Los Municipios bajo la lupa

48
Economía
EstePaís 253
Los gobiernos municipales
bajo la lupa (segunda y última parte)
Jana Palacios, Carlos Grandet
y Dionisio Zabaleta
En el número pasado publicamos un adelanto de los resultados del
Reporte de transparencia municipal 2012 realizado por el imco. Ahora, en esta nueva entrega, el imco presenta una síntesis de los resultados completos. El diagnóstico es preocupante: los marcos legales son
buenos pero la implementación es, cuando menos, deficiente.
I. Introducción
La transparencia en México es una práctica reciente que comienza a fortalecerse.
Hoy en día, las 32 entidades federativas cuentan con una ley que otorga a
sus ciudadanos el derecho de acceso a
la información y con un órgano estatal
responsable de vigilar que este se cumpla.
Los avances han sido importantes, pero
todavía no hemos llegado a un punto en
que el gobierno exhiba el máximo nivel de
transparencia y publicidad en su actuación. La consolidación de una cultura de
transparencia y acceso a la información
en el país requiere de un análisis de los
logros alcanzados hasta el momento y
una perspectiva de los retos a enfrentar
en el futuro.
El Reporte de transparencia municipal
2012, realizado por el Instituto Mexicano
para la Competitividad (imco) junto con
Global Integrity, es propositivo dentro
de la agenda de transparencia pues es el
primero que evalúa la unidad administrativa más pequeña, el municipio, de forma
exhaustiva y con claras recomendaciones
de políticas públicas. Dicho estudio analiza
el ejercicio de la transparencia y el acceso
a la información en 18 de los municipios
más poblados de México. El objetivo es
evaluar el proceso completo necesario
para un buen ejercicio de la transparencia y el acceso a la información: desde
la calidad del sistema de archivos hasta
la divulgación de documentos públicos,
pasando por la educación a los ciudadanos
y los recursos disponibles de la unidad de
acceso,1 entre otros. Para lograr esto, una
red de investigadores locales realizó entrevistas a funcionarios públicos, formularon
solicitudes de información e hicieron una
revisión de reportes y noticias durante
un año. El proceso se fortaleció con la
revisión y retroalimentación de toda la
información recabada por otro grupo de
investigadores.
¿Qué tanto acatan nuestros gobernantes
sus obligaciones legales en materia de
transparencia? Para responder esta pregunta, el estudio partió del marco legal
y de su implementación por parte de las
autoridades municipales y los institutos
estatales de Acceso a la Información. De
este modo, se facilitó la detección de los
agentes responsables. Estas dos dimensiones de análisis fueron empleadas en
cuatro ejes que caracterizan el proceso
de acceso a la información (ver Figura 1):
1. Previsiones mínimas. Aspectos generales para una cultura de transparencia y acceso a la información en la
población y el gobierno.
2. Solicitudes de información. Capacidad
de la unidad designada dentro del municipio para procesar correctamente
las solicitudes de información.
3. Recursos de revisión. Eficacia del instituto estatal de atender los recursos
de revisión y hacer efectivas sus resoluciones.
4. Divulgación proactiva. Esfuerzos
del municipio por publicar de forma
actualizada y completa información
pública en sus portales de internet.
Los municipios evaluados en el estudio fueron seleccionados en función
primordialmente de su población. Sin
embargo, se omitieron algunos municipios con el fin de lograr una diversidad
geográfica. El criterio de población es
importante pues el estudio pretende
analizar municipios en los que existan
las mejores condiciones para lograr una
cultura de transparencia y acceso a la
información. De este modo, los municipios seleccionados cuentan con recursos
gubernamentales cinco veces mayores
al promedio nacional e índices educativos y de acceso a internet superiores
al promedio nacional. La convergencia
de capacidades institucionales y una
población “más exigente” nos hace pensar que si en estos municipios no hay
prácticas sólidas de transparencia, es
difícil que estas se den en el resto de
los municipios del país.
II. Resultados generales
En términos agregados, los 18 municipios
evaluados en el Reporte de transparencia
municipal 2012 obtuvieron una calificación promedio de 71.6 puntos sobre 100
posibles. Cabe destacar que las localidades que obtuvieron las calificaciones
finales más altas fueron las delegaciones
de Iztapalapa y Gustavo A. Madero, con
91 y 88.1 puntos respectivamente, seguidos del municipio de Monterrey, con 89
puntos. En las últimas tres posiciones se
encuentran los gobiernos municipales de
Culiacán, Chihuahua y Nezahualcóyotl
(Estado de México); este último es el único
que obtuvo una calificación reprobatoria
(59.36 puntos). (Ver Tabla 1).
j a n a p a l a c i o s , c a r l o s g r a n d e t y d i o n i s i o z a b a l e t a son miembros del equipo profesional del Instituto Mexicano para la Competitividad
(IMCO).
Economía
Mayo de 2012
III. Análisis del marco legal
Con relación a la fortaleza y calidad de los marcos legales estatales
en materia de transparencia, se observa que los 18 municipios
obtuvieron una calificación promedio de 86.8 puntos. En esta
categoría, el municipio de Monterrey fue el mejor evaluado, con
una calificación de 100 puntos, mientras que el municipio de
Chihuahua obtuvo la calificación más baja, de 62.5 puntos. Es
decir, todos los municipios aprueban desde el punto de vista
del marco legal.
Uno de los hechos que resaltan más es que la transparencia
es un concepto legal relativamente nuevo. De las leyes estatales
analizadas, la más antigua data de 2002 y la más reciente entró
en vigor el primero de abril de este año. Los esfuerzos por reformar constantemente las leyes de transparencia y acceso a la
información para mantenerlas vigentes parecen traducirse en
un mejor desempeño en la dimensión del marco legal. Las leyes
que fueron reformadas en 2011 tienen una calificación superior
en más de seis puntos a aquellas que no han sido modificadas en
casi cinco años.2 (Ver Figura 2). En general, las leyes aseguran
la existencia de un conjunto de previsiones mínimas en materia
de transparencia, lo que se refleja en resultados similares en la
calificación del marco legal (hay siete municipios con 93.7 de
calificación). La mayoría de las leyes, por ejemplo, establecen
lineamientos claros para procesar solicitudes, clasificar información y archivar los documentos públicos, además de que
contemplan mecanismos para hacer solicitudes por internet.
Es interesante notar que casi todas las leyes evaluadas también
comparten las mismas omisiones; una de ellas es la capacidad
para garantizar la no interferencia política en la unidad de
acceso a la información del municipio. Solo las leyes estatales
que regulan a los municipios de León y Monterrey contienen
esta previsión.
El papel de los reglamentos municipales es relevante para
la evaluación de los municipios. Existen dos ejemplos claros:
Chihuahua y Ecatepec. La Ley de Transparencia y Acceso a la
Información Pública del Estado de Chihuahua tiene previsiones
similares a las del resto de las leyes analizadas, pero el reglamento emitido por el municipio de Chihuahua contradice en
ocasiones lo estipulado por la ley estatal. Ecatepec, por su parte,
contrasta con Nezahualcóyotl porque si bien ambos municipios
fi G U r a 1
Calificaciones por eje del Reporte de transparencia municipal 2012
Promedio: 59/100
Máximo: Iztapalapa, 76
Mínimo: Nezahualcóyotl, 33
IV. Análisis de la implementación
En el plano de la implementación, los 18 municipios obtienen
una calificación promedio reprobatoria: solamente 57.6 puntos de 100 disponibles. A pesar de esto, las diferencias entre
municipios en esta categoría es amplia, ya que hay municipios
con altas calificaciones como Iztapalapa y Gustavo A. Madero
(que alcanzaron 81.6 y 76.5 puntos, respectivamente), mientras
que otros municipios obtuvieron calificaciones muy bajas, por
ejemplo Nezahualcóyotl y Veracruz, con menos de 40 puntos.
Curiosamente, los resultados en la dimensión de Implementación se explican poco por las recursos fiscales del municipio.
Un claro ejemplo es que algunos de los municipios con menores
ingresos municipales per cápita, como Puebla o Iztapalapa, son
los que mejor desempeño tienen a la hora de poner en práctica
previsiones para una cultura de transparencia. Este hecho hace
creer que existe un cierto componente de voluntad política de
las autoridades responsables para hacer valer el derecho de
acceso a la información.
Este problema se evidencia en áreas como los esfuerzos por
educar e informar a la ciudadanía sobre el derecho de acceso
a la información. Solo tres municipios (Monterrey, Puebla e
Iztapalapa) emprenden acciones para lograr lo anterior. Sorprendentemente, la investigación arrojó que en muchos casos
ni siquiera existe presupuesto para estas acciones.
Otro problema común a buena parte de los gobiernos locales
evaluados es la capacidad real de la agencia municipal responsable de procesar las solicitudes de información de operar sin
interferencia política. En el momento de realizar el estudio, solo
en cuatro municipios se había logrado crear las condiciones
propicias para que los funcionarios públicos responsables de la
transparencia y el acceso a la información estuvieran libres de
presiones políticas para realizar su trabajo satisfactoriamente.
Hay casos en los que los vínculos partidistas entre el titular de
la agencia y el presidente municipal interrumpen el flujo de
fi GU ra 2
Calificaciones del marco legal por municipio según
el año de la última reforma de la ley
2011
Previsiones mínimas
Divulgación proactiva
Reglamentación y manejo
de los recursos de revisión
Promedio: 81/100
Máximo: Iztapalapa, 100
Mínimo: Tijuana, 56
2010
Reglamentación y
manejo de las solicitudes
de información
Promedio: 72/100
Máximo: Monterrey, 96
Mínimo: Nezahualcóyotl, 53
Promedio de
calificación: 87.5
Promedio de
calificación: 83.3
Solicitudes de información
Recursos de revisión
Fuente: IMCO.
son sujetos obligados de la misma ley, el segundo tiene reglamentos que contribuyen a hacer operativas sus obligaciones.
Nezahualcóyotl, por ejemplo, contempla en su reglamento la
obligación de difundir el derecho de acceso a la información
entre su población.
Aspectos mínimos para una cultura
de transparencia y acceso
a la información
Promedio: 77/100
Máximo: Iztapalapa, 100
Mínimo: Culiacán, 57
Esfuerzos por divulgar
la información pública
en un sitio electrónico
49
2008


Promedio de
calificación: 81.2





Chihuahua
San Luis Potosí
Tijuana
Culiacán
León
Puebla
Querétaro
Fuente: Reporte de transparencia municipal 2012.






Aguascalientes
Ecatepec
Guadalajara
Iztapalapa
Monterrey
Veracruz
50
Economía
EstePaís 253
información. Este problema se refleja
en conductas poco apropiadas por parte
de las agencias, como el hecho de que la
mayoría de estas no siguen las reglas para
clasificar la información correctamente o
no dan justificaciones adecuadas cuando
rechazan una solicitud de información.
V. Divulgación proactiva
Uno de los elementos esenciales que se
emplearon para evaluar los avances de
implementación de los temas de transparencia de los municipios (30 de los 65
indicadores incluidos en el estudio) fue
el de la publicación de cierta información
mínima sobre la estructura, la gestión y
el desempeño de los gobiernos locales en
sus portales de transparencia en internet.
Esta parte del estudio resulta especialmente relevante por dos razones al menos.
En primer lugar, buena parte de las responsabilidades legales de los municipios
en materia de transparencia y acceso a la
información tienen que ver con la publicación de información de oficio que dé
cuenta de sus tareas, acciones y resultados.
En segundo lugar, resulta hasta cierto
punto intuitivo pensar que en un escenario en el cual los gobiernos municipales
divulgaran de forma amplia y actualizada
toda la documentación pública relevante
de su gestión, el número de solicitudes
de información tendería a disminuir, ya
que buena parte de la información se
encontraría disponible sin necesidad de
iniciar un procesos de solicitud.
Por lo tanto, más allá de las obligaciones previstas en cada una de las leyes
estatales sobre la publicación de información de oficio, que suelen ser muy
heterogéneas, en el Reporte de transparencia municipal 2012 del imco se definió
un conjunto mínimo de documentos
que deberían estar disponibles en línea
para cada uno de los municipios, y que
dieran cuenta precisa de la actuación
gubernamental. Dicho estándar mínimo de documentos municipales no hizo
referencia a información potencialmente confidencial o reservada; prueba de
ello es que, para cada uno de los indiciadores establecidos, al menos uno de
los municipios evaluados ha publicado
alguno de los documentos solicitados.
Esto es interesante porque todos los
documentos considerados en el estudio
podrían, potencialmente, estar disponibles y conforman un estándar mínimo
de transparencia municipal.
De la información disponible en los
portales municipales destaca que
1. Casi todos los municipios evaluados
(15 y 16, respectivamente) incluyen el
presupuesto aprobado y los reportes
actualizados de ejercicio presupuestal
del año.
2. Todos los municipios (a excepción de
Nezahualcóyotl) publican los sueldos
de los funcionarios municipales.
3. Todos los municipios estudiados
publican la reglamentación local en
materia de compras y adquisiciones,
y 14 municipios hacen públicos, de
forma actualizada, los resultados de
las licitaciones.
4. 13 municipios publican el reglamento sobre inspecciones de seguridad.
Solamente la mitad de los gobiernos
locales estudiados hace públicas las
normatividades en temas de inspección de construcciones y de sanidad
municipal.
5. 14 municipios publican la información
sobre las transferencias federales que
reciben (así como la forma en la que
fueron gastados).
Sin embargo, los rezagos en la publicación
de información siguen siendo importantes, tal y como puede observarse a partir
de los siguientes datos:
1. Solamente un municipio (Tijuana)
elabora y publica un presupuesto
ciudadano, en donde se informa de
manera sencilla y accesible el destino
del gasto municipal;
2. Solamente cuatro municipios estudiados publican la lista de vehículos
oficiales, y solo tres municipios (Culiacán, Puebla y León) publican de
forma completa los requisitos que
deben cumplirse para obtener un
empleo en el gobierno local;
3. Solamente dos municipios (Hermosillo y Guadalajara) publican los contratos o la información que da cuenta
de las características de los bienes
contratados por los municipios;
4. Solamente tres municipios (Chihuahua, Mérida y Tijuana) permiten
que el ciudadano haga un seguimiento en línea del estatus que guarda
algún trámite realizado ante el municipio.
Además de los rezagos en la información que los municipios publican en sus
portales de transparencia, el Reporte de
transparencia municipal 2012 identificó
que menos de la mitad de los sitios cumplen con un estándar de accesibilidad que
permita al ciudadano utilizar el portal en
internet de forma ágil y sencilla. De la
misma forma, también se pudo identificar
que solamente tres portales municipales
(León, Mérida y Tijuana) cuentan con
Resultados generales y por dimensión del Reporte de transparencia municipal 2012
tab l a 1
Municipio
Posición en el
ranking
Calificación “en
la ley”
Calificación “en la
práctica”
Brecha de
implementación
Iztapalapa, DF
1
93.8
81.6
12.1
Gustavo A. Madero, DF
2
93.8
76.5
17.2
Monterrey, nl
3
100
72.5
27.5
Puebla, Pue.
4
87.5
72.5
15.0
león, Gto.
5
93.8
73.5
20.3
Mérida, Yuc.
6
87.5
65.3
22.2
Aguascalientes, Ags.
7
87.5
64.3
23.2
Saltillo, Coah.
8
93.8
48.9
44.8
Guadalajara, Jal.
9
87.5
60.2
27.3
Hermosillo, Son.
10
81.3
57.1
24.1
Ecatepec, Edo. Mex.
11
81.3
43.9
37.4
San luis Potosí, SlP
12
93.8
46.9
46.9
Veracruz, Ver.
13
87.5
39.8
47.4
Querétaro, Qro.
14
68.8
56.1
12.6
Tijuana, BC
15
93.8
50.0
43.7
Culiacán, Sin.
16
75
41.8
33.2
Chihuahua, Chih.
17
62.5
56.1
6.4
nezahualcóyotl, Edo. Mex.
18
93.8
30.6
63.1
Fuente: Reporte de transparencia municipal 2012.
Economía
GrÁ fi c a 1
El municipio sigue las reglas para la clasificación de información.
90
Existe una relación institucional estado-municipio efectiva para hacer cumplir las solicitudes de
información hechas.
60
Fuente: Reporte de transparencia municipal 2012.
30
20
Marco legal
Fuente: Reporte de transparencia municipal 2012.
Iztapalapa
Chihuahua
Puebla
Implementación
Querétaro
León
GAM
Mérida
Hermosillo
0
Guadalajara
10
Aguascalientes
En sitio de internet del gobierno municipal se publican los salarios de autoridades municipales
clave de manera actualizada.
50
40
Culiacán
El municipio cuenta con la infraestructura adecuada (espacio de oficina, tecnología, etcétera) para
poder responder de manera efectiva las solicitudes ciudadanas de información.
70
Monterrey
En el sitio de internet del gobierno municipal se publican los reglamentos y procedimientos sobre
inspecciones y normas de seguridad de manera actualizada.
80
Ecatepec
En el sitio de internet del gobierno municipal se publican los bonos de los servidores públicos de
manera actualizada.
Comparativo: ley vs. práctica por municipio
100
Saltillo
Selección de prácticas presentes en Ecatepec y ausentes en Nezahualcóyotl (la calificación “en la práctica” de Ecatepec es de 43.88)
Desde el imco invitamos a los legisladores estatales a actualizar
sus leyes de transparencia y acceso a la información para que
siempre estén vigentes en términos de buenas prácticas, pero
sobre todo, a los gobiernos municipales a mostrar voluntad
política y emprender acciones para transparentar y permitir
el acceso de la ciudadanía a la información sobre su gestión.
El camino es claro: es necesario fortalecer el proceso para
tramitar las solicitudes de información y mantener portales de
transparencia actualizados y de fácil navegación. ¿Habrá en
el país algún gobierno municipal que se anime a sacar 100 de
calificación? EstePaís
Tijuana
t a bla 2
En resumen, el reporte muestra que:
1. Existe un abanico heterogéneo de prácticas de transparencia
entre los municipios analizados.
2. Los marcos normativos estatales en la materia, en general,
contienen previsiones similares y también comparten las
mismas omisiones.
3. Por lo tanto, la correcta gestión de la información pública y
su acceso por parte de la ciudadanía recae en los esfuerzos
de las autoridades locales de implementar este mandato.
Veracruz
Definimos brecha de implementación como la diferencia entre la
calificación del marco institucional y la calificación de las prácticas
de transparencia que han sido instrumentadas efectivamente
en los municipios. Recordemos que la calificación promedio de
los 18 municipios es de 72/100 y que esta se compone de dos
evaluaciones: la de la normatividad vigente sobre transparencia
y la de su implementación. Si la calificación promedio del primer
componente es de 87/100, esto quiere decir que la calificación
global cae por cuestiones de implementación. Como ya se había
comentado, en la evaluación del desempeño en la práctica del
municipio, el promedio de la calificación es de 58/100, lo que
quiere decir que de forma agregada la brecha promedio es de
casi 30 puntos.
Asimismo, en el análisis de estos 18 municipios encontramos
brechas de implementación de hasta 60 puntos (ver municipio de
Nezahualcóyotl). Las causas de esta brecha pueden ser diversas
e incluso ajenas al mismo municipio, por ejemplo la ambigüedad
VII. Conclusión
San Luis Potosí
VI. Brecha de implementación
de las leyes en la definición de procesos, limitaciones fiscales y
capacidad de las autoridades locales. Sin embargo, no podemos
dejar de suponer que una de las causas importantes que podría
explicar esta brecha es la voluntad política de quienes están al
frente de estos gobiernos. (Ver Gráfica 1).
Los municipios de Nezahualcóyotl y Ecatepec, ambos del
Estado de México, son un ejemplo de la importancia de la voluntad política para hacer cumplir el acceso a la transparencia.
Como pertenecen a la misma entidad federativa, se rigen bajo
la misma ley de acceso a la información pública; sin embargo,
los esfuerzos por implementar estas previsiones son diferentes.
Aunque en la práctica ambas tienen calificaciones deficientes,
Ecatepec tiene una mejor evaluación pues realiza mayores
esfuerzos por crear una cultura de transparencia y acceso a la
información. La tabla que se muestra a continuación contiene
algunos ejemplos de buenas prácticas de implementación que
se dan en Ecatepec y que son inexistentes en Nezahualcóyotl.
(Ver Tabla 2).
Nezahualcóyotl
mecanismos funcionales de comunicación y contacto que puede emplear el ciudadano para reportar información faltante o
errónea.
En términos de calificación, los resultados que presentan
los municipios en la divulgación proactiva de información son
pésimos. En promedio, todos los gobiernos locales incluidos
en este estudio alcanzan una calificación de 59/100. Como
también sucede en algunas otras dimensiones analizadas en el
presente estudio, las diferencias entre los municipios evaluados
son abismales. Encontramos gobiernos como los de Gustavo
A. Madero e Iztapalapa (ambos con 75/100 de calificación)
donde los rezagos en materia de divulgación de información
son relativamente menores y que requerirían solamente de la
publicación de información puntual para alcanzar un estándar
aceptable de desempeño (presupuestos ciudadanos, requisitos
para la contratación de personal o contratos de adquisiciones,
por ejemplo). En el otro extremo se encontrarían los casos de
Nezahualcóyotl, Ecatepec, Culiacán y Veracruz (40/100 puntos
o menos), donde los rezagos en la información que se publica
es tal que se requiere de un cambio profundo al interior de los
municipios para orientar sus estrategias de transparencia hacia la
publicación de información clave y de interés para los ciudadanos.
51
Mayo de 2012