un análisis desde la igualdad de oportunidades

LA PROTECCIÓN SOCIAL AL TRABAJO Y LA REFORMA
PREVISIONAL: UN ANÁLISIS DESDE LA IGUALDAD DE
OPORTUNIDADES.
EXPOSICIÓN MAGISTRAL DE APERTURA DEL MINISTRO DEL
TRABAJO Y PREVISIÓN SOCIAL, SR. OSVALDO ANDRADE LARA
Buenos días a todas y todos.
Cuando se analicen, en perspectiva histórica, los esfuerzos desde la
política pública para avanzar hacia la igualdad de oportunidades entre
hombres y mujeres en materia de protección social, sin duda que la Reforma
Previsional constituirá un avance fundamental.
Desde la mirada institucional que me es propia como Ministro del
Trabajo y Previsión Social, quisiera poner el foco en dos aspectos
especialmente relevantes: por un lado, el modo tan acertado como la
Reforma se hace cargo del mercado laboral que tenemos en Chile, con sus
efectos no deseados sobre la situación de la mujer. Por otro lado, el carácter
sistémico de la Reforma en lo que hace a actuar sobre distintos planos que
apunten a una efectiva igualdad de oportunidades desde el punto de vista
de género, haciéndose cargo, de paso, de algunos aspectos demográficos que,
al no ser tratados adecuadamente, tendían a profundizar las inequidades.
El análisis de la Reforma Previsional, en la perspectiva indicada, resulta
muy pertinente en cuanto grafica nítidamente que la igualdad de
oportunidades requiere, inevitablemente, la intervención inteligente e
intencionada del Estado, mediante instituciones y políticas públicas que
alteren la distribución primaria de las oportunidades, especialmente en
aquellos casos en que éstas se ven alteradas por condiciones estructurales a las
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que el individuo no puede sobreponerse con el simple despliegue de sus
talentos.
Entrando en materia, los datos históricos disponibles indican que las
mujeres que trabajan remuneradamente, casi siempre acceden a una pensión
que, en promedio, es 30% inferior a la de los hombres.
Ello tiene su raíz en dos grandes causas. Por un lado, las características
de nuestro mercado del trabajo. Por otro lado, la estructura del sistema de
pensiones y su relación con ciertas variables demográficas.
Concentrémonos primero en las características de nuestro mercado
del trabajo. En Chile, no obstante los avances que se han alcanzado en poco
más de una década, tenemos aún una muy baja tasa de participación laboral de
la mujer, que se mueve en los últimos trimestres en torno al 41%.
A este respecto, quiero traer a colación unas cifras muy recientes del
Informe de Competitividad Global, que clasifica a 134 países sobre una serie
de variables para determinar su competitividad de conjunto. Los fracasados
ideólogos de la desregulación siguen insistiendo sobre la necesidad de
flexibilizar aún más el mercado laboral chileno. Y ¿qué dice el informe?: que
ocupamos la posición 17 en cuanto a eficiencia de nuestro mercado laboral
en una muestra de 134 países. En cuanto al índice específico de flexibilidad,
construido sobre la base de seis variables, ocupamos el lugar N° 20 en la
misma muestra de 134. Entonces, ¿de qué me hablan cuando piden mayor
flexibilidad laboral? Por favor. Aceptemos las cosas como son.
Ahora bien, el mismo Informe pone sí al descubierto una de nuestras
principales falencias: en materia de participación de la mujer en el mercado
del trabajo, no obstante los avances, ocupamos en la actualidad la posición
111 entre 134 países. Este es uno de los nudos críticos sobre los cuales
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necesitamos actuar con prioridad en la política de empleo. Profundizaré más
adelante este punto.
Nuestros análisis internos revelan también que, junto con esta baja tasa
de participación en relación a los hombres, aquellas mujeres que participan del
mercado del trabajo registran mayores tasas de desocupación.
Asimismo, si se analiza la situación promedio de las ocupadas, ellas
obtienen, agregadamente, remuneraciones un 33% más bajas que los hombres
por un trabajo similar o mayor.
Junto a todo lo anterior debe considerarse un aspecto cultural que, si
bien se ha ido modificando progresivamente, sigue teniendo efectos de
inequidad sobre la situación previsional de las mujeres. Nos referimos a la
generalizada división del trabajo que asigna a los hombres el grueso del
trabajo productivo y a las mujeres el grueso del trabajo doméstico. En
términos de historial de cotizaciones, ello redunda en que las lagunas
previsionales de las mujeres suelen ser mayores, situación que afecta
negativamente sus pensiones futuras.
Según un estudio de la Subsecretaría de Previsión Social que analizó el
conjunto del historial previsional de los chilenos que cotizaron en el sistema
privado en el período 1980–2004, los patrones de cotización de hombres y
mujeres tienen diferencias significativas. Los hombres, sistemáticamente,
registran un mayor número de afiliados, con densidades de cotización que
fluctúan entre 0.5 y 0.8, es decir: han cotizado entre el 50 y el 80% de su
historia laboral. Las mujeres, por su parte, registran, en promedio, un
porcentaje de afiliación mucho más bajo que los hombres y sus densidades de
cotización son de apenas un 30% sobre el conjunto de su historia laboral.
Evidentemente que lo anterior se veía potenciado aún más por las reglas
vigentes hasta ahora, que determinaban la no obligatoriedad de cotización para
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los independientes. La modalidad de contratación a horarios se ha ido
expandiendo a lo largo de los años, y son mucha las mujeres que se emplean
bajo esta figura, de modo que esta característica del mercado del trabajo ha
venido a agravar el problema.
Si nos concentramos ahora en la estructura del sistema de pensiones y
su relación con ciertas variables demográficas, cabe destacar, en primer
lugar, una situación paradojal: la expectativa de vida de las mujeres es mayor
que la de los hombres en aproximadamente seis años. No obstante, existe una
edad de jubilación diferenciada que, si bien ofrece a las mujeres la posibilidad
de pensionarse a los 60 años (en contraste con los 65 años que se exige a los
hombres), se traduce en que aquellas deben financiarse con sus fondos un
período mayor de sobrevida sin ingresos del trabajo. Resultado: el monto de
su pensión tenderá a ser más bajo.
Por otro lado, bajo las reglas que imperaban antes de la Reforma
Previsional, se cobraba a la mujer una prima del Seguro de Invalidez y
Sobrevivencia igual a la del hombre, pese al hecho que la siniestralidad de
estas últimas es menor. Así también, existía el requisito que, para acceder a la
Pensión Mínima garantizada por el Estado, debía cumplirse con veinte años de
cotizaciones previsionales, lo que para una enorme proporción de mujeres con
historias laborales remuneradas, pero intermitentes, era prácticamente
imposible de cumplir.
Atendido el diagnóstico que he sintetizado en breve recuento, la
Reforma Previsional estableció una serie de medidas orientadas a
asegurar la igualdad de oportunidades para hombres y mujeres en
materia previsional. La primera que cabe destacar es la creación de
condiciones para el acceso de las mujeres al Sistema de Pensiones Solidarias,
para lo cual fue clave eliminar el requisito de 240 meses de cotizaciones para
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acceder a los beneficios estatales. Esta medida se hace cargo de la alternancia
entre inserción y salida del mercado del trabajo que es característica de
muchas mujeres, de sus frecuentes lagunas en materia de cotizaciones y,
también, de aquellas mujeres que, en razón de haberse dedicado al cuidado del
hogar o a la atención de enfermos o ancianos, no cuentan con una historia de
aportes al sistema privado de pensiones.
Les doy sólo un par de datos recientes: en el mes de septiembre,
alrededor de 39.000 nuevos pensionados recibieron retroactivamente la
pensión básica solidaria de vejez, por los meses de julio, agosto y septiembre.
Cabe destacar que el 89% de quienes solicitaron la PBS de Vejez se hicieron
acreedores al beneficio, sobre la base de datos absolutamente objetivos para
evaluar su elegibilidad. Y además, de las nuevas pensiones otorgadas, las
mujeres beneficiarias representaron cerca del 80%.
La proyección, en todo caso, es que en régimen el 60% de los
beneficiarios de PBS serán mujeres. A ello debe agregarse que entre las
personas que, habiendo tenido la capacidad de generar una pensión con
recursos propios, pero de montos muy reducidos, una importante proporción
corresponderá a mujeres, por lo que se espera también que se beneficien del
Aporte Previsional Solidario de Vejez.
Por otro lado, y siempre en la línea de medidas que mejoren la igualdad
de oportunidades, la Reforma ha previsto la entrega a las mujeres de un Bono
por hijo nacido vivo y/o adoptado. Se trata de una bonificación monetaria, de
cargo fiscal, que se entregará a toda mujer de 65 años de edad que no se
encuentre jubilada, a partir de julio de 2009, con el fin de incrementar sus
pensiones. Corresponde a un monto por cada hijo, equivalente a 18
cotizaciones previsionales de un salario mínimo vigente en el mes de
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nacimiento, el cual obtendrá un interés igual a la rentabilidad del fondo C del
sistema de AFP hasta que la mujer cumpla los 65 años.
Es un bono universal del cual se beneficiarán todas las mujeres, sin
distinción en términos socioeconómicos, y será ejecutable tanto para los hijos
nacidos vivos y adoptados, antes y después del 1 de julio de 2009.
Si se consideran los dos beneficios reseñados, esto es, el acceso al Pilar
Solidario y el Bono por hijo nacido vivo o adoptado, puede verse que se trata
de
dos
manifestaciones
institucionalizadas
que
representan
el
reconocimiento social a la importancia de la maternidad y, también, un
esfuerzo de compensación de los efectos de la división histórica entre
trabajo remunerado y trabajo doméstico.
La Reforma Previsional contempla también algunas modificaciones
importantes en relación al Seguro de Invalidez y Sobrevivencia. El primer
elemento a destacar es la licitación de este seguro para hombres y mujeres por
separado. Dado que los riesgos asociados a la mujer son menores, ellas
pagaban más de lo debido por su Seguro de Invalidez y Sobrevivencia. Al
licitarse por separado, ahora el diferencial se les devolverá, depositándolo en
sus cuentas individuales en forma de cotización para incrementar el monto de
sus pensiones futuras.
Así también, otra medida pro equidad de género es que se iguala en 65
años, para hombres y mujeres, la cobertura del Seguro de Invalidez y
Sobreviviencia. Asimismo, se incluyen nuevos beneficiarios de pensión de
sobrevivencia de la mujer: el cónyuge no inválido y el padre de los hijos de
filiación no matrimonial que viva a expensas de la mujer. Con esto se revierte
una asimetría que operaba en contra de los hombres, por razones que sólo
pueden atribuirse a criterios tradicionalistas.
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Por último, la Reforma establece una Compensación Económica en caso
de nulidad o divorcio, para causas que se hayan iniciado a partir del 1° de
octubre de 2008. A este respecto, cabe señalar que la ley de divorcio,
atendiendo a la experiencia, estipula que el juez puede determinar que hubo
menoscabo si, como consecuencia de haberse dedicado al cuidado de los hijos
o a las labores propias del hogar común, uno de los cónyuges no pudo
desarrollar una actividad remunerada o lucrativa durante el matrimonio, o lo
hizo en menor medida de lo que podía y quería. Ello le da derecho a
compensaciones, lo que ahora incluye parte de los fondos previsionales del
cónyuge. La compensación puede involucrar hasta el 50% de los fondos
acumulados durante el matrimonio.
Evidentemente, esta medida podría favorecer tanto a un hombre como a
una mujer, pero en general se entiende que será un beneficio que se hará
extensivo fundamentalmente a las mujeres.
Un complemento a todos los beneficios directos es el cambio de la
situación de los independientes, que serán obligados a cotizar a través de un
proceso gradual de diez años. Está previsto que los trabajadores
independientes accedan a los beneficios del sistema previsional en igualdad de
condiciones que los trabajadores dependientes. Ello supone equilibrar
derechos con responsabilidades.
Como beneficio central, podrán acceder a aquellos que otorga el
Sistema de Pensiones Solidarias. También les será extensivo el derecho a la
asignación familiar y a afiliarse a las Cajas de Compensación, siempre que se
encuentren al día en el pago de sus cotizaciones previsionales.
Ahora bien, para que la obligación de cotizar no sea un proceso
traumático, se contempla una gradualidad. Entre el 1° y el 3° año se
desarrollará un activo proceso de educación previsional. Entre el 4° y el 6°
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año se impondrá la obligación de cotizar sobre el 40%, 70% y 100% de la
renta imponible, respectivamente. Entre el 7° y el 9° año se cotizará sobre el
total de la renta imponible. Y el 10° año se incorpora la cotización obligatoria
del 7% para salud.
Como ya se explicó, dado que la forma de inserción de las mujeres en el
empleo pasa muchas veces por contratos a honorarios, el nuevo estatuto para
los independientes les asegurará mejores trayectorias de cotizaciones y
fortalecerá su protección social.
El conjunto del análisis realizado hasta ahora nos permite ver con
claridad que la Reforma Previsional se hace cargo del mercado laboral que
tenemos en Chile, procurando revertir, a partir de un conjunto de acciones
sistémicas, las inequidades de género en materia de previsión social,
constituyéndose así en una herramienta central para asegurar la igualdad de
oportunidades en ese ámbito.
Su trascendencia nos ha motivado a hacer de ella el eje de nuestra
exposición. No obstante, cabe también desarrollar algunos aspectos
complementarias sobre la protección social al trabajo desde la
perspectiva de la igualdad de oportunidades.
En Chile no sólo existe insuficiente incorporación de las mujeres a
empleos remunerados, sino que, también, aquellas que logran insertarse, lo
hacen en condiciones más precarias que los hombres. En efecto, las mujeres se
concentran en unas pocas ramas de actividad económica, obtienen bajos
ingresos, soportan una significativa brecha salarial por trabajos de igual valor
en relación a los hombres, tienen menores tasas de sindicalización, participan
menos de los procesos de negociación colectiva y enfrentan mayores niveles
de subempleo.
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Con tal de revertir dicha situación, se ha desarrollado un conjunto de
programas de fomento al empleo, programas de capacitación y certificación
de competencias laborales e instancias de intermediación laboral con un
acento específico en mujeres. Asimismo, disponemos de políticas activas de
mercado de trabajo, junto con políticas pasivas como el seguro de cesantía,
políticas de fomento al emprendimiento y también programas específicos para
la empleabilidad de las mujeres, impulsados por el SENCE, el SERNAM y
PRODEMU.
Pero falta avanzar mucho más aún. En estricto rigor, para contar con
una política integral, cuyo objetivo final sea la incorporación de las mujeres a
empleos decentes, en condiciones que garanticen una trayectoria continua,
que no reproduzcan la segregación ocupacional y con estándares de calidad, se
requiere de una institucionalidad más potente que tenga por finalidad diseñar y
conducir respuestas coordinadas de política pública para aquellas mujeres que
quieran ingresar al mundo laboral en cualquier etapa de su vida, de modo que
encuentren las prestaciones, el acompañamiento y la entrega de herramientas
para conseguirlo. Requerimos también incrementar la escala de las
intervenciones, porque se ha demostrado que existen programas exitosos cuyo
impacto podría ser mucho mayor si contáramos con mayores recursos para
incorporar a más beneficiarias.
Así por ejemplo, debemos avanzar hacia una universalización de los
servicios de cuidado infantil, asegurando su calidad y distribución equitativa a
lo largo de todo el territorio, tanto vía provisión pública como a nivel de
empresa. También tenemos que avanzar significativamente en lo que los
especialistas llaman Economía del Cuidado, lo que implica el fortalecimiento
de los servicios de cuidado y rehabilitación a personas con discapacidad, el
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fortalecimiento de los servicios de cuidado a ancianos y los programas de
salud para el adulto mayor.
Por otro lado, debemos seguir desarrollando la legislación que permita
conciliar cuidado infantil y vida laboral, aspecto en el que hemos avanzado
durante este gobierno, así como legislar y hacer conciencia en la sociedad
sobre la necesidad de suprimir la brecha de género en materia salarial.
En otro ámbito, junto con el conjunto de acciones requeridas en los
planos educativo y cultural para evitar la segregación ocupacional, debemos
avanzar en materias de certificación laboral, poniendo especial énfasis en
procesos que mejoren las condiciones de empleabilidad de mujeres ocupadas
que se encuentren insertas en empleos precarios debido a su baja calificación.
Por último, y dato el complejo contexto económico actual, esperamos
que se materialice pronto el Subsidio Integral al Trabajo y las Transferencias
por Hijo para mujeres trabajadoras propuestas por el Consejo de Trabajo y
Equidad. Ambos subsidios, en una primera etapa, van dirigidos principalmente
a jóvenes y madres pertenecientes a los hogares del primer quintil de ingresos.
Se espera que estimulen el empleo formal y la participación laboral y que
beneficien aproximadamente a 500 mil personas en total.
Concluyo señalando que nunca debemos perder de vista la lección
histórica del desarrollo de los derechos, y esta es que ellos no tienen vigencia
efectiva mientras no se traduzcan en instituciones que efectivamente los
aseguren y garanticen. Sólo profundizando esta línea de acción, hombres y
mujeres podremos reconocernos como iguales en materia laboral y previsional
como resultado de competir en una cancha pareja.
Ningún gobierno había puesto hasta ahora estos desafíos en el corazón
de su programa de gobierno. Tenemos la convicción que el balance hasta
ahora es positivo pero la magnitud de lo que queda por avanzar requerirá
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redoblar los esfuerzos en una línea de continuidad con lo que los gobiernos de
la Concertación hemos realizado hasta ahora.
A ese respecto, me parece pertinente llamar también a la sociedad civil
a redoblar su lucha por la defensa y profundización de estos derechos que son
parte consustancial de una agenda progresista que, desde luego, no es ni será
la agenda de la derecha.
Muchas gracias.
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