El tema del desarrollo regional no es nuevo

Experiencia Internacional y Reflexiones sobre el
Desarrollo Regional
Adolfo Brizzi – Banco Mundial
El tema del desarrollo regional no es nuevo. Varias fueron las experiencias
en muchos países del mundo bajo diferentes nombres y títulos para llevar a
cabo un desarrollo integral de áreas y regiones. Ya en 1993 nuestro
Departamento de Evaluación Externa hacía una evaluación de los proyectos
que podían clasificarse como de desarrollo regional. Desde los años 60 hasta
1992 el Banco había participado en el financiamiento de 289 proyectos. El
período de mayor crecimiento de estos proyectos fue entre 1975 y 1985 y los
continentes de mayor concentración de estos proyectos fueron África y
América Latina. A partir de la década de los años 90 hubo una caída en el
financiamiento del Banco para este tipo de proyectos como reflejo de la
disminución de interés hacia estos programas en los países. Pero estamos
viendo en estos últimos años un resurgimiento importante del tema del
desarrollo regional aunque desde una perspectiva diferente.
Los objetivos del desarrollo regional del época eran muy semejantes de los
de hoy: i) concentrar los esfuerzos en áreas de pobreza; ii) llevar paquetes
integrales incluyendo aumento de productividad, servicios, crédito,
tecnología e infraestructura básica; iii) desarrollar capital humano y social;
etc.
Que pasó con los proyectos anteriores? Ya a partir de fines de los años 80 las
evaluaciones señalaban problemas de forma y de fondo, sustentabilidad
limitada, e impacto mediocre. Es importante aprender de estas lecciones de
un largo pasado para no cometer los mismos errores. Entre los elementos
claves detectados había:
i)
El marco de política macro y sectorial dentro del cual
evolucionaban estos proyectos en muchos casos no era adecuado.
Los incentivos de precios y de mercados estaban distorsionados
por políticas intervensionistas de Gobiernos o tasas de cambio
poco amigables para el sector. También las políticas de tenencia de
tierra en muchos casos no promovieron las inversiones por los
propios productores dentro de sus fincas.
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ii)
El nivel de compromiso, de apropiación y de participación por
parte de los beneficiarios ya era un factor crítico, reconocido por
todos ya en este entonces, pero que en realidad sistemáticamente se
descuidó por la complejidad de su ejecución y por la falta de
mecanismos bien reconocidos y comprobados.
iii)
Estos proyectos sufrieron su complejidad. Demasiados
componentes y líneas de acción relativamente sueltas, poco
coordinadas y poco integradas. Las acciones siguieron
lineamientos sectoriales dirigidos desde las cabezas sectoriales.
Las actividades eran múltiples y los procedimientos de compras
generaban retrasos y desfases en la ejecuciones de los varios
componentes.
iv)
Uno de los elementos más crítico fue que estos programas fueron
ejecutados de arriba hacia abajo. Toda la construcción institucional
se hizo a partir de un concepto de planeación administrativa,
sectorializada y vertical, donde la búsqueda de la coordinación
intersectorial se volvió en un objetivo ilusorio frente a la rigidez
normativa con la cual operan la mayoría de los Ministerios y
Secretarías. Muchos de estos programas fueron concebidos en la
óptica de “entregar” cosas: equipos, crédito, obras, tecnología, etc..
v)
Otro riesgo señalado fue el de crear islas de concentración de
programas y políticas descoordinadas con el nivel nacional.
Además, el nivel regional casi siempre fue visto únicamente desde
un punto de vista administrativo, o sea un nivel de gobierno y casi
siempre a nivel estatal.
Que se puede rescatar de estos conceptos y resultados de la experiencia. La
pregunta es si, cuando estos programas empezaron a mostrar señales de
insuficiencia e impacto limitado tal vez se descartó todo de una vez y se tiró
“el agua junto con el bebe”, o si hay elementos que valdría la pena rescatar y
reubicarlos en el nuevo contexto de esta nueva década.
Para empezar, me parece que si analizamos el contexto actual de la mayoría
de los países de América Latina, veremos un entorno muy diferente por lo
menos en tres puntos críticos:
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i)
El marco de política ha cambiado fundamentalmente y en principio las
reformas llevadas a cabo en muchos países dejaron condiciones de
políticas macro y sectoriales más propicias y con una estructura de
incentivo más adecuada para el sector.
ii)
Dos tendencias marcadas y fundamentales se destacaron durante la
década de los 90. Una tendencia hacia la descentralización y una hacia
la democratización. La combinación de estas dos tendencias generaron
un entorno muy diferente al nivel local y cambiaron de manera radical
la manera en la cual la administración pública tiene ahora que
considerar el diseño y la ejecución de las políticas y programas
públicos.
iii) Estas dos tendencias crean una presión política y social desde abajo
hacia arriba y obligan a la administración publica y a los programas
públicos a una mayor pertinencia, mayor transparencia y a llevar a cabo
una mayor rendición de cuentas (accountability). La posibilidad de
tomar decisiones a un nivel mucho más cercano a la ciudadanía,
paradójicamente puede acercar la sociedad civil al Gobierno.
Sintiéndose de este modo la gente mucho más involucrada en el
desempeño de los programas públicos, pero también siendo mucho más
exigente en términos de su propio desempeño en la planeación y el
diseño.
Visto desde esta nueva óptica, la dimensión territorial toma otra perspectiva.
1. Porque los espacios o las regiones ya no son definidos de manera
arbitraria o puramente administrativa. Los espacios se auto definen, los
espacios integran actividades diversas y para poderlas definir de manera
coherente necesitan ser definidas por los propios actores. Se podría hasta
hablar de regiones a geometría variable según los intereses, los
parámetros y los criterios que cada uno quiere considerar como
prioritarios. Algunas regiones o micro-regiones se pueden definir según
sus características agro-ecológicas por cuencas o eco-sistemas otras por
características puramente étnicas o de idioma.
2. Porque los programas ya no pueden ser definidos ex-ante por una
administración lejana de las realidades locales. Una efectiva
descentralización en el marco de una creciente democratización a nivel
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local sitúa a los niveles sub-nacionales en la necesidad de buscar
respuestas más relevantes a su clientela inmediata.
3. Lo mas complicado y difícil de aceptar, es que ya los marcos
institucionales tradicionales están obsoletos, y que esta nueva
institucionalidad tiene que buscar las articulaciones entre una oferta
institucional por naturaleza vertical o sectorial y una demanda social que
por naturaleza es horizontal o integral.
La dimensión regional trasciende sectores y permite hablar no sólo de
agricultura, sino también de actividades no-agrícolas; no sólo de producción
sino también de mercados, no sólo de productividad sino también de
ingresos, y no sólo de grupos o comunidades dispersas, sino de poblaciones
étnicamente cohesivas. Inevitablemente esto tiene que integrar zonas
estrictamente agrícolas o rurales y pequeñas ciudades en el contexto de una
continuidad de oportunidades de empleos. El sector rural se enfrenta a un
fenómeno migratorio de grandes proporciones y el desarrollo regional puede
ser una alternativa viable para acompañar estos fenómenos migratorios en
favor del desarrollo local.
La dimensión regional se revela particularmente interesante en el contexto
del manejo de recursos naturales donde por naturaleza se está hablando de
manejo de conflictos incluyendo a competencia para agua, bosque, fuentes
de energía, manejo de desechos, etc. entre lo rural y lo urbano, por lo que se
requiere que el desarrollo de estas regiones sea abordado desde una
perspectiva integrada y posiblemente desde una óptica de cuenca.
En este sentido el papel del municipio adquiere una nueva importancia
porque es el nivel administrativo más legitimo y cercano de la población, y
puede ser un elemento crítico en la búsqueda de mejores mecanismos de
participación y de representación de la sociedad civil y del sector privado,
dentro de este espacio regional. O sea, cuando se habla de participación,
como dar a esta participación una expresión orgánica y efectiva que no se
traduzca en la búsqueda de nuevos liderazgos de tipo caciquista, poco
representativos y poco legítimos. Sin embargo, aunque haya que admitir que
en muchos casos los mecanismos de participación existentes son imperfectos
y no hay que caer en la ilusión inocente de que en una comunidad o en una
organización todo es coherente, puro y armónico, es importante buscar
mecanismos de participación más efectivos. Por lo tanto, la calidad de la
expresión de la sociedad civil tendría que ser mejorada. En este sentido, me
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parece importante la participación del municipio en la construcción de
mecanismos de participación local de la sociedad civil para el desarrollo
regional.
Esto me lleva a la reflexión sobre el espacio regional como espacio de oferta
o de demanda. Muchas veces se ve el desarrollo regional desde la
perspectiva de la administración pública, o sea, cómo mejorar la eficiencia
en la implementación de programas públicos para el desarrollo local.
Esencialmente, esta visión se convierte en una problemática de oferta de
servicios públicos y de coordinación inter-institucional. Sin embargo, se
puede también revertir la visión en el sentido de que la región misma es la
que toma el liderazgo y que crea el marco de incentivo para la definición de
políticas locales, para atraer la inversión privada, la cooperación
intermunicipal, y la participación de los actores locales en la definición de
prioridades, etc.
Fundamentalmente, estos nuevos conceptos obligan a la administración
pública no a ver un beneficiario o una organización o un grupo como sujetos
de apoyo, sino a verlos como clientes. Estos cambios representan un nuevo
paradigma y crean las verdaderas condiciones de “accountability”.
Operacionalizar el concepto de cliente para el sector público no es nada de
obvio. En el sector privado el concepto de cliente se maneja muy fácilmente
porque implica que quien paga puede cambiar de proveedor de servicios si
encuentra mejores proveedores, o mejor calidad, o si lo tratan mal. En el
sector público este concepto de competencia entre proveedores de servicios
no existe y, por lo tanto, hay que ser más innovador para encontrar
aproximaciones que permitan una administración pública de calidad,
especialmente en las zonas más pobres donde hay pocas alternativas de
oferta de servicios.
Por lo tanto, si efectivamente se admite que los actores sociales y los pobres
rurales son los verdaderos clientes, porque esto corresponde a lo que quiere
la sociedad, visto que es la sociedad que paga por los servicios públicos,
entonces habría que definir juntos entre los varios niveles de la
administración y los actores sociales, los indicadores de desempeño y de
calidad que se quiere lograr, y hacerlos públicos. Hacerlos públicos no sólo
para poder disponer en cualquier momento de los parámetros para
determinar la eficiencia de los programas, sino también para que haya una
cierta competencia horizontal entre regiones o estados en el cumplimento de
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estos indicadores. Lograr estos indicadores llevaría a un premio, que sea en
término de recursos adicionales o de reconocimiento. Por otro lado, las
normas y procedimientos de los programas públicos deberían ser diseñados
como una consecuencia de estos parámetros, y no al revés, de manera que
faciliten el cumplimento de estos indicadores.
Para concluir, la pregunta es si tenemos ahora la clave para un desarrollo
regional más armónico, integral, efectivo y cercano a las necesidades
locales. Me parece que en general las condiciones de políticas y el entorno
institucional se prestan mucho más a un desarrollo local efectivo. Sin
embargo, todavía se necesita de elementos complementarios importantes que
hay que seguir desarrollando: i) programas de fortalecimiento institucional y
de capacitación, especialmente a nivel municipal, mucho más importantes y
mucho más completos de lo que existe; ii) una revisión del marco
institucional de implementación de los programas y de la búsqueda de
mecanismos regionales de planeación y decisión; iii) una revisión también
de los mecanismos financieros de flujo de recursos para que las buenas
intenciones no queden sofocadas por la burocracia; iv) el mejor
funcionamiento de los mercados locales y regionales seguirá siendo una
prioridad en término del acceso a servicios financieros, tierra, mercados de
productos y cadenas agropecuarias, pero estos son temas para otro
seminario.
El desarrollo regional tiene muchas promesas, pero hay que aceptar su
complejidad simplemente porque la realidad es compleja. Hay que aceptar
sus retos, aprender de las lecciones del pasado y aprovechar de sus
oportunidades, pero también reconocer que se necesita de un gran
compromiso y una inversión importante de recursos
Muchas gracias