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REPÚBLICA ARGENTINA
VERSIÓN TAQUIGRÁFICA
CÁMARA DE SENADORES DE LA NACIÓN
REUNIÓN DE LA COMISIÓN DE PRESUPUESTO Y HACIENDA
Salón “Osvaldo Pugliese” — H. Senado de la Nación
3 de agosto de 2005
Presidencia del señor senador Capitanich
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Reunión de la Comisión de Presupuesto y Hacienda
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— En el salón Osvaldo Pugliese del H. Senado de la Nación, a las 11
y 30 del martes 3 de agosto de 2005:
Sr. Presidente (Capitanich). — Les quería transmitir lo siguiente: cuando se invita a alguien,
nuestro equipo de trabajo siempre hace sus observaciones considerando que ese invitado
asiste, aunque no ratifique su presencia.
Hoy me comunicó el secretario Rigo que tenía problemas para venir y, finalmente,
que no podría asistir. Ahora estoy por ir al Ministerio de Economía por otra reunión y voy
tratar de hablar con él, para ver si puede venir. Creo que no tiene ningún inconveniente en
venir a esta mesa consultiva, pero habría que coordinar con ustedes, lo cual no es fácil, ya que
muchos vienen del interior y no pueden estar viniendo a cada rato.
Sr. Braceli. — Le podríamos mandar las preguntas que hemos elaborado para que las vaya
contestando.
Sr. Condoleo. — Sí. Pero de todas formas su presencia es muy importante.
Sr. Presidente. — Por supuesto. Por otra parte, hay varias cuestiones que paso a comentarles
brevemente.
En primer lugar, el Poder Ejecutivo ha incumplido la Ley 25.917, artículo 3 , al no
mandar el informe el 31 de agosto. Ese es un tema muy importante que ellos tendrían que
haber cumplido formalmente ante el Consejo Federal de Responsabilidad Fiscal.
Por otro lado, tampoco se cumplió con el informe previsto al 30 de junio sobre la base
de las previsiones macro.
En tercer lugar, ya se ha elaborado el diseño presupuestario con el objeto de que cada
una de las jurisdicciones establezca su participación con miras a la presentación el 15 de
septiembre, por lo que éste es un mes crucial para todas las jurisdicciones.
Sr. Condoleo. — En realidad, la preocupación que se manifestó acá era que estamos en los
albores de enviar el presupuesto 2006 y no parecería que hubiera un seguimiento con el
presupuesto del 2005. De hecho, el seguimiento del presupuesto 2005 es una de las bases
para elaborar el del 2006.
La inquietud que se manifiesta es que, en general, cuando el presupuesto llega al
Congreso, viene en una serie de carpetas, planillas y demás, de dificultosa comprensión
debido a su gran volumen. Entonces, lo que se pretendía era tener algunas precisiones con
respecto a la ejecución del presupuesto 2005. Incluso, se había analizado hacer un pequeño
esquema para ayudar a las distintas comisiones de los temas específicos como Salud o
Educación, para darle alguna herramienta sencilla, para que sepan cómo mirarlo y qué podían
preguntar. Esta era la inquietud con la cual se había hecho este cuestionario y se había
invitado al señor Rigo.
Sr. Presidente. — De cualquier manera, me parece importante destacar que nosotros, a
trimestre vencido, siempre invitamos al Secretario de Hacienda con el objeto de que pueda
hacer un informe respecto de la ejecución presupuestaria por cada una de las jurisdicciones.
Pero, fundamentalmente, hacemos un seguimiento del artículo 11 de la Ley 25.967, que es el
tema de facultades delegadas, con el objeto de tener controles exhaustivos respecto del uso de
estas facultades por parte del Jefe de Gabinete. En ese contexto, también podríamos coordinar
la presencia del secretario de Hacienda en la reunión de la Comisión de Presupuesto de
Hacienda y podríamos invitar a los miembros de esa comisión que deseen participar.
Por otro lado, me parece importante comentarles que estoy trabajando con Daniel
Filmus para ver si la semana próxima —o, a más tardar, la otra— puede remitir el Poder
Ejecutivo el proyecto de ley de financiamiento educativo para el cual me gustaría que ustedes
participaran en opiniones y recomendaciones. Este es un tema muy interesante y se está
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pensando en todas las alternativas: materia de plazos objetivos, etcétera, y en la
relación educación-inversión del Producto Interno Bruto. A su vez, se están analizando los
mecanismos de financiamiento por parte de la Nación y las provincias, los sistemas de
medición de productividad y calidad de gasto, el tema de los cambios estructurales
vinculados al sistema de la organización y el perfeccionamiento de los trabajadores docentes,
con el objeto de lograr una mayor calidad educativa. Eso se está trabajando desde hace dos
meses en toda una línea de articulación y consenso para lograr una ley que corresponda a una
política de Estado. Fundamentalmente, estamos planteando la sustentabilidad a largo plazo de
esta ley para que no ocurra lo mismo que con la ley federal. Para ésta, también se puso la
meta del 6 por ciento del Producto Interno Bruto y no sólo no se cumplieron estos
parámetros sino que, en realidad, en vez de resolver problemas, quizá muchos se han
agravado.
Si a ustedes les parece bien, me llevo estas preguntas al ministerio para hacérselas
llegar al secretario lo antes posible. Quizá, gran parte de esto está en vías de responderse y se
lo pueden enviar rápidamente. Lo que queda es que él se pueda comprometer a venir en una
fecha definida.
Sr. Braceli. — A la Cámara de Diputados se mandó el 30 de julio próximo pasado un estado
demostrativo del presupuesto, según lo indica el artículo 2 de la Ley 24.629. ¿Por qué no
nos mandaron una copia a nosotros?
Sr. Presidente. — Lo que pasa es que yo pido la copia pero no me la mandan. De todos
modos, voy a tomar nota de su reclamo para hacerlo efectivo.
Sr. Condoleo. — El doctor Asensio quería plantearle a la mesa un tema concreto.
Sr. Asensio. — Quisiera poner sobre la mesa, muy brevemente, algo en lo que se avanzó el
año pasado, que pienso que nos podría ser útil ahora.
Hubo dos iniciativas muy escuetas, si bien la experiencia demuestra que a veces
cambios marginales pueden parecer pequeños pero son muy importantes dada la complejidad
institucional de aprobación de un presupuesto.
El año pasado se trabajó en dos temas. Uno de ellos es el gasto tributario, que incluso
ya tiene una consideración en la actual ley de responsabilidad fiscal. En dicha oportunidad, se
había llegado a elaborar un artículo para incorporar en el proyecto. Nuestra preocupación
radica en que ya está próximo el nuevo presupuesto y la intención es que si viene otro
presupuesto, esto ya figure.
Sr. Presidente. — Sí.
Sr. Asensio. — O sea, que toda la tarea de las universidades pueda plasmarse.
Simplemente, la idea consiste en hacer más transparente y explícito el tema; que sea
útil. Se procuraba una desagregación en programas a los que apuntaban los gastos tributarios,
algunos de los cuales son muy importantes para ciertas regiones del país o para sectores
económicos.
Entonces, básicamente nos interesa que se expliciten los gastos tributarios
desagregados por programas regionales o sectoriales.
Ese artículo ya figura en las actas de la comisión. Por lo tanto, queda plenamente a
disposición de los legisladores, sobre todo para que se incluya a partir de este año. Desde mi
punto de vista, ese asunto está casi cerrado.
Sr. Presidente. — Eso se puede introducir.
Sr. Asensio. — Si bien es un cambio muy sencillo, es una contribución. Es como el paso del
astronauta: un pequeño paso para el hombre y un gran paso para la umanidad.
Y otro tema que creemos que es un pequeño paso para el Hombre, pero grande para la
Humanidad presupuestaria, es el de la inversión. Obviamente, una de las prioridades de la
Argentina es la necesidad de inversión.
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Sr. Presidente. — Sí.
Sr. Asensio. — Tradicionalmente, la inversión se desagrega territorialmente en el
presupuesto. En ese sentido, el año pasado ya hubo un debate, que este año volvimos a
retomar, donde se planteó la necesidad de diferenciar lo que es inversión bruta de inversión
neta y de reposición. En este momento, estamos ante un problema nacional: casi no estamos
invirtiendo lo que es inversión de reposición. Apenas se repone el capital que se consume y
no se agrega nuevo capital en un país que tiene varios años de crisis y de “desinversión”.
En consecuencia, si en el presupuesto se incluye una columna más a los programas de
inversión, que diga “inversión neta” e “inversión de reposición”, creo que sería una ganancia
en transparencia de información para el planeamiento económico y para el presupuesto como
instrumento de planeamiento.
Son dos aspectos que parecen puntuales, pero son cruciales.
Este año estamos avanzando en el tema. Existe un trabajo del doctor Levy, de la
Universidad de Buenos Aires, que arroja nuevos datos sobre este tema que es viejo.
Sr. Presidente. — ¡Fantástico!
Sr. Asensio. — Son dos ideas...
Sr. Presidente. — Pero hay una tercera que agrego yo y sobre la cual estoy trabajando: los
fondos fiduciarios. Justamente por ese asunto es que debo retirarme en unos minutos.
Ese es un “temazo”, porque existe un problema: este tipo de instrumentos ha
proliferado en el ámbito del sector público. Si bien el artículo 3 de la ley 25.917 establece
los mecanismos de consolidación, a fin de verificar los procesos de consolidación, le pedí al
subsecretario Rigo información amplia en este presupuesto que se enviará el 15 de
septiembre.
En segundo término, está el problema central: en realidad, muchos de estos fondos
tienen excedentes financieros, que son colocaciones en el Banco de la Nación. Por un lado,
eso genera la imposibilidad de usar determinados recursos del Tesoro y, por el otro, fondos
ociosos por problemas de gestión respecto de la asignación de esos recursos.
Entonces, propicié la redacción de uno de los artículos. Lo estoy tratando de pergeñar,
ya que puedo plantearlo como ley o como artículo específico.
Sr. Condoleo. — Dentro de la ley de presupuesto.
Sr. Mereshián. — Senador: usted recién nombró la futura ley de financiamiento de la
educación, que es un tema que nos interesa a todos. Sin embargo, no conocemos la última
versión existente.
Sr. Presidente. — Trataré de brindársela...
Sr. Mereshián. — He tenido acceso a una versión, pero no sé si es la última.
En ese proyecto de ley está muy bien definido e instrumentado todo lo relacionado
con un pacto federal fiscal respecto de la educación o del sistema educativo, donde hay
partes nacional y provincial, medición del producto bruto, nacional y provincial, metas, año
base, año final y así sucesivamente. Está todo perfectamente reglado.
Ahora bien, respecto del sistema universitario, he visto solamente un artículo y dos
incisos.
Y me preocupa porque ahí ya no existe ninguna fórmula.
Sr. Presidente. — Sí.
Sr. Mereshián. — Dice: “Según consenso que se logre con el Consejo Interuniversitario
Nacional”. Y sabemos que cuando se habla de consenso, es muy difícil arribar a una solución.
Si no hay parámetros que se deban auditar y cumplir, resulta difícil. Ya hubo una experiencia:
la ley 24.195 tenía parámetros bien definidos y no se cumplieron.
Por lo tanto, en una nueva ley que abre una nueva expectativa —que claramente deja
establecido que será sólo de financiamiento nacional, en donde nada tienen que ver las
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provincias— no existe una fórmula que diga cuál es el estado actual, el año base y a
dónde vamos a llegar en cinco años. No hay una fórmula.
Sr. Presidente. — Eso es puramente nacional. Luego, hay un sistema de cofinanciamiento
donde el Estado nacional tiene una meta de financiamiento y las provincias, metas de aporte;
y el sistema funciona sobre la base de un valor promedio de índices directos, respecto al
esfuerzo de inversión, e inversos, respecto a la probabilidad del esfuerzo.
En ese sentido, puedo alcanzarle algún tipo de información, incluso para que puedan
circularla por correo electrónico. No sé si tengo la última versión, porque estuve trabajando
hace dos semanas en el tema.
Sr. Condoleo. — Sugiero que vayan acercando sus conclusiones, porque cuando entran los
proyectos casi consensuados no pueden evaluarse en 48 ó 72 horas y tampoco emitir opinión
sobre ellos, ya que siempre aparece la urgencia del tratamiento en el recinto. Digo esto
porque ya sucedió con los temas impositivos. En consecuencia, si no se viene haciendo un
seguimiento, resulta difícil dar una opinión dentro de esos plazos.
Sr. Presidente. — Me encargaré de conseguir rápidamente el informe de ejecución para
hacerlo circular y la respuesta a esta nota, que puedo darles certidumbre de si efectivamente
la han contestado...
Sr. Braceli. — Que contesten lo que puedan.
Sr. Presidente. — Exacto. También están los gastos tributarios y el artículo a incorporar y,
finalmente, la inversión y los fondos fiduciarios.
Sr. Braceli. — Quisiera decir algo con relación a la inversión. Se habló de la inversión bruta
y de la inversión neta. Pero hay que tener cuidado también con el mantenimiento, que se toma
como inversión y que es distinto de la inversión de reposición. Es decir, tapo el bache y lo
mando como inversión...
Sr. Asensio. — Hay otra inquietud, senador. La Universidad del Litoral —que represento—
está en condiciones de hacer una pequeña exposición con filminas sobre el sistema
presupuestario comparado.
Sr. Condoleo. — Se puede hacer perfectamente.
Sr. Asensio. — El objetivo es determinar qué puede pensarse para el futuro.
Sr. Presidente. — ¿Quiere hacerla ahora?
Sr. Asensio. — No, hoy no. Me gustaría que pusieran una fecha para realizarla.
Sr. Presidente. — Sí, cómo no.
Tal como les comenté anteriormente, debo retirarme. Les agradezco su presencia.
— A las 11 y 57 se retira el señor senador Capitanich.
Sr. Condoleo. — Lamentablemente no contaremos con la presencia del funcionario al que
habíamos invitado para esta reunión.
Doctor Braceli: ¿quiere hacer algún comentario respecto del cuestionario que envió?
Sr. Braceli. — En realidad, como estaba muy avanzado el presupuesto, me pidieron que
hiciera un relevamiento.
Sr. Condoleo. — Exacto.
Sr. Macow. — Con respecto a la pregunta sobre la clasificación de los gastos tributarios, me
parece que ya no deben quedar los regionales.
— Varios participantes hablan a la vez.
Sr. Condoleo. — Independientemente de eso, ustedes que están más con el tema del
presupuesto. ¿Se chequeó la información que se puede recabar por Internete de la página del
Ministerio de Economía en función de las cuestiones importantes que pueden llegar a
resultar? ¿O falta información realmente que habría que solicitar?
Sr. Braceli. — Falta, es muy poca la información de la página del Ministerio de Economía.
Sr. Condoleo. — Porque una de las preocupaciones que había era con relación al
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seguimiento. Es decir, se puede ampliar la información que está en la página del
Ministerio de Economía; ir monitoreando y testeando la información que hay. ¿Qué
información estaría faltando?
Sr. Braceli. — Es un problema de esquemas, hay mucha información. Hay parte de la
información que no se puede procesar porque está archivada en Acrobat.
Sr. Condoleo. — En función de esa información que hay en Internet, ¿se pueden contestar
algunas de las preguntas que se enviaron o no?
Sr. Braceli. — Alguna que otra pregunta. Por ejemplo, no tienen análisis a nivel de
programa.
Sr. Condoleo. — ¿Qué otra cosa?
Sr. Levy. — En algunos casos, me parece que hay inconsistencia en la información. O sea,
cuando se manejan cuadros de inversión de todo el sector público hay algunas discrepancias
con la información del Ministerio de Infraestructura.
Sr. Braceli. — Y es la información más fiable.
Sr. Levy. — Bueno, hay inconsistencias gruesas.
Sr. Condoleo. — Hago una preguntita que tal vez podría llegar a ser útil a la Comisión de
Presupuesto y Hacienda del Senado. ¿Se podría elaborar un pequeño informe sobre estas
cuestiones? Es decir, ver realmente la información que surge de la página de Internet del
Ministerio de Economía, que debería ser pública independientemente de que alguien la pueda
comprender o no. Por ejemplo, señalar este tipo de inconsistencias, como que no está el
presupuesto por programas.
Sr. Braceli. — La inconsistencia nunca la podés saber mirando una pantalla.
Sr. Condoleo. — Bueno, pero eso es importante. Por ejemplo, nosotros que conocemos el
tema tributario en su momento descubrimos por un caso muy fortuito que la Aduana no
miraba la misma pantalla que la DGI. Entonces, alguien pedía un reembolso de exportación y
la pantalla de la Aduana decía que tenía deuda cuando en la DGI no tenía ninguna deuda.
Realmente, era un calvario conseguir que alguien te otorgue un certificado que diga que uno
no tiene deudas y que lo que aparece en pantalla no es así. A raíz de eso conseguimos que se
unificara la información. Es decir, se dieron cuenta que no estaban trabajando on line y hoy
ya lo están haciendo. En realidad, lo mínimo que se puede pedir es consistencia informativa
entre un lugar y otro.
Entonces, me parece importante señalar en un pequeño informe, nada extenso, las
falencias que se observan en la página del Ministerio de Economía.
Sr. Levy. — Yo señalo la inconsistencia entre la información del Ministerio de Economía y
el Ministerio de Infraestructura.
Sr. Condoleo. — Teóricamente no debería existir esa incongruencia.
Sr. Levy. — Claro, son dos fuentes de información. Es un tema que pareciera imposible de
resolver en las circunstancias actuales, porque cuando son dos entidades de nivel ministerial
es difícil lograr acuerdo.
— Varios participantes hablan a la vez.
Sr. Levy. — Les voy a dar un ejemplo para que quede claro. Si uno sumara las importaciones
del planeta deberían ser iguales al total de las exportaciones. Sin embargo, cuando uno ve las
estadísticas internacionales no hay conciliación entre uno y otro resultado, y el Fondo
Monetario se ve en figurillas para conciliarlas. Aquí me parece que hay problemas parecidos.
Por ejemplo, cuando uno recibe una información y pregunta sobre el valor de la inversión
realizada, a veces se toma el certificado de obra devengado, a veces se toma el
comprometido, a veces el mandado a pagar y a veces el pagado efectivamente. En muchos
casos, esos cuatro datos son difíciles de conciliar cuando se trata de sistemas informativos
muy complejos. ¿No sé si soy claro?
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Sr. Condoleo. — Sí, eso se comprende perfectamente. A mí me parece que las
preguntas tienen el sentido de que tenga una explicación, que podrá seguir la incongruencia
explicable. Asimismo, de acuerdo al análisis que uno quiere hacer, cuál es la información
más confiable a los efectos del objetivo que uno busca.
Entonces, me parece que deberíamos hacer este tipo de observaciones sobre la información básica que
ustedes consideren que debería ser de público y notorio conocimiento, por lo menos para que alguien lo
comprenda, y que efectivamente falta. Si ustedes me preguntan, vi tus planillas de Internet y para mí es una sopa
de números. Imagínense para una comisión determinada que apunte a algún tipo de información específica, de
esa manera no creo que sea demasiado comprensible.
Tal vez, podría haber cuestiones metodológicas, además de informativas, susceptibles
de ser mejoradas. Digo esto como para que se expongan y que realmente puedan llegar a ser
de utilidad. Aunque sea para los que entienden, se pueden señalar algunas observaciones. Es
decir, para que algunas de las preguntas que se hicieron, o alguna que alguien entienda que
deberían formular, puedan llegar a tener algún grado de análisis, por lo menos elemental,
como para ver ciertas cuestiones. Por lo menos, lo que escucho que se transmite es que a
partir de la información que hay, que se supone que es pública, no se está en condiciones de
hacer algún tipo de seguimiento, ya no digo exhaustivo, pero ni siquiera superficial. Por lo
tanto, me parece que seguir publicando cuestiones por Internet, que hasta a quienes entienden
cuesta hacer el seguimiento, no es útil.
Sr. Braceli. — No tiene una metodología.
Sr. Condoleo. — Bueno, ahí está el tema. Digamos, creo que eso hay que señalarlo. Si
realmente creen ustedes, que están más en estos temas, que no hay una metodología y tienen
alguna idea de qué se podría llegar a corregir, me parece que sería un aporte interesante.
Incluso, ante la respuesta a determinadas preguntas, saber qué es lo se puede repreguntar.
Sr. Levy. — Correcto, pero aun desde el punto de vista de la mayor honestidad en la gestión
pública posible.
Sr. Condoleo. — Nadie habla de falta de honestidad.
Sr. Levy. — No, digo eso por lo siguiente. A veces, presentar un número grande genera
prestigio. Es decir, no discuto la honestidad del número sino los contenidos que pueden ser en
alguna medida desinformativos. Por ejemplo, he visto en el cuadro del Ministerio de
Infraestructura, lo que apuntaría a ser la cuenta de inversión por proyectos o programas,
muchos proyectos que ya su sola enunciación dan cuenta de que no es inversión pública
propiamente dicha. Porque si el proyecto dice “conducción de la política”, obviamente es
gestión a nivel administrativo y no tiene que ver con la realización de certificados de obra. Y
esos proyectos muchas veces incluyen subsidios que se otorgan a las empresas de transporte
público, etcétera.
Sr. Braceli. — Deberían estar explicitadas en el programa.
Sr. Levy. — Obviamente.
Sr. Braceli. — Podrían estar explicitados.
Sr. Levy. — Obviamente, eso lo comprendo. Pero cuando yo me aboco a analizar el cuadro,
me doy cuenta de que eso no puede conciliar ni por casualidad con lo que me da, en el en el
mejor de los casos, la Secretaría de Hacienda, que me dice que esto es inversión pública
porque son pagos por certificados de obra.
Sr. Condoleo. — Correcto, es como la conciliación bancaria pero macro. Pero por lo menos
podría señalar determinado tipo de información.
Sr. Asensio. — Aquí hay un problema y esto es un tema muy viejo pero muy importante.
Esta sería la diferencia entre lo que es una clasificación por finalidad del gasto y una por
clase objeto. Por finalidades, dentro de obra pública está también el Ministerio de
Infraestructura, es decir, el personal que trabaja allí y que genera la burocracia que,
hipotéticamente, hace que aparezca el cemento. Pero el tema es que hay una burocracia de 10
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y el cemento es de 0,01. Y como la burocracia es permanente, no queda excedente
para el cemento.
La clasificación por clase objeto sí tiene gastos corrientes y gastos de capital.
Entonces en los gastos corrientes me va toda la burocracia y en los gastos de capital me va
únicamente si hay capital. La clave es llegar a establecer si hay gastos de capital porque, si
no, me quedo con que tengo la finalidad pero, en realidad, esa finalidad no existe.
Sr. Destuniano. — El centro de todas estas preocupaciones es a qué apuntamos para el fututo
y cómo analizamos los gastos de un determinado período fiscal. Hay una gran parte del
presupuesto que se administra, se distribuye y se ejecuta por sobre el presupuesto de la ley —
las recaudaciones— y que la Jefatura de Gabinete tiene facultades para distribuir. ¿Dónde va
esa plata? ¿A qué fondo fiduciario? ¿Para qué obra pública? Los diarios dicen que la obra
pública está atrasada, que los remanentes de los fondos fiduciarios públicos van a sostener el
dólar y un montón de cosas que nos hacen preguntarnos dónde estamos.
Creo que si quisiéramos hacer un análisis tendríamos que focalizarlo en qué pasa con
esa parte del presupuesto que se recauda, se distribuye y se ejecuta por fuera del presupuesto
de ley que es la sobre recaudación, que después se administra por delegación de facultades y
no se sabe bien a dónde va a parar. Además, se habla de fondos sobrantes, de una mala
ejecución de la obra, etcétera.
En fin, ¿cómo se puede pedir esta información? Evidentemente, no está en los cuadros
normales porque estos cabalgan más bien sobre el presupuesto aprobado. Y hay otra parte —
que se aprueba después— que es un apéndice muy grande para un país con una recaudación
como el nuestro. Y ya se habla de que para el año que viene habrá un 10 por ciento más de
recaudación, y no van a haber modificaciones ni a las retenciones ni a la ley de impuesto a los
cheques, etcétera.
Esta comisión dijo en algún momento que iba a pedir que se ajusten los mínimos
disponibles porque lo habían pedido las cámaras y los consejos profesionales.
Sr. Condoleo. — Precisamente, yo mismo estoy trabajando en eso.
Sr. Sanchís Muñoz. — De acuerdo, pero la Presidencia de la Comisión de Presupuesto y
Hacienda dice que ese tema no se debe tocar, que se lo debe mantener como está. Entonces
quizá estemos trabajando a contramano de la opinión oficial de la comisión.
Sr. Condoleo. — Bueno, pero es una cuestión de fe.
Sr. Braceli. — Creo que esta metodología de seguimiento servía para dilucidar todo este tipo
de problemas porque era integral. Servía para ver los desvíos entre lo programado y el crédito
vigente y tenía múltiples usos, como en el área de Hacienda y en las áreas sectoriales como
Educación, Ciencia y Técnica, Salud, Defensa y Relaciones Exteriores. Justamente, lo que
buscamos es que, a partir de las inconsistencias que encontráramos ahí —porque estoy seguro
de que vamos a encontrarlas—, se empezaran a cambiar los programas.
Uno de los grandes problemas que veo en el presupuesto nacional —y esto lo digo
porque vengo analizándolo desde hace diez años— es la mala formulación de los programas.
Se junta productos finales con productos medios, se trabaja con agregados, no hay criterios de
apertura territorial. No se puede hacer un análisis integral de una determinada política porque
los programas están ordenados institucionalmente y repartidos en varios ministerios.
Esta metodología de seguimiento que nosotros planteamos acá —y esto lo dije desde
un principio— era, básicamente, para individualizar las inconsistencias en la formulación del
presupuesto. Quizá podía tener poca utilidad desde el punto de vista práctico, pero también
podía ser algo que realimentara la programación futura y de donde se podían sacar muchas
sugerencias.
Sr. Condoleo. — Si mal no recuerdo, uno de los problemas que teníamos era que si nosotros
quisiéramos hacer esta metodología hoy, con la información pública que tenemos, no la
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podríamos armar.
Sr. Braceli. — No, con información pública, no. Esta información la tiene que tener la
Secretaría de Hacienda. ¿Qué es lo que se plantea? Que pusiera crédito inicial, crédito
vigente, erogación comprometida y erogación devengada, y que se saquen relaciones para
distintos niveles. A nivel del cuadro de inversión y financiamiento, y a nivel de un programa.
Y en los programas, incorporar la información física. Pero al que debiera interesarle esto, más
que al Senado o a Diputados, es al Poder Ejecutivo.
Vengo siguiendo la formulación del presupuesto, programa por programa, desde hace
diez años y la cantidad de inconsistencias que hay es insostenible. No se pueden comparar
todos los programas en un mismo año porque están definidos de manera diferente. Esta
metodología de seguimiento no es para meter preso a nadie sino, simplemente, para mejorar
el funcionamiento del Congreso.
Sr. Levy. — Para dar racionalidad al ejercicio.
Sr. Braceli. — No creo, como sugirieron, que nos podamos manejar a través de la página en
Internet. Esta información la tienen que tener acá y en todos los niveles.
Pero tenemos entre nosotros a un profesor de contabilidad pública. ¿Qué nos dice,
doctor?
Sr. Di Blasi. — No hay ninguno, allá.
Sr. Braceli. — Pero el sistema está previsto para registrar todas las etapas...
Sr. Di Blasi. — No hablo a ese nivel, señor Braceli. El propio síndico general reconoció que
en control interno no hay un sólo profesional que entienda de presupuesto.
Sr. Braceli. — Pero el sistema informático está previsto para todo esto.
Me gustaría abordar un último punto que considero importante. Muchas veces uno se
ha preguntado porqué hay cuentas de inversión sin aprobar. Me he tomado el trabajo de
analizar la cuenta de 1994 y hay dos cuestiones a tener en cuenta. Allí aparece que los montos
de cierre del año 1993 no coinciden con los de apertura de 1994.
Segundo, no hay fiabilidad en las registraciones del Sistema de Seguridad Social;
tercero, no hay fiabilidad en la registración de los ingresos; y cuarto, no queda claro el tema
del manejo de los ATN. Todo eso en cuanto a problemas eminentemente contables,
convencionales.
Ahora bien, la Dirección Nacional de Presupuesto menciona —tanto en la del 93
como en la de 2000— que no tiene certeza de los datos reales de los programas, de los
productos. Eso podría tenerse en consideración durante el primero, segundo o tercer año, pero
ya se están por cumplir doce años. Y se ha invertido mucha plata.
Sr. Condoleo. — En cuanto a la recaudación, eso se sabe perfectamente a través del sistema
informático...
Sr. Braceli. — (Risas)
Sr. Levy. — Es lo que comunican los bancos...
Sr. Condoleo. — La ANSeS también sabe exactamente qué se gasta en prestación.
Sr. Braceli. —Si hay algo que no cumple el área de Impositiva es el principio de
universalidad.
Sr. Condoleo. — Sí, sí...
Sr. Braceli. — Además, no sé por qué no está en el presupuesto. Se trabaja con un
determinado nivel de agregación, que no se puede hacer política económica a partir de la
información que figura en el presupuesto. Yo no le voy a cobrar la deuda a los ejercicios
vencidos. No puedo ir al Noroeste con una fuerte política judicial para cobrar lo que sea, al
Este con facilidades de pago y el resto, que pague espontáneamente.
No quisiera decir estas palabras, pero realmente la política de administración
tributaria no se puede hacer. Está en el tradicional cálculo de recursos: IVA, ganancias...
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Sr. Condoleo. — Eso es cierto desde el punto de vista territorial. Incluso, cuando
estuve en el Gabinete Fiscal, se trató de desarrollar un sistema de autónomos y pedir el
desagregado por provincia o región; y, en realidad, no contábamos con la información.
Simplemente, me mandaron una sopa de números raros del INDEC, sin procesar...
Sr. Braceli. — Nosotros no vamos a cambiar nunca si seguimos trabajando igual.
Sr. Condoleo. — ¿Qué se puede hacer?
Sr. Braceli. — Desde el año pasado hemos venido haciendo proposiciones para la
formulación del presupuesto: un plan de trabajo, el seguimiento, las preguntas... Envié
muchos trabajos y no quiero seguir llenándolos de papeles.
Sr. Condoleo. — ¿Cuál sería el objetivo inmediato respecto de este tipo de información?
Sr. Asensio. — Todos somos profesores universitarios y lógicamente se genera la angustia.
Ocurre que varios de nosotros estuvimos también en la función pública y quizá tenemos
algunas escamas adicionales (risas) que nos permiten percibir que estamos en el mundo real.
Pero podemos conciliar ese costado intelectual —que tanto queremos— con el de las escamas
espantosas de la realidad.
Para contestar su pregunta, debo decir que nosotros sabemos que por algo no vino el
secretario. (Risas) Lo digo con todo afecto.
Sr. Braceli. — Se trata de contestar diez puntos, nada más.
Sr. Asensio. — Yo me quedaría contento con que contestara tres. Por eso, al senador le
insistí con un par de cosas; si no, no sale...
Sr. Braceli. — No sale ni lo chico ni lo grande.
Sr. Asensio. — Está bien. Pero aunque se acepte sólo una coma de un artículo es un pequeño
paso del hombre para el gran paso de la humanidad. Si incorporan una coma, consideren que
llegamos no a una luna, ¡sino a dieciocho lunas!
Esa es la realidad que nos rodea. Por otra parte, deberíamos tratar de que nuestro
trabajo llegue como una sugerencia armada, que no pase de una hoja u hoja y media.
Sr. Braceli. — El Punto 4 dice: “Hipótesis adoptada en la formulación del presupuesto
2006". Por ejemplo, las negociaciones con los organismos internacionales, las relaciones con
las provincias...
Sr. Asensio. — No me expliques eso, porque te voy a decir que está todo bien. Entre
nosotros no hay nada que explicar.
Sin embargo, hay ciertas cuestiones que involucra los costados de los recursos.
Sr. Braceli. — Está todo acá...
Sr. Asensio. — Tal vez una contribución de esta mesa sería realizar pequeños estudios que,
más allá de terminar en un anaquel o en un cajón, queden expuestos.
Cabe destacar que los periodistas empezarán a reemplazar ampliamente al mundo
académico. Y digo esto porque los diarios publican todo lo que se debería preguntar a las
universidades.
Sr. Braceli. — Nos han reemplazado.
Sr. Asensio. — Existe una situación trascendente en la matriz de recursos de la Argentina. En
los últimos dos o tres años han aparecido matrices con el peso que tienen en el costado de los
recursos los impuestos distorsivos o no distorsivos. En realidad, para no entrar en una
discusión, los denominaría “hiperextraordinarios”, y son las retenciones y el impuesto al
cheque.
En efecto, tengo que leer “La Nación” y “Clarín” para enterarme de todo, porque la
universidad no lo produce.
Entonces, en el mediano plazo —no para este presupuesto ni para el próximo—, creo
que les convendría a las instituciones parlamentarias argentinas que alguien los vaya
produciendo. Alguien debería estar trabajando un poco acerca de qué escenario de mediano
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plazo existe, en la medida en que se vaya reduciendo la productividad de este tipo de
recursos y su suplantación por lo que serían los impuestos claves y ortodoxos en la Argentina.
Estoy hablando de un gran tema, no de un simple artículo.
Quienes vivimos mitad en el intelecto y mitad en la realidad sabemos que eso es
imposible pensarlo para este año o para el próximo, pero sí se puede ir abriendo un sendero al
respecto. Sin duda, este tema le convendría al Senado como institución y a la Comisión de
Presupuesto y Hacienda —seguramente al senador le interesa—, a fin de ir manejando alguna
información, un escenario o una proyección con distintos niveles de tipo de cambio, de
actividad, de niveles de transformación de la estructura de exportaciones y de importaciones.
Digo esto porque si cambia la estructura de exportaciones, también se cayeron las
retenciones. No es tan fácil decir que se tiene retenciones.
Evidentemente este es un asunto que está del lado de los recursos del presupuesto, que
quedó hipersensible. Está demostrado que prácticamente estos recursos aportan para el
superávit fiscal necesario para pagar la deuda externa, que obviamente es un componente del
presupuesto. Si no tengo claro qué pasa con eso, no tengo claro qué haré con la deuda
externa.
Por eso me parecía trascendente la pregunta del doctor Mereshían sobre el
financiamiento educativo. Muy bien lo dijo el senador Capitanich —que por experiencia lo
sabe—, pues vamos a trabajar con un 6 por ciento, cuando ya lo dijimos hace diez años con la
ley federal de educación y no se cumplió.
Sr. Braceli. — Trece.
Sr. Asensio. — Trece años.
En consecuencia, se debe tener un enorme cuidado con estas cuestiones postulares de
la Argentina donde, por ejemplo, mido el porcentaje pero no integro los tres niveles de
gobierno. Es esa costumbre de decir: “En los tiempos del doctor Illia se invertía el 25 por
ciento...” Todos lo hemos leído.
Hay que tener un presupuesto consolidado, no el presupuesto del primer nivel que, al
haberse desprendido de múltiples funciones, hoy representa cada vez menos.
En inversión, representa cada vez menos. Si no está la inversión energética ni está la
inversión acuática, como le decimos en broma. El agua es un servicio público gestionado en
forma privada y la energía también es un servicio público gestionado en forma privada pero
ninguno figura en el Presupuesto nacional. Entonces, ¿qué me dice el presupuesto nacional en
términos de inversión? El cemento de algunos caminitos. ¿Qué más cemento se agrega?
¿Algún edificio escolar? Hay muchísimas cuestiones que habría que ir drenando.
El año pasado avanzamos con dos cositas, por lo menos deberíamos ver qué pasa o
dejarlas como un informe para que puedan ser aprovechadas por la autoridad parlamentaria
cuando pueda. Nosotros sabemos que este es un año muy difícil para que haya espacios para
la reflexión, por lo menos hasta octubre.
Sr. Mereshián. — Recuerdo que cuando empezamos, como venía la época de tratar la Ley
de Presupuesto, la Comisión del Presupuesto del Senado quería, de alguna manera, tener una
intervención un poco más activa y no tener una cosa ya totalmente cerrada. La primera idea
era qué sugerirle al senador para que cuando venga la ley se pueda introducir alguna
modificación, en esa ley u otra que tenga que ver con el interés de esta mesa.
Hace un rato me refería a la Ley de Financiamiento de la Educación. En ese sentido,
me gustaría, para bajar un poco a tierra, que pergeñemos un artículo de esos que, a mi modo
de ver, le falta al proyecto de ley. Si es una ley sistémica, le está faltando la definición de una
fórmula para todo el sistema de la educación superior. Entonces, a lo mejor podemos redactar
uno o dos artículos para el senador tenga en la mano cuando venga el proyecto de ley.
Sr. Condoleo. — De todas formas, ya vamos a tener la oportunidad, puedo adelantarles el
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proyecto.
Sr. Mereshián. — Asensio recién decía que, a veces, una coma en un artículo puede mejorar
un poco la performance futura. Viene la época del presupuesto 2006, quizás se pueda definir
un artículo bien estudiado que obligue hacia el futuro a determinadas acciones que hoy no se
pueden hacer. Es decir, acentuar en algún artículo la obligación con el criterio que señala
Asensio; redactar algo que tenga peso y que en el futuro vaya acomodando las acciones de los
distintos organismos burocráticos para que finalmente haya una mayor transparencia. En
alguna época salimos de los fondos extra presupuestarios para ir hacia el criterio de poner
todo en la ley. Ahora, nos estamos yendo otra vez hacia los fondos fiduciarios públicos, que a
mí me dejan un gran interrogante. Entonces, estamos “destransparentando” lo que decimos
que debe ser transparente.
En definitiva, si por esta comisión va a pasar la Ley de Presupuesto, creo que es el
momento de pensar qué sugerencia vamos a hacer sabiamente en uno, dos o tres artículos
para que todas estas cuitas que se reflejan en la Mesa Consultiva de alguna manera tengan
una resolución práctica.
Sr. Condoleo. — De hecho, el presupuesto lo hemos hecho de esa manera.
Sr. Mereshián. — Al margen de todos los estudios que van a sustentar la propuesta. Todos
estos estudios valen para después hacer una propuesta concreta de tipo legislativo. Es decir,
qué artículo vamos a proponer para mejorar a futuro tal cosa.
Sr. Destuniano. — Después de escuchar a los expositores, me da la impresión que la
ausencia de funcionarios a creado un cono de sombra sobre los objetivos y el futuro de la
Mesa Consultiva. Yo creo que la Mesa Consultiva debería trabajar, producir informes y tener
un canal de publicidad para los mismos. Porque si nos medimos en términos de logros
parecería que después de un año y pico de trabajo sólo se logró una cosita, nada más. Y desde
que vengo se han discutido un montón de temas y se arribaron a un montón de conclusiones
que van a quedar en la noche de los tiempos. En ese sentido, creo que tienen que haber
documentos así com un canal para su publicidad. Si, después, el senador Capitanich los
quiere receptar o no, si el Senado los quiere receptar o no, es otro problema. Lo que no
podemos hacer es venir a trabajar y que, como resultado, no haya absolutamente nada.
Considero, como se dijo hace poquito, que si encontramos las inconsistencias
presupuestarias puede ser el fin de la Mesa Consultiva. Eso sí es cierto. Por otra parte, las
propuestas para hacer más claro el Presupuesto nacional y la instrumentación de formularios
que permitan visualizar la marcha del presupuesto en ejecución son muy buenas pero tienen
que estar exteriorizadas en documentos, incluso deberían se suscriptas por quien las recibe. Si
van dirigidas al senador Capitanich, tendría que acusar recibo.
Lógicamente, podrá haber un debate entre los más entendidos y que esa comisión
apruebe el documento en forma previa pero no tenemos que bajar los brazos si queremos
producir el documento.
En todo caso, lo que podría aportar el senador es un canal de publicidad para esos
documentos, por lo menos para que quede asentado qué dijo la Mesa Consultiva. Si quieren
hacer caso o no, esa es otra historia, pero la Mesa Consultiva trabajó, produjo documentos y
el resultado está a la vista.
Sr. Braceli. — Siempre señalé que la Mesa Consultiva no era vinculante. Es decir, genera un
poco de docencia. Por otra parte, el canal de publicación de las cosas que se hacen es
fundamental.
Sr. Condoleo. — De hecho, en la página de Internet del Senado están los informes que se
han enviado. Incluso las versiones taquigráficas están en la página. El tema es buscar otro
tipo de publicidad.
Sr. Destuniano. — Me refería a una publicidad de mayor difusión.
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Sr. Braceli. — Respecto de que localizar la inconsistencia es el fin de la Mesa
Consultiva...
Sr. Destuniano. — Es una opinión totalmente personal.
Sr. Braceli. — No tenemos que ser cómplices, nosotros no estamos analizando la política
sino la metodología.
Sr. Destuniano. — Estaba planteando cuál era nuestro objetivo.
Sr. Braceli. — Los programas deberían poder ser evaluados por el legislador o la autoridad
política en cualquier nivel. En algún trabajo sugerí que una parte de la Auditoría se podría
especializar en la formulación de los programas y auditar metodológicamente el presupuesto.
Es decir, que verifique si los 232 programas pueden ser evaluados. De nada sirve hacer un
buen presupuesto si no se le hace un seguimiento. O sea, el seguimiento es donde usted puede
corregir la asignación de recursos, donde puede incorporar las situaciones coyunturales que
no puede prever. No es nada del otro mundo.
Sr. Condoleo. — Lo que el señor Destuniano quiere decir en este caso en particular, es que la
mesa eleve un documento con toda la información relacionada al presupuesto. Lo que yo les
puedo transmitir es nuestra experiencia, la de los que estamos en impuestos, en función de las
leyes que han estado girando ahora y de algunas que se aprobaron.
Los informes que hemos propuesto han generado que la gente del área impositiva
venga a exponer y se le han formulado preguntas respecto de los dictámenes que elevó la
Comisión de Presupuesto y Hacienda. Figuran incluso observaciones que ha hecho la Mesa
Consultiva y que obligaron, mal o bien, a algún tipo de respuesta. Además, creo que desde
hacía mucho tiempo que no veíamos una ley que tuviera tanta difusión y estuviera tan al
alcance.
Me parece que el trabajo que se hace es realmente de utilidad. Por supuesto que hay
que seguir conversándolo, pero creo que con este tipo de metodologías la mesa puede sacar
un documento con toda la información que venga de Economía, pero ordenada. Por eso yo les
preguntaba si hay algún tipo de información de las que se solicitan acá que se puede
encontrar en alguna página de Internet.
Por otra parte, quisiera comentar algo con respecto a lo que expresaba el doctor
Asensio. En algún momento tendremos que buscar cómo sustituir los derechos de
importación y el impuesto al cheque, que hoy son los que están solventado la mayor
recaudación.
Indudablemente, los impuestos están atados a la economía. Entonces me parece que
tal vez, ustedes que entienden más de esto, puedan ver cómo se puede ir mejorando la
distribución del ingreso. En realidad, con los niveles de probreza que existen hoy parecería
que ni el impuesto a los consumos sería sustituible, porque aunque se cobrara impuesto a las
mayores riquezas a nivel macro, tampoco alcanza.
Por otro lado, hay otro dato que parecería que no se tiene en cuenta, que es que cuanto
más paupérrima es la población más demanda en el gasto y menos recursos hay. Con lo cual
me da la impresión de que el impuesto fuese el último recurso dentro de este esquema
cuando, en realidad, el problema es más de base. Habría que ver cómo se mejora la
distribución del ingreso porque eso generaría de alguna manera una menor utilización del
servicio público y se podría llegar a mejorar la recaudación de impuestos.
No obstante, hay una cuestión que no nos tiene que engañar. En la Argentina se habla
mucho del impuesto a las ganancias y, en mi opinión, este impuesto ya no es más un
impuesto a las ganancias. Incluso, ha venido el ministro de Economía diciendo que gracias a
los “no” que se han dicho al tema del ajuste por inflación es que se produjo una mejoría en la
recaudación. Pero vamos a ser sinceros: eso no es un impuesto a las ganancias. Decir que se
está mejorando la recaudación en impuestos que no son regresivos es una falacia.
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Tiene la palabra el señor Braceli.
Sr. Braceli. — ¿Cómo mejorar la distribución del ingreso? No cobrando impuestos.
Todo depende del destino que se le dé a esa recaudación. Una buena distribución sería
a través de una mayor cantidad y calidad de los servicios públicos. Cuando se habla de bienes
públicos hay que hablar de cantidad y calidad. Uno tiene que garantizarse un mínimo de
calidad de vida. Nadie quiere que haya gente por debajo de la línea de pobreza, pero
suponiendo que la línea de pobreza está en 600, si la gente está en los 650, estamos todos
conformes. Eso está mal. La única forma en la que podemos redistribuir ingresos es
generando igualdad de oportunidades. Que la gente tenga posibilidad de estar incluidos en el
sistema formal. Esto se puede hacer, por ejemplo, a través de la educación. Aunque, en
definitiva, todo depende del modelo de desarrollo. Si vamos a tener un modelo de desarrollo
primario, no hace falta tanta educación. Pero si queremos avanzar en un modelo industrial
con alto valor agregado, necesitamos gente capacitada.
Sr. Sanchís Muñoz. — Si me lo permiten, quisiera volver a la discusión metodológica. A mí
me parece que no se plasma todo el saber, la experiencia y el conocimiento que hay en esta
mesa en productos concretos que hacemos visibles desde el Senado y al entorno en general.
Creo que tendríamos que hacer un esfuerzo en ese sentido. Nosotros tenemos capacidad de
definir cuáles son los temas claves, ya que tenemos la oportunidad de estar fuera de la acción
del día a día.
Me parece que tendríamos que hacer un esfuerzo para armar una agenda de temas y
definir cuáles queremos tratar. Por ejemplo, creo que debería dársele a alguna universidad el
manejo central de la cuestión; hacer una presentación, discutir para arribar a un consenso,
realizar alguna formulación —inclusive de recomendaciones de política— y plasmar eso,
siempre en un documento o en una presentación mejorada. Es decir, tratar de que todas
nuestras discusiones terminen en algo concreto y no simplemente en un enriquecimiento
mutuo —lo que no es menor— y así socializarlo definitivamente.
Por otra parte, con respecto a los funcionarios, estoy de acuerdo con lo que dicen mis
colegas. No creo que sea tan importante la presencia de los funcionarios. Además, nosotros
debemos corroborar si nuestro objetivo y si las atribuciones de una mesa consultiva es
plantear cuestiones a los funcionarios o ejercer un control de ellos. En ese sentido, en
absoluto considero que la función de la mesa consultiva en la órbita del Senado sea controlar
lo que hacen los funcionarios del Poder Ejecutivo. De hecho, ellos lo demuestran asistiendo o
no a las reuniones, haciendo caso o no en función de su humor o del humor de ese día.
Por lo tanto, focalicemos el desarrollo del producto concreto, en documentos o
presentaciones, y simplemente hagámoslo visible. Por ejemplo, con respecto al futuro de los
impuestos —donde las retenciones y el impuesto al cheque son puntos claves—, podríamos
determinar que una universidad se haga cargo de un tema y realice una presentación con
nuestra visión y nuestras recomendaciones, para luego discutirlo y llegar a un consenso. A
partir de allí, se arma un documento y una presentación y se lo expone ante la sociedad y se
lo hace público ante el Senado e incluso en un ámbito más amplio.
Seguramente un público nutrido asistiría a la presentación del documento, porque
contaría con el prestigio de muchas universidades que se han puesto de acuerdo para tratar a
fondo un tema.
Creo que, entre todos los interesados en venir a esa presentación, habría suficiente
gente para influir en el sentido que nosotros queremos. Digo esto porque concurrirían
personas de la Legislatura y seguramente del Poder Ejecutivo; de lo contrario, ya tendríamos
espías observando qué es lo que la mesa consultiva ha formulado como propuesta.
Hago esta sugerencia, a fin de que avancemos en el tema.
Sr. Braceli. — El cuestionario no tiene la función de controlar a los funcionarios, sino de
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verificar cómo están elaborando el presupuesto. Nada más.
Sr. Sanchís Muñoz. — No me refiero al control de los funcionarios en las propuestas
porque, de hecho, podemos proponer formas de controlar a los funcionarios.
Lo que no sé es si es nuestra atribución actuar directamente con los funcionarios
actuales.
Sr. Braceli. — Nuestro canal es el presidente de la Comisión y la Comisión de Presupuesto y
Hacienda; además, no es vinculante.
El seguimiento no implica controlar a los funcionarios. Es una metodología para que
sigan los programas de gobierno: de recaudación, de alimentación de los niños, de
inversiones, etcétera.
Nada más. Se trata simplemente de una metodología uniforme; y que incorporen
como rutina realizar el seguimiento, tal como lo dispone la Constitución.
Sr. Sanchís Muñoz. — Lo que propongo concretamente, en esta metodología desarrollada
por el doctor Braceli, es buscar un canal de difusión más allá de un documento concreto y de
una presentación, a fin de que podamos evaluar con las autoridades del Senado la forma de
socializarlo y difundirlo y así, luego, llegue hasta la función pública y hasta el propio Poder
Ejecutivo.
Sr. Condoleo. — En primer lugar, estamos de acuerdo en que esta metodología no terminó
en el documento.
Una vez elaborado el documento, se publica en internet. Entonces, restaría determinar
si además de esa difusión es necesaria otra.
Según lo que figura aquí, este tema fue considerado en abril de 2005...
Sr. Braceli. — Antes.
Sr. Condoleo. — O un poco antes; pero no ha terminado en un documento.
En consecuencia, deberíamos elaborar este documento de la mesa consultiva para
elevarlo a la Comisión de Presupuesto y Hacienda. Ese sería el primer paso, después se haría
el resto.
Si están de acuerdo, lo hacemos. Lo único que faltaría es la elaboración de un
pequeño comentario y, luego, lo elevamos.
Tiene la palabra Eduardo Fernández, representante de la Universidad de Formosa.
Sr. Fernández. — Quisiera hacer dos acotaciones sencillas.
La primera está relacionada con un párrafo de la exposición del senador Capitanich y
las expresiones del doctor Braceli. Se nota claramente que el punto focal de la ley de
financiamiento educativo no pasa por el meridiano de lo presupuestario sino por poner en
línea el sistema educativo, actualizarlo y hacer una reingeniería, para que genere los
resultados que van a terminar en la sociedad entera. En efecto, también esa gente es la que
redistribuye ingresos, pero en forma de oportunidad.
En segundo lugar, como la mayoría de nosotros proviene de universidades, resulta
lógico que el foco de nuestra preocupación radique en una consideración particular y más
concreta de éstas dentro de la ley de financiamiento educativo. Digo esto porque para
muchas universidades aquí representadas implica un aspecto crítico, sobre todo para aquellas
que están ubicadas en el interior del país y alejadas de los grandes centros poblados. Nuestras
dificultades para ofrecer un servicio educativo similar al de los grandes núcleos de población
son mayores.
Por lo tanto, me parece que eso también debería formar parte de la discusión.
Sr. Condoleo. — Tendrán oportunidad de hacerlo saber cuando envíen el proyecto.
Sr. Fernández. — Simplemente quería mencionarlo como punto de interés.
Coincido con lo expresado por el doctor Braceli; y justamente las palabras del senador
Capitanich avalan eso.
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Sr. Braceli. — Sería interesante que el presupuesto tuviera expresión territorial y se
identificaran espacialmente todas las políticas públicas y programas. Lo planteo como una
cuestión metodológica.
No estoy diciendo que den de comer allá y acá no...
Sr. Fernández. — Por eso aclaré mi postura, en consonancia con las expresiones del senador
y suyas.
Sr. Braceli. — Estoy de acuerdo. No me siento aludido.
Sr. Levy. — Quisiera referirme al tema de la mesa consultiva. Comparto la idea del doctor
Braceli en cuanto a que es consultiva y no vinculante. Simplemente se trata de alimentar las
baterías del pensamiento del senador o de los miembros de la Comisión respecto de
determinados problemas.
Con relación a las retenciones y al impuesto al cheque, quiero decir lo siguiente:
mientras la Argentina necesite tener el tipo de cambio adelantado —por lo menos, creo que
durante 20 ó 30 años—, las retenciones deben seguir vigentes. Digo esto porque adelantar el
tipo de cambio generaría una transformación en la distribución del ingreso; ya que sectores
que por naturaleza son competitivos, al tener un tipo de cambio adelantado, estarían
percibiendo unos superbeneficios que, en alguna manera, se deberían a ese tipo de cambio.
Sr. Braceli. — Justamente ese tipo de impuesto no es coparticipable.
Sr. Levy. — ¡La coparticipación o no del impuesto es otro tema! Estamos hablando de la
permanencia o no.
Al mismo tiempo, creo que la retención permite generar una política de redistribución
de ingresos, quitándoselos al sector primario —que por naturaleza es competitivo— y
pasándoselos a otros sectores que, por el estado actual de la Argentina, no son competitivos
internacionalmente. Y pobre el sector industrial, básicamente. En función de eso, esta es una
política que hay que definir a muy largo plazo.
Sr. Condoleo. — Es un tema que hay que discutir.
Sr. Levy. — Obviamente, es un tema que hay que discutir.
Sr. Condoleo. — Discúlpeme, como neófito, quiero señalar lo que veo de afuera. ¿Qué
sucede? Por un lado, tenemos los derechos de exportación y seguimos en este sentido la
distribución del ingreso. Y por otro lado, no tenemos inversiones en gas o electricidad porque
seguimos con una tarifa de uno a uno. Entonces, en lugar de aumentar la tarifa se está
destinando el derecho de exportación cuando en realidad hoy está para pagar la deuda
externa. O sea, no es solamente lo que se recauda sino también a qué se destina y la
composición de eso. Me parece que este es un tema de política económica pero hay que tener
reservas.
Sr. Levy. — Las reservas son de la misma naturaleza de las que la Argentina debe tener
cuando decide si hace un dique en el Nordeste o una carretera paralela a la Cordillera de los
Andes. Lo que sí es cierto es que a través del tipo de cambio, quizás no es el único país que lo
hace, debe hacerse una política de redistribución de ingresos.
Por otra parte, si queremos disminuir los índices de pobreza tenemos que asociarnos
con el desarrollo económico vía los sectores productivos no primarios. Y la Argentina se ha
definido en los últimos años en términos de orientarse hacia el modelo agro exportador. Eso
ha tenido sus secuelas porque la exclusión de la mano de obra de muchos sectores
productivos trajo desocupación y pobreza. En otra perspectiva, la solución podría ser integrar
sin necesidad de dar tantos Planes Trabajar, porque la gente tendría ingresos genuinos vía
producto de su trabajo.
En muchos casos hay mecanismos que podrían ser calificados como impositivos,
aunque quienes los perciben son entidades privadas. Por ejemplo, cuando se le financia a
Aguas Argentinas la realización de alguna obra en alguna medida los consumidores están
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aportando capital para alguien que debería arriesgarlo y que además está reclamando
ante los organismos internacionales.
Sr. Braceli. — Eso se debiera anticipar en un programa.
Sr. Levy. — Por supuesto, no estoy bregando por el ocultamiento de estos temas. Lo que
estoy haciendo es “transparentar” los subsidios e identificar quién es el receptor de los
mismos. También, estoy diciendo que hoy en día para el sector la diferencia entre el dólar
eneu condiciones normales y el valor actual es un subsidio que le está otorgando el gobierno.
Es decir, el gobierno está realizando una transferencia de ingresos brutal cuando el sector no
me asegura para nada la generación de inversión, que es lo que el país necesita.
Sr. Condoleo. — Esos son temas de política económica, aquí la cuestión es el tema
metodológico acerca de cómo se explicitan específicamente estas cosas en un presupuesto.
Ahora, lo otro es una cuestión de política económica que no es el tema en tratamiento.
Sr. Levy. — Simplemente, quise aludir al tema de las retenciones por todas las implicancias
que tiene.
Sr. Condoleo. — En realidad, no es que uno está proponiendo específicamente eso sino
cómo realmente se puede ir sustituyendo porque todos saben que estas cuestiones son
coyunturales. En algún momento saben que lo van a tener que substituir y por eso tampoco
aparece el tema del ajuste por inflación.
Sr. O’Connor. — Ante la proximidad del presupuesto, como decía Asensio, es importante
que la Mesa Consultiva eleve al senador y eventualmente a la comisión un par de páginas con
algunos lineamientos puntuales, algunos aportes, fruto de un año y medio de trabajo. Es decir,
una cosa corta digerible y amigable pero concreta respecto de todo lo que puede ser mejorar
la transparencia de la información, que sean aspectos no conflictivos y que sumen a la
información.
Después de un año y medio de trabajo se ha llegado a un montón de propuestas. De
mi parte, me he reincorporado hoy pero he seguido lo temas. En ese sentido, veo que se han
hecho cosas y es válido que estén publicadas y que se siga trabajando de esta manera. Pero
me parece importante elaborar un documento de dos páginas con un set de propuestas
concretas para que cuando llegue el presupuesto la Comisión sepa que la Mesa Consultiva ha
elevado dos hojas con diez o quince lineamientos a tener en cuenta. Me parece que es
importante mostrar un producto, después el Senado valorará si es conveniente o no elegir tal
o cual aspecto.
Respecto del tema de la transparencia, me parece que la información en base a la caja
mensual es muy pobre. O sea, no arroja mucha información al respecto; no sabemos a qué
destinos va el excedente del superávit primario, si bien uno lo supone cuando arma los
números. Esos son temas puntuales que pueden aportar poco de luz. A la Comisión de
Presupuesto y Hacienda se le puede ofrecer un set de ideas básicas fruto de este año y medio
de trabajo, después evaluará si vale la pena o no avanzar al respecto.
Sr. Condoleo. — Me parece que en forma inmediata, dado el tema del presupuesto, lo más
útil que podemos aportar es esta serie de planillas como cuestión metodológica. De alguna
manera, podría ser la recomendación de la Mesa Consultiva acerca de cómo preferiría que
viniera expuesto el resumen del presupuesto 2005, incluso de 2006. Es decir, hacer un
análisis para la Comisión de Presupuesto y Hacienda. Si les parece, ya lo podemos hacer casi
en forma inmediata. ¿Están de acuerdo?
— Varios participantes hablan a la vez.
Sr. Condoleo. — Me pareció que no había quedado totalmente claro que efectivamente se
hiciera esto.
La segunda cuestión se trata de un resumen con respecto al trabajo que expuso el
docto Levy sobre inversión pública, que ya está consensuado. Le pediría que lo mande a la
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dirección de correo electrónico para así enviarlo al resto de los integrantes. Y de esa
forma ya tendríamos otro documento.
La tercera cuestión se refiere al problema que hablábamos con Miguel sobre la
distribución del ingreso. De alguna manera, el tema es ver un escenario de mediano a largo
plazo como para ir permutando la situación de pobreza por una mayor integración. Incluso,
podría trabajar con algunas universidades en ese aspecto. No sé si la UCA ya tienen algún
primer análisis o están trabajando sobre el tema de la modificación de la distribución del
ingreso.
Sr. O’Connor. — Tenemos trabajos en la Universidad, lo que ocurre es que ahí está la visión
del sistema que uno tenga del sistema tributario.
Sr. Condoleo. — En realidad, lo que planteamos era al revés.
Sr. O’Connor. — Es decir, queremos un sistema tributario para reducir la inequidad o que
mejore la competitividad, que a su vez va a reducir la inequidad. O sea, no es lo mismo.
Ahora, hay toda una cuestión sobre qué tipo de sistema tributario queremos: si
realmente queremos un sistema tributario para financiar gasto público y para que el sector
privado sea lo más competitivo posible, o si queremos un sistema tributario que venga a
solucionar problemas de equidad.
Sr. Condoleo. — Si me permiten una sugerencia, creo que el problema tiene que empezar
por otro lado. Creo que primero hay que ver cómo se equipara un poco más el tema de la
distribución del ingreso. Ya no es qué sistema tributario quiero sino qué sistema tributario es
posible. Porque el problema parte de que el Estado tiene necesidades, pocas, muchas o
medianas, pero tiene necesidades. Y todos sabemos que al final siempre terminamos en
función de la caja. Entonces me parece que el problema no parte de ver qué sistema tributario
quiero sino cómo puedo modificar la distribución del ingreso de la economía para aportar
recursos a dicho sistema. Me parece que ese debería ser el primer paso. Con todo respeto,
creo que partir del sistema tributario es como rezar el Padre Nuestro empezando por el
"amén".
Hoy el problema está centrado en otro punto. Para recaudar tengo que tener poder
adquisitivo. Si no tengo generación ni poder adquisitivo parece dificultoso generar un sistema
de recaudación. Por lo que me parece que el análisis tendría que empezar al revés;
tendríamos que ver cuál es la punta del ovillo para empezar a trabajar en eso, teniendo
siempre en cuenta cuestiones como las que aquí se han mencionado: el servicio público, la
educación, etcétera. Seguramente, saltarán algunas cuestiones como el precio del dólar y
otras que surgieron a lo largo del debate, pero, en definitiva, eso lo verán ustedes. Por eso
apuntaba a si tienen algún tipo de estudio o están estudiando algo que esté vinculado con el
tema del mejoramiento en la distribución del ingreso. Esa era mi pregunta.
Sr. O’Connor. — Hay trabajos, pero no vinculados al tema fiscal.
Sr. Condoleo. — En realidad, lo que estoy comentado no está tan vinculado con el tema
tributario ni fiscal sino con el tema macro económico.
Sr. Destuniano. — Da la impresión de que toda vez que hablamos de sistema tributario
encontramos una pared muy grande y muy alta.
El sistema tributario se compone de un conjunto de leyes tributarias dictadas por
nuestro Congreso. Y desde que empezamos el debate estamos advirtiendo que esas leyes no
respetan la equidad. Por ejemplo, la interpretación de que no se aplique el ajuste por inflación
al período fiscal 2002, es una cuestión recaudatoria. Y el fallo que usted comentó dice que el
recurso de amparo no es el medio apropiado para discutir esas políticas, pero no dice que no
se aplique el ajuste por inflación.
En consecuencia, si nosotros consideramos que los 102.300 pesos de bienes
personales del año 1999 son los mismos de hoy, estamos viviendo en otro mundo. El
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principio de capacidad contributiva que usted mencionó no está respetado por el
sistema tributario. Y plantear el cambio del sistema tributario como mecanismo para
distribuir el ingreso es una tarea de titanes. Creo que somos fuertes pero no tanto. Con lo que,
quizá, el camino sea la otra posibilidad que usted mencionó de ver recursos alternativos. Tal
vez menos titánico puede ser lo que plantearon hace unos instantes de conseguir recursos para
el nivel terciario. Pero, a decir verdad, no me siento con fuerzas como para introducir
cambios al sistema tributario. Usted, señor Condoleo, fue un gran luchador en ese sentido en
distintos organismo y organizaciones y sabe de las dificultades que hay cuando el tema es la
caja.
Sr. Condoleo. — Por eso me parecía que el trabajo tendría que estar enfocado al tema de la
distribución del ingreso. De lo contrario, los impuestos regresivos van a seguir estando.
Sr. Destuniano. — En el trabajo que estoy haciendo, llegué a la conclusión de que para una
pyme, los deberes fiscales —que son aproximadamente 40— insumen hoy, habiendo
analizado el 50 por ciento de las resoluciones, 12.000 pesos al año. Es como que una pyme
tenga adentro una oficina de 1.000 pesos por mes de la AFIP incorporada a través de deberes
fiscales.
Traje un detalle de los deberes fiscales y, para que tengan una idea, uno de estos
deberes es el de concurrir a la dependencia de la AFIP. El número de resoluciones que
involucran este deber son más de 20 a través de distintos artículos.
En fin, me parece que éstas son las cuestiones importantes: los problemas de las
pymes.
Ahora bien, me quedé preocupado por lo que expresaba el doctor Braceli en cuento a
lo vinculante y no vinculante. Entiendo el aspecto de lo no vinculante. Pero siempre que se
habla de lo vinculante hay que ver desde qué ángulo se está hablando. Es como el tema de la
consulta con la AFIP: ¿para quién es vinculante, para el contribuyente o para la AFIP? Para
mí es vinculante para la AFIP por lo que dice y no para el contribuyente.
Sr. Braceli. — Lo que quería decir es que los legisladores lo pueden tomar o dejar.
Sr. Destuniano. — Sí, pero el problema es qué dijimos y dónde está lo que dijimos.
Sr. Braceli. — Ese es otro tema. Me parece bien tratar de darle la mayor difusión posible.
Sr. Destuniano. — Es que es la única manera. En la medida en que uno tenga la certeza de
que lo que está diciendo es lo correcto, tendría que ir detrás de esa verdad y presionar por esa
verdad y no abandonarse contra la falta de interés o la desestimación de la propuesta. Si yo
estoy convencido de la propuesta, utilizaré todos los medios posibles y necesarios.
Sr. Gutiérrez. — Quería hacer un breve comentario en cuanto a que me parece que nos
estamos volviendo cada vez menos operativos. Creo que habría que insistir más en que la
comisión tratara temas más puntuales. Según la coyuntura en la que estemos, tratar algún
tema específico. Porque discutir de política económica es una cuestión en la que no nos
vamos a poner de acuerdo. Quizá hoy, en vez de discutir varios temas, debamos elegir uno y
tratarlo hasta el final. Personalmente, estoy de acuerdo en avanzar sobre el tema de la
transparencia.
Sr. Condoleo. — Perdón que lo interrumpa, pero si usted se fija en el orden del día, notará
que tiene temas muy concretos, por ejemplo de política y administración tributaria, de
inversión y también sobre este punto.
Sr. Gutiérrez. — Está bien. Simplemente, quiero que prioricemos la emisión de un
documento respecto de la presentación presupuestaria. Decidámoslo.
Sr. Condoleo. — Esto ya se hace y así lo sostuvimos. Presentamos esta cuestión
metodológica.
Sr. Gutiérrez. — Si no circunscribimos los temas, no podremos hacer aportes. Las
discusiones macro —muy amplias— son casi imposibles de consensuar con posiciones
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políticas, ideológicas y totalmente diferentes. Solamente con dos horas de reunión una
vez por mes, no es posible.
Entonces, podemos hacer un aporte interesante en determinados puntos. La
transparencia y la forma de presentación me parecen fundamentales. Luego, vendría el del
seguimiento presupuestario; y si bien el correspondiente a 2005 ya está perdido, puede ser
válido para el de 2006.
Considero que lo más adecuado es darle prioridad a estos puntos y elaborar un
documento que pueda servir a esta coyuntura de la discusión argentina. Obviamente, todos
coincidiremos en que existe un déficit importante en la transparencia y en la forma de
presentación.
Ahora bien, todos sabemos cómo se presenta un presupuesto. Simplemente leyendo
cualquier manual de técnica presupuestaria o de finanzas públicas podemos saberlo. Hasta
podríamos tener en cuenta algún viejo manual, como el de Terry, de 1904, donde se consigna
qué debería tener un presupuesto de la Nación. En ese entonces no había cuentas nacionales y
estaba muy limitado, pero se puede hacer.
Debemos decirle al poder político lo que consideramos que debe hacerse. Muy bien.
¡Pero hay que hacerlo! Este no es un argumento menor. Tal vez sea poco político y menos
técnico, pero nuestra responsabilidad desde el punto de vista de las universidades y de
predicar doctrina y verdad en los cursos, es una cuestión irrenunciable.
Sr. Fernández. — Retomando el carácter de vinculante o no de la opinión de la mesa
consultiva, quisiera rescatar una ponencia que realicé a fines del año pasado, en la última o
penúltima reunión de la Comisión, donde mencioné que sería interesante que en algún
momento se programara una reunión entre los miembros de la Comisión y la mesa consultiva.
Es de estilo. En muchas comisiones del Parlamento se da la posibilidad de una reunión de
estas características. Se trataría de una reunión ad hoc, donde pueden estar todos o algunos
presentes; es decir, algunos serán voceros de la mesa o vendrán quienes lo deseen.
Recuerdo haber formulado esa propuesta el año pasado.
Sr. Sanchis Muñoz. — Propongo presentar este documento de la metodología y las planillas.
Sr. Condoleo. — Sí. Eso ya está aprobado.
Sr. Braceli. — Lo que plantea el señor Gutiérrez es que el seguimiento ya fue; y yo creo que
el seguimiento es básico para la discusión del próximo presupuesto. Es decir, no fue: es.
Sr. Gutiérrez. — El de 2005...
Sr. Braceli. — Sí, pero para ver qué es lo que se va a presentar en 2006.
Sr. Condoleo. — Diría que, primero, elaboremos el documento, luego, elevarlo y, a partir de
ahí, determinemos cómo seguir esta propuesta.
Entonces, el primer paso es contar con el documento, elevarlo y que realmente se
tome conocimiento de él. Si hay consenso en el documento, se lo distribuye a través de
internet y yo me ocupo de elevarlo rápidamente al presidente y a los miembros de la
Comisión. ¿Están de acuerdo?
— Asentimiento.
Sr. Condoleo. — Sugeriría que primeramente se lo remitamos al presidente de la Comisión y
después, obviamente, a todos sus miembros y a algunos funcionarios especiales.
Sr. Destuniano. — Es interesante la propuesta formulada por el doctor Fernández, ya que
nos permitiría conocer en qué nos equivocamos en nuestras proposiciones.
Con respecto a lo de vinculante o no, simplemente realizamos la propuesta, que puede
ser considerada o no. En el caso de que no sea considerada, resulta fundamental saber en qué
nos equivocamos. Por lo tanto, en las discusiones con los miembros de la Comisión
podríamos tener un conocimiento que quizá no lo tuvimos al momento de hacer la propuesta
y que, por ende, nos enriquece a nosotros.
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Reunión de la Comisión de Presupuesto y Hacienda
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Sr. Condoleo. — Hace aproximadamente dos mes intentamos mostrar este tipo de
planilla para explicar, en forma personal, en qué consistía. Lo dificultoso —y por lo cual no
se pudo hacer— fue que asistieran no sólo miembros de la Comisión de Presupuesto y
Hacienda sino los presidentes de otras comisiones. La idea era que supieran que esto podía
ser de utilidad para ellos, para seguir los programas específicos de sus comisiones.
Reitero: hace aproximadamente dos meses estamos intentando realizar un encuentro
más amplio y no sólo con los miembros de la Comisión de Presupuesto y Hacienda.
Sr. Destuniano. — Resulta evidente desde el punto de vista de las limitaciones. El propio
senador Capitanich lo mencionó hoy: pide un documento y no se lo dan. Ante semejante
limitación del senador, ¡qué podemos decir nosotros!
Sr. Condoleo. — La experiencia indica que hay cosas que se pueden conseguir con una
comunicación directa, de forma más rápida; y, otras, más lenta. Lo importante es no claudicar
en el tiempo. Esto se los comento para que se den cuenta de que no nos remitimos a reunirnos
una vez por mes dos horas, sino que después se continúa con el seguimiento para que el tema
avance.
Sr. Braceli. — No quiero comprometerme en cuanto a las recomendaciones para el
presupuesto 2006. Digo esto porque el año pasado hubo un documento sobre
recomendaciones para el presupuesto 2005. Por lo tanto, lo único que hay que cambiar ahora
es el año. Nada más. (Risas)
Sr. Condoleo. — Creo que no surgió como documento de la mesa. Entonces, ahora queremos
que esto sea un documento de la mesa. Eso es lo que estamos planteando.
Sr. Destuniano. — Y recordar cambiarle el año o ponerlo sin año. (Risas)
— Varios participantes hablan a la vez.
Sr. Condoleo. — Quedaría abierto el asunto hablado con el doctor Asensio, en el sentido de
formular un pequeño diagnóstico o planteo con relación a la distribución del ingreso y su
vinculación con la parte tributario.
Sr. Destuniano. — Perdón, quisiera hacer un último comentario con relación a los trabajos.
El doctor Levy realizó un estudio sobre la tasa de inversión y llegó a la conclusión de
la insuficiencia de la inversión para mantener el ritmo de crecimiento. Creo que ese trabajo
debería acompañarse al anteriormente mencionado.
Sr. Condoleo. — Será así, de esa forma
Sr. Mereshián. — El senador prometió conseguir el proyecto de ley con la última versión...
Sr. Condoleo. — Exacto. Esa versión se distribuirá, podrán analizarla y hacer los
comentarios pertinentes.
Sr. Mereshián. — Perfecto. Pero lo antes posible, porque a lo mejor llegamos tarde.
Sr. Condoleo. — ¿Cuándo hacemos la próxima reunión?
— Varios participantes hablan a la vez.
Sr. Condoleo. — Entonces, la próxima reunión la hacemos el 7 de septiembre.
Sr. Levy. — ¿Puedo hacer una sugerencia breve?
Sr. Condoleo. — Cómo no.
Sr. Levy. — ¿Se podría convocar al Secretario o al Subsecretario de Política Económica? Es
para ver las prioridades que tiene en materia de inversión pública.
Sr. Braceli. — Creo que va a venir porque tiene un marco de proyecto y resulta que la obra
que nosotros estamos haciendo es la que está armando Economía.
Sr Levy. — Piénsenlo.
Sr. Condoleo. — Me mandan la sugerencia y vemos si es factible.
Sr. Braceli. — Qué no vengan todos los funcionarios juntos. (Risas)
Sr. Condoleo. — Entonces, hacemos una jornada.
Disculpen, sé que vienen del interior pero, de acuerdo con lo que hablé con el
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senador, tal vez se realice una reunión ad hoc, distinta de las normales que tenemos,
para recibir al doctor Rigo.
Asimismo, hay algo que quería comentarles porque me parece que es importante. Si
bien puede ser no esencial la concurrencia de los funcionarios, me parece muy importante
conseguir que se acerquen porque eso permite un acercamiento entre la Mesa Consultiva y
los distintos actores en las cuestiones operativas. Siempre recuerdo la reunión en que vino el
doctor Mario Presas y señaló que también era profesor universitario pero cuando uno baja a
la tierra tiene otra perspectiva. En ese sentido, el acercamiento con los distintos actores sirve
para encontrar un punto de equilibrio y llegar a cuestiones que se traduzcan en acciones
operativas.
Entonces, nos vemos el 7 de septiembre. Levantamos la sesión, muchas gracias.
— Son las13 y 22.