de acuerdos de
seguridad, que ya existen con algunos de ellos, los asociara a sus actividades en favor de la paz sin
integrarlos en sus instituciones. La transferencia de los órganos de la UEO a la Unión Europea en
ningún caso permitiría evitar esta obligación.
Sin decisiones no hay credibilidad. Pero la UEO no puede definirse únicamente en virtud
de sus relaciones con otras organizaciones o con Estados que siguen siendo, en mayor o menor
grado, ajenos a su actividad estatutaria. Este tipo de intercambios sólo tiene sentido si la UEO
desarrolla actividades propias, en particular su acción en pro de la paz, que responde a necesidades
inmediatas. En su momento, todo aquello que la UEO puede realizar sólo puede ser provechoso
para la Unión Europea, pues le ofrece a la PESC los medios militares de una política de seguridad y
de defensa.
Esta observación se aplica en primer lugar a la actividad política de la UEO. Debido a su
composición, está en condiciones de tomar iniciativas y decisiones que, en el marco de la PESC,
podrían no convenir a aquellos países preocupados por mantener su neutralidad. Por consiguente,
no se trata de que el Consejo de la UEO se limite a adoptar medidas de tipo militar, sino que la
UEO debe seguir siendo el órgano de concertación que el Tratado de Bruselas modificado define
en su artículo VIII, cuando declara que “la paz internacional y la estabilidad económica” están
amenazadas.
Desde luego, las capacidades operativas de las que dispone la UEO en la actualidad siguen siendo
relativamente débiles y presentan graves lagunas. No reflejan en modo alguno la riqueza, la
importancia de los intereses y las capacidades tecnológicas de Europa. Es esencial desarrollar estos
medios porque las ambiciones europeas siempre serán limitadas, mientras Europa no disponga de
los instrumentos que exige toda acción militar en el mundo actual. Sin embargo, no es admisible
que Europa se muestre tan pusilánime en cuanto se trata de una intervención armada, incluso en
aquellos asuntos en los que los riesgos que se corren son limitados y en los que lo que está en
juego, particularmente el factor humano, es muy importante, como sucedió recientemente en
Ruanda y en Albania.
En efecto, ¿qué peso puede tener la entidad europea en la vida internacional si no se muestra capaz
de actuar, siquiera a una escala limitada, para responder a desafíos como éstos? ¿Cómo puede
esperar que la apoye su propia opinión pública y que la respete el resto del universo si sigue
tergiversando cualquier decisión que suponga la participación de las fuerzas armadas? ¿Cómo
puede pretender realizar una política exterior y de seguridad común cuando todos sabemos de
antemano que no va a actuar?
El problema así planteado no es problema de la UEO. Es problema de todos nuestros gobiernos que
no se muestran dispuestos a realizar, en un marco europeo, lo que algunos todavía consiguen hacer
cuando lo estiman necesario en un marco nacional, tal como lo pusieron de manifiesto los
británicos en el asunto de las Malvinas y los franceses en reiteradas ocasiones en África.
El largo camino hacia la Unión Europea. No nos sorprendería que, en este principio de
1997, se desvanecieran las esperanzas que muchos europeos habían puesto a lo largo de las décadas
anteriores en la creación de una Unión europea susceptible de paliar las deficiencias de un viejo
sistema de Estado que ya no conseguía responder a las exigencias de una sociedad convertida en
planetaria. Estos europeos esperaban que la Unión Europea les permitiera seguir ocupando un lugar
importante en un mundo nuevo, en el que progresaran los valores universales que tanto estiman. De
hecho, Europa ha dado los medios económicos y técnicos para ello, y su organización ha puesto fin
a los conflictos que causaron la decadencia de nuestro continente hasta mediados del presente siglo.
Pero la sociedad ha seguido muy lentamente la unificación económica de Europa occidental, y las
ampliaciones sucesivas de la Comunidad Europea, y luego de la Unión, no han facilitado la
realización de una unión política, indispensable para la elaboración de una defensa común.
En estas condiciones, sería muy peligroso pretender forzar las realidades y celebrar unos progresos
institucionales inciertos hacia una unidad ilusoria. En cambio, la utilización de organizaciones
adaptadas a la verdadera situación de la Europa de hoy debería permitir no sólo dotar
progresivamente a Europa de los medios que los Estados ya no pueden asumir solos, sino también
convencer a los pueblos de Europa, a través de la realización de acciones adecuadas, de que
disponen de los medios necesarios par establecer un orden de paz en nuestro continente y en su
entorno. Mientras los gobiernos no sean capaces de entenderse para responder rápida y eficazmente
a las crisis que jalonan su historia reciente, recurrir a Europa parecerá más que nada una forma para
los Estados de huir de sus responsabilidades, como ya se puede deducir de la reducción de los
presupuestos de defensa de muchos de nuestros países, pues no habrá una auténtica política de
seguridad de Europa si no hay una política de defensa de los Estados europeos.
El Tratado de Bruselas modificado no establece, contrariamente a lo que hace el Tratado de Roma,
un nuevo sistema de relaciones entre los Estados. Sin embargo, ha contribuido en una medida
difícil de precisar pero sin duda importante, a restaurar la confianza recíproca entre los países
miembros y, por ello, a la elaboración de una nueva Europa. Deja abiertas amplias posibilidades
para los países signatarios, pero también para los asociados y observadores, que podrán ampliar su
cooperación en los ámbitos que son competencia de la UEO; pero respeta la realidad europea de
hoy, la de las sociedades que no están dispuestas a renunciar a su derecho a actuar o a abstenerse en
las cuestiones internacionales. De hecho, todavía no parece que sea hora de renunciar al
instrumento que la UEO ofrece a los europeos para construir un sistema de seguridad colectiva
mientras vamos creando las condiciones para una definitiva inserción de la misma en la UE, que es
el horizonte hacia el cual nos vamos encaminando aunque con tantas dificultades.