Revista Economía Colombiana Edición 346
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Entrar a la publicación Director Edgardo José Maya Villazón Contralor General de la República “ En este PDF encontrará algunos botones de navegación los cuales explicamos a continuación: Entrar a la publicación Salir Busqueda de palabras o frases Contenido Siguiente página Anterior página Artículo Anterior Siguiente Artículo Zoom - Zoom + El primer paso para tener una mejor definición y estructuración de la política rural es entender que no basta con promover el desarrollo de las actividades agropecuarias, sino que es necesario ampliar el ámbito de las políticas públicas a muchas otras actividades económicas, si se quiere diversificar y potenciar la calidad del empleo y con ello las fuentes de ingresos de los habitantes del campo. Editorial, pág. 4 También el contenido lo llevará a cada artículo haciendo click sobre él. Edgardo José Maya Villazón Contenido Subdirectora Gloria Amparo Alonso Másmela Vicecontralora General de la República Coordinadora Gloria Patricia Rincón Mazo Contralora Delegada Economía y Finanzas Consejo Editorial Jorge Humberto Botero Angulo Cesar González Muñoz (QEPD) Margarita Henao Cabrera Antonio Hernández Gamarra Beethoven Herrera Valencia Santiago Montenegro Trujillo Editor General Oscar Alarcón Núñez Busqueda de palbras o frases Siguiente página Anterior página Preparación editorial Oficina de Comunicaciones y Publicaciones Directora oficina Rossana Payares Altamiranda Diseño de portada Néstor Patiño Forero Diagramación, edición fotográfica y elaboración de gráficos Andrea Artunduaga Acosta ” Colaboración fotográfica Google, El Tiempo, El Espectador. Suscripciones y distribución Sede Av. Jimenéz Cra. 9 No. 12C-10 PBX 6477000 e-mail: [email protected] Impresión Imprenta Nacional de Colombia © Contraloría General de la República - 2016 Zoom + COLUMNISTA INVITADO Contenido EDITORIAL La macroeconomía colombiana posboom minero energético 4 62 Edgardo José Maya Villazón, Contralor General de la República. Absalón Machado, Consultor en temas agrarios y desarrollo rural. Hacia una sociedad rural equitativa TEMA CENTRAL A dónde vamos con el posacuerdo rural 8 40 65 Aurelio Iragorri Valencia, Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural. Rafael Pardo Rueda, Alto consejero para el posconflicto, derechos humanos y seguridad. Alejandro Reyes Posada, Investigador social, consultor y columnista. Desarrollo rural en el marco del posconflicto 20 El campo colombiano: Un camino hacia el bienestar y la paz Lo que nos depara el posacuerdo en el campo 43 La incierta financiación del posconflicto Juan Camilo Restrepo, Exministro de Agricultura. 33 50 Santiago Perry, Miembro del Consejo Directivo de la Misión para la Transformación del Campo. ECONOMÍA COLOMBIANA Hernado José Gómez, Ex director del Departamento Nacional de Planeación y consultor en temas económicos y empresariales. 102 Acceso y uso de la tierra en los acuerdos de La Habana: Alcances y retos de la Reforma Rural Integral Liliana Moreno Acevedo, Funcionaria de la Contraloría Delegada para el sector Agropeuario. 114 Restitución de tierras y generación de ingresos: retos del posacuerdo Mercedes Ortiz Cañón, Asesora de la Contraloría Delegada para el sector Agropeuario. 120 Desnutrición y producción de alimentos: el tratamiento de los países frente al fenómeno Cinco Planteamientos de la SAC en torno al conflicto y al posconflicto en el agro colombiano Busqueda de palbras o frases Rafael Mejía López, Presidente de la Sociedad de Agricultores d e Colombia, SAC. 137 74 Coyuntura económica Educación rural: Un reto y una oportunidad en el posconflicto Los retos de la infraestructura en el posconflicto Luis Fernando Andrade, Presidente de la Agencia Nacional de Infarestructura, ANI. Siguiente página Anterior página Miguel Alfonso Montoya, Juan Pablo Radziunas y Carlos Humberto Barrera, Funcionarios de la Contraloría Delegada para Economía y Finanzas. Cecilia María Velez, Actual rectora de la Universidad Jorge Tadeo Lozano. 80 Contenido Néstor Rubiano Páez, Asesor de la Contraloría Delegada para el sector Agropeuario. La reforma rural en el posconflicto COYUNTURA José Antonio Ocampo, Director de la Misión para la Transformación del Campo. El plan Colombia Siembra y las recomendaciones de la Misión Rural 4 87 DESDE LA CGR “Las enormes desigualdades que caracterizan al país implican la necesidad de colocar la equidad en el centro de las políticas de desarrollo del campo”. pág. 20 // El campo colombiano: un camino hacia el bienestar y la paz Zoom + HISTÓRICO 146 Estructura de la reforma agraria Carlos Lleras Restrepo, Expresidente de la República de Colombia. ECONOMÍA COLOMBIANA 5 EDITORIAL que es ambientalmente diverso, económicamente muy variado y multiétnico. Editorial Hacia Siguiente Artículo una sociedad rural equitativa Está dedicado el tema central de este número de la Revista a reflexionar sobre la transformación que es necesario alcanzar en nuestra sociedad rural, si se quiere que Colombia supere de manera definitiva las profundas disparidades que nos agobian como nación. El logro de ese propósito ético – deseable además por razones humanitarias, sociales, económicas y políticas – supone repensar algunas de las creencias, hondamente arraigadas en la mentalidad nacional, que han guiado a lo largo de los años el diseño y la puesta en práctica de la política pública sobre el mundo rural. La primera de ellas ha postulado con mucha fuerza, explícitamente en ocasiones e implícitamente las más de las veces, que el campo equivale y se circunscribe al quehacer de la producción agrícola y ganadera. Esa concepción vuelve invisibles a quienes se dedican al turismo rural, ecológico y de aventura; a quienes trabajan en la minería artesanal; a los oferentes de servicios ambientales; a los pequeños industriales y comerciantes del campo; a quienes en 6 ECONOMÍA COLOMBIANA él manufacturan las artesanías; y, a quienes se dedican a ofrecer el transporte y otros servicios. Por lo tanto, el primer paso para tener una mejor definición y estructuración de la política rural es entender que no basta con promover el desarrollo de las actividades agropecuarias, sino que es necesario ampliar el ámbito de las políticas públicas a muchas otras actividades económicas, si se quiere diversificar y potenciar la calidad del empleo y con ello las fuentes de ingresos de los habitantes del campo. El segundo paradigma que debe ser objeto de revisión es la noción que diferencia lo rural de lo urbano apelando, como único criterio, a la distinción del lugar en donde se asientan los pobladores de la nación. Esa idea -- cuya expresión en las estadísticas se manifiesta clasificando, sin ningún otro distingo, como urbana a la población que vive en las cabeceras municipales y como rural a quienes viven en los corregimientos y poblados dispersos -- es altamente perjudicial porque desconoce las enormes diferencias que existen entre las cabeceras municipales y porque propicia un enfoque único hacia un mundo Frente a esa visión mecanicista para diferenciar lo urbano de lo rural, en los últimos años se ha propuesto examinar esa clasificación haciendo énfasis en la densidad poblacional, en la cercanía de los municipios a ciudades de gran tamaño y en la necesidad de reconocer las diferencias de historias, actores, y proyectos de vida que caracterizan a los pobladores del campo. Por eso es que el nuevo paradigma hace énfasis en estimular un desarrollo rural con enfoque territorial. Así como se reconoce que el mundo rural es mucho más que lo agropecuario, que tiene grados en vez de clasificaciones excluyentes, y que es necesario procurar un desarrollo territorialmente diferenciado, también las prédicas sobre la política pública han evolucionado en los últimos años en cuanto se postula la necesidad de un alcanzar un crecimiento que sea ambientalmente sostenible, económicamente competitivo y socialmente incluyente. Esa visión integral lleva a que la búsqueda de la inclusión social y económica de los pobladores del campo no se circunscriba al asistencialismo circunstancial para mejorar sus condiciones de vida, sino que busque que se generen empleos bien remunerados y que exista cobertura plena de los bienes sociales básicos (alimentación, salud, educación, agua potable y saneamiento básico, y protección social). Esa novedosa concepción sobre el mundo rural, y las concomitantes recomendaciones de política que ella supone, no puede hacer olvidar, sin embargo, que la producción agrícola y ganadera siguen teniendo un peso muy significativo en él, y que por lo tanto la transformación del campo exige una muy eficaz política para potenciar su crecimiento y desarrollo. La dotación de recursos a los desposeídos (tierra, crédito, asistencia técnica, etc.) y los apoyos a todos los productores (infraestructura de transporte, energía, adecuación de tierras, sanidad y seguridad) es parte fundamental de la política rural. Dentro de ello la dotación de tierras a los campesinos pobres y la seguridad jurídica sobre la propiedad rústica de todos los habitantes del campo es condición indispensable para una transformación del mundo rural. Por lo tanto, es necesario reorientar los recursos públicos hacia la inversión que incremente la oferta de bienes y servicios básicos y minimizar el pago de Contenido Busqueda de palbras o frases Edgardo José Maya Villazón, Contralor General de la República. Siguiente página subsidios directos a los productores. Además es fundamental que el gasto público corriente se asigne tomando en consideración el grado de pobreza relativa en las distintas áreas rurales más que atendiendo sólo el criterio de la concentración poblacional. Así las cosas la decisión de asignar más y de mejor manera los recursos presupuestales para el desarrollo rural será una de las decisiones cruciales sobre la recomposición del gasto público nacional en los próximos años. Anterior página Zoom + Además, como complemento a los recursos que la nación destine para estos propósitos, se precisa incrementar la generación de ingresos fiscales locales, para lo cual factor de fundamental importancia es una redefinición de la tributación territorial y dentro de ella el diseño de un impuesto predial altamente progresivo que incentive el uso de las tierras de acuerdo a su vocación natural. ECONOMÍA COLOMBIANA 7 EDITORIAL Todas las materias así enunciadas son las que se analizan-- con distintos énfasis, enfoques y propuestas de política-- por calificados expertos en este número de nuestra Revista, la cual incluye además contribuciones de algunos funcionarios de nuestra entidad sobre desnutrición, comercio exterior y producción de alimentos; el acceso a la tierra en los acuerdos de paz de la Habana; la restitución de tierras y generación de ingresos; y, la coyuntura en que se desenvuelve nuestra economía. Se cierra este número en la sección de textos históricos con apartes de la ponencia que el entonces senador doctor Carlos Lleras Restrepo presentó al Senado de la República en 1961 para darle trámite al proyecto de ley que con el transcurrir de los debates se convirtió en la Ley 135 de ese año, conocida como ley sobre la reforma social agraria. Ese texto es especialmente valioso porque contiene una defensa de la iniciativa, de la importancia de su integridad para no circunscribirla sólo a la dotación de tierras a los campesinos y porque – desde luego sin proponérselo en su momento – es hoy una demostración clara de cuánto dejamos de hacer en el último medio siglo para tener una sociedad rural más equitativa, más competitiva y más ambientalmente sostenible. Porque entonces como ahora lo que Colombia requiere es una sociedad rural que haga parte constitutiva de la sociedad nacional y cuya suerte se vea como un potencial de desarrollo y de generación de riqueza, y no como lastre de esos propósitos. Lo cual supone borrar del imaginario nacional el desprecio con que se mira el mundo rural al considerarlo como prototipo de lo inculto y lo torpe. Tema central Por eso lo positivo del pacto sobre el desarrollo rural integral que se acordó como primer punto en las conversaciones de paz con las FARC es que--sin afectar en nada los principios fundamentales de nuestra organización institucional, ni aquellos que gobiernan el régimen económico---propone construir la sociedad rural equitativa, incluyente, competitiva y ambientalmente sostenible que tanto requiere la nación colombiana. Nuestros lectores pueden constatar que, con especial riqueza conceptual, analítica y propositiva, este número de nuestra publicación contribuye a esclarecer el camino que será necesario recorrer para alcanzar, en un día no muy lejano, esa sociedad rural. Contenido Edgardo José Maya Villazón Contralor General de la República Busqueda de palbras o frases Siguiente página CÉSAR GONZÁLEZ Ante su fallecimiento lo recordamos César González Muñoz, destacado economista, egresado de la Universidad Nacional y uno de los más notorios discípulos del profesor Lauchlin Currie, Especializado en la Universidad de Cambridge (Inglaterra), ocupó importantes cargos en el sector público y privado, tales como gerente de la Financiera Eléctrica Nacional, presidente de la Asociación Bancaria y recientemente superintendente de Servicios Públicos. Además fue catedrático de las universidades Nacional, donde fue decano de Economía, y del Externado de Colombia. Fue autor de varios textos sobre desarrollo económico y administración bancaria. Y especialmente, una persona cálida, altruista y servicial. Anterior página Zoom + Para la Contraloría General de la República y para el Equipo de la Revista “Economía Colombiana”, es especialmente doloroso registrar su deceso. Hacía parte del Consejo Editorial de esta Revista, en donde participó y colaboró activamente para beneficio de esta publicación. Los quebrantos de salud por los que se vio afectado en los últimos días de su vida, no fueron impedimento para seguir con entusiasmo su labor y darnos sus sabios consejos. Deseamos hacer llegar a sus familiares nuestras expresiones de pesar ante tan dolorosa desaparición, al mismo tiempo que hacemos público nuestro agradecimiento por la colaboración que siempre incondicionalmente nos prestó. Firma del fin del conflicto ( La Habana, 23 de junio de 2016). 8 ECONOMÍA COLOMBIANA ECONOMÍA COLOMBIANA 9 TEMA CENTRAL Desarrollo rural TEMA CENTRAL Artículo Anterior Siguiente Artículo en el marco del posconflicto Las cifras hablan por sí solas: el 60 por ciento de los civiles muertos por causa del conflicto armado son campesinos, finqueros o empresarios con alguna relación con el campo. El área rural es exportadora de desplazados, por la violencia o la pobreza. Anualmente cerca de un millón de sus habitantes emigran a las ciudades. Para ellos llegó el momento del retorno. En el centro de la visión de la paz del Gobierno está la preocupación por lograr la transformación del campo, para lo cual es necesaria la terminación del conflicto armado, para luego abrir un período de construcción de la paz territorial y de integración y prosperidad para la población rural, especialmente de aquellas regiones que han sufrido el rigor del conflicto armado. Cuando llegue el hito histórico de la firma de los acuerdos de paz, Colombia tendrá que haber dado un gran salto en el cumplimiento de nuestra meta: sembrar un millón de nuevas hectáreas, para garantizar la seguridad alimentaria, impulsar el autoabastecimiento, generar empleo, luchar contra la pobreza, potencializar nuestras tierras, y garantizar la reinserción de los antiguos guerreros. Para ello, el Gobierno Nacional ha tomado la decisión, a través del Plan Nacional de Desarrollo, de impulsar una gigantesca transformación del campo mediante la implementación de dos estrategias: Misión rural impostergable La superación de la pobreza y la generación de empleo, comienzan a mostrar resultados para el posconflicto (…) Ser campesino o empresario del campo volverá a ser sinónimo de bienestar y prosperidad. Ninguna cosecha ha sido tan esperada como el fin del conflicto armado interno. La paz ha sido el fruto prohibido durante décadas. Su semilla, la mayoría de las veces, se sembró en terreno estéril. La historia ha cambiado. Gracias al Presidente Juan Manuel Santos, hay razones para ser optimistas. La reconciliación se asoma como un fruto apetecido. Pero para que germine, la paz necesita tierra fértil. ¡Y esa tierra está en el campo colombiano! Allí donde el conflicto se ha vivido con mayor ímpetu es donde nacerá el nuevo país que estamos construyendo. El objetivo es sembrar paz donde hoy abunda la maleza de la guerra. Para que allí nadie nunca más alce un arma para manchar de sangre la tierra. Para que seamos realmente una despensa del mundo, en donde nuestros campesinos vivan en casas dignas, sus hijos vayan a la escuela sin miedo a ser víctimas de la violencia y tengan acceso a la educación superior y a mejores oportunidades de vida. * Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural. 10 ECONOMÍA COLOMBIANA No es una tarea fácil. Es una misión rural impostergable. La hemos llamado Plan Colombia Siembra y exige cambios profundos en la organización del sector agrario, tarea que ya estamos cumpliendo. • El Desarrollo Rural con Enfoque Territorial (DRET) para cerrar las brechas sociales y regionales. Una misión rural para que quienes abandonen la lucha armada encuentren donde cultivar su nueva vida y ratifiquen que valió la pena cambiar los fusiles por semillas de esperanza. Históricamente, el sector rural ha jugado y sigue jugando un papel preponderante en el desarrollo económico del país. Sin embargo, la contribución del sector al PIB total ha venido decayendo situándose en los últimos años alrededor del 6,2%, como corresponde a las tendencias internacionales de los países en desarrollo. Un millón de nuevas hectáreas sembradas, para que la paz tenga mucho campo. Aurelio Iragorri Valencia* Ese es el compromiso del Presidente Santos: después de ocho años de gobierno entregar un país reconciliado con el campo, en donde no hayan desplazados, ni víctimas ni victimarios, y la riqueza sea distribuida equitativamente. En donde todos aprendamos a perdonarnos. Es una meta ambiciosa para la que ya se han destinado 1,9 billones de pesos. La nueva agenda que le ha trazado al sector la reconciliación exige constancia y mucho esfuerzo. Trabajo y más trabajo. El campo es el futuro y el corazón de la nueva Colombia que estamos construyendo entre todos. Es la tierra el corazón de la esperanza. Un país donde haya tierra para cultivar y no tierra para enterrar los sueños. Claves de la transformación del campo Posconflicto traerá cambios La paz es nuestra gran oportunidad de sembrar vida. El posconflicto traerá consigo cambios profundos, pero será en el campo donde más impactará lo acordado en La Habana, no en vano el tema agrario es el primero de la agenda. Es allí donde está concentrada la pobreza extrema, se han cometido los delitos más graves y vivido los episodios más dolorosos. Es del campo de donde han salido la mayoría de los seis millones de desplazados por la violencia. Es allí donde la palabra reconciliación adquiere una dimensión humanitaria. • La transformación productiva, que busca incrementar la oferta agropecuaria, fomentar las exportaciones y garantizar la seguridad alimentaria del país, mediante la siembra de un millón de hectáreas: Plan Colombia Siembra. Desafíos del sector rural Contenido Busqueda de palbras o frases Siguiente página Anterior página Zoom + En términos técnicos, las reformas estructurales, que inició el gobierno del Presidente Santos, se orientan a promover el crecimiento económico, el cierre de las brechas sociales y territoriales, la sostenibilidad ambiental y la conservación de los recursos naturales. Igualmente, deberá lograr la reparación integral de las víctimas del conflicto armado y el diseño y ejecución de una política de desarrollo rural integral con enfoque territorial, que fortalezca las capacidades locales y regionales para orientar y gestionar un desarrollo regional acorde con las potencialidades y las necesidades de sus poblaciones, que permita cerrar las grandes brechas productivas, sociales e institucionales. ECONOMÍA COLOMBIANA 11 TEMA CENTRAL El diagnóstico de Misión Rural afirma que en las últimas dos décadas se ha presentado crecimiento moderado del PIB Agropecuario alrededor de un 2,5% promedio anual frente a un crecimiento del 4,5% del PIB total. Este regular desempeño es consecuencia de la baja diversificación y modernización de la producción agropecuaria y rural. Esta situación comenzó a reversarse a partir de 2013, cuando el alto crecimiento de la economía cafetera (22,3%) fue determinante del incremento del 5,5% del PIB en el 2013. Tendencia que se mantuvo durante el 2014, aunque a ritmos más moderados (2,3%). TEMA CENTRAL El posconflicto traerá consigo cambios profundos, pero será en el campo donde más impactará lo acordado en La Habana, no en vano el tema agrario es el primero de la agenda. Las últimas cifras del DANE, sin embargo, revelan un fuerte crecimiento del PIB agrario, que lo consolidan como el motor de la economía nacional. En efecto, las estadísticas del DANE, sobre el crecimiento en el último trimestre de 2015 del PIB, registran un crecimiento del 4,8% de la agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca, por encima del total nacional que fue de 3,3%. (Gráfico 1) Así, el sector agropecuario lideró el crecimiento durante los últimos tres meses del año anterior, junto con sectores como construcción (4,3%) y servicios financieros, actividades inmobiliarias y servicios a las empresas (4,2 %). Producción de alimentos En cuanto al crecimiento de la producción mundial de alimentos y materias primas de origen agrícola ha permanecido relativamente estancado durante los últimos años. En el caso de Colombia, en la década de los sesenta las áreas sembradas de cultivos transitorios correspondían al 70% y el 30% restante a cultivos permanentes, caso contrario lo que ocurre en la actualidad donde los cultivos permanentes hacienden al 70% de las hectáreas sembradas y los cultivos transitorios solo llegan al 30%. Sumado a lo anterior, en la últimas dos décadas sólo hemos sembrado 640 mil hectáreas nuevas. Millones de toneladas 10,0 5,0 9,8 8,6 4,2 3,9 10,3 9,8 4,1 Busqueda de palbras o frases 4,7 3,9 Siguiente página - 4,8 Construcción -4,9 -4,4 2010 2011 -5,8 -5,9 -5,6 2012 2013 2014 Anterior página -10,0 Exportaciones Importaciones Balanza comercial 4,2 Servisios financieros, inmobiliarios Industria manufacturera 4,0 Suministro de electricidad, gas y agua 4,0 Balanza comercial 7.892 Millones de USD 3,4 Servicios sociales, comunales y personales 0,5 Transporte, almacenamiento y comunicaciones -1,4 Explotación de minas y canteras 3,2 PIB 3,3 -2 7.024 5.727 5.000 -1 0 1 2 Variación porcentual 3 6.574 6.251 6.581 6.127 4.194 1.662 1.650 323 - 4 5 6 6.242 5.362 1.534 Valor agregado -3 Zoom + 10.000 3,6 Comercio, reparación, restaurantes y hoteles ECONOMÍA COLOMBIANA 8,8 -5,0 4,3 Contenido Balanza comercial 15,0 Agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca Fuente: Dane. Balanza comercial 2010-2014 Gráfico 2 Crecimiento del PIB por ramas de actividades (2015) Variación % Gráfico 1 12 Esas cifras revelan que las acciones y el direccionamiento del sector agropecuario, están dando resultados, a pesar de las circunstancias que afectan negativamente como el fuerte fenómeno de El Niño. 2010 2011 Exportaciones 2012 Importaciones 454 2013 2014 Balanza comercial Fuente: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Colombia Siembra, 2016. ECONOMÍA COLOMBIANA 13 TEMA CENTRAL TEMA CENTRAL Reducción de la pobreza rural No ocurre lo mismo en el caso de la balanza comercial en valor, dado que el monto de las exportaciones agrícolas para el 2014 (7.892 millones de dólares) fue superior a las importaciones USD6.242 millones, arrojando un superávit de 1.650 millones de dólares. (Gráfico 2) Lo anterior significa que si bien no se han logrado cambios significativos en la generación de riqueza sectorial, la tendencia creciente del PIB agropecuario en los últimos años, permite proyectar una mejora en las condiciones de vida de la población rural. Aún con estos avances en la producción agrícola nacional y en el comercio internacional, Colombia es uno de los pocos países que puede incorporar extensas regiones de su geografía a la producción agrícola y forestal. Las estadísticas del DANE revelan que entre los años 2002 y 2014, la pobreza multidimensional en la zona rural disminuyó 34 puntos porcentuales, al pasar del 78% en el año 2002 al 44% en el 2014; mientras que la pobreza por ingresos disminuyó solo 21 puntos porcentuales, al pasar del 62% al 41% en el mismo período. Generación de empleo Reducir la pobreza por ingresos, específicamente la pobreza extrema, es uno de los mayores retos que tiene Colombia en el posconflicto. En relación con las cifras de empleo, estas muestran una mejora sustancial en las tasas de desempleo rural: mientras la tasa de desempleo urbano pasó de 15,6% en 2002 a 10,4% en 2012; las de desempleo rural presentan un índice mucho menor, al pasar de 10,9% a 6,5% en el mismo período. (Gráfico 3) Cerca de 500 mil pobres menos en el campo Las nuevas políticas de inversión y la orientación de la política rural en las regiones han permitido, sin embargo, que entre 2014 y 2015, 700 mil personas salieran de la pobreza multidimensional, de las cuales 412 mil fueron en el sector rural. Vale recordar, que gracias a la política de articulación regional, 2,3 millones de pobladores rurales se vieron beneficiados De hecho, la tendencia es creciente, pues de noviembre de 2015 a enero de 2016 se generaron 441 mil nuevos empleos, de esos 195 mil fueron en el sector rural; más del 95% del empleo fue generado en parcela propia y familiar. Ello implica que quienes están produciendo la comida en Colombia, los campesinos, se están motivando a sembrar más. en 2015, con proyectos de inversión del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en 1.074 municipios de los 32 departamentos, cosa que antes no sucedía. El objetivo, es priorizar de forma equitativa, incluyente y participativa el presupuesto de inversión sectorial, de acuerdo con las necesidades municipales y departamentales dentro de un proceso de concertación con los actores locales. Acceso a la tierra Dentro de los factores explicativos de la brecha urbano-rural, están los problemas asociados al ordenamiento social y productivo que están relacionados con falta de acceso a la tierra, inseguridad jurídica y conflictos en el uso del suelo. De acuerdo con los resultados del Censo Nacional Agropecuario (2014), solo el 36,4% de los hogares rurales tiene acceso a la tierra. Según el IGAC, el 75,6% de los hogares rurales que acceden a tierras en 2011, tienen menos de 5 hectáreas. Contenido La concentración de la tierra y la informalidad de la propiedad rural han sido muy altas históricamente. Según el índice Gini de propietarios, durante los años 2009-2011 se presentó un aumento de la concentración de la propiedad al pasar de 0,859 a 0,863 (Gráfico 4). Con el agravante que buena parte de esa tierra Busqueda de palbras o frases Siguiente página Gráfico 4 Gráfico 3 Tasa de desempleo rural 2002-2012 Índice Gini 0,60 18 16 15,6 14,1 14 (%) 12 13,6 11,8 12,0 10,9 8,8 10 9,1 11,2 8,2 7,7 7,1 8 11,3 8,1 12,0 7,9 11,8 10,8 10,4 0,50 8,5 7,3 6,5 6 4 0,40 2 0 2008 2002 2003 2004 2005 2006 Urbano Fuente: DANE-GEH 2002-2012. 14 ECONOMÍA COLOMBIANA 2007 2008 Rural 2009 2010 2011 2012 2009 Nacional 2010 2011 2012 2013 Cabeceras 2014 Rural Las cifras del DANE en 2015, revelan un fuerte crecimiento del PIB agrario, que lo consolidan como el motor de la economía nacional. Anterior página Zoom + Fuente: DANE-Estadísticas Sociales según pobreza y desigualdad. ECONOMÍA COLOMBIANA 15 TEMA CENTRAL no se utiliza eficientemente, lo que afecta el acceso al factor productivo y las posibilidades de desarrollo rural. La falta de acceso a tierras encuentra explicación en la carencia de oportunidades y recursos para adquirirlas por parte de los trabajadores agrarios. Igualmente, el despojo y la usurpación de tierras ya bien sea como consecuencia del conflicto armado o por la acción de particulares ante la inexistencia de reglas institucionales claras, objetivas y justas para transarlas, termina por reforzar la tendencia a la excesiva concentración de la propiedad rural. Este hecho se profundiza aún más si se tiene en cuenta que los instrumentos de política para este propósito han sido de muy bajo impacto y con muchas dificultades en su implementación. Tal es el caso del Subsidio Integral de Tierras. Entre 2008 y 2014, cuando el Incoder realizó convocatorias públicas, 132.782 familias campesinas se postularon para recibir el subsidio, de las cuales únicamente accedieron 7.623. A lo anterior se suma el hecho que solamente el 21,4% de los predios rurales están ocupados por sus propietarios formales y el 59,1% están en condición de informalidad, de acuerdo con la ECV 2011. Además, una buena parte de los predios formalizados se encuentran en “falsa tradición”, tal como lo señalan los estudios del IGAC (2012). (Gráfico 5) Gráfico 5 Nivel de informalidad en la propiedad de la tierra en Colombia 19,5% 21,4% 59,1% Propietarios Poseedores u ocupantes Tenedores Fuente: Cálculos DNP-DDRS con datos de DANE-ENCV 2011 (Módulo L Componente Rural - Información de fincas) 16 ECONOMÍA COLOMBIANA TEMA CENTRAL Ordenamiento del suelo Otro hecho que se deriva de la falta de ordenamiento productivo es la subutilización del suelo. Actualmente tenemos 7 millones 155 mil hectáreas cultivadas y un potencial de 26.5 millones de hectáreas con vocación agrícola. Con respecto al recurso hídrico, la mayor demanda de agua en Colombia corresponde al uso agrícola con un total de 19.386 millones de m3 (54%), de los cuales el 56% del agua se utiliza efectivamente en el riego de cultivos, mientras que el resto (46%) se utiliza para el consumo humano, para otras labores agrícolas o simplemente se desperdicia. Esta situación de uso ineficiente del recurso hídrico debe considerarse como parte de la problemática del ordenamiento productivo del sector. En materia de infraestructura de riego, se estima que en Colombia 7,6 millones de hectáreas de las tierras aptas para las actividades agrícolas requieren algún tipo de riego y/o drenaje. Sin embargo, su cobertura es baja y presenta serios problemas de sostenibilidad técnica, operativa y administrativa. De acuerdo con la información disponible del Incoder, en el país existen 1.137.238 hectáreas adecuadas que representan solo el 14% del potencial de tierras irrigables, de las cuales 217.910 hectáreas (19,6%) corresponden a la inversión pública y las restantes 919.328 ha (80,4%) a la inversión privada. En relación con la investigación y el desarrollo tecnológico, existe poca oferta de paquetes tecnológicos que permitan solucionar problemáticas de los subsectores o renglones productivos en las regiones y, así mismo, provean instrumentos y asistencia técnica para agregar innovaciones a la producción agropecuaria. Adicional a ello, la asistencia técnica agropecuaria ha desaparecido de las políticas públicas como instrumento para la innovación y el desarrollo productivo. Hoy en día, el país se encuentra rezagado en materia logística, particularmente en los temas relacionados con la infraestructura de transporte para el sector rural, ya bien sea por la falta de vías o por su mal estado. De acuerdo con los estudios de competitividad del Foro Económico Mundial (FEM, 2013) y los hallazgos del Logistics Perfomance Index (2014) del Banco Mundial, Colombia se ubica en el puesto 92 entre 148 países del mundo, muy por debajo de países de desarrollo similar como: Chile, Brasil, Argentina, El Salvador, Guatemala, Perú y Ecuador. Contenido Transformación del campo y crecimiento verde Como se ha señalado antes, en el centro de la visión de paz del Gobierno está la preocupación por el territorio, la equidad y los derechos. Se trata de una mirada que busca un desarrollo rural integral que le devuelva al sector el protagonismo perdido, debido a su baja competitividad y a los agudos problemas de pobreza. Esta situación de inequidad y contrastes ha obligado al país a pensar en nuevas estrategias que promuevan la transformación integral del campo, que involucre las dimensiones económica, social, ambiental e institucional para potenciar y desplegar acciones diferenciales más acordes con los factores endógenos y las capacidades de cada territorio; que involucren aspectos de competitividad, productividad y sostenibilidad del crecimiento del sector y que fortalezcan la institucionalidad local y la participación de las comunidades rurales, profundicen la democracia, generen mayor estabilidad política y, en general, fortalezcan la gobernabilidad y la gobernanza de los territorios. En este sentido la construcción conjunta de la paz es un proceso que debe ser ampliamente participativo. Es decir, debe concebirse y desarrollarse a partir de un diálogo que incluya al Gobierno y las institu- ciones estatales, a las organizaciones sociales y a las comunidades en el territorio, y al sector privado y a sus empresas. Tal y como se ha señalado a lo largo de este documento, para alcanzar esta visión de la paz territorial y sembrar los cimientos del posconflicto, es necesario concentrar los esfuerzos públicos y privados en el cierre de las brechas sociales, económicas e institucionales y avanzar en el cumplimiento de los siguientes objetivos: 1) aumentar la productividad y competitividad de las actividades agropecuarias; 2) integrar el territorio y sus comunidades, para contribuir al cierre de brechas poblacionales y sociales, potenciando la conectividad para la inclusión productiva y el acceso a bienes públicos, servicios sociales e información; y 3) reducir las desigualdades sociales y territoriales entre los ámbitos urbano y rural, mediante el desarrollo integral del campo como garantía para la igualdad de oportunidades. Busqueda de palbras o frases Siguiente página Anterior página Zoom + La consolidación de la paz territorial pasa por la transformación de las condiciones del campo, la reparación de las víctimas, el acceso a los bienes y servicios públicos y la garantía de los derechos constitucionales para todos sus habitantes, especialmente de aquellos que han vivido en la periferia del país, en las zonas marginales, y que han sufrido el conflicto en carne propia. ECONOMÍA COLOMBIANA 17 TEMA CENTRAL Esta visión debe tener en cuenta los insumos de los procesos participativos de los últimos dos años, principalmente los del Pacto Agrario y las mesas de negociación con otras organizaciones campesinas, las propuestas del sector empresarial del campo colombiano y sus agremiaciones, y las recomendaciones de la Misión para la Transformación del Campo. Estrategia de transformación productiva del campo llo Rural, creada mediante el Decreto 2364 del 7 de diciembre de 2015. El enfoque Desarrollo Rural Territorial (DRET) reconoce la necesidad de diseñar políticas y estrategias participativas y diferenciales que tomen en cuenta las particularidades y dinámicas de cada región y de los diferentes grupos poblacionales y que sean diseñadas con la participación de las autoridades departamentales, municipales y las comunidades rurales. Mediante el Plan Colombia Siembra, el Gobierno busca aumentar la oferta agropecuaria interna, fomentar las exportaciones de productos agropecuarios y garantizar la seguridad alimentaria del país, a través del incremento de un millón de hectáreas sembradas y el aumento de los niveles de productividad de las actividades del sector. De tal manera, que los mecanismos deberán servir también para que las nuevas Agencias de Desarrollo Rural, de Tierras y de Renovación del Territorio tengan una bitácora que oriente su accionar para tratar de reducir las brechas y desigualdades productivas, sociales e institucionales, mediante el diseño e implementación de planes operativos y de inversiones adecuados a las características y dinámicas particulares de cada región. Del total de la meta del millón de nuevas hectáreas sembradas, 600 mil hectáreas corresponden a la iniciativa privada, que serán apoyadas mediante los incentivos, mecanismos y líneas de crédito de que dispone el Ministerio. Las restantes 400 mil hectáreas serán desarrolladas a través de intervenciones directas con recursos de los programas y proyectos de inversión pública del Ministerio y de las entidades adscritas, principalmente, de la Agencia de Desarro- El modelo de desarrollo rural con enfoque territorial, es un modelo que permite articular las grandes apuestas nacionales de transformación productiva con los recursos locales, basados en pequeños y medianos emprendimientos rurales que se integran y conectan entre sí en los distintos eslabones de las cadenas productivas, generando mayor valor agregado territorial y con una gran capacidad de adaptación y flexibilidad territorial. Ilustración 1 Estrategias de Transformación del Campo 2014-2018 Ordenar el territorio rural buscando un mayor acceso a la tierra por parte de los productores agropecuarios sin tierras o con tierra insuficientes Facilitar el acceso a la tierra Cerrar brechas urbanorurales Mejorar las condiciones de habitabilidad y el acceso a servicios públicos de la población rural Acelerar la salida de la pobreza y la ampliación de la clase media rural mediante una apuesta de inclusión productiva de los pobladores rurales. Desarrollar mecanismos de intervención territoriales flexibles, oportunos y pertinentes. Generar seguridad jurídica en relación con la tierra Implementar planes de acceso y mejoramiento de calidad de los servicios de educación y salud rurales Desarrollar las capacidades productivas y comerciales de las comunidades rurales. Promover el uso eficiente del suelo y los recursos naturales Ajustar el sistema de seguridad social rural y promover la formalización laboral Facilitar el acceso a activos y mercados Fuente: DNP –Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018. 18 TEMA CENTRAL ECONOMÍA COLOMBIANA Impulsar la competitividad rural a través de la provisión de bienes y servicios sectoriales Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología Agroindustria Plan maestro de rehabilitación de vías terciarias del país. Sistema Nacional de Crédito Agropecuario Modelo eficiente de comercialización y distribución de productos e insumos agropecuarios Plan de aprovechamiento comercial para el acceso real de los productos agropecuarios a los mercados Institucionalidad para la transformación del campo Modernización del MADR Autoridad de Tierras Fondo de Tierras Fondo de Desarrollo Rural y los mecanismos ejecutores en territorio Coordinación e intervención en el territorio rural y consolidar un sistema de información rural para la toma de decisiones Acuerdos de consulta previa con grupos étnicos Desde esta perspectiva, lo que impulsa el desarrollo es la capacidad de combinar esos factores locales con las intervenciones de los agentes capaces de articularlos y conducirlos. Lineamientos estratégicos del Desarrollo Rural Integral con enfoque territorial La estrategia de transformación del campo reúne cinco objetivos estratégicos y 18 líneas de intervención. De acuerdo con lo anterior, el reto de construir una paz duradera, parte de una trasformación integral del campo, que abarca cinco grandes objetivos: 1. Ordenar el territorio rural buscando un mayor acceso a la tierra por parte de los pobladores rurales sin tierras o con tierra insuficiente, el uso eficiente del suelo y la seguridad jurídica sobre los derechos de propiedad bajo un enfoque de crecimiento verde. 2. Cerrar las brechas urbano-rurales y sentar las bases para la movilidad social mediante la dotación de bienes públicos y servicios sociales que apoyen el desarrollo humano de los pobladores rurales. 3. Acelerar la superación de la pobreza y la ampliación de la clase media rural a través de una apuesta de inclusión productiva de los campesinos. 4. Impulsar la competitividad rural a través de la provisión de bienes y servicios sectoriales, que permitan hacer de las actividades agropecuarias una fuente de riqueza para los productores del campo. 5. Contar con un arreglo institucional integral y multisectorial que tenga presencia territorial de acuerdo con las necesidades de los pobladores rurales y los atributos del territorio, y que además permita corregir las brechas de bienestar y oportunidades de desarrollo entre regiones rurales. En este sentido, las nuevas agencias deben jugar un papel fundamental como institucionalidad del sector responsable de la implementación de la política de tierras y desarrollo rural territorial, siempre y cuando logren su implementación como agencias promotoras, gestoras y financiadoras del desarrollo rural integral. Los principales retos que deben enfrentar estas agencias, son: • La persistencia y la intensidad de la pobreza rural, a pesar del avance en el cumplimiento de las metas de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. • La limitada disponibilidad de infraestructura de riego y drenaje para la producción agropecuaria. • La desigual e ineficiente distribución de la propiedad de la tierra. • La baja productividad y competitividad de las actividades agropecuarias y rurales. • El uso ineficiente de los factores de producción, particularmente la tierra y el agua, y • Las profundas brechas y desequilibrios urbano-rurales. Estrategia de Desarrollo Rural Territorial, DRET De acuerdo con los objetivos de la política pública (PND 2014-2018: “Todos por un nuevo país”) (Ilustración 1) y las recomendaciones de política de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, OCDE, la estrategia desarrollo rural territorial debe estar orientada a generar capacidades y oportunidades para que los pobladores rurales logren ser los gestores de su propio desarrollo. Esto significa que la estrategia DRET debe enfocarse en el desarrollo de capacidades endógenas de los territorios para lograr ambientes territoriales integrales favorables que permitan mejorar la productividad y competitividad territorial y reducir las desigualdades y brechas entre los sectores urbano y rural. El DRET(Ilustración 2) está soportado en cuatro enfoques estratégicos: i) el enfoque de derechos, entendido como la garantía del goce efectivo de los derechos de la población rural para acceder a los bienes y servicios sociales básicos y a la propiedad de la tierra que les permita consolidar una clase media rural; ii) el enfoque territorial, que implica la atención diferenciada de los territorios con el fin de cerrar las brechas existentes entre los ámbitos urbano y rural, especialmente en aquellos que se han visto más afectados por los efectos del conflicto armado interno y que tienen un mayor rezago en su desarrollo; iii) el enfoque participativo, entendido como la generación de capacidades para participar como ciudadanos en la toma de decisiones que les incumbe; y iv) el enfoque de generación de capacidades e ingresos para la población rural, a través del desarrollo de emprendimientos competitivos y sostenibles. ECONOMÍA COLOMBIANA Contenido Busqueda de palbras o frases Siguiente página Anterior página Zoom + 19 TEMA CENTRAL Ilustración 2 TEMA CENTRAL Enfoque estratégico DRET 2015-2018 La superación de pobreza rural extrema requiere una mirada integral, en la medida que se trata de un fenómeno multidimensional, que está relacionado con la carencia de aspectos tales como: TERRITORIO Conglomerados Agroindustriales • El acceso a factores productivos básicos, particularmente, la propiedad de la tierra, Asociatividad Articulación Urbano-rural Mercados Famiempresa rural • El acceso a los servicios sociales básicos, tales como educación rural de calidad, salud, protección social, agua potable y saneamiento básico, • La provisión de bienes públicos sectoriales, especialmente la infraestructura de riego, adecuación de tierras y vías. • Vivienda y habitabilidad rural digna. Recursos físicos y productivos Ordenamiento social, Ambiental y productivo • Oportunidades de empleo e ingresos. Acceso a bienes y servicios sect. Bienes y sevicios sctoriales (Riego) Fuente: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural 2016. Estos cuatro enfoques constituyen los eslabones de la cadena de generación de capacidades y oportunidades del desarrollo rural territorial, que se articulan y convergen en la ruta de generación de ingresos que ha sido diseñada e incorporada a la política de Transformación del Campo; tal como se ilustra a continuación: Ilustración 3 Ruta de Generación de Capacidades e Ingresos MADR, ADR, DNP, MINTIC, SENA. DPS, MEN, MINSALUD, ICBF, MADR. POBREZA RURAL • Acceso a los servicios sociales básicos. •Participación. • Acceso a tierra. • Acceso a vivienda. MADR, ADR, UAEOS, SENA. GENERACIÓN DE CAPACIDADES ASOCIATIVAS • Capacitación •Liderazgo •Confianza • Participación DPS, MEN, MINSALUD, ICBF, MADR. DESARROLLO DE CAPACIDADES EMPRESARIALES • Innovación •Formalización • Capacitación empresarial. • Vinculación a cadenas productivas. TERRITORIO Y • Conglomerados •Alianzas •Redes • Competitividad territorial. Fuente: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural con base en el documento Generación de Ingresos y desarrollo de capacidades de pequeños productores rurales, Bogotá, 2014. 20 ECONOMÍA COLOMBIANA Estos factores constituyen lo que se denomina “condiciones previas” del desarrollo, en la medida que constituyen las condiciones mínimas necesarias para el desarrollo económico y social de las comunidades rurales. Al aplicar este concepto a los municipios colombianos se puede constatar que la carencia de esas “condiciones previas” es lo que caracteriza a los territorios rurales dispersos y desarticulados, los cuales fueron identificados por la Misión Rural como territorios con baja densidad poblacional y afectados por el conflicto armado, localizados en zonas ambientales frágiles donde predomina la ruralidad profunda; tales como los municipios de las zonas de consolidación, zonas de importancia ambiental estratégicas y de presencia de los grupos armados ilegales. De acuerdo con la Misión Rural, existen en el país aprox. 306 municipios que clasifican dentro de la categoría de “rurales dispersos”, con densidades de población inferiores a 25 hab/km2, cuyas cabeceras municipales tienen menos de 12 mil habitantes, han sido el epicentro de las acciones violentas de los grupos armados y se encuentran localizados en zonas apartadas y ambientalmente frágiles. Por estas razones, en estas zonas se requieren para la consolidación de la paz territorial, el diseño de programas especiales de desarrollo rural integral que incorporen políticas multidimensionales, multisectoriales e integrales de desarrollo rural territorial que permitan generar las condiciones básicas necesarias para su desarrollo y, por ende, lograr los efectos deseados en materia de la inclusión económica y social y del bienestar de los pobladores rurales de la Colombia rural profunda. El enfoque de generación de capacidades asociativas, igualmente, es un pilar del desarrollo rural territorial. En este contexto, la transformación y fortalecimiento institucional constituyen uno de los procesos más importantes del Desarrollo Rural con Enfoque Territorial –DRET- para garantizar la generación de capacidades endógenas en los territorios rurales, la profundización de la descentralización, el fortalecimiento de la asociatividad y participación de los actores locales en los procesos de planificación y toma de decisiones, y la democratización de la vida civil y política de los territorios. El enfoque de generación de capacidades empresariales es el eje de la estrategia de inclusión productiva, que reconoce la importancia que tienen las pequeñas y medianas empresas, tanto por su capacidad para generar empleo e ingresos como por su poder para adecuarse al entorno y su flexibilidad para enfrentar los retos derivados de las reformas estructurales y las crisis. Las cadenas productivas o de valor se entienden como una manera de organizar y articular las diferentes actividades agropecuarias y rurales, que involucran el intercambio de bienes y servicios, dinero e información que le añaden valor a esos bienes y servicios. Para ello, trabajamos en la promoción de la asociatividad y los encadenamientos entre productores, la articulación de instancias regionales en el marco de las comisiones regionales de competitividad y la implementación de programas de apoyo a la promoción de clúster. Estas acciones deben reflejarse en los objetivos misionales y planes estratégicos de las entidades del sector y de las que lo complementan y le dan soporte, como responsables directos y/o corresponsables de la ejecución de políticas de desarrollo rural. Contenido Busqueda de palbras o frases Siguiente página Anterior página Conclusión Colombia avanza hacia el fin negociado del conflicto armado. A la par el sector rural da pasos seguros hacia la superación de las causas que han permitido el afianzamiento del conflicto en el campo. La superación de la pobreza, la generación de empleo, una nueva institucionalidad para el sector, sumado a un enfoque moderno y con sentido humano de la política pública, comienzan a mostrar resultados de cara al posconflicto. El campo colombiano ha padecido la tragedia de la guerra, será ahí donde nacerá la nueva Colombia de paz, equidad y educación, en la que la tierra volverá a ser sinónimo de vida y esperanza para todos. Las cifras hablan por sí solas. La cosecha de la paz está más cerca que nunca. Ser campesino o empresario del campo volverá a ser sinónimo de bienestar y prosperidad. ECONOMÍA COLOMBIANA Zoom + 21 TEMA CENTRAL El campo colombiano: TEMA CENTRAL Artículo Anterior un camino hacia Siguiente Artículo el bienestar y la paz Dentro de una visión de desarrollo, la Misión invita al Gobierno a poner en marcha un programa de gran alcance para promover y fortalecer las organizaciones de productores y las organizaciones sociales. José Antonio Ocampo* I. Marco conceptual La sociedad rural y el campo colombiano han sido ejes indiscutibles del desarrollo del país. Al mismo tiempo, su atraso relativo en materia social y económica muestra los sesgos urbanos que ha tenido nuestro desarrollo y, por lo tanto, la inmensa deuda que el país ha acumulado con el mundo rural. El campo ha sido, además, el escenario principal de un largo conflicto armado. El objetivo central de la Misión para la Transformación del Campo es, por lo tanto, proponer políticas de Estado para que la sociedad rural pueda manifestar todo su potencial, contribuyendo al bienestar nacional y haciendo un aporte decisivo a la construcción de la paz. La paz ofrece, además, inmensas posibilidades para el desarrollo rural, tanto agropecuario como no agrope* Director de la Misión para la Transformación del Campo. 22 ECONOMÍA COLOMBIANA Vea aquí la presentación del autor https://youtu.be/t6cWgao5dPU cuario, y permite pensar en el avance de las zonas rurales como unos de los pilares del desarrollo futuro del país. Todas estas tareas deben entenderse dentro de la concepción de nuestra Carta Política, que define a Colombia como un Estado social de derecho. El objetivo es, por lo tanto, garantizar oportunidades económicas y derechos económicos, sociales y culturales a nuestros habitantes rurales para que tengan la opción de vivir la vida digna que quieren y valoran. La Misión parte de tres ideas fuerza, que pueden entenderse como los principios básicos que deben regir las políticas de desarrollo rural: 1. La necesidad de fomentar un enfoque territorial participativo, que reconoce una ruralidad diferenciada, las ventajas de la asociatividad y a los habitantes rurales como gestores y actores de su propio desarrollo. 2. La concepción del desarrollo como un proceso integral, que busca la inclusión, tanto social como productiva, de todos los habitantes rurales. Esta visión implica la necesidad de superar la visión asistencialista de las políticas rurales y considerar a los habitantes rurales tanto como agentes de desarrollo productivo como sujetos de derechos y, por ende, como plenos ciudadanos. 3.La necesidad de promover un desarrollo rural competitivo y ambientalmente sostenible basado, ante todo, en la provisión adecuada de servicios y bienes públicos que faciliten el desarrollo de actividades tanto agropecuarias como no agropecuarias. El enfoque territorial participativo adopta la concepción de la nueva ruralidad, que supera la dicotomía rural-urbana y mira más a las relaciones, sinergias y complementariedades que permiten aumentar la competitividad y cerrar las brechas de exclusión de la población rural. Este enfoque busca atender la diversidad socio-económica, cultural y ecológica de los distintos territorios del país con estrategias y políticas específicas a las condiciones de cada uno de ellos. Parte, además, de promover a las organizaciones locales y sus iniciativas, así como a las redes de cooperación entre agentes públicos y privados, contribuyendo de esa manera a construir tejidos sociales más densos, es decir, a construir sociedad. El desarrollo como un proceso integral, responde al concepto de desarrollo sostenible en el sentido amplio en el que se utiliza en las Naciones Unidas1, el cual abarca sus dimensiones económicas, sociales y ambientales. En tal sentido, busca promover ante todo, que los habitantes del campo tengan una vida digna, que garantice tanto sus derechos económicos, sociales, culturales y ambientales, como sus derechos civiles y políticos; y entre estos últimos, muy especialmente su seguridad personal y su libertad para asociarse y participar sin miedo en las decisiones de su comunidad y de la vida nacional. Dadas las enormes desigualdades que caracterizan al país, esta visión implica la necesidad de colocar la equidad en el centro de las políticas de desarrollo del campo y, por ende, reducir las enormes desigualdades entre los habitantes rurales y urbanos, entre los propios habitantes rurales, entre hombres y mujeres, entre distintos grupos étnicos y entre 1 Este es, entre múltiples otros casos, el que se utiliza en los Objetivos de Desarrollo Sostenible que hacen parte de la Agenda Mundial de Desarrollo 2030 adoptada en septiembre de 2015 por la Asamblea General de la ONU. las distintas regiones. Esto implica tener políticas de Estado que eliminen las diferentes formas de exclusión social, garantizando el acceso de todos los habitantes a bienes de interés social básicos (nutrición, educación, salud, protección social, entre otros), independientemente del lugar de residencia o del tipo de trabajo. Lo anterior debe complementarse con una estrategia de inclusión productiva, que abarque tanto la agricultura familiar como las actividades independientes no agropecuarias y la promoción del trabajo asalariado formal. Esta estrategia debe estar orientada a garantizar acceso a recursos productivos apropiados y muy especialmente tierra, crédito, tecnología y capacitación laboral y empresarial, así como apoyo a las distintas formas de asociación de los productores y a sus alianzas con el sector empresarial de mediana y gran escala. En materia de tierra, busca reducir tanto la alta concentración de la propiedad como la fragmentación del minifundio que ahoga a ciertas regiones del país, así como superar la generalizada informalidad que caracteriza la tenencia de la tierra en el país. Contenido En materia económica, es necesario garantizar un desarrollo que permita el progreso de pequeñas, medianas y grandes empresas. Las políticas para apoyar el desarrollo productivo deben estar dirigidas a la provisión de servicios y bienes públicos. ECONOMÍA COLOMBIANA Busqueda de palbras o frases Siguiente página Anterior página Zoom + 23 TEMA CENTRAL Estas políticas deben favorecer a los sectores más pobres de las zonas rurales, al tiempo que construyen las bases de una clase media rural. En materia económica, es necesario garantizar un desarrollo que permita el progreso de pequeñas, medianas y grandes empresas, incluyendo cooperativas y otras formas de asociación de productores. Las políticas para apoyar el desarrollo productivo deben estar dirigidas a la provisión de servicios y bienes públicos, entendidos como aquellos que benefician a la comunidad o a una porción importante de ella en forma colectiva y que, por lo tanto, no pueden ser apropiados o provistos de manera individual. Este es el caso de la ciencia, tecnología e innovación; la infraestructura de transporte, electricidad, tecnologías de información y comunicación (TIC) y adecuación de tierras; la sanidad agropecuaria, la asistencia técnica y el acompañamiento integral; la seguridad jurídica sobre la propiedad; la seguridad y la justicia; y la información. Se debe garantizar también una política económica apropiada, en especial en materia cambiaria, crediticia y de comercio exterior. Por el contrario, se debe abandonar en general la tendencia a superar las dificultades coyunturales a través de apoyos o subsidios directos a actividades productivas específicas, que generan nuevas inequidades (ya que no todas las actividades son apoyadas de la misma manera) y, especialmente, no corrigen los problemas estructurales que enfrenta el campo y, por ende, no tienen efectos de larga duración. Los subsidios directos pueden ser necesarios en coyunturas excepcionales, pero en ese caso, deben ser transitorios, de bajo costo fiscal, favorecer prioritariamente a los agricultores de menores ingresos y tener preferiblemente efectos favorables sobre la productividad. Estas políticas deben garantizar un sector agropecuario competitivo, que genere un ambiente propicio para apuestas empresariales de todo tipo y que responda a la vocación del país de ser una de las despensas del mundo, como apropiadamente lo ha señalado la FAO. Más allá de ello, las estrategias de la Misión reconocen que si bien históricamente la zona rural era visualizada como aquella en la que se realizaban actividades primarias, en particular las agropecuarias, se debe trascender la óptica de ligar el mundo rural como el espacio de la producción primara y el urbano como el de la producción de manufacturas y servicios. Hoy en día, si bien las distintas actividades productivas mantienen cierta relación urbano-rural, han trascendido estas barreras para pensar en las sinergias entre los sectores primarios, secundarios y terciarios y en relocalizar muchas actividades a espacios que antes se consideraban como exclusivamente de vocación primaria. El desarrollo económico debe garantizar, a su vez, la protección del medio ambiente, en particular del agua, los suelos y la biodiversidad como elementos constitutivos y fundamentales para el desarrollo de actividades rurales. Manejada sobre criterios de sostenibilidad ambiental, la riqueza ecológica del país es, además, una fuente potencial de actividades productivas. Al mismo tiempo, sin embargo, es necesario frenar los efectos depredadores del medio ambiente, en particular la continua desforestación que sigue caracterizando al país, así como adaptar el sector agropecuario al fenómeno del cambio climático. Todo esto conlleva principios básicos de equidad intergeneracional, de acuerdo con los cuales el ritmo de extracción de los recursos naturales debe garantizar el bienestar no solamente de la generación actual, sino de las futuras. El desarrollo económico debe garantizar, la protección del medio ambiente, en particular del agua, los suelos y la biodiversidad como elementos constitutivos y fundamentales para el desarrollo de actividades rurales. Manejada sobre criterios de sostenibilidad ambiental, la riqueza ecológica del país es, además, una fuente potencial de actividades productivas. 24 ECONOMÍA COLOMBIANA TEMA CENTRAL Contenido La visión de la Misión de un campo generador de bienestar, moderno, competitivo y respetuoso de la diversidad territorial y de los recursos naturales, resalta que lo rural es estratégico, no subsidiario, para el desarrollo de Colombia. Esto es cierto no solamente por razones económicas sino también por la necesidad de superar los factores históricos del conflicto y construir la paz. En este sentido, la Misión reconoce al campo como un espacio donde caben y pueden convivir armoniosamente los grandes, medianos y pequeños agricultores en conjunto con otras actividades económicas. Para ello, el Estado debe garantizar la seguridad física y la justicia para todos, reparar a aquellos que se vieron afectados por el conflicto y apoyar preferencialmente a los pequeños y a la población más vulnerable, proveer bienes de interés social y servicios y bienes públicos que beneficien al conjunto de actores rurales. Todos los colombianos debemos entender que la paz empieza por saldar la deuda histórica con el campo. La Misión parte de unas categorías de ruralidad cuidadosamente construidas, que deben ser incorporadas en el conjunto de las políticas públicas como herramienta para llevar a cabo intervenciones diferenciadas en las distintas dimensiones del desarrollo rural. Estas categorías respetan las divisiones político-administrativas, parten del sistema de ciudades y utilizan la densidad, el tamaño de las cabeceras y la distribución de la población entre la cabecera y el área dispersa como criterios básicos de clasificación. De acuerdo con esta clasificación, la vida rural sigue teniendo un peso muy elevado: cerca del 60% de los municipios que tiene Colombia deben considerarse como rurales y existe, fuera de ello, una población rural dispersa en el resto de municipios, con lo cual la población rural representa poco más de 30% de la población del país2. Por otra parte, muchas de nuestras ciudades intermedias e incluso grandes siguen teniendo una relación muy estrecha con las actividades agropecuarias. La “ruralidad” debe entenderse, así, como un continuo, que de hecho no desaparece aún en nuestras grandes urbes. Predomina en la periferia geográfica del territorio nacional, pero también en el espacio que separa el Caribe del centro del país, donde se concentra la población urbana. Busqueda de palbras o frases Siguiente página Anterior página II. Diagnóstico Zoom + Nuestro espacio rural es tremendamente heterogéneo, no solo en razón de la compleja geografía del país, sino del peso de las distintas conformaciones sociales que son el legado de nuestra historia: las poblaciones indígenas, las formas de subordinación de dichas poblaciones y de los mestizos, la esclavitud que afectó a muchas de las zonas cálidas, la 2 Cabe anotar que la población dispersa puede vivir en realidad relativamente cerca de núcleos poblados. RIMISP estima, con base en datos del DANE, que en 2014 el 85,2% de la población dispersa vivía a menos de 20 km de un núcleo urbano de 20 000 o más habitantes y 65,6% a menos de 10 km. ECONOMÍA COLOMBIANA 25 TEMA CENTRAL población raizal de San Andrés y Providencia y la migración de población blanca en una etapa avanzada de la Colonia, la cual generó asentamientos de medianos y pequeños productores en dos regiones del país (Antioquia y Santander). La apertura de la frontera agraria reprodujo estas diferencias a lo largo y ancho del territorio. La excesiva concentración de la tierra ha sido fuente constante de conflictos, muchos de ellos asociados a la expansión de la frontera agraria que, a su vez, ha generado problemas ambientales, tanto por la desforestación a la cual ha dado lugar a lo largo y ancho de nuestro territorio, como por la ocupación La excesiva concentración de la tierra ha sido fuente constante de conflictos, muchos de ellos asociados a la expansión de la frontera agraria que ha generado problemas ambientales, tanto por la desforestación como por la ocupación productiva de zonas altas ambientalmente críticas, en especial los páramos. 26 ECONOMÍA COLOMBIANA productiva de zonas altas ambientalmente críticas, en especial los páramos. Debido a las características geográficas del país, esta frontera y los conflictos asociados a ella, se han dado en muchas partes del territorio nacional. El largo conflicto interno con organizaciones guerrilleras se agudizó en décadas más recientes por la expansión del paramilitarismo y su fuerte presencia en la vida política en varias regiones, así como por el narcotráfico, que ha financiado y creado nuevas formas de violencia. La persistencia del conflicto armado ha dejado hondas heridas que la sociedad colombiana debe superar, lo que no será posible sin una política de desarrollo rural extremadamente ambiciosa. Así lo establece, por lo demás, el punto 1 de los acuerdos de La Habana. Debido a la historia y geografías heterogéneas de nuestro mundo rural y a las desigualdades que han caracterizado el desarrollo regional del país, el mundo rural abarca desde zonas relativamente desarrolladas y con una fuerte articulación con ciudades grandes e intermedias, hasta otras extremadamente pobres, generalmente en las regiones más apartadas del país. Abarca también desde zonas (mayoritarias en términos de territorio) donde predomina la gran propiedad hasta otras donde se asientan pequeños productores e incluso mini y microfundistas. Entre las primeras hay algunas donde existe una agricultura empresarial bien desarrollada hasta otras, dominantemente ganaderas, donde las formas de producción siguen siendo en muchos casos tradicionales. La tenencia de la tierra ha dado lugar, en no pocas partes del territorio, a prácticas de búsqueda de rentas por valorización asociada a la expansión urbana y a la construcción de vías de comunicación o a esconder grandes patrimonios, sin darle un adecuado uso productivo a la tierra. El uso ineficiente del suelo se cruza en varias zonas del país con una gran informalidad en materia de propiedad de la tierra. Además, de acuerdo con las categorías de ruralidad definidas por la Misión, los niveles de pobreza son mayores en las zonas rurales del país, tanto si se miden por ingresos como por el indicador de pobreza multidimensional, que estima el acceso a bienes de interés social y otras dimensiones de calidad de vida. La pobreza es, además, siempre mayor en la población dispersa que entre la que habita en las cabeceras municipales en todas las categorías de municipios. Esto es cierto, incluso en los municipios más rurales y dispersos y es particularmente marcado en el indicador de pobreza multidimensional. En efecto, este indicador alcanza en las cabeceras de los municipios rurales y rurales dispersos niveles de 30% TEMA CENTRAL y 32% respectivamente, esto es, 23 y 27 puntos porcentuales menos que en la población dispersa. Sobresale, además, el hecho de que la reducción de pobreza en las zonas rurales ha sido jalonada por el indicador multidimensional más que por el de ingresos. En efecto, entre 2003 y 2014 la pobreza multidimensional se redujo 33 puntos porcentuales mientras que la de ingreso disminuyó en 15 puntos. Más aún, en el caso de esta última, las reducciones recientes (2013 y 2014) no se debieron a mejoras en el ingreso de los ocupados (ingresos laborales) sino en otras fuentes de ingresos, en especial aquellos asociados a la política social (transferencias institucionales). En otras palabras, la política social en su sentido amplio (educación, salud, vivienda, transferencias condicionadas, etc.), ha hecho mucho más para mejorar las condiciones de vida que las oportunidades económicas, las cuales continúan siendo muy limitadas para los habitantes pobres del campo. En términos productivos, el campo colombiano sigue estando insuficientemente diversificado, por lo que la suerte de las zonas rurales ha estado muy ligada a la del sector agropecuario que, por lo demás, ha mostrado en el último cuarto de siglo un comportamiento decepcionante. Su participación en el PIB ha colapsado y curiosamente lo ha hecho con particular rapidez durante los subperíodos de relativamente buen desempeño económico general (1990-1997 y 2003-2014), indicando que se ha roto la correlación entre las fases de crecimiento del sector agropecuario y de la economía en general que eran típicas antes de la apertura económica. Aún en el período de mayor crecimiento económico reciente del país, los años 2003-2007, la expansión del sector fue apenas la mitad del que experimentó el PIB y muy inferior a los ritmos de crecimiento que prevalecieron antes de 1980. La participación del sector agropecuario en el PIB, medida a precios corrientes, se ha reducido a una cuarta parte de lo que era a fines de los años 70. El virtual estancamiento de la productividad han sido una de las causas de los serios problemas de competitividad que han caracterizado al sector en medio de la apertura económica, los cuales se han visto acentuados por los bajos precios internacionales de productos agrícolas (especialmente 2,9% Erosión muy severa Contenido Busqueda de palbras o frases Siguiente página Anterior página de productos tropicales) en varios períodos y por la sobrevaluación del peso que ha caracterizado las épocas de auge. Zoom + En general, el lento crecimiento del sector muestra los efectos de la limitada provisión de bienes y servicios públicos sectoriales, en particular el acceso a ciencia, tecnología e innovación, infraestructura vial y adecuación de tierras. De acuerdo con CORPOICA, el país ha mantenido un promedio de inversión pública del 0,5% del PIB sectorial en los últimos años. Este nivel es bajo, en comparación con otros países latinoamericanos con una importante vocación agrícola como Uruguay (2,0%), Brasil (1,7%), Chile (1,2%) y Argentina (1,3%). Aunque la inversión pública ha venido aumentando en los últimos ECONOMÍA COLOMBIANA 27 TEMA CENTRAL años, gracias en particular a los fondos del sistema general de regalías, es necesario mejorar la calidad de esta inversión. Aparte de lo anterior, el servicio de asistencia técnica agropecuaria ha sufrido un fuerte debilitamiento luego de la eliminación del Sistema Nacional de Transferencia de Tecnología Agropecuaria (SINTAP), a pesar de los esfuerzos que el Estado ha hecho durante los últimos años por fortalecerlo. Hoy en día, su cobertura es insuficiente (10% de los productores según los datos del censo agropecuario) y se sigue prestando bajo una visión lineal, donde se ignora el papel de los productores, incluyendo los más pequeños, en la investigación y la experimentación adaptativa a través de sistemas de innovación local. A la red vial terciaria se han dedicado también recursos insuficientes y no existe, por otra parte, un régimen de prestación del servicio público de adecuación de tierras. En materia ambiental, es evidente que el desarrollo rural, e inclusive el urbano, se han dado sobre la base una explotación insostenible de los recursos naturales, la biodiversidad y los servicios ecosistémicos. El país no ha valorado y retribuido adecuadamente la prestación de servicios ecosistémicos, en particular del agua y el suelo, lo que ha llevado a un deterioro sistemático de los mismos que podría en el futuro poner en riesgo el sostenimiento de la forma de vida rural y afectar la competitividad de las actividades productivas rurales, pero también de las urbanas que toman como insumo agua, materiales y energía provistas desde el campo por debajo de su costo social óptimo. Esta problemática se ve exacerbada, por lo demás, por el cambio y la variabilidad climática que incrementan el riesgo de desastres. Aunque el país cuenta con una de las mayores ofertas hídricas del mundo, enfrenta una situación paradójica de regiones con mucha abundancia de agua y otras con escasez. Esto se debe a la variabilidad espacial y temporal del agua, a lo que se suma la contaminación y sobreexplotación, afectando su disponibilidad e impactando las actividades rurales. El uso es ineficiente y hay mucho desperdicio de agua que es facilitado por la valoración inadecuada del recurso. Por su parte, los servicios ecosistémicos del suelo se han visto significativamente deteriorados por una combinación de causas antrópicas, como son el uso de productos químicos, la deforestación, los incendios, la labranza convencional, la maquinaria pesada y el riego intensivo, y de causas naturales como la diversidad y fragilidad de algunos suelos y los efectos del cambio y la variabilidad climática. Como consecuencia, el 40% del territorio nacional tiene erosión: en grado severo y muy severo en cerca del 2,9% de la superficie, con el horizonte superficial destruido y pérdida de funciones del suelo; erosión moderada en 16,8% del territorio y ligera en el 20%. TEMA CENTRAL La deforestación tiene relación importante con la afectación de servicios ecosistémicos asociados al agua y el suelo. Entre 1990 y 2010 el país perdió alrededor de 6 millones de hectáreas de bosques con causas directas y subyacentes que muchas veces escapan al control del ámbito forestal y ambiental debido a que son generadas en otros sectores. En términos de área, la deforestación se ha concentrado en la Amazonía, los Andes y, en menor medida, en el Caribe, aunque en términos de la pérdida anual relativa, el Caribe es la región más crítica con más del 2% del área de bosque deforestado anualmente. Por último, en materia de recursos, la participación del presupuesto de inversión del sector agropecuario en el presupuesto total de inversión de la Nación ha ido en declive, lo que muestra que el sector ha perdido importancia relativa dentro de la programación anual de inversiones del gobierno. Desde mediados de la década de los noventa y hasta el año 2003, la participación registró una caída pronunciada, pasando del 10% en 1990 a poco más del 3% en el 2003. A partir del 2004, la participación comienza a recuperarse, pero aún no alcanza los niveles registrados durante los primeros años de los noventa. Lo anterior estuvo acompañado por un cambio en la composición del gasto, caracterizado por el aumento en los subsidios sectoriales directos a costa de las inversiones en servicios y bienes públicos. Mientras la inversión en apoyos directos (subsidios, compensaciones e incentivos) tuvo en promedio, entre 1990 y 2014, un crecimiento real anual del 4,6%, particularmente dinámico en los diez últimos años, la inversión en servicios y bienes públicos solo creció a un ritmo anual del 0,8% y con las fuertes fluctuaciones. Adicionalmente, los niveles de ejecución presupuestal del sector han sido bajos. Las entidades del sector agropecuario presentaron una ejecución promedio del 62% en el periodo comprendido entre 1990 y el 2014, cifra que es bastante inferior al promedio del sector público que se ubica en el 80%. El deterioro institucional del MADR y de sus entidades adscritas es igualmente preocupante y no se ha logrado revertir, pese a algunos avances recientes. Después de una crisis profunda, CORPOICA está en proceso de recuperación. Al lado de las funciones para las que fue creada, y que cumple bien, a FINAGRO se le ha venido recargando con la ejecución de múltiples proyectos que no corresponden a sus funciones de banco de desarrollo. El Banco Agrario ha ampliado el crédito a pequeños productores, pero abandonó la función de fomentar el ahorro rural y 28 ECONOMÍA COLOMBIANA En un contexto de inmensas necesidades sociales, de demandas de inclusión productiva y de escasez de bienes públicos, la asignación de subsidios directos debe ser desmontada o integrada con criterios explícitos a alguna de las prioridades señaladas. Contenido de captar recursos para el fomento del sector, por lo cual se ha hecho aún más dependiente que en el pasado del redescuento en FINAGRO. El ICA no tiene hoy la credibilidad técnica con la que contó históricamente. Se reconoce ampliamente que la consolidación de cuatro instituciones con tradiciones totalmente diferentes en una sola, el INCODER, terminó por deteriorar cada una de sus partes. El uso fraudulento de una parte de los recursos de “Agro Ingreso Seguro” pesa todavía negativamente sobre el sector. Por último, una proporción importante de los recursos adicionales asignados al sector en años recientes ha sido una respuesta a la presión de los paros, y ha carecido de criterios de largo plazo de asignación de recursos públicos y de proyectos adecuadamente diseñados, por lo cual su ejecución ha sido baja y su impacto limitado. Busqueda de palbras o frases Siguiente página Anterior página Zoom + III. La estrategia Como ya se mencionó, la Misión propone un conjunto de políticas de Estado para promover un desarrollo integral (económico, social y ambiental) en el campo colombiano, construido desde el territorio y con una mirada del área rural más allá de lo agropecuario. La realización de esta visión exige poner en marcha seis estrategias: • La primera está orientada a la inclusión social de los habitantes rurales mediante el cierre de brechas sociales y la consecuente dotación de ECONOMÍA COLOMBIANA 29 TEMA CENTRAL bienes de interés social (alimentación, educación, salud, protección social, vivienda, agua y saneamiento), con un enfoque de derechos. Esta estrategia busca eliminar, en un plazo de quince años, las principales brechas rural-urbanas en materia de acceso a servicios sociales de calidad. Este plazo (el año 2030) coincide con la realización de los Objetivos de Desarrollo Sostenible aprobados en el mes de septiembre de 2015 por la Asamblea General de las Naciones Unidas. • Una estrategia ambiciosa de inclusión productiva y agricultura familiar, que permita que los pequeños productores y los trabajadores del campo, tanto agropecuarios como no agropecuarios, accedan a recursos productivos, se integren a lo largo de toda la cadena de producción y comercialización y perciban ingresos remunerativos. Esta estrategia estará apuntalada en dos nuevas instituciones: un Fondo (o Agencia) de Desarrollo Rural y una Agencia Nacional de Tierras. En materia de tierras, exige un esfuerzo especial de formalización de la propiedad, creación de un fondo de tierras con propósitos redistributivos y mecanismos que permitan recomponer los micro y minifundios para constituir unidades productivas viables. • El desarrollo de un sector agropecuario competitivo, basado fundamentalmente en la provisión adecuada de servicios y bienes públicos sectoriales: ciencia, tecnología, innovación, asistencia técnica y acompañamiento integral; infraestructura de transporte, energía y TIC; adecuación de tierras; sanidad agropecuaria; protección de los derechos de propiedad; información y seguridad y justicia. Esta estrategia exige también un ambiente macroeconómico y financiero adecuado para el desarrollo del sector, políticas activas de comercio exterior orientadas en particular a diversificar la base exportadora y un marco para promover y coordinar grandes apuestas productivas para el sector, que estará a cargo de una Agencia de Promoción de Inversiones Agropecuarias y Agroindustriales. • Un desarrollo ambientalmente sostenible, que busque mantener e incluso mejorar el patrimonio del país en materia de aguas, suelos, biodiversidad y riqueza forestal, al tiempo que valora de manera adecuada la provisión de servicios ecosistémicos, gestiona los efectos sobre el sector agropecuario del cambio climático y promueve actividades que hagan un uso productivo y ambientalmente sostenible de nuestra riqueza eco30 ECONOMÍA COLOMBIANA lógica. Esta estrategia propone, además, frenar la expansión de la frontera agraria y la deforestación que la acompaña para el año 20303. • Una estrategia de ordenamiento y desarrollo territorial orientada a garantizar un apropiado ordenamiento ambiental, social y productivo de los territorios rurales, que busque el desarrollo integral de dichos territorios y su articulación con el sistema de ciudades. Esta estrategia exige el diseño de planes apropiados de ordenamiento territorial, herramientas que induzcan un aprovechamiento ordenado, adecuado, sostenible y equitativo de la tierra y un fortalecimiento de la asociatividad territorial. • Un arreglo institucional integral y multisectorial, con políticas claras de largo plazo articuladas por un CONPES Rural con un horizonte de largo plazo (diez años) y la garantía de disponibilidad de recursos públicos adecuados y estables para instrumentar dichas políticas. Este arreglo institucional debe garantizar, además, un amplia presencia y capacidad de ejecución a nivel territorial y la participación de la sociedad civil organizada y el sector privado empresarial en la formulación de políticas, la planeación, la toma de decisiones, la ejecución de programas y proyectos y el seguimiento de resultados. Estas estrategias están estrechamente relacionadas y deben integrarse adecuadamente en las condiciones específicas de cada territorio. Así, por ejemplo, el cierre de las brechas sociales contribuye a la inclusión productiva y las políticas de inclusión productiva, las cuales deben estar orientadas igualmente a desarrollar actividades competitivas. A su vez, tanto las estrategias de inclusión como la de competitividad deben ser ambientalmente sostenibles y el patrimonio ecológico debe visualizarse como una fuente de oportunidades para el desarrollo productivo. El nuevo arreglo institucional debe propiciar igualmente la inclusión social y productiva de la población rural y asegurar un patrón de crecimiento que sea competitivo y ambientalmente sostenible. Las estrategias deben tener en cuenta, además, las particularidades de ciertos grupos poblacionales. La equidad de género constituye, en este sentido, un elemento transversal esencial, dado que se refiere a 3 La meta de eliminar la desforestación está incluida en el Acuerdo de La Habana. La meta de eliminarla para el 2030 es consistente con otras que propone la Misión, pero debe incluir medidas inmediatas para lograr gradualmente este objetivo. TEMA CENTRAL un grupo mayoritario de la población. La capacidad de ofrecer oportunidades en el campo a la población joven es, además, esencial para el desarrollo futuro del campo colombiano. A su vez, para saldar la deuda histórica con el campo es indispensable dar prioridad a los grupos históricamente más marginados: los indígenas y los afrocolombianos. Las diferentes estrategias tendrán que diferenciarse según las categorías de ruralidad propuestas por la Misión. Las dinámicas complementarias entre la zona rural y las ciudades generan unas trayectorias de desarrollo distintas por su cercanía a mercados, alta conmutación laboral, disponibilidad de infraestructura y, en general, bienes públicos y economías de escala. A su vez, las zonas rurales dispersas, con baja densidad de población, implican un reto para la estrategia de derechos sociales e inclusión productiva por su baja infraestructura y las ineficiencias asociadas a la provisión de servicios sociales y públicos a poblaciones que habitan en zonas de baja densidad poblacional. Contenido Un elemento transversal a todas las estrategias está relacionado con la asignación de recursos públicos. En un contexto de inmensas necesidades sociales, de demandas de inclusión productiva y de escasez de bienes públicos, la asignación de subsidios directos debe ser desmontada o integrada con criterios explícitos a alguna de las prioridades señaladas. Los apoyos del Estado deben proveerse fundamentalmente a través de la provisión de bienes y servicios sociales y públicos. Los mayores recursos para el sector que se lograron en 2014-15 deben mantenerse, promoviendo la transparencia y eficiencia en su ejecución, pero además, será esencial buscar fuentes de financiamiento adicionales. Entre ellas, se encuentra un impuesto predial altamente progresivo, que incentive además el buen uso del suelo (castigue, como acontece a nivel urbano, las tierras ociosas y sea también más gravoso para las tierras con vocación agrícola que no se utilicen como tales) y tasas de uso de agua que a su vez incentiven el buen uso y la protección de dicho recurso a través de pagos por servicios ambientales. A ello se puede agregar la inclusión de criterios de ruralidad en el Sistema General de Participaciones en las rentas nacionales, una destinación mayor de los recursos de regalías, una redistribución de los recursos de inversión provenientes de ambos entre las cabeceras municipales y el área rural, así como destinar al desarrollo rural el “dividendo de la paz”, es decir, la posible reducción en el gasto de defensa. Las normas presupuestales deberán también ser adecuadas para facilitar el ciclo de los proyectos, Busqueda de palbras o frases Siguiente página Anterior página Zoom + ECONOMÍA COLOMBIANA 31 TEMA CENTRAL quizás reemplazando el ciclo anual por un ciclo bianual del presupuesto. Propuestas A continuación se resumen las principales propuestas de la Misión en cada una de las seis estrategias mencionadas. En materia de inclusión social, la Misión propone como los dos programas prioritarios de más corto plazo la eliminación de la desnutrición en el campo y una campaña de Analfabetismo Cero. Propone crear direcciones permanentes y especializadas en los Ministerios de Educación y Salud para el diseño de una política rural adecuada y diferenciada que se adapte a las particularidades del campo. En educación, sugiere invertir en modelos flexibles con contenido pertinente y de calidad que faciliten la inclusión productiva e incentiven la creatividad y la innovación, tanto en niños como en jóvenes. En salud propone migrar hacia un modelo con énfasis en promoción y prevención, que elimine las barreras de acceso y acerque los servicios de salud a las familias, especialmente en los municipios más dispersos. Se debe resaltar también la necesidad de ampliar la cobertura de programas como Beneficios Económicos Periódicos (BEPS) y Colombia Mayor para garantizar una vejez digna, el acceso universal a un seguro contra riesgos laborales y la creación gradual de un pilar de cuidado dentro del sistema de protección social para facilitar la participación laboral femenina. Por último, la Misión sugiere centralizar en el DPS todos los subsidios y transferencias monetarias dirigidas a las familias, con el fin de mejorar la incidencia del gasto social en el bienestar de los hogares. Para avanzar en la inclusión productiva, la Misión propone fortalecer la agricultura familiar y generar nuevas oportunidades de empleo no agropecuario a través de inversión pública en activos productivos, generación de capacidades y promoción de la asociatividad. El énfasis deberá recaer en el acceso a la tierra en cantidad y calidad suficientes, la acumulación de activos productivos como maquinaria e insumos y la provisión de un servicio de acompañamiento integral que vaya mucho más allá de la asistencia técnica, acercando así a los productores a las nuevas tecnologías y a las buenas prácticas agrícolas y empresariales. De igual forma, se propone invertir en la fase de comercialización a través de la modernización de los sistemas de abastecimiento del nivel local, regional y nacional, la consolidación del sistema de compras públicas locales con preferencia para agricultores familiares y el escalamiento 32 ECONOMÍA COLOMBIANA Mientras la inversión en apoyos directos (subsidios, compensaciones e incentivos) tuvo en promedio, entre 1990 y 2014, un crecimiento real anual del 4,6%, particularmente dinámico en los diez últimos años, la inversión en servicios y bienes públicos solo creció a un ritmo anual del 0,8% y con las fuertes fluctuaciones. de las alianzas productivas entre agricultores familiares y grandes empresarios. En actividades no agropecuarias, propone promover el desarrollo de actividades productivas y de servicios como el turismo, las artesanías, la construcción, el transporte y los encadenamientos productivos de la agricultura y la minería para transformar productos básicos en productos de alto valor agregado. Asimismo, sugiere que gran parte del empleo generado por obras públicas utilice mano de obra local. Todo lo anterior deberá financiarse a través de proyectos bajo modalidad asociativas (cooperativas u otras asociaciones de productores) que respondan a las visiones locales y regionales de desarrollo productivo. El crédito y los modelos de cofinanciación Nación-Región serán los principales instrumentos de financiación. Por último, para enfocar de manera eficiente los recursos públicos y privados en materia de inclusión productiva, la Misión propone construir un registro nacional de agricultores familiares. TEMA CENTRAL En materia de competitividad agropecuaria, la Misión hace énfasis en la necesidad de invertir más en servicios y bienes públicos para el desarrollo productivo y menos en apoyos directos que respondan a situaciones coyunturales. Los bienes y servicios públicos prioritarios serán ciencia, tecnología e innovación, un gran salto en la cantidad y calidad de las vías terciarias, infraestructura de riego y regulación de corrientes de agua, sanidad agropecuaria e información. Igualmente importante es concentrar el crédito de FINAGRO en el acceso de los pequeños agricultores y en el fomento a la inversión de todos los productores, apoyados en este último caso en mayores recursos del incentivo a la capitalización rural. A ello se agrega la necesidad de cambios sustanciales en los instrumentos existentes de seguros agropecuarios, para ampliar y mejorar su uso. Asimismo, se deberá invertir en la construcción de redes de frio y centros de acopio de alcance regional y en la consolidación de sistemas logísticos de transporte, con participación mayoritaria de capital privado pero con posibles inversiones minoritarias de FINAGRO. Finalmente, en materia de comercio exterior, la Misión sugiere darle a la diversificación de exportaciones el carácter de política de Estado, en donde la inocuidad y la calidad de los productos deberán tener la mayor prioridad. La sostenibilidad ambiental ocupa un lugar importante dentro del paquete de recomendaciones de la Misión. Recuperar y proteger los servicios ecosistémicos del agua y el suelo, enfrentar el cambio y la variabilidad climática y aprovechar de forma sostenible el patrimonio natural para el desarrollo rural, son las tres prioridades. En esta dirección, la Misión propone un incremento en las Tasas por Uso de Agua que incentive su adecuada utilización y genere recursos suficientes para la conservación de las cuencas. Una parte de estos recursos se utilizaría en un programa de pago por conservar las fuentes de agua y otros pagos por servicios ambientales. Igualmente, sugiere establecer una meta de deforestación cero para 2030 y un cierre definitivo de la frontera agropecuaria, lo que implica la delimitación final, zonificación y ordenamiento de las Zonas de Reserva Forestal (ZRF). Por otro lado, se propone el montaje de un Sistema de Alertas Agroclimáticas Tempranas, participativo e interactivo, acompañado del diseño de planes de contingencia frente a las amenazas que enfrentan los sistemas agrícolas, pecuarios, pesqueros y forestales. En materia de ordenamiento y desarrollo territorial, la Misión presenta propuestas en cuatro líneas: ordenamiento ambiental, social y productivo; convergencia regional y cierre de brechas rural-urbanas; desarrollo rural con enfoque territorial; y consolidación de la asociatividad territorial. En relación con la informalidad en la tenencia de la tierra, propone un programa de formalización masiva que se lleve a cabo a través de intervenciones en el territorio por barridos prediales. Asimismo, sugiere la creación de un Fondo de Tierras con fines redistributivos como instrumento para reducir la concentración de la propiedad de la tierra rural y asegurar para los agricultores familiares tierra en cantidad y calidad suficiente, atada siempre a proyectos de generación de ingresos. Igualmente, con el ánimo de promover el desarrollo económico y social de zonas aisladas del país con gran potencial, la Misión invita al Go- Contenido Busqueda de palbras o frases Siguiente página Anterior página Zoom + ECONOMÍA COLOMBIANA 33 TEMA CENTRAL bierno a facilitar la creación de Zonas de Desarrollo Empresarial (ZDE) o modelos similares, en donde se utilicen figuras como la concesión, el arrendamiento o el derecho real de superficie y no la entrega de la propiedad de la tierra. La Misión sugiere, además, el montaje gradual de un centenar de Programas de Desarrollo Rural Integral con Enfoque Territorial (PDRIET) en provincias o regiones con alta concentración de agricultores familiares, elevados niveles de pobreza y alto potencial productivo. Estos programas buscarán articular y llevar de manera conjunta toda la oferta del Estado a un mismo territorio, a través de una acción integral que garantice la sostenibilidad y competitividad de los territorios. Por otro lado, la Misión recomienda mejorar el sistema de planeación y ordenamiento territorial dando particular énfasis al fortalecimiento de las capacidades y el rol de los departamentos, discriminar los presupuestos de inversión entre el área urbana y rural para evidenciar la adecuada distribución de recursos públicos para el campo y apoyar la conformación de provincias y regiones de planificación y gestión como figuras de integración territorial que generen sinergias y economías de escala en la administración pública. Finalmente, la Misión hace varias recomendaciones de ajuste a la institucionalidad. En primer lugar, recomienda la conformación de un CONPES RURAL y un CONFIS RURAL como escenarios de coordinación de las inversiones a largo plazo de todo el gobierno en el mundo rural (planes decenales que se actualizan periódicamente) y asegurar los recursos correspondientes. Invita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural a retomar su papel de rector de la política agropecuaria y de desarrollo rural, dejando la ejecución en cabeza de sus entidades adscritas. Propone la liquidación del INCODER y la creación de cuatro entidades: i) una Agencia Nacional de Tierras a cargo del proceso de formalización, la política redistributiva del Fondo de Tierras y la administración de tierras del Estado; ii) un Fondo (o Agencia) de Desarrollo Rural como entidad de promoción, gestión y cofinanciación para el desarrollo productivo y el fortalecimiento de la institucionalidad local, en donde la estructuración de proyectos, la priorización de inversiones y la ejecución de recursos se hace a nivel local y/o regional; iii) una Agencia de Promoción de Inversiones Agropecuarias y Agroindustriales encargada de incentivar la inversión privada en cadenas productivas con gran potencial de mercado externo o interno; y iv) una Unidad Administrativa Especial de Asistencia Técnica y Acompañamiento Integral que lidere, en com34 ECONOMÍA COLOMBIANA pañía de las entidades territoriales, la ejecución de los recursos del Gobierno Nacional destinados a brindar asistencia técnica y acompañamiento integral a los pequeños y medianos productores4. En cuanto a las entidades adscritas existentes, se propone: i) consolidar a CORPOICA como la entidad coordinadora del Sistema Nacional de Ciencia Tecnología e Innovación Agropecuaria; ii) continuar con el ajuste institucional del ICA, buscando que la entidad cuente con personal técnico idóneo e infraestructura moderna, iii) especializar a FINAGRO en sus tareas de banca de segundo piso y aportes de inversión de capital de riesgo; iv) llevar al Banco Agrario a tener un papel activo en materia de captación de recursos y manejo de riesgo; v) especializar a la AUNAP en la regulación y vigilancia del manejo del recurso acuícola y pesquero; y vi) fortalecer a la UPRA para consolidarla como el principal brazo técnico del MADR. Finalmente, dentro de una visión de un desarrollo rural en donde los actores locales y regionales juegan un papel protagónico, la Misión invita al Gobierno a poner en marcha un programa de gran alcance para promover y fortalecer las organizaciones de productores y las organizaciones sociales, así como para ajustar los espacios de participación, empoderarlos y darles instrumentos para que respondan a los principios de transparencia, democracia y planeación participativa. La Misión estima el costo de sus propuestas en $13 billones de pesos (de 2015) por año, lo que equivale al 1,2% del PIB, de los cuales $8,1 billones, equivalentes al 0,7% del PIB, serían gastos nuevos y el resto sería financiado con la reasignación de recursos existentes, particularmente con la reorientación de gastos de las zonas urbanas hacia las rurales. La mayoría de los recursos nuevos están asociados con los gastos requeridos en inclusión social (29%), vías terciarias (22%) y Ciencia, Tecnología, Innovación y el servicio de asistencia técnica directa y acompañamiento integral a los pequeños productores (16%). Los recursos deberán quedar asegurados mediante la asignación de rentas con destinación específica o con una norma que establezca que una proporción mínima del presupuesto deberá ser destinada al plan decenal de inversiones en el mundo rural. 4 Cabe anotar que las dos primeras fueron creadas por el Gobierno Nacional a fines de 2015, en parte con base en facultades extraordinarias incluidas en el Plan de Desarrollo que respondieron a las recomendaciones tempranas de la Misión. Los apoyos para asistencia técnica fueron incorporados a las funciones de la Agenda de Desarrollo Rural. La recomendación de liquidar el INCODER fue igualmente acogida en los decretos correspondientes. TEMA CENTRAL El Plan Colombia Siembra Artículo Anterior Siguiente Artículo y las recomendaciones de la Misión Rural El Plan Colombia Siembra no debe promover amplias áreas de monocultivos que vayan en contra de la diversificación productiva de territorios. La diversidad es nuestra principal ventaja natural y no es conveniente uniformar los sistemas productivos agropecuarios. Santiago Perry* El plan Colombia Siembra es la estrategia con la que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural aspira a incrementar la superficie sembrada en un millón de hectáreas. Lanzado a principios de octubre de 2015, Colombia Siembra busca aprovechar la significativa devaluación del peso, ocasionada por la destorcida de los precios del petróleo, para sustituir importaciones e impulsar las exportaciones de bienes agropecuarios1. Con el aumento de las áreas de maíz, forestales, soya, cacao, palma de aceite y frutales (los tres últimos para exportación), el plan aspira a que entre * Director de la Corporación PBA. Miembro del Consejo Directivo de la Misión para la Transformación del Campo. Coordinador del Grupo Diálogo Rural. 1 A falta de un documento oficial completo sobre el plan Colombia Siembra, la información y aseveraciones que se hacen en este escrito se basan en diferentes fuentes del MADR, como su sitio Web, declaraciones de sus directivos y una presentación general en power point del 1 de octubre de 2015. Vea aquí la presentación del autor https://youtu.be/e7BmpAGkh2k 2015 y 2018 se logre el incremento del millón de hectáreas sembradas. Lo anterior espera conseguirlo haciendo una zonificación agrícola del país, poniendo en marcha programas de extensión y de administración de riesgos agropecuarios, mejorando el acceso al crédito y promoviendo unas escuelas de emprendimiento rural. Contenido Busqueda de palbras o frases Siguiente página Anterior página Zoom + Estrategias similares se han puesto en práctica en el pasado, en diversas coyunturas, con resultados más o menos satisfactorios. Tales fueron los casos del Plan de Oferta Selectiva de fines de la década del ochenta del siglo pasado - previendo un incremento de las cotizaciones internacionales de los bienes agrícolas -, el Plan de Reactivación de la primera mitad de los noventa y el PROAGRO de la segunda mitad de esa misma década. En todos ellos se combinaron distintos instrumentos que permitieran incrementar rápidamente la producción obtenida, en buena medida con la expansión de la superficie sembrada, teniendo en cuenta que era muy inferior a las áreas con vocación agrícola con que cuenta el país. Se concertó ECONOMÍA COLOMBIANA 35 TEMA CENTRAL con el sector privado, se buscó coordinar la acción de las entidades gubernamentales, se vinculó a las autoridades departamentales y se trató de romper cuellos de botella que dificultaran el aumento de la producción. No obstante, en todos los casos mencionados se entendieron estos planes como acciones coyunturales y de choque, que buscaban aprovechar determinadas circunstancias para aumentar las áreas sembradas. Estos planes no reemplazaban la política de desarrollo agrario, y mucho menos la de desarrollo rural, ni pretendían tener un mayor alcance que el ya mencionado. Empero, el MADR parece darle una mayor trascendencia al Plan Colombia Siembra, según se desprende de la siguiente aseveración: “‘Colombia Siembra’, representa una apuesta por un nuevo renacer del campo colombiano, con la cual vamos a cumplir con el propósito del Gobierno del Presidente Juan Manuel Santos de trasformar el campo”2. La Misión propone que el desarrollo rural se construya desde los territorios, con la decidida participación de todos sus actores, teniendo en cuenta de manera muy especial a los más pobres y marginados. Este planteamiento se realizó cuando ya se conocía la mayoría de documentos y recomendaciones de la Misión que creó la Presidencia de la República precisamente para transformar el campo colombiano. La Misión definió tres principios, o ideas fuerza, para lograr su cometido: i) desarrollo territorial participativo que tiene en cuenta las enormes diferencias entre regiones y a los habitantes rurales como protagonistas de su desarrollo, ii) concepción integral del desarrollo, que busca la inclusión social y productiva de todos los habitantes rurales y iii) desarrollo rural competitivo y ambientalmente sostenible basado, ante todo, en la provisión adecuada de servicios y bienes públicos. Asimismo, estableció seis estrategias que, en conjunto, promueven una transformación integral del campo colombiano: una de inclusión social, otra de inclusión productiva y agricultura familiar, una tercera de competitividad basada en la provisión de servicios y bienes públicos sectoriales, una cuarta de sostenibilidad ambiental, una quinta de ordenamiento y desarrollo territorial y, finalmente, una que propende por un arreglo institucional integral y multisectorial. Desarrollo de los territorios Con estas propuestas la Misión para la Transformación del Campo busca propiciar un desarrollo integral de los territorios rurales colombianos, en los que se logren propósitos de equidad, competitividad y sostenibilidad. Como es obvio, los alcances del plan Colombia Siembra distan mucho de los que persiguen las estrategias y recomendaciones de la Misión. Entre otras, por las siguientes razones: 1.La Misión para la Transformación del Campo propone una estrategia de desarrollo rural multisectorial, que contempla las diversas fuentes de generación de ingresos en las áreas rurales – y no solo las agropecuarias -, la dotación de bienes y servicios públicos a los territorios rurales, el desarrollo de capacidades y el fortalecimiento institucional. El Plan Colombia Siembra, por su parte, es una estrategia estrictamente sectorial. La Misión reconoce los cambios que se han venido presentando en las áreas rurales y en su relación con los centros urbanos. Han surgido y se han consolidado actividades de generación 2 Véase el sitio Web del Ministerio de Agricultura, 01/10/2015. Subrayado nuestro. 36 ECONOMÍA COLOMBIANA TEMA CENTRAL de ingresos diferentes a las agropecuarias y, aunque estas últimas siguen siendo la principal fuente de ingresos de las familias rurales, otras actividades han venido ganando importancia. El turismo rural, ecológico y de aventura, la minería artesanal, los servicios ambientales, las artesanías y pequeñas industrias, el comercio, el transporte y otros servicios han adquirido creciente participación en los ingresos rurales, y tienen un gran potencial para contribuir al mejoramiento del nivel de vida de los moradores rurales y de los territorios donde ellos habitan. Asimismo, la Misión comprende que sin educación y salud de calidad para los habitantes del campo, protección social, condiciones dignas de habitabilidad, servicios públicos, infraestructura de comunicaciones, cultura y recreación, no habrá verdadero desarrollo de las zonas rurales, ni será posible que las nuevas generaciones quieran permanecer y aplicar en ellas sus esfuerzos, ingenio y creatividad. De manera que para la Misión la transformación del campo va mucho más allá de la reactivación agrícola. 2.Mientras la Misión para la Transformación del Campo privilegia los bienes públicos respecto a las ayudas y/o subsidios individuales, el Plan Colombia Siembra parece basarse en estos últimos. En este sentido la Misión propone que los esfuerzos y recursos públicos se enfoquen en resolver problemas fundamentales para lograr una mejor calidad de vida de los habitantes del campo y una mayor competitividad y sostenibilidad de las actividades rurales. En el primer aspecto, otorga una gran importancia al mejoramiento de las muy deficientes educación, salud, protección social, servicios públicos, condiciones de habitabilidad y vías de comunicación con que hoy en día cuentan las áreas rurales del país. El mejoramiento de estas últimas, además, se considera vital para incrementar la rentabilidad y la competitividad de las actividades rurales. Los enormes costos que el pésimo estado de las vías de comunicación genera en la actualidad en el transporte de los productos agropecuarios - y otros bienes rurales - de las zonas de producción a las de consumo y transformación, así como las dificultades que supone llegar a los sitios donde se pueden desarrollar iniciativas de turismo rural y ecológico y prestar otros servicios eco-sistémi- cos, constituyen un obstáculo mayúsculo para el desarrollo rentable y competitivo de las actividades económicas rurales. Junto con el mejoramiento de las vías, la Misión privilegia el impulso a la innovación con base en un sistema nacional descentralizado y participativo, en el que en cada territorio los actores rurales trabajen conjuntamente en la superación de los problemas técnicos que enfrentan las actividades agropecuarias y las otras actividades rurales, y en el que las economías familiares cuenten con un acompañamiento integral para mejorar sus sistemas productivos. A lo anterior agrega la inversión en riego y adecuación de tierras y el mejoramiento del acceso al crédito, los servicios financieros y otros servicios sectoriales, indispensables para contar con una producción rentable y competitiva. Con la inversión en los mencionados bienes y servicios públicos la Misión propone una ambiciosa estrategia de transformación de las condiciones de vida y productivas en el campo colombiano. Y privilegia este tipo de inversión a las ayudas y subsidios individuales y coyunturales, los cuales no tienen un impacto duradero en el mejoramiento de la productividad y la competitividad de las actividades rurales y, generalmente, benefician a unos pocos, que cuentan con condiciones favorables para apropiarse de los subsidios y ayudas y de las rentas que en ocasiones generan3. Más aún, cuando aquellos se distribuyen en función de la producción o de las áreas sembradas obviamente benefician a quienes poseen y/o pueden cultivar más tierras – pues cuentan con el capital y los terrenos para hacerlo -, con lo que refuerzan la elevada concentración de la riqueza actualmente existente. Contenido Busqueda de palbras o frases Siguiente página Anterior página Zoom + 3. La Misión otorga una gran prioridad a la inclusión social y productiva de todos los habitantes rurales. La reducción de la pobreza rural, la disminución de las significativas desigualdades y el cierre de brechas forman parte sustancial de las estrategias propuestas por la Misión. Lo anterior, no únicamente por elementales consideraciones de justicia y de sostenibilidad social en las áreas rura- 3 No solamente los grandes productores son los beneficiarios de estos subsidios, sino que con frecuencia también lo son los dueños de las tierras, quienes incrementan los cánones de arrendamiento, o los grandes productores de insumos que aprovechan su condición oligopólica para incrementar sus precios y sus utilidades. ECONOMÍA COLOMBIANA 37 TEMA CENTRAL les, las cuales deben primar siempre en la acción gubernamental, sino también en razón al mejor aprovechamiento de los recursos productivos y al mayor desarrollo económico de estos territorios. No sobra recordar que desde la segunda mitad del siglo pasado es bien sabido que la pequeña propiedad agraria hace un uso más eficiente de la tierra y los demás factores de producción y genera mayor valor por hectárea que la gran propiedad, como lo han demostrado numerosos estudios en Colombia y en numerosos países en los diferentes continentes4. Su fortalecimiento contribuye de manera sustancial a la reducción de la pobreza rural5. Asimismo, diversos trabajos han mostrado que en los territorios con una más equitativa distribución del ingreso se logra un crecimiento económico más dinámico y, obviamente, con mayor reducción de la pobreza6. De manera que la Misión le da una gran importancia al mejoramiento de las condiciones sociales y productivas de la inmensa mayoría de los habitantes rurales, y lo hace tanto por razones de equidad como por consideraciones de desarrollo económico. En el Plan Colombia Siembra, por su parte, no parece que la equidad y la inclusión productiva jueguen un papel significativo. 4.La Misión propone que el desarrollo rural se construya desde los territorios, con la decidida participación de todos sus actores, teniendo en cuenta de manera muy especial a los más pobres y marginados. Los territorios colombianos son muy variados. Su dotación de recursos naturales, su ubicación frente a los mercados, sus particulares patrones de ocupación por parte de sus pobladores, entre otras razones, determinan dinámicas y pautas de desarrollo muy disímiles. Muy diferentes son el desarrollo y la potencialidad de los feraces valles interandinos, con los de las mega-diversas Amazonia y Choco biogeográfico, o con la desértica Guajira, o con las verdes planicies y laderas de las cordilleras colombianas. El conocimiento, las experiencias, los deseos y los intereses de sus pobladores son fundamentales para definir lo que quieren lograr en su territorio y la manera como deben hacerlo. Son ellos quienes viven y transforman diariamente los territorios en los que habitan. El gobierno nacional debe velar porque su desarrollo sea armónico, equitativo y sostenible, contribuyendo fundamentalmente con desarrollo de capacidades, orientaciones de política y recursos financieros. Pero debe respetar la diversidad y diversificación de las economías territoriales y sus particulares características. Un desarrollo rural integral, multisectorial y participativo de los diferentes territorios colombianos como el propuesto por la Misión está obviamente muy distante de las metas sectoriales y de corto plazo del plan Colombia Siembra, y de una “zonificación agrícola” hecha desde los despachos de la capital únicamente con criterios tecnológicos. 5.La Misión para la Transformación del Campo hizo planteamientos novedosos en otra serie de temas, indispensables para transformar las condiciones de vida en el campo colombiano. Tales son los casos, por ejemplo, de los realizados en el tema institucional o en el ámbito de la ciencia, la tecnología y la innovación7. En el primero, la Misión plantea un cambio significativo, incluso desde los atributos y roles estratégicos que debe tener la nueva institucionalidad: propiciar la participación y enfocarse en el empoderamiento de la comunidad; ser desconcentrada, construida de abajo hacia arriba y contribuir a profundizar la descentralización; fortalecer las capacidades territoriales y orientarse a dinamizar las economías locales y regionales; operar sobre la base de políticas públicas rurales de mediano y largo plazos; ser simple y flexible, y enfocarse a resultados. 4 Véase al respecto la amplia bibliografía citada por Forero (2012), Perry (2013), Perry (2015) y el detallado análisis que sobre el tema hace Michael Lipton (2009). 5 Ibid, así como el completo trabajo del Banco Mundial coordinado por Binswanger, Bourguignon and van den Brink, editors (2010). 6 Lo que confirman los numerosos estudios realizados por RIMISP en el marco del programa Dinámicas Territoriales en más de diez países de América Latina y el Caribe. 7 Véase los capítulos 13 y 17 del informe detallado de la Misión, respectivamente. 38 ECONOMÍA COLOMBIANA Para llevarlo a la práctica plantea cinco líneas de acción, que configuran un decisivo remozamiento institucional: a) una estrategia para garantizar la coordinación intersectorial de las entidades nacionales en los territorios y ajustes a la institucionalidad y al modelo presupuestal de los sectores relacionados con el desarrollo rural para que lo contemplen adecuadamente; b) una reforma sustancial de la institucionalidad sectorial (Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y sus entidades adscritas) que incluye el retorno del TEMA CENTRAL Contenido Ministerio a su papel de formulador de políticas y de las entidades al de ejecutoras de las mismas; c) unos lineamientos para la coordinación nación – territorios – comunidades, que comprende una estrategia para el fortalecimiento de la institucionalidad territorial; d) un diseño novedoso y participativo para la institucionalidad territorial y una estrategia de fortalecimiento de las organizaciones de base, y e) una institucionalidad para la información agropecuaria y de desarrollo rural. Estos cambios en la institucionalidad son indispensables para que se cuente con las condiciones requeridas para transformar y modernizar el campo colombiano y para que los territorios se desarrollen con el concurso y para el beneficio de todos sus actores. Cambios que no parece contemplar el plan Colombia Siembra. En el segundo, la Misión propone modificar los paradigmas tecnológicos prevalecientes en el país desde mediados del siglo pasado, desde la época de la mal llamada “revolución verde”, basados en el uso intensivo de agroquímicos y en una estrategia vertical de generación y transmisión de conocimientos que desconocía los conocimientos de los productores y las particularidades de los muy diversos agro-ecosistemas existentes en el país, por uno de cooperación horizontal entre actores en el marco de sistemas de innovación. La nueva estrategia parte de reconocer que hay múltiples fuentes de conocimiento (los productores familiares, los empresarios, los investigadores, los técnicos, los académicos, etc.), y que todas ellas deben trabajar conjuntamente para promover y escalar masivamente procesos de innovación que contribuyan al cambio técnico y productivo que se requiere para que los sistemas productivos de un determinado territorio sean rentables, competitivos y sostenibles. Estos sistemas territoriales de innovación se articulan y cooperan a través de redes de aprendizaje e innovación con otros sistemas similares y con los grupos de investigación que en los ámbitos nacional e internacional trabajan temas similares y/o complementarios, de manera que puedan conocer y aplicar las experiencias más avanzadas que puedan ser útiles para sus sistemas productivos y para las condiciones de sus territorios. Busqueda de palbras o frases Siguiente página Anterior página Zoom + Los sistemas territoriales de innovación y las redes se complementan con estrategias de acompañamiento integral, desarrollo de capacidades, gestión del conocimiento, propiedad intelectual y seguimiento y evaluación que conforman conjuntamente el sistema nacional de innovación. Particular mención merece la de acompañamiento integral - que reemplaza a la vieja y fracasada política de asistencia técnica vertical - en la cual entidades debidamente capacitadas y certificadas acompañan a los agricultores familiares en ECONOMÍA COLOMBIANA 39 TEMA CENTRAL Consideraciones finales El incremento de la producción agrícola no solamente se debe lograr aumentando los rendimientos de las superficies hoy en día sembradas, sino cultivando las tierras con vocación agrícola que en la actualidad ocupa la ganadería extensiva. sus procesos de innovación y desarrollo – teniendo en cuenta sus conocimientos, experiencias, deseos y capacidad de experimentación - y contribuyen a su empoderamiento y al desarrollo de sus capacidades, tanto en los campos técnico y productivo, como en el organizativo, el empresarial y el comercial. 40 La propuesta de extensión rural y difusión de paquetes tecnológicos del plan Colombia Siembra parece enmarcarse más en la vieja concepción de la asistencia técnica vertical divulgadora de “paquetes” técnicos de carácter general, que en la nueva de trabajo conjunto en cada uno de los diversos territorios colombianos, colaboración en redes, empoderamiento y desarrollo de capacidades. En síntesis, si bien el plan Colombia Siembra puede cumplir propósitos de corto plazo de incremento de la producción agrícola, de disminución de las importaciones y de aumento de las exportaciones agropecuarias, todos ellos muy loables e importantes en una política sectorial, no puede reemplazar a una estrategia integral de desarrollo rural de los variados territorios del país que transforme las precarias condiciones de vida y productivas del campo colombiano. ECONOMÍA COLOMBIANA En todo caso, para que el Plan Colombia Siembra juegue un rol positivo en la política sectorial agropecuaria, debería tener en cuenta las siguientes consideraciones: • El incremento de la producción agrícola debe buscarse principalmente con base en el aumento de la productividad, más que en la expansión de las áreas sembradas. Los trabajos de la Misión y los datos del reciente Censo Nacional Agropecuario corroboran las serias deficiencias que en materia de productividad se presentan en el agro colombiano y el amplio campo de trabajo existente en esta materia. En la misma superficie actualmente cultivada se puede incrementar de manera sustancial la producción agrícola, siempre y cuando se concentren esfuerzos en el mejoramiento tecnológico de los sistemas productivos agrícolas y en infraestructura de riego y drenaje. Pero el incremento de la producción agrícola no solamente se debe lograr aumentando los rendimientos de las superficies hoy en día sembradas, sino cultivando las tierras con vocación agrícola que en la actualidad ocupa la ganadería extensiva. Diversos estudios han insistido, desde hace años, en que una reconversión de la ganadería – basada en tecnologías ya existentes y probadas en el país – permitiría que mantenga o aumente su producción en un área sustancialmente menor a la que actualmente ocupa8, y que libere para la agricultura las tierras que tienen tal vocación. Esta reconversión debería impulsarla el plan Colombia Siembra. Es en esas áreas, y no expandiendo la frontera agrícola, ni cultivando ecosistemas frágiles, donde debería hacerse cualquier aumento de las superficies con cultivos agrícolas en el país. • El plan debe fomentar únicamente producciones potencialmente competitivas, que no vayan a requerir de subsidios y/o ayudas gubernamentales para subsistir. Para ello, además de los recursos que se inviertan en ciencia, tecnología e innovación y en infraestructura de riego y drenaje – aspectos ya mencionados – fundamentales para mejorar la competitividad de la producción agrícola, se debería dar prioridad a la modernización de los canales de comercialización, el fomento 8 Véase, por ejemplo, CORPOICA (2000) y Misión Paz (2001). El segundo, incluso, hace unos interesantes estimativos en esta materia. TEMA CENTRAL de la asociatividad, la infraestructura vial y los servicios públicos, indispensables para que las cosechas no pierdan la competitividad una vez salgan de las parcelas donde se cultivan. Dedicar los recursos públicos a las inversiones mencionadas beneficiará a todo tipo de productores – tanto a los agricultores familiares como a los de mayor tamaño, todos los cuales deben participar de la reactivación y la modernización agrícolas - y contribuirá mucho más al incremento sostenido y sostenible de la producción agropecuaria, que destinarlos a ayudas individuales y puntuales, que pueden tener un impacto transitorio pero ser contraproducentes en el mediano y largo plazos. • El Plan Colombia Siembra no debe promover amplias áreas de monocultivos que vayan en contra de la diversificación productiva de los territorios. La diversidad es nuestra principal ventaja natural, y no es conveniente uniformizar los sistemas productivos agropecuarios. En este sentido, el plan debería cobijar a todos los cultivos que se puedan producir competitivamente en los territorios para atender mercados locales, nacionales o internacionales, y no concentrase en unos pocos. La inversión en los bienes y servicios públicos ya mencionados beneficiaría a todos ellos, y dejaría las decisiones de siembra en los agricultores y demás actores territoriales. Los aspectos señalados deberían tenerse en cuenta en el diseño detallado del plan Colombia Siembra y del resto de la política sectorial agropecuaria. Y muy especialmente debe cuidarse que el plan no vaya en contravía de las orientaciones generales y de largo plazo de una estrategia de desarrollo rural integral, construida desde los territorios, la cual debe ponerse en marcha a la mayor brevedad posible para que la anhelada transformación del campo colombiano inicie con paso firme su complejo recorrido. Bibliografía Berdegué, Julio (2012), Dinámicas Territoriales Rurales en América Latina. Serie Claves para el Desarrollo Territorial, Santiago Chile, Rimisp-Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural. Binswanger, Bourguignon and van den Brink, editors (2010), Agricultural Land Redistribution, World Bank, Washington D.C. CORPOICA (2000), Plan de Modernización de la Ganadería Bovina Colombiana, Bogotá. Forero, J. (2012). Propuesta de Investigación, Eficiencia y Productividad en la Pequeña Propiedad Rural en Colombia, Bogotá. Lipton, M. (2009). Land Reform in Developing Countries: Property Rights and Property Wrongs, London: Routledge. Minagricultura (2015), Colombia Siembra, presentación en diapositivas, Bogotá, octubre 1. Misión para la Transformación del Campo (2015), El campo colombiano: un camino hacia el bienestar y la paz, Bogotá, Departamento Nacional de Planeación. Misión para la Transformación del Campo (2015), Estrategia de Ajuste Institucional para el Desarrollo Rural y Agropecuario, informe detallado, capítulo 13, Bogotá, Departamento Nacional de Planeación. Misión para la Transformación del Campo (2015), Estrategia de Ciencia, Tecnología e Innovación Agropecuaria y Acompañamiento Integral, informe detallado, capítulo 17, Bogotá, Departamento Nacional de Planeación. Contenido Misión Paz (2001), Desarrollo agropecuario y rural: la estrategia, Junio. Ocampo (1993), Memoria 1992 – 1993, Bogotá, noviembre. Ocampo (1994), Memorias del Señor Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, Marzo de 1993 – Agosto de 1994, Bogotá, agosto. Busqueda de palbras o frases Siguiente página Ocampo y Perry (1995), El giro de la política agropecuaria, Bogotá, Fonade, DNP, TM Editores. Perry (1990), Cuatro ensayos sobre política agraria, El Áncora Editores, Bogotá. Anterior página Perry (2012), Agricultura familiar y seguridad alimentaria en los países andinos, Bogotá. Zoom + Perry (2013), Desarrollo rural con equidad y con enfoque territorial: requisito para la paz y el desarrollo, en Diálogos de la Habana: Miradas Múltiples desde la Universidad, Centro de Pensamiento y Seguimiento al Diálogo de Paz de la U.N. Rosas (1989), Memoria al Congreso Nacional 1988 -1989, Bogotá. Rosas (1992), Por el pleno desarrollo de nuestra agricultura. Memoria 1989 -1990, Bogotá. Villalba (2002), Informe al Congreso 1998 – 2002. Reactivación y modernización con visión de futuro, Bogotá. ECONOMÍA COLOMBIANA 41 TEMA CENTRAL Lo que nos depara TEMA CENTRAL Artículo Anterior Siguiente Artículo el posacuerdo en el campo La reconstrucción territorial se constituye en un tema recurrente en el proceso de cambio institucional, especialmente desde el concepto de Estado, teniendo que llegar al producto final resultante de acuerdos elaborados entre los actores (comunidad-Estado). Rafael Pardo Rueda* Colombia se identifica por ser un país con características complejas en su geografía, con diferentes grados de desarrollo regional y condiciones culturales y sociales heterogéneas. Estas diferencias que se han visto plasmadas en grandes brechas y desequilibrios económicos y sociales - lo cual a su vez ha estimulado la desintegración y desarticulación de algunas regiones a la vida económica, social e institucional del país- están a la base de los inicios de nuestra vida como Nación y hacen parte de las causas históricas del conflicto que ha vivido el país en las últimas seis décadas. Generar soluciones estructurales en lo regional, lo que a su vez pasa por generar soluciones en lo rural, hace parte fundamental del marco estratégico propuesto por el Gobierno Nacional para avanzar en dirección a la construcción de * Alto consejero para el posconflicto, derechos humanos y seguridad. 42 ECONOMÍA COLOMBIANA A partir de reconocer que si bien es cierto hemos logrado avances significativos en torno al sector rural del país y la existencia de políticas e instrumentos que fueron de utilidad para el desarrollo de esta, no hemos logrado cerrar las brechas de desigualdad y de inequidad en la sociedad colombiana y especialmente entre el sector rural, el campo y las ciudades. No hay que olvidar que la deserción de los campos en las últimas cuatro décadas por violencia física, pero especialmente por la falta de oportunidades o simplemente por la precaria rentabilidad de las diferentes actividades del sector rural, ha conllevado a la migración de estas poblaciones rurales a engrosar los cordones de miseria y de invasiones en las ciudades del país. Para contrarrestar este fenómeno socio económico, es necesario iniciar una serie de acciones inmediatas a nivel institucional tendientes a cerrar las brechas, reconociendo que la diversidad regional es un activo para tener en cuenta a la hora de hacer la planeación de recursos y aportar al desarrollo local, regional y nacional y como consecuencia de este, a la construcción de paz. En los últimos meses se presentó el resultado del estudio del sector denominado Misión para la Transformación del Campo, MISION RURAL. Este estudio busca definir los lineamientos de la política pública para el sector rural en su conjunto y presenta una definición clara de las acciones e inversión pública para el desarrollo rural y agropecuario en los próximos 20 años de nuestros campos y plantea seis estrategias: •Ordenamiento y desarrollo territorial; un nuevo país cimentado sobre la paz, tan anhelada por todos los colombianos. • El cierre de brechas sociales con enfoque de derechos; No es gratuito que a la base de cualquier reivindicación de las comunidades siempre está la falta de atención y de una adecuada presencia del Estado Colombiano en las zonas rurales o más alejadas de nuestra geografía para establecer un verdadero desarrollo regional. Por esto, en el proceso de La Habana, se tiene como primer punto el campo colombiano, el Desarrollo Regional, lo que nos conlleva a que debemos generar para el campo colombiano, la implementación de nuevos modelos de desarrollo regionales, la presencia activa y permanente del Estado para que desde allí se estabilice la paz. Y es en esos cuatro pilares fundamentales donde se inicia el proceso: el acceso y uso de la tierra; establecimiento de programas especiales de desarrollo con enfoque territorial; planes de reducción de pobreza y pobreza extrema y un cuarto y último pilar, es un sistema especial de seguridad alimentaria y nutricional. • Inclusión productiva; • Desarrollo de una ruralidad con énfasis en el sector agropecuario. • Una estrategia no menos importante que las anteriores con varios elementos de sostenibilidad ambiental para el desarrollo rural, y • Una reforma institucional. Por consiguiente es claro que el esfuerzo del Estado Colombiano se centra en la reconstrucción territorial y en el proceso de cambio en la manera de llevar la institucionalidad al territorio con el fin último para recobrar la legitimidad y autoridad del Estado en el territorio y la comunidad, es decir, el concepto de Nación, a partir de la combinación de criterios técnicos con espacios de planificación, discusión y validación de las propuestas de construcción de región que deben acompañar la institucionalidad local, regional y nacional. Es cierto que el gobierno nacional debe asumir el liderazgo y una gran cantidad de desafíos operativos por resolver, entre los cuales se encuentran esfuerzos de investigación que contribuyan a ampliar la comprensión sobre procesos localizados para la promoción del desarrollo, así como, articular la interacción de lo público con lo privado, concertar y definir los mecanismos e incentivos más apropiados para garantizar la coordinación horizontal entre las distintas administraciones que operan en un territorio rural local y la coordinación vertical entre las administraciones de nivel nacional. En la financiación de las diferentes actividades para el campo se hace perentorio un ajuste a los mecanismos de financiamiento, así como la instrumentalización de las diferentes políticas establecidas en los últimos años, que principalmente buscan subsanar los obstáculos que aun hoy se presentan para el acceso de los pequeños productores al sistema financiero. ECONOMÍA COLOMBIANA Contenido Busqueda de palbras o frases Siguiente página Anterior página Zoom + 43 TEMA CENTRAL Igualmente, en la financiación de las diferentes actividades para el campo se hace perentorio un ajuste a los mecanismos de financiamiento, así como, la instrumentalización de las diferentes políticas establecidas en los últimos años, que principalmente buscan subsanar los obstáculos que aun hoy se presentan para el acceso de los pequeños productores al sistema financiero. Fortalecer las iniciativas que hoy se desarrollan en el territorio, en estas regiones que se han convertido en soluciones concretas y reales y que van en contra de mecanismos perversos de financiamiento, que fomentan la cultura de la ilegalidad, como es el caso de los presta diario, o gota a gota. A nivel de la seguridad alimentaria es claro que las comunidades rurales hoy día han perdido su capacidad de garantizar su alimentación como producto de sus mismas actividades teniendo como consecuencia el desabastecimiento de los alimentos en sus regiones. La implementación de un plan de incentivos para producir alimentos permitirá un real abastecimiento de las despensas de los hogares rurales y a su vez reactivaremos la dinámica productiva de nuestros campos. Este es el marco estratégico de la construcción de paz que contempla una serie de fases para su implementación, lo que permitirá al país ir avanzando hacia la consolidación de la paz y el desarrollo territorial. En una primera fase de 18 meses, debe generar la estabilización de los acuerdos de paz de La Habana, que se traduce en la implementación de proyectos de respuesta rápida; una segunda fase de implementación y durabilidad de paz que tendrá una duración de 1 a 5 años y una tercera fase que contem- pla transformaciones estructurales que permitirá la sostenibilidad de la paz en un marco de 10 años. La primera fase, que ya se inició, se implementará mediante el mecanismo de Respuesta Rápida, como programa de Construcción de Paz; tiene como líneas de acción, justicia, desarrollo, gobernabilidad, seguridad y comunicación con impacto material y simbólico visible en los territorios y ante la opinión pública. o lidera el Gobierno Nacional, en concertación con autoridades y comunidades locales, buscando, generar confianza a través del acceso al Estado y el comienzo de la rehabilitación económica local. TEMA CENTRAL La incierta del posconflicto La reconstrucción territorial se constituye en un tema recurrente en el proceso de cambio institucional, especialmente desde el concepto de Estado, teniendo que llegar al producto final resultante de acuerdos elaborados entre los actores (Comunidad-Estado), con base en una combinación de criterios técnicos y de identidad reconocidos por ambas partes. De ahí que el gobierno nacional reconoce que esta es una orientación clave para la determinación de un espacio legítimo de planificación e intervención, siendo realizada a través de la interacción en los espacios públicos de deliberación, por medio de los cuales se identifican oportunidades de cooperación que se materializan en proyectos territoriales. Estos proyectos son la principal herramienta para la transformación productiva. El esfuerzo financiero mayor por la paz lo tenemos y lo debemos hacer los propios colombianos, con nuestros recursos. Es, además, un asunto de dignidad nacional. De esta manera espera el Gobierno colombiano y la sociedad en general, contribuir a cerrar desde el campo, desde el desarrollo regional y a través de estrategias claras de desarrollo rural integral, las brechas y desequilibrios económicos y sociales que han estado presentes a lo largo de varias décadas de conflicto armado en Colombia. Una de las expresiones de la profunda crisis fiscal por la que atraviesa el país, que se ha visto magnificada por la tardanza en presentar la reforma tributaria estructural, la podemos constatar en la deficiente provisión de recursos a nivel presupuestal que empieza a observarse para financiar el posconflicto. Contenido Busqueda de palbras o frases Juan Camilo Restrepo Salazar* No todo es tampoco falta de recursos. A nivel institucional también se observan preocupantes demoras en la puesta en marcha de las entidades que van a ser responsables para desarrollar el posconflicto, muy especialmente en el campo rural. * Exministro de Agricultura y de Hacienda. ECONOMÍA COLOMBIANA Siguiente Artículo financiación Hasta el momento poco o nada se ha avanzado en los aprestamientos para poner en marcha “el fondo de tierras” de que trata el punto No.1 de los acuerdos de La Habana. Durante los últimos dos años el papel del Incoder (hoy en liquidación) ha sido extremadamente opaco. No ha jalonado con rigor político la recuperación para el Estado de cerca de dos millones de hectáreas en que podemos estimar los 44 Artículo Anterior baldíos de que ha sido despojado el Estado, y que resulta indispensable recuperarlos para con ellos conformar la masa crítica de las políticas agrarias del posconflicto. Tampoco ha sabido el Incoder aprovechar el alcance de la trascendental sentencia que dictó recientemente la Corte Constitucional, en virtud de la cual se eliminó el efecto suspensivo ante el Consejo de Estado que se estaba interponiendo al concluir administrativamente los procesos agrarios en el Incoder. Lo que en la práctica estaba paralizando la puesta en marcha de una política agraria de carácter progresista como la que requiere el posconflicto en Colombia. Siguiente página Anterior página Zoom + Mediante sentencia de septiembre 30 del 2015, la Corte Constitucional declaró la inconstitucionalidad de los artículos 50 (parcial) y 53 (parcial) de la Ley 160 de 1994. Este fallo tiene, y, sobre todo, habrá de tener, gran importancia, para la aplicación del Derecho Agrario en el posconflicto y, muy especialmente, en el desarrollo del acuerdo número uno de la agenda de La Habana. ECONOMÍA COLOMBIANA 45 TEMA CENTRAL Las normas demandadas establecían que en los procesos agrarios, además del recurso de reposición ante el Incoder al terminar la fase administrativa, procedía el de revisión ante el Consejo de Estado. Y que mientras el alto tribunal administrativo no decidiera sobre dicho recurso de revisión, no era factible registrar las determinaciones del Incoder en los folios correspondientes del Registro Público. Como el Consejo de Estado se estaba demorando entre 8 y 15 años para tomar una decisión sobre lo correspondiente al recurso de revisión, ello significaba, en la práctica, la paralización de toda la política agraria en los correspondientes procesos agrarios. Recuérdese que los procesos agrarios versan sobre asuntos cruciales de la política rural del país, tales como la llamada clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción de dominio. Aspectos todos fundamentales para poder adelantar políticas de recuperación de tierras a favor del Estado y, a partir de allí, adelantar políticas de redistribución tierras. Tampoco ha sabido el Incoder aprovechar el alcance de la trascendental sentencia que dictó recientemente la Corte Constitucional, en virtud de la cual se eliminó el efecto suspensivo ante el Consejo de Estado que se estaba interponiendo al concluir administrativamente los procesos agrarios en el Incoder. 46 ECONOMÍA COLOMBIANA El primer argumento en el que se basa la Corte para decretar la inconstitucionalidad de las normas mencionadas es el quebrantamiento del artículo 238 de la Carta Política. “La suspensión provisional, dice el alto tribunal, fue consagrada por el legislador en el código contencioso administrativo, y posteriormente en el actual código de procedimiento y de lo contencioso administrativo, como una medida cautelar, caracterizada por la jurisprudencia del Consejo del Estado como una excepción al principio de legalidad, el cual dispone que la decisiones de la administración se presumen ajustadas a la Ley y por tanto deben cumplirse...”. “El artículo 238 establece como facultad propia de los jueces administrativos suspender los efectos de los actos sujetos a su control, razón por la cual otra rama del poder público no puede atribuirse una competencia que por mandato expreso de la Constitución corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo”. En otras palabras, la Corte encontró censurable que fuera la ley la que dispusiera cuándo procedía el recurso de revisión en los procesos agrarios, puesto que esta es una atribución del juez contencioso. El segundo argumento en que se funda esta sentencia, y que quizás muestra la visión más fresca de este fallo en cuanto se refiere al Derecho Agrario, es la interpretación que le da al artículo 64 de la Carta Política, que, como se recuerda, establece que “es deber del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa, y a los servicios de educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación, crédito, comunicaciones, comercialización de los productos, asistencia técnica y empresarial, con el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos”. El hecho de que un recurso de revisión se pueda demorar hasta 15 años en el Consejo de Estado conduce en la práctica a que, al no poderse ejecutar durante este lapso de tiempo las decisiones de la autoridad agraria, lleva a que se frustren los mandatos del artículo 64 de la Carta Política. De allí que la Corte concluya que “las expresiones acusadas conllevan una restricción de gran impacto frente a la realización del artículo 64 de la Constitución, pues limitan significativamente la posibilidad de que el Estado, luego de que ha surtido el respectivo proceso administrativo, disponga de los bienes para contribuir a la dignificación de la vida de los trabajadores del campo, lo cual puede lograrse, por TEMA CENTRAL ejemplo, mediante la adjudicación de baldíos a las víctimas del desplazamiento forzado, de acuerdo con el espíritu de la Ley 160 de 1994”: “Como estos procesos pueden tardar varios años sin resolverse, agrega, resulta desproporcionado y contrario a la progresividad en materia de derechos sociales, que aun cuando un juez no determine la imperiosa necesidad de suspender los efectos de tales actos administrativos, ello opere de plano, limitando sin fundamento alguno el mandato de distribución de las tierras entre población vulnerable, como lo ordena el artículo 64 de la Constitución, e impidiendo (es el tercer pilar argumental de la Corte) la materialización de las finalidades de interés público y función social, que recaen sobre el derecho a la propiedad privada, de conformidad con el artículo 58 de la Carta Política”. Como puede verse, este fallo habrá de tener una enorme transcendencia en la conformación del nuevo Derecho Agrario del posconflicto. Hasta esta sentencia, todos los esfuerzos de la autoridad agraria por recuperar baldíos y con ellos adelantar políticas de redistribución agraria estaban siendo frustrados por la interposición de recurso de revisión con efecto suspensivo ante el Consejo de Estado, con lo cual quedaban paralizadas durante décadas las posibilidades prácticas de adelantar políticas agrarias progresistas. Tal como las requiere el posconflicto, y muy especialmente el desarrollo del acuerdo alcanzado en torno al punto número uno de la agenda de La Habana. También es preocupante la demora que forzosamente habrá de tener la puesta en marcha de las dos agencias que van a sustituir la labor que venía cumpliendo el Incoder. Se trata de la Agencia Nacional de Tierras –ANT y la Agencia de Desarrollo Rural - ADR. Estas dos entidades, que habrán de organizarse bajo la forma de agencia al estilo de la Agencia Nacional de Infraestructura -ANI, resultan fundamentales para el desarrollo institucional del posconflicto rural. Nótese que aún no han nacido a la vida jurídica. La experiencia colombiana implica que mientras una entidad es creada y el momento en que se puede decir de ella que ya está en condiciones operativas puede pasar más de un año. Esto es especialmente inquietante si se tiene en cuenta que ya estamos próximos a firmar el acuerdo general para la terminación del conflicto de La Habana, vale decir, que nos aproximamos a la hora cero en que comienza el llamado posconflicto y aún no Contenido vamos a contar en menos de un año con las agencias gubernamentales que se supone van a ser las responsables de ejecutar y jalonar los compromisos adquiridos en el punto No.1 de La Habana. Busqueda de palbras o frases Costos del posconflicto Vale la pena recordar también que aunque con una formulación breve los acuerdos en torno al punto No.1 de La Habana incluyen un compromiso que no por lo escueto es menos vinculante, y que dice así: “El Gobierno se compromete a asegurar la financiación de todos los compromisos derivados del presente acuerdo”. Siguiente página Anterior página La discusión reciente, pues, de si hay suficiente financiación o no para honrar los compromisos que se derivan de los acuerdos de La Habana queda plasmada en la frase transcrita que habrá de tener su concreción presupuestal y fiscal al confeccionar el gran plan del posconflicto rural, el cual, a su turno, deberá ser la sumatoria de todos los planes sectoriales que se mencionan a lo largo del acuerdo. Zoom + Aún no existe una cuantificación detallada al respecto. Lo que hemos mencionado hasta el momento son, apenas, órdenes de magnitud para visualizar la gran tarea financiera que tenemos por delante, pero no es difícil anticipar que el costo fiscal del posconflicto rural (que naturalmente se escalará en varios años) es inmenso. ECONOMÍA COLOMBIANA 47 TEMA CENTRAL Un estudio reciente que hemos realizado en la Misión Rural, indica que, solo para desarrollar algunos de los programas más importantes enumerados anteriormente, habrá que hacer inversiones del orden de 0,6% del PIB por año, lo que significa cerca de cinco billones de pesos anuales de inversiones públicas a lo largo de los años del posconflicto. Adicionales- y esto es muy importante tenerlo en cuenta- a la inversión pública que ya se está ejecutando en el sector rural. Si a este estimativo que se ha realizado en la Misión Rural le sumamos otros gastos necesarios para desarrollar cabalmente los propósitos contemplados en el punto número uno de los acuerdos de La Habana, como los relacionados con el Banco de tierras y la modernización del Catastro Rural, llegamos a una cifra que no estará muy distante de un punto del PIB por año. Es decir cerca de ocho billones de pesos por año. De ahí resulta que si por posconflicto entendemos los diez años que seguirán a la firma de los acuerdos, llegamos a una cifra del orden de ochenta billones de pesos que se requerirá financiar - durante el período que hemos dado en llamar el posconflicto rural. Una parte de estas inversiones – quizás la más considerable- tendrá que venir del Presupuesto General de la Nación, otra de los presupuestos de las entidades territoriales, una tercera fuente será el sector privado y, por último, habrá un componente de cooperación internacional. Ninguno de los componentes financieros del posconflicto rural está todavía cuantificado al detalle; ni mucho menos ha empezado a incorporarse en las proyecciones presupuestales. Pero es necesario comenzar a hacerlo. El costo, aunque importante, no es inabordable para las finanzas públicas del país en la próxima década, teniendo en cuenta que está de por medio algo tan importante como aclimatar las condiciones socioeconómicas de la ruralidad colombiana que hagan sostenible la paz en el futuro. El gran reto de las finanzas públicas en Colombia en los años venideros consistirá pues en definir cómo se puede financiar adecuadamente los costos del posconflicto, a partir del momento en que se firme la paz, sin desquiciar la sanidad fiscal y los equilibrios presupuestales necesarios para mantener una economía sana. El reto y los órdenes de magnitud del financiamiento del posconflicto rural están, pues, ubicados; las cifras exactas, la secuencia de las inversiones y los montos exactos del financiamiento, aún no. Inquieta mucho eso sí que hasta ahora el Ministerio de Hacienda y Crédito Público parece ir por un lado, mientras que la paz va por otro. Aquí vemos como la difícil situación fiscal del país está afectado negativamente, por omisión o displicencia, el aprestamiento presupuestal del país para hacerle frente a los compromisos fiscales que inexorablemente acarrea el posconflicto. Es entendible que a medida que se avanza en la evacuación de la agenda de la Habana o sea, ahora que la posibilidad de alcanzar la paz se empieza a verse como algo alcanzable y factible, el debate sobre la financiación del post conflicto comienza a salir a flote. TEMA CENTRAL Primero que todo, comencemos por definir qué es y cuál es el marco temporal dentro del cual se hace necesario visualizar el llamado posconflicto. Al firmarse la paz y al entregarse las armas por parte de la subversión, lo atinente con el posconflicto apenas comenzará. Se ha entendido como lo hemos anotado que este podría ser un periodo de tiempo de entre ocho a diez años, a partir de la firma de los acuerdos de paz. Es decir, el tiempo necesario para darle aplicación práctica a lo que sean los compromisos adquiridos, que ya empiezan a delinearse con bastante claridad, como puede verse, a partir de los textos que han sido divulgados. Si estamos hablando de un periodo de tiempo de entre ocho a diez años a partir del momento en que se firme la paz, es evidente que al día de hoy no tienen por qué estar ni presupuestados ni en caja los fondos públicos que demandará la implementación del posconflicto. Lo que si sabemos desde ahora es que estamos hablando de sumas muy cuantiosas, que aunque aún no han sido cuantificadas al centavo, ya empezamos a tener una cuantificación gruesa de ellas. Para el solo componente el post conflicto rural- que será probablemente el más costoso de todos- se barajan cifras que fluctúan entre 80 y 100 billones de pesos (para todo el periodo del posconflicto). Es decir, que si pensamos en un periodo de diez años para ejecutar los cometidos del posconflicto, estaríamos hablando de que anualmente habría que invertir, ahí sí vía los presupuestos anuales, algo entre 8 a 10 billones por año. Suma inmensa, pero no imposible. Sería algo así como dedicar a los fines del posconflicto una suma anual durante una década equivalente a lo que hoy se recauda anualmente por el impuesto al patrimonio. Téngase en cuenta que esta cifra será adicional a lo que ya hoy es el monto de las inversiones que viene ejecutando normalmente el Estado. Cuando se revisa el punto número uno de lo acordado en La Habana nos encontramos con el compromiso de ejecutar diez planes sectoriales concretos de asuntos relacionados con el desarrollo rural. Osea: el compromiso es inmenso, pero no inabordable. Y en todo caso su costo será menor que continuar con una guerra indefinida. Por eso 48 ECONOMÍA COLOMBIANA Un estudio reciente que hemos realizado en la Misión Rural, indica que, solo para desarrollar algunos de los programas más importantes, habrá que hacer inversiones del orden de 0,6% del PIB por año, lo que significa cerca de cinco billones de pesos anuales. Contenido Busqueda de palbras o frases es tan incomprensible que se hubiera postergado la presentación de la reforma tributaria integral para el segundo semestre del 2016. Siguiente página La ANIF acuñó recientemente una frase por la cual ya recibió el regaño correspondiente, pero que no carece de razón: dijo que el Ministerio de Hacienda se está especializando en el peligroso arte de postergar las medidas tributarias de fondo. Anterior página La mejor prueba de ello la vimos cuando el Ministro de Salud, agobiado seguramente por la crisis fiscal de su sector y teniendo que asumir un papel que no es el suyo, se vio en la necesidad de dirigirse a la comisión de expertos tributarios solicitándoles que estudien un impuesto a las bebidas azucaradas y otras medidas que podría generar importantes ingresos para el maltrecho sector de la salud. ¿Qué tal que por falta de coordinación otros ministros comenzaran a disparar reformas tributarias cada uno por su lado? Zoom + La comisión de expertos tributarios no podía convertirse en un biombo detrás del cual se ocultara la mala coordinación gubernamental. Ante la propuesta del ministro de salud, el de hacienda le dijo a su colega que no opinaba y que mejor enviara sus propuestas a la comisión de sabios tributarios. Extraña ECONOMÍA COLOMBIANA 49 TEMA CENTRAL respuesta. O bien la propuesta del ministro de salud era juiciosa en cuyo caso es responsabilidad del gobierno darle la debida consideración para evitar que se profundice la crisis de la salud. O bien es necia y entonces debería descartarla. Pero no escudarse en la comisión para dilatar una decisión al respecto. Los analistas coinciden en que los faltantes del sector salud son inmensos: del orden de un punto del PIB, es decir, algo así como 8 billones de pesos. Para lo cual no hay financiamiento. De ahí que el ministro Gaviria se viera obligado a proponer fórmulas fiscales. Tal como lo revela el presupuesto para la vigencia fiscal del 2016 el déficit fiscal sigue siendo gigantesco. Hasta el punto que obligó al gobierno a realizar recortes despiadados en el rubro de inversión para el año entrante. Golpeando los objetivos de inversión que se habían incluido en la ley del Plan de Desarrollo sancionada hacía menos de un mes. ¿Cómo se explica que en menos de un mes (que fue el tiempo que transcurrió entre la aprobación del plan cuatrienal y la presentación del presupuesto para la vigencia 2016) se hubiera dado un giro de 180 grados, y los responsables de la programación presupuestal cayeran en cuenta que a la inversión del plan había que recortarla? Infinidad de programas que se anunciaron a los cuatro vientos quedarán en eso: en anuncios. Recientemente se anunció otro recorte (llamado eufemísticamente “aplazamiento”) por 6 billones de pesos. La opacidad en las cifras fiscales sigue marcando el paso. Por ejemplo, Fernando Zarama Vásquez y Camilo Zarama Martínez en un libro que acaban de publicar (editorial Legis, 2015) demuestran cómo las reformas tributarias del 2012 y del 2014 (además de los defectos técnicos de que están plagadas y del costoso error en que incurrieron al elevar las tarifas de las empresas a niveles exhorbitantes) han generado menos recaudos que si no se hubiera hecho nada. Mientras tanto al gobierno se le está acabando el tiempo político para tramitar una reforma de envergadura. Por el momento sigue- con una curiosa táctica homeopática- practicando el peligroso arte de postergar las medidas fiscales de fondo. Lo cierto es que los taxímetros de la paz están próximos a empezar a correr. El posconflicto se aproxima. Y los aprestamientos financieros del país o son completamente insuficientes hasta el momento o 50 ECONOMÍA COLOMBIANA TEMA CENTRAL no existen, para hacer frente a esta inmensa responsabilidad histórica. Si la paz se firma pronto, como la inmensa mayoría de los colombianos deseamos, no podemos olvidar que ella tendrá un costo presupuestal importante. Tampoco pueden olvidarlo las autoridades presupuestales, en especial el Ministerio de Hacienda, que hasta el momento poco o nada han previsto para financiar la paz. Estamos entrando en la recta final de las conversaciones de La Habana con la chequera vacía. Corriendo el grave riesgo de no poder cumplir con los compromisos adquiridos o en vía de adquirirse. La elemental consideración de que –así sean altos los costos de la paz serán siempre menores que los de la guerra— debería hacer más receptivo al Ministerio de Hacienda sobre esta realidad. Contenido Tres ejemplos Estamos entrando en la recta final de las conversaciones de La Habana con la chequera vacía, corriendo el grave riesgo de no poder cumplir con los compromisos adquiridos o en vía de adquirirse. Tres ejemplos – como lo hemos expuesto en este artículo- ilustran la impreparación presupuestal para el posconflicto. En primer lugar, el acuerdo sobre el posconflicto rural contenido en el acuerdo ya firmado del punto número uno de la agenda de La Habana. Según cálculos elaborados por Fedesarrollo para la Misión Rural será necesario, para cumplirlo honorablemente, invertir anualmente no menos de un punto del PIB por año, lo que equivale a ocho billones de pesos. Nada de eso está presupuestado. Y estamos, supuestamente, en vísperas de empezar el posconflicto. En segundo lugar, según noticias que aparecieron recientemente, el solo montaje de la jurisdicción especial de la paz, que se ha previsto dentro del esquema de la justicia transicional, costaría alrededor de dos billones de pesos. Tampoco hay en el presupuesto nacional previsto un centavo para tal efecto. Y esto sin contar con la congestión monumental que se puede crear en esta jurisdicción especial de la paz. El magistrado Néstor Raúl Correa ha descrito bien lo que puede suceder: “A este tribunal con tan pocos integrantes le va a quedar imposible tomar la versión y notificar a 10.000 guerrilleros dispersados en lo largo y ancho del territorio nacional, y no puede traer 10.000 guerrilleros a Bogotá para que hagan fila y escucharlos, porque no acabaría nunca”. Y queda, en tercer lugar, el enorme interrogante de quién deberá resarcir a las víctimas. ¿Los victimarios, o sea las Farc, como sería lo lógico? ¿O el Estado, como no sería lógico que sucediera, pero que, infortunadamente, la redacción ambigua del acuerdo suscrito sobre justicia transicional da a entender? Si es esto último, el costo para el erario será descomunal. Casi una bomba de tiempo para la política fiscal del país. Y para lo cual no hay absolutamente nada previsto, hasta el momento. Los recursos de cooperación internacional que se han estado solicitando plausiblemente para financiar el posconflicto (incluidos los famosos e inciertos 450 millones de dólares solicitados por Obama al Congreso de su país, de mayorías republicanas) algo ayudarán cuando aterricen. Y su aterrizaje suele ser demorado. La cooperación internacional financiará apenas una fracción menor del costo del posconflicto. El esfuerzo financiero mayor por la paz lo tenemos y lo debemos hacer los propios colombianos, con nuestros recursos. Es, además, un asunto de dignidad nacional. Busqueda de palbras o frases Siguiente página Anterior página Zoom + Ya sea que se firme la paz en tres semanas o en tres meses, lo cierto es que los taxímetros de la paz están próximos a empezar a marcar. Y esa carrera que, recordémoslo siempre, es más barata que la de la guerra, debemos prepararnos a cancelarla puntualmente. El tema es muy serio y no admite darle largas al asunto. ECONOMÍA COLOMBIANA 51 TEMA CENTRAL Artículo Anterior Siguiente Artículo del agro colombiano El posconflicto tendrá un gran desafío con la reintegración de los combatientes de las Farc, pero quedará como tarea buscar soluciones a la problemática asociada con la operación de otros grupos armados. Rafael Mejía López* Comencemos por algunos principios La SAC constituye una organización gremial construida sobre principios y valores democráticos. Den* Presidente de la Sociedad de Agricultores de Colombia - SAC. 52 ECONOMÍA COLOMBIANA tro de los objetivos estatutarios de la SAC están: promover el desarrollo agropecuario nacional y el bienestar del campesino colombiano; representar y defender los intereses de los productores rurales; promover la investigación científica y la difusión de más avanzados y nuevos métodos de cultivo y participar con los demás gremios económicos en el análisis de temas de interés nacional. Por su parte, el Consejo Gremial Nacional, organización que reúne a las principales asociaciones gremiales de Colombia, revela en su documento de principios su adscripción al Estado Social de Derecho, la Democracia y los principios de libertad empresarial, en observancia del bien común, como lo establece la Constitución de Colombia. También destaca el papel del sector empresarial en el crecimiento de la economía y la generación de riqueza, trabajo formal y de calidad y la responsabilidad en el pago de impuestos para la provisión de bienes públicos. Potencial El agro colombiano ha desempeñado un papel estratégico en el desarrollo económico y social del país, al contribuir con el crecimiento económico y el desarrollo social, ser proveedor directo de alimentos y de materias primas, generador de empleo y seguridad alimentaria en las zonas rurales, así como de divisas por exportaciones. En años recientes, el sector también ha comenzado a efectuar notables aportes a la seguridad energética del país. 2015 } En los últimos años, la Sociedad de Agricultores de Colombia, SAC, ha participado en diversos ejercicios de reflexión y análisis, tanto con sus afiliados y con otros sectores económicos dentro del ámbito del Consejo Gremial Nacional como con diferentes sectores sociales, buscando identificar líneas de pensamiento y acción en torno al desarrollo agropecuario y rural y considerando el proceso de negociación hacia un acuerdo de paz con las FARC y el posconflicto que seguiría luego del acuerdo. Este documento contiene algunos planteamientos y propuestas que han surgido en este proceso. Vea aquí la presentación del autor https://youtu.be/G32ba4PVEsc Potencial, importancia y entorno económico del agro millones Población rural en torno al conflicto y al posconflicto La actividad agropecuaria ha dado sustento no solo a las familias rurales que dependen de su producción e ingresos, sino a la economía nacional, la industria que procesa materias primas de origen agropecuario, los sistemas de abastecimiento de alimentos urbanos y metropolitanos y el comercio exterior agropecuario y agroindustrial. A pesar del conflicto y las dificultades de seguridad en zonas rurales, el sector agropecuario se ha integrado a los procesos de apertura y globalización de la economía y del país. 13 5de la SAC planteamientos La democracia colombiana reconoce el papel de las asociaciones y los gremios, que representan y defienden legítimamente los derechos colectivos de sus asociados y contribuyen con el diseño y ajuste institucional. Para la SAC, el desarrollo empresarial y gremial moderno conlleva la aplicación de la ciencia, la tecnología y la gestión en la actividad productiva, así como de principios de ética, responsabilidad social y ambiental y el cumplimiento del marco institucional y normativo. 16% ocupados por sector AGROPECUARIO (3,5 millones) Aunque no es novedoso plantearlo, es importante recordar que Colombia cuenta con una amplia disponibilidad de tierras con vocación agrícola, pero además, con una importante oferta de recursos como tierras, agua, diversidad de climas, biodiversidad y unas condiciones climáticas tropicales que permiten la producción de alimentos durante todo el año. No obstante, actores institucionales y expertos coinciden en afirmar que el sector agropecuario ha crecido muy por debajo de su potencial. También señalan cómo la población rural en general sigue siendo más pobre que la urbana y ello ha tenido mucho que ver, entre otros factores, con los obstáculos a la inversión, por causa de la inseguridad y la violencia. Contenido Busqueda de palbras o frases Importancia económica y social La pérdida de participación del agro en la economía corresponde con una tendencia mundial en el patrón de desarrollo económico, por efecto de la urbanización, la industrialización, el auge de los servicios y la diversificación productiva. En particular, durante la última década, en Colombia la dinámica del sector minero-energético profundizó este fenómeno, acelerando la reducción de la participación de la producción agropecuaria en el agregado nacional. Siguiente página Anterior página Zoom + En 2015, la población rural en Colombia es aproximadamente de 13 millones de personas. La mayoría de la población rural está vinculada directa o indirectamente a las actividades agropecuarias. 3,5 millones de personas fueron el año pasado ocupados por el sector agropecuario, el 16% del total. Así mismo, las actividades agropecuarias en las zonas rurales explican el 63% del empleo en las zonas rurales. Áreas y producción Las cifras muestran una recomposición del agro en el tiempo. La estructura por actividades ha venido ECONOMÍA COLOMBIANA 53 TEMA CENTRAL cambiando, por una mayor dinámica de los cultivos de ciclo largo, las actividades pecuarias y la silvicultura. El reconocimiento de desafíos de seguridad alimentaria y nuevas condiciones tecnológicas y de mercado, así como de entorno y precios internacionales y apoyo gubernamental, han permitido a Colombia ver una nueva dinámica en cultivos de ciclo corto como maíz y soya. El cultivo del café, por su parte, enfrentó en años recientes una transformación por la renovación de cafetales, necesaria para mejorar su productividad y competitividad a futuro. Las actividades pecuarias han tenido de manera consistente una dinámica positiva, especialmente avicultura y porcicultura. Desde hacía más de cuatro décadas no se realizaba en Colombia, hasta 2014, un censo agropecuario. Con este apareció una brecha considerable de medición de las áreas agropecuarias: mientras el Censo encontró 7,1 millones de hectáreas sembradas, las mediciones gubernamentales y gremiales anteriores –estas últimas, parciales- alcanzaban entre 4 y 6 millones. Con un volumen total de producción agropecuaria -agrícola y pecuaria- estimada por la SAC de más de 32 millones de toneladas (según series de cálculo que no consideran aún los datos censales), una parte importante de la producción se destina al mercado internacional, 4,5 millones de toneladas, es decir, 14%. Teniendo en cuenta un consumo nacional aparente estimado por la SAC en 38,9 millones de toneladas, el volumen total de importaciones, 11,4 millones de toneladas, representa el 29,3% del total. Balanza comercial del sector La balanza comercial de los sectores agropecuario y agroindustrial, que en 2007 alcanzaba un valor superavitario de USD2,6 millardos con café y USD869,2 millones sin café, llegó en 2015 a uno aún superavitario de USD1,1 millardos con café y uno deficitario de –USD1,5 millardos sin café. Los factores generales que explican este desbalance creciente son objeto de análisis y debate permanentes: baja competitividad económica y sectorial, bajo desarrollo de los mercados de factores productivos (tierra adecuada, agua, material genético, trabajo, capital), falta de infraestructura económica y productiva en las zonas rurales, acuerdos comerciales que han facilitado la desprotección de renglones productivos, retraso organizacional y tecnológico, encadenamientos agroindustriales débiles y una ac54 ECONOMÍA COLOMBIANA tiva dinámica agroindustrial que consume materias primas importadas, entre otros. Indicadores sociales De otro lado, el sector rural colombiano presenta indicadores sociales y de desarrollo humano que resultan aún muy lejanos, no solo de cara al potencial productivo, sino también frente a los objetivos de un país con un amplio marco de derechos económicos y sociales. TEMA CENTRAL Con disminuciones muy lentas en los últimos años, la pobreza y la indigencia en las zonas rurales de Colombia continúan siendo muy preocupantes (Gráfico 1). Es allí donde la política social y los programas de acceso a infraestructura y servicios básicos deberían tener un mayor énfasis, buscando alcanzar una sociedad más equilibrada y justa. Estos indicadores revelan que las grandes brechas urbano-rurales lamentablemente se han mantenido. Gráfico 1 Incidencia de la pobreza en Colombia 61,7% Desde hacía más de cuatro décadas no se realizaba en Colombia, hasta 2014, un censo agropecuario. Con este apareció una brecha considerable de medición de las áreas agropecuarias: mientras el Censo encontró 7,1 millones de hectáreas sembradas, las mediciones gubernamentales y gremiales anteriores alcanzaban entre 4 y 6 millones. 49,7% 45,5% 40,3% 33,3% 27,8% 24,1% 19,3% 16,3% Contenido 2002 Urbano 2010 Rural 2015 Brecha Urbano/Rural Busqueda de palbras o frases Fuente: Dane. Elaboró SAC, Departamento Económico. Sobre el desarrollo agropecuario y rural dentro del conflicto Siguiente página Desde hace más de seis décadas, el campo colombiano ha sido escenario de un conflicto armado, con serias implicaciones sociales, políticas y económicas: violación de derechos humanos, homicidios, desaparición forzada, reclutamiento ilegal y desplazamiento de personas y poblaciones; daños a la infraestructura física, inseguridad personal y patrimonial, alto gasto militar, contracción de la actividad económica y pérdida de empleos y productividad. Anterior página Zoom + Efectos del conflicto sobre el sector Resultado atroz y reprochable ha sido dejar miles de víctimas de asesinatos, masacres y otras violaciones a los derechos humanos, desplazamientos, secuestros, extorsión, robo de tierras y ganados y de destrucción de cultivos. A lo anterior se deben agregar los daños a la infraestructura física, tanto pública como privada -voladura de oleoductos, puentes, daños en vías, equipos de producción y transporte, plantaciones, cargas transportadas y otros-, provocados por las acciones de los grupos armados ilegales. El narcotráfico, el comercio ilegal de ECONOMÍA COLOMBIANA 55 TEMA CENTRAL minerales, el secuestro, la extorsión y el robo en las zonas rurales han alimentado el conflicto y afectado las posibilidades del desarrollo económico, social y ambiental. De acuerdo con la Comisión de Seguimiento a la Política Pública en su evaluación sobre despojo de tierras a la población desplazada1, 6,6 millones de hectáreas han sido abandonadas o despojadas por causa del conflicto, equivalentes al 13% de la superficie agropecuaria; el 40,7% de la población desplazada (incluida en el Registro Único de población desplazada) abandonó específicamente tierras. Entre 1980 y 2010, los ingresos que dejaron de percibir los desplazados por la pérdida de sus bienes ascendieron a $59,8 billones, equivalentes a USD33,2 miles de millones. El tamaño promedio del predio despojado es de 15,3 hectáreas, con la siguiente distribución de tipo de tenencia: con título legal, 22,9%; con título sin registrar, 9,8%; con documentos precarios, 33,9% y sin ningún título, 33,4%. La actividad agropecuaria, ejercida esencialmente en el ámbito rural y entendida como vocación productiva y modo de vida, ha sufrido considerables traumatismos por la acción de grupos armados ilegales y el abandono del Estado. No obstante, el arraigo de la cultura agropecuaria y el esfuerzo de los productores han permitido lograr resiliencia de la población rural frente al conflicto, es decir, la capacidad de personas o grupos de recuperarse frente a la adversidad para seguir proyectando el futuro. A los mensajes gremiales sobre los factores que pueden potencializar o afectar la actividad productiva, así como a las medidas estructurales o coyunturales que se le propone al gobierno, se ha sumado la preocupación de la gremialidad agropecuaria en torno a fenómenos como el secuestro, la extorsión, el abigeato y otros que afectan la seguridad personal y de las inversiones en el sector. Teniendo en cuenta las dificultades que representa la actividad empresarial en zonas rurales dentro del marco del conflicto y con la presencia y acción de grupos armados ilegales, la SAC ha hecho énfasis en la débil institucionalidad, limitada presencia y acción del Estado en materia de justicia, derecho y seguridad; el crecimiento de cultivos ilícitos; el asesinato, el secuestro, la extorsión y, en general, la afectación a la vida, al patrimonio, al medio natural y al tejido social. 1 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y Centro de Recursos de Análisis de Conflictos, 2014. 56 ECONOMÍA COLOMBIANA TEMA CENTRAL Los objetivos de desarrollo económico y la generación de bienestar se encuentran estrechamente relacionados con la búsqueda de la solución del conflicto armado entre el Estado y los grupos armados ilegales. Es bien sabido que varias generaciones de colombianos han tenido que vivir en medio del conflicto, que ha afectado tanto a áreas rurales como urbanas. Para el sector agropecuario colombiano es muy importante que el Gobierno Nacional haya planteado, al inicio de las negociaciones, que el modelo económico no es negociable. Los elementos esenciales del modelo vigente que debemos destacar son el respeto a la propiedad privada y la actividad productiva en el marco de la economía de mercado. Bien lo ha afirmado el Señor Presidente de la República: la propiedad privada no está en discusión. A estos elementos deben ir asociados el papel del Estado como proveedor de bienes públicos, destacando dentro de estos la justicia, la seguridad física y económica, así como la generación de un entorno propicio para el bienestar de la población en diferentes ámbitos: económico, ambiental, social, político y cultural, entre otros, base de un Estado Social de Derecho. Sólo si se logra el anhelado propósito de paz es posible impulsar las inversiones productivas, mejorar la cantidad y calidad de empleo, crear más oportunidades de negocios, atraer el capital y el conocimiento de otros países, reduciendo el desempleo –que ha sido señalado como tema económico prioritario– y, en fin, generar riqueza y bienestar para los habitantes del campo y, en general, para todos los colombianos. El objetivo prioritario y explícito de cualquier modelo de sociedad debe ser el mejoramiento continuo y democrático del bienestar de su población. Ese objetivo está atado al cumplimiento de principios de desarrollo humano en condiciones de crecimiento económico y sostenibilidad ambiental, social y política. No obstante, estos son condición sine qua non para alcanzar crecientes niveles de bienestar en la sociedad. Nada se puede distribuir si no se generan Dentro de los efectos, se pueden destacar el dolor de personas y familias, el temor y pesimismo, la falta de credibilidad en el Estado, la desconfianza, el individualismo, la incomunicación y, en general, la afectación del capital humano, social y económico. El fin del conflicto y el modelo económico producto y riqueza, y su distribución se encuentra condicionada a la generación de producto e ingreso. Implicaciones de la terminación del conflicto La terminación del conflicto con las FARC sería un paso fundamental en la dirección de reestablecer condiciones para la vigencia de los derechos y el desarrollo económico y social en las áreas rurales. No obstante, otros grupos armados ilegales continúan operando. Los recursos humanos y financieros destinados a la guerra se podrían reorientar a infraestructura social y productiva, educación y capacitación, salud, ciencia y tecnología, entre otros. La inversión en el campo enfrentaría mejores condiciones de seguridad y rentabilidad, y nuevas áreas con vocación productiva se podrían incorporar a la actividad agropecuaria, incrementando la producción, las exportaciones y el empleo. Seguridad, justicia y consideración de las víctimas del conflicto en zonas rurales El conjunto de la sociedad colombiana, aunque en forma especialmente intensa la rural, ha sido víctima de una historia desgarradora de miedo y violencia. Por ello también la SAC ha planteado que todos los actores políticos, económicos y sociales deben sumar esfuerzos para saldar la vieja deuda con el campo. Se hace apremiante contar con más y mejores oportunidades de progreso, lo cual, sin duda alguna, se logrará si se consolida la paz en Colombia; pero no cualquier paz, sino una paz con equidad, seguridad, verdad, justicia y reparación de las víctimas. Contenido Busqueda de palbras o frases Siguiente página Anterior página En esta medida, también los productores del campo han reivindicado su condición de víctimas. Un número indeterminado pero vasto de productores y empresarios han sido víctimas de asesinato, secuestro, atentados, amenaza, miedo, y muchos se han visto obligados a abandonar sus lugares de trabajo o residencia. Por lo anterior, también los productores tienen derecho a la verdad, la justicia, la reparación y a las garantías de no repetición. Esto exige un aparato judicial fuerte, serio y con independencia. Zoom + Se hace necesario que las víctimas sean reconocidas y que, en tal sentido, sean respetados sus derechos, lo cual conlleva necesariamente al reconocimiento por parte de sus victimarios; y, por ningún motivo, se debe abrir paso a la impunidad. Debe haber una sanción por cuenta de los hechos delictivos que se cometieron en contra de la sociedad. ECONOMÍA COLOMBIANA 57 TEMA CENTRAL Ahora, sobre la forma en que estos derechos de las víctimas deben ser cumplidos, el Derecho Internacional Humanitario señala la responsabilidad de aquellos sujetos que cometieron las violaciones y que, por lo tanto, deben pagar con la privación de la libertad; pero también es fundamental la confiscación y extinción de sus bienes, con el propósito de resarcir los daños económicos y morales a las víctimas. tivos y de política productiva, comercial, ambiental y social, entre otros, han permitido a la SAC realizar un ejercicio permanente de formulación de propuestas de corto, mediano y largo plazo, a partir del análisis y consulta con los afiliados. chamiento del potencial y las oportunidades que tiene el país y requiere del establecimiento de un marco de políticas públicas acorde con los retos que implica superar los problemas estructurales que de tiempo atrás aquejan al sector. El plan nacional de desarrollo 2012-2016 Aunque la SAC no compartió todo lo planteado allí, el estudio realizó una buena sustentación del papel del sector agropecuario en el desarrollo rural y en la historia, presente y futuro del desarrollo de Colombia; mostró la importancia estratégica del sector agro colombiano y la necesidad apremiante de invertir en bienes públicos para mejorar las condiciones de productividad, competitividad y rentabilidad del campo. También destacó la posibilidad de coexistencia de distintos modelos empresariales de pequeños, medianos y grandes productores. Una sociedad sin justicia tiende a desparecer, así que un reto fundamental es dignificar la justicia, asegurar que llegue a todos los lugares del territorio nacional, que no exista lugar vedado para ella, que cumpla de manera eficiente, pronta y transparente y que se acerque a los ciudadanos. La SAC ha venido insistiendo por mucho tiempo en la necesidad de contar con una política de Estado para el agro, y dentro de ella la conformación de una estructura institucional eficiente y transparente. Teniendo en cuenta también los escenarios de conflicto y posconflicto, se ha planteado que para dotar de efectividad económica y social una estrategia integral de paz y equidad seguridad democrática como la que se propone el Gobierno Nacional, se requiere de una política de Estado en materia agropecuaria y rural que busque responder a los principales desafíos que enfrenta el campo colombiano2. En este mismo sentido, la SAC propuso, entre otros, que el fortalecimiento institucional del Ministerio se debe acompañar de una creciente capacidad de coordinación con otras instancias de gobierno en políticas transversales orientadas al desarrollo económico y social para el campo. Un nuevo marco institucional para el desarrollo agropecuario y rural Estudio de políticas para el desarrollo de la agricultura en Colombia Dotar a la sociedad de bienes públicos como la educación, la salud, la infraestructura física, la seguridad y la justicia, entre otros, es determinante para transitar hacia una sociedad pujante, próspera y con equidad. Un elemento fundamental en este contexto es la justicia, la cual asegura que el imperio de la ley sea el que nos gobierne y no el de las armas. Sin justicia, o con una justicia débil, sin credibilidad, con impunidad, se gesta el caldo de cultivo para la continuación de la violencia. Como quiera que dentro del marco de la economía de mercado la inversión privada cumple un papel fundamental en la sostenibilidad general del crecimiento del agro, la SAC ha insistido en la importancia de contar con un marco institucional que brinde condiciones adecuadas para la promoción y realización de dichas inversiones. La observación y discusión permanentes sobre el desempeño del sector agropecuario en Colombia y las condiciones de vida de los pobladores rurales, así como de las políticas que los buscan impulsar, han llevado durante al menos en los últimos 15 años a la SAC a plantear de manera reiterada la necesidad de contar con un marco institucional y de políticas adecuado para enfrentar sus múltiples oportunidades y desafíos en globalización del comercio, seguridad alimentaria, riesgos climáticos –y más recientemente, variabilidad climática–, desarrollo científico y tecnológico, etc. En esta medida, la participación sistemática en la formulación de planes de gobierno y reformas institucionales y en el diseño de instrumentos norma58 TEMA CENTRAL ECONOMÍA COLOMBIANA En abril de 2013, se publicaron los resultados de un estudio3 contratado por la SAC y sus gremios afiliados con Fedesarrollo, con el fin de ofrecer un aporte de reflexión para las discusiones temáticas en la mesa de conversaciones para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera en Colombia. Se abarcaron cuatro temas: la agricultura y el desarrollo de los territorios rurales, tierra para uso agropecuario, capital básico para la agricultura colombiana y la vinculación de los pequeños productores al desarrollo de la agricultura. Además de revisar la situación y necesidades actuales en estos temas, se formularon propuestas de política pública, con sugerencias de ajustes en la institucionalidad sectorial. Un punto de partida explícito del estudio consiste en plantear que la dinamización de la agricultura colombiana debe estar basada en el pleno aprove2 Comentarios a las Bases de Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018. Diciembre de 2014 3 Perfetti, J. (coordinador). Políticas para el desarrollo de la agricultura en Colombia. SAC y Fedesarrollo. 2013 Misión de lineamientos de política para el desarrollo rural y agropecuario A principios de 2014, el DNP presentó los parámetros de inicio del trabajo de la Misión de lineamientos de política para el desarrollo rural y agropecuario, bajo la coordinación de José Antonio Ocampo. La SAC integró el Consejo Directivo de la Misión y participó activamente en la discusión de sus líneas y propuestas, y varios documentos en borrador fueron analizados y discutidos con los afiliados. Como Se hace apremiante contar con más y mejores oportunidades de progreso, lo cual, sin duda alguna, se logrará si se consolida la paz en Colombia; pero no cualquier paz, sino una paz con equidad, seguridad, verdad, justicia y reparación de las víctimas. ECONOMÍA COLOMBIANA Contenido Busqueda de palbras o frases Siguiente página Anterior página Zoom + 59 TEMA CENTRAL resultado, documentos de comentarios y propuestas de ajuste de la SAC y sus afiliados fueron enviados al DNP y a la Misión. El principal objetivo de la Misión fue responder a la necesidad de contar con un portafolio robusto y amplio de políticas públicas e instrumentos de desarrollo rural y agropecuario que se ajuste a la realidad del campo colombiano, y cuyos resultados deberían ser la carta de navegación del gobierno para los próximos 20 años. Sus resultados finales4, no necesariamente coincidentes con el pensamiento de la SAC y sus gremios afiliados, dan cuenta de una amplia variedad de fenómenos que conforman la problemática del desarrollo del sector agropecuario y del ámbito rural, así como de propuestas que pueden contribuir a enfrentar sus desafíos de corto, mediano y largo plazo. La Misión se propuso identificar una serie de estrategias de una política de Estado para la transformación rural. Una de estas estrategias fue contar con un arreglo institucional integral y multisectorial que tenga presencia territorial y que facilite la llegada de la oferta institucional acorde a las necesidades de los hogares y atributos del territorio. El informe final de la Misión, El campo colombiano: un camino hacia el bienestar y la paz, identifica varios cuellos de botella de la institucionalidad actual, relacionados con: ausencia de políticas que respondan a la realidad de los territorios rurales; enfoque donde predominan subsidios y compensaciones sin impacto en la productividad y la modernización; poca articulación de las entidades del nivel central; atomización en la ejecución del presupuesto de inversión y altos costos de la tercerización; inflexibilidad en el presupuesto de inversión; limitaciones de las convocatorias públicas; centralismo y poca presencia del MADR en el territorio; débiles instancias regionales para la planificación, la ejecución y el seguimiento y ausencia de información confiable y oportuna. De acuerdo con el informe final, el objetivo general de la estrategia institucional es contar con un arreglo institucional integral y multisectorial, con políticas claras y con amplia presencia y capacidad de ejecución a nivel territorial, que involucre a la sociedad civil organizada y al sector privado empresarial en la formulación de políticas, la planeación, la toma de decisiones, la ejecución de programas y proyectos y el seguimiento de resultados, con el fin de cerrar las brechas de bienestar entre regiones y habitantes rurales y darle a sus pobladores un papel protagónico como gestores y actores de su propio desarrollo. Las propuestas para un nuevo arreglo institucional cubrieron un amplio conjunto de temas: institucionalidad intersectorial; institucionalidad sectorial; institucionalidad para la coordinación Nación-territorio-comunidades; institucionalidad para la participación activa y efectiva en el nivel territorial e institucionalidad para la información agropecuaria y de desarrollo rural. TEMA CENTRAL Promedio de años de educación de las personas de 5 años y más -2015- Gráfico 2 11,6 10,4 7,9 4 Disponibles en https://www.dnp.gov.co/programas/agricultura/Paginas/mision-para-la-transformacion-del-campo-colombiano.aspx 60 ECONOMÍA COLOMBIANA 4,4 4,3 4,3 2,9 2,7 2,2 0,2 DE 5 A 14 DE 15 A 24 Urbano DE 25 A 34 Rural DE 35 Y MÁS Brecha Urbano/Rural Fuente: Dane. Encuesta de calidad de vida 2015. ¿Ofrece el campo condiciones para el retorno efectivo? Las brechas e inequidad existentes entre las zonas rurales y urbanas (grafico 2, brechas en educación) no ofrecen necesariamente un panorama atractivo para aquellos que fueron desplazados o migraron, y la cobertura y calidad de los servicios del Estado que encontraron en las zonas receptoras, por lo general urbanas o periurbanas, fueron seguramente mucho mejores que en las zonas rurales que abandonaron (gráfico 3). Gráfico 3 Contenido Busqueda de palbras o frases Siguiente página Porcentaje de hogares con acceso a servicios públicos en Colombia Anterior página 100% 98% 96% 97% 93% 76,3% 76% Zoom + 71,3% 64,4% 61% Posconflicto y retorno Como parte del debate en torno al posconflicto, la SAC también ha planteado otras inquietudes y propuestas en temas relacionados con el retorno de la población campesina a sus zonas de origen: ¿efectivamente desearán retornar? ¿Recuperarán sus tierras, su tejido familiar y social? ¿Podrán desarrollar una actividad rentable y económica sostenible? Si no retornan, ¿podrán en todo caso conseguir empleo o desarrollar empresa? 8,7 8,2 El principal objetivo de la Misión fue responder a la necesidad de un portafolio de políticas públicas e instrumentos de desarrollo rural y agropecuario que se ajuste a la realidad del campo colombiano, y cuyos resultados deberían ser la carta de navegación del gobierno para los próximos 20 años. 41% 36,4% 38,1% 23% 17% 12% 4,3% Energía 3% Acueducto Alcantarillado Urbano Gas Rural Rec. Basuras Teléfono 3% -3,3% Ninguno Brecha Urbano/Rural Fuente: Dane. Encuesta de calidad de vida 2015. ECONOMÍA COLOMBIANA 61 TEMA CENTRAL ¿Quién paga el posconflicto? Esta es una inquietud reiterada que se ha planteado en el ámbito de la discusión sobre el futuro del agro y el desarrollo rural de Colombia. En términos muy generales, la sociedad colombiana en su conjunto y los contribuyentes de impuestos han venido pagando el costo del posconflicto, pues ha sido principalmente con recursos públicos –a excepción de algunos aportes de países cooperantes- que se han venido financiando los programas de atención a las víctimas, restitución de tierras, reintegración social y económica de personas y grupos alzados en armas y muchos otros. Para el sector agropecuario colombiano es muy importante que el Gobierno Nacional haya planteado, al inicio de las negociaciones, que el modelo económico no es negociable. Los elementos esenciales del modelo vigente que debemos destacar son el respeto a la propiedad privada y la actividad productiva en el marco de la economía de mercado. 62 ECONOMÍA COLOMBIANA TEMA CENTRAL Como incentivo de la comunidad internacional en la ‘recta final’ de las negociaciones de paz, nuevas promesas de recursos están apareciendo en el panorama. Desafortunadamente, las dificultades fiscales derivadas de la reducción en los precios del petróleo han modificado el panorama de financiación de los programas asociados con el posconflicto y, dentro del sector agropecuario, las medidas de reforma institucional. Apenas desde 2014, el sector agropecuario había comenzado a recibir un mejor trato presupuestal. Coherencia de políticas Otro elemento a considerar de manera crítica es el enfoque de las ayudas estatales a la población rural, que desde la década pasada ofrece el acceso a programas de entregan ayudas en dinero, aunque desincentivando la oferta de mano de obra por parte de los trabajadores rurales. Es también importante advertir que el desarrollo de una actividad agropecuaria moderna exige de condiciones previas en los contextos económico, social, cultural y organizacional de las regiones que se perfilen como nuevos polos de desarrollo de la agricultura. Uno de los casos interesantes que se destaca es la altillanura colombiana. La SAC ha planteado que, como condición de entorno general, solo si hay crecimiento económico sostenido, se puede intensificar y mantener los esfuerzos para financiar el posconflicto. Por ello, la SAC ha insistido en: Política pública de largo plazo que permita el desarrollo del sector agropecuario; mantener el modelo económico y el respeto a la propiedad privada; promover decididamente el desarrollo empresarial y la inversión; condiciones previas para impulsar el agro y para impulsar la inversión privada; derechos de propiedad; seguridad personal y de las inversiones; infraestructura económica y productiva; cantidad y calidad (aptitud) de los recursos naturales; educación y capacitación y desarrollo empresarial y asociatividad. Riesgos institucionales De otra parte, también se han identificado riesgos, como aquellos asociados con una deficiente institucionalidad y falta de orientación estratégica. En la institucionalidad nacional y territorial que se ha venido conformando para el posconflicto, por ejemplo, hace falta una orientación más clara al impulso de la actividad agropecuaria moderna, considerando, aunque no de manera exclusiva, el desarrollo de medianas y grandes escalas de producción. Hacen falta mayores esfuerzos en el diseño y aplicación de modelos productivos y sociales replicables. Es importante considerar la necesidad de contar con recurso humano más capacitado en el nivel territorial: productores, empresarios, funcionarios públicos, etc. También es importante resaltar qué experiencias de responsabilidad social empresarial, RSE, en el agro han sido diseñadas y validadas por empresas y gremios con criterios de sostenibilidad económica, política, social y ambiental, y requieren de apoyo y fortalecimiento para facilitar su gestación, desarrollo y ampliación. Contenido También se enfrentan riesgos por efecto de la desarticulación entre el gobierno nacional y las regiones, así como la debilidad y lentitud en los procesos de contratación del Estado y la ejecución de proyectos en los territorios. Puede ser valioso contar más con el sector privado y los gremios en el diseño y desarrollo de políticas y programas. Por todo lo anterior, es necesario que se promueva una mayor participación del sector privado y de los gremios agropecuarios en la institucionalidad del posconflicto. Busqueda de palbras o frases El desarrollo empresarial y el papel del sector privado El avance del desarrollo empresarial en el posconflicto traería: mejoras en cantidad y calidad del empleo; mayor productividad y mejores ingresos; acceso a seguridad social (salud y pensiones); formalización y pago de impuestos; reducción del trabajo infantil; formación laboral y empresarial y mayor vinculación de víctimas y ex combatientes a proyectos sostenibles. La actividad agropecuaria ha aportado históricamente a la ocupación pacífica del territorio y a variables clave del crecimiento y el desarrollo, como la inversión, el empleo, la capacitación, la formalización laboral y el desarrollo social. El sector privado ha contribuido al desarrollo productivo y social en zonas rurales y, en contrario, en zonas con debilidad institucional, la actividad empresarial ha sido difícil o imposible, y esto ha contribuido a demorar la convergencia en el desarrollo de las regiones rurales. Dos planteamientos finales Como la SAC lo ha reiterado, con o sin final del conflicto con las FARC, hay una agenda pendiente para el desarrollo agropecuario y del ámbito rural. De otra parte, el posconflicto tendrá un gran desafío con la reintegración de los combatientes de las FARC, pero quedará como tarea buscar soluciones a la problemática asociada con la operación de otros grupos armados, como el ELN y las bandas criminales. Siguiente página Anterior página Zoom + Bibliografía Rafael Mejía López, SAC. Mesa de conversaciones para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera en Colombia. La agricultura colombiana próspera, el camino para la paz. Foro: “Politica de desarrollo agrario integral” en el marco del Proceso para un Acuerdo de Paz. Bogotá, 17 de diciembre de 2012 Rafael Mejía López, Presidente Sociedad de Agricultores de Colombia, SAC. Foro APE ¿Quién paga el posconflicto? El campo en la encrucijada: riesgos y oportunidades. Bogotá D.C., 09 de septiembre de 2014. ECONOMÍA COLOMBIANA 63 TEMA CENTRAL TEMA CENTRAL A donde vamos posconflicto, cuando se necesita empezar por recuperar lo que el conflicto destruyó, y construir para un futuro diferente, afectando intereses de grupos particulares que han ido en contra de los intereses nacionales y de los habitantes del campo. con el posacuerdo rural Artículo Anterior El desarrollo rural hoy no puede entenderse como una simple presencia estatal en la vida rural y repartiendo subsidios y ofreciendo bienes públicos. Está más allá de la presencia de un gobierno asistencialista en las áreas rurales, pues en últimas se trata de emprender una transformación de la economía, la vida y las dinámicas de las sociedades rurales, con sus respectivas diferenciaciones territoriales. Siguiente Artículo Los colombianos tenemos derecho a soñar y tener utopías, así en épocas no muy lejanas se nos haya prohibido tenerlas, en aras de apoyar un modelo único de desarrollo modernizante que arrasaba con cualquier otra alternativa de desarrollo. Soñar, por ejemplo, con un escenario mínimo rural. Absalon Machado C* En el posconflicto, o después de la firma de un Acuerdo de Paz, el país tendrá inevitablemente que escribir el libro sobre la dignidad campesina y de lo rural, para reivindicar y valorar su papel estratégico en el desarrollo1. Y la política pública, tanto como la actitud del Estado y de toda la sociedad, tendrá que ser consecuente con ello. Eso es así, pues desde la independencia el tratamiento dado a ese conjunto social y productivo, ha sido a todas luces vergonzoso, cuando no denigrante, con un descuido monumental por parte del orden social y político existente sobre la suerte de sus habitantes rurales y sus recursos disponibles. * Consultor en temas agrarios y desarrollo rural. 1 Esta es una especie de parodia de lo que hizo el Rey de Inglaterra Guillermo I en el siglo I, al ordenar el levantamiento de un censo de población y un catastro confiables que le permitieran gravar a los propietarios según sus posesiones, como lo relata Rodrigo Uprimny en una columna reciente del Espectador; ese trabajo se le denominó el “Domesday Book”. 64 ECONOMÍA COLOMBIANA Es también inevitable en el posconflicto que la política pública se oriente en este caso hacia un desarrollo rural que termine transformando la realidad de ese sector, como se indica más adelante, diseñando una reforma rural integral o transformadora. El desarrollo rural como idea no es nuevo en Colombia; la experiencia del Programa DRI durante casi 25 años acostumbró, en su momento, a buena parte de nuestra generación a hablar del tema, pero las concepciones utilizadas no fueron tan completas como las existentes hoy, y el pasado va quedando en el olvido y no aparece claramente en la memoria colectiva. Se observó que ese Programa no generaba rechazos por parte de los gobernantes, los políticos y las elites, pues no tocaba las relaciones de poder en el campo, como sí lo hacia una reforma agraria en su concepción histórica. Hoy esa neutralidad del desarrollo rural se pondría en duda en una situación de El desarrollo rural hoy se diferencia del histórico (los Programas DRI) en varios aspectos: su visión y conceptualización, el contexto interno y externo en que se emprende, los actores o agentes participantes, los ámbitos institucionales que los cobijan, las actitudes de las personas comprometidas en su planeación e implementación, y los compromisos políticos adquiridos por el Estado. Me referiré brevemente a cada uno de ellos de manera esquemática para abrir la discusión sobre este tipo de acciones públicas y privadas en una situación de posconflicto, o de postacuerdo como se le quiera denominar. guna reticencia se financiaban actividades vinculadas a la agroindustria rural circunscrita a la finca, como el secado de la yuca a sol en Colombia. En ese sentido, la visión del desarrollo rural era limitada y seguía las concepciones derivadas de los postulados de Theodore Schultz en los sesenta, quien planteó que los pequeños productores podían progresar si se les dotaba de los elementos necesarios, especialmente tecnológicos y bienes públicos. Ese desarrollo estaba prescrito solo para los pobres del campo, especialmente campesinos productores de alimentos, no para el resto de actores sociales y económicos de la vida rural. Esta visión tradicional evolucionó hacia los años noventa cuando se suscribió el término de desarrollo rural sostenible por parte de las Naciones Unidas y otros organismos internacionales, y que el IICA divulgó y propició en América Latina2. El tema del medio ambiente entró a hacer parte de los componentes esenciales de los DRI, con un alcance que traspasaba lo ambiental para situarse en la idea de la sustentabilidad. Más recientemente, el concepto evolucionó hacia la idea de desarrollo rural con enfoque territorial, para dar a entender la necesidad de tomar en cuenta las Contenido Busqueda de palbras o frases a) Visión y conceptualización Indudablemente los conceptos sobre desarrollo rural han evolucionado desde los años cincuenta, y especialmente los setenta, cuando el Banco Mundial los propició en todos los países subdesarrollados. Inicialmente la palabra integral (DRI) expresaba la idea que el desarrollo en el campo requería acciones simultaneas en producción, asistencia técnica, desarrollo tecnológico, crédito, infraestructura, salud, educación, habitabilidad, asociatividad de los productores y organización para participar en los mercados. Pero esta visión estaba circunscrita a lo rural entendido como lo agropecuario, o el desarrollo de actividades primarias. A los pequeños productores se les financiaba solo actividades de ese tipo, la generación de ingresos extraprediales no hacía parte de la apuesta, con al2 Ver Manuel Chiriboga y Orlando Plaza, Desarrollo rural, microregionalización y descentralización. IICA, Serie Documentos de Programas No.32, febrero 1993; Manuel Chiriboga. “¿Qué hemos aprendido en desarrollo rural en los 90?”. Sin fecha, al parecer es un artículo escrito hacia el año 2000. IICA, El desarrollo rural sostenible en el marco de una nueva lectura de la ruralidad “Nueva ruralidad”. Dirección de Desarrollo Rural Sostenible, San José de Costa Rica, octubre 1999. Siguiente página El desarrollo rural hoy no puede entenderse como una simple presencia estatal en la vida rural y repartiendo subsidios y ofreciendo bienes públicos. ECONOMÍA COLOMBIANA Anterior página Zoom + 65 TEMA CENTRAL en la atención que los gobiernos dan a sus ciudadanos. También entra con fuerza en estas nuevas visiones la idea que lo rural no es independiente de lo urbano, y existen una articulación e interconexión entre sus actividades, con lo cual el desarrollo rural debe tener en cuenta las dinámicas urbanas y las posibilidades de integración con las diferentes urbes. Y se supera la visión de la parcela productiva para mirar hacia el territorio donde se desenvuelven actividades rurales interconectadas con las urbanas. b) Contexto interno y externo en que se emprende diferencias de capacidades, actores, historias, proyectos de vida, y participación de las comunidades, en países con una alta diversidad regional. Esta idea, derivada del IICA y sistematizada por el Rimisp en su ya clásico trabajo de Schejtman y Berdegué del año 20043, está hoy en consideración en todos los países, y ha entrado en el vocabulario técnico del desarrollo para las áreas rurales. Basta mirar el INDH 2011 del PNUD, el Acuerdo Agrario de la Habana, y el reciente Informe de la Misión Rural, para darse cuenta que estamos ante un paradigma renovado para el desarrollo rural, por lo menos en los enunciados en el caso de Colombia. Como se verá más adelante, esta visión es más compleja de lo que parece, pues el tema del territorio tiene profundidades que traspasan lo rural. Con la visión del desarrollo sostenible y el enfoque territorial se superan muchas de las limitaciones de los DRI. Especialmente las que los circunscribían solo a la actividad agropecuaria, dando espacio ahora a la diversidad productiva y de generación de ingresos, más allá de lo primario. Además, ese desarrollo se extiende a toda la sociedad rural en lugar de quedarse atendiendo sólo a los pobres y los pequeños productores, con el establecimiento de prioridades 3 Alexander Schejtman, Julio A, Berdegué, Desarrollo Territorial Rural, RIMISP, Debates y Temas Rurales, No.1, Santiago de Chile 2004. 66 ECONOMÍA COLOMBIANA Los antiguos DRI se implementaron en un esquema de Estado intervencionista y de economías cerradas. El Estado era ofertista, las regiones, localidades y comunidades simplemente recibían los ofrecimientos que el Estado central les hacía. Las comunidades prácticamente no definían su suerte, se limitaban a recibir subsidios y ayudas definidos desde el centro, y las comunidades se organizaban alrededor de los proyectos donde se ofrecían recursos públicos y subsidios sin mayores contraprestaciones. El Estado centralista organizaba el desarrollo, las regiones y comunidades o usuarios eran actores pasivos. Los mecanismos que se adaptaron para darles visos de participación a los usuarios como los CMDR en Colombia, o los Comités DRI locales, veredales y departamentales, no tenían autonomía para decidir el uso de los recursos y rápidamente fueron cooptados por grupos políticos que usaron esos programas para hacer clientelismo. Hoy el contexto ha cambiado, las economías están abiertas, unas más, otras menos; y el Estado intervencionista ha cedido su rol a los mercados en la asignación de recursos. Eso ha implicado cambiar las regulaciones macroeconómicas para la operación de un Estado más regulador que interventor. Por supuesto, en algunas áreas lo público todavía conserva la iniciativa, pero lo privado también interviene vía contratos, acuerdos o arreglos institucionales. El Estado empieza a compartir sus responsabilidades con los privados, aunque no siempre en todas las actividades. La relación público-privado entra con fuerza en los nuevos contextos. En esta desregulación de muchas de las actividades propias del Estado, los sistemas de planeación pasan a un segundo lugar. El cambio de contexto dio al traste con los antiguos DRI hacia mediados de los años noventa en Colombia, y por eso se hace difícil, pero no imposible volver al desarrollo rural. TEMA CENTRAL c) Actores participantes También han cambiado los actores, si bien en lo esencial siguen siendo los campesinos, grupos étnicos y los más pobres; pero sus visiones, conocimientos y el acceso a la información han cambiado. Hoy están mejor informados, aunque no necesariamente mejor organizados; tienen acceso a las nuevas tecnologías de la información (Tics), están más relacionados que antes con agentes urbanos, han accedido a sistemas educativos con mayores coberturas, lo mismo que a sistemas de salud y protección social que entes no existían. Han diversificado sus demandas más allá del tema de la tierra, y sus expectativas son crecientes. Se trata de actores renovados en sus actitudes, valores, conocimientos y expectativas, que les ha tocado interactuar durante el conflicto, con grupos armados, bandas criminales, y políticos aliados con estos. Tienen experiencias y vivencias durante el conflicto que han sido azarosas. Han sido despojados de sus bienes, se les ha desplazado forzadamente, han visto morir a muchos de los suyos sin razón. Todo ello ha cambiado sus visiones y actitudes frente al resto de la sociedad y el Estado; ya no se contentan con los subsidios del Estado, hacen protestas organizadas y se han relacionado con organizaciones y ONG de diversa naturaleza, incluso internacionales. Han perdido la confianza y credibilidad en las instituciones formales; la informalidad de muchos de sus acciones se ha multiplicado. Su participación en las economías ilegales, como los cultivos de uso ilícito, la minería no autorizada, la destrucción ilegal de recursos naturales y otras, los ha imbuido de actitudes frente al Estado que no ayudan mucho a su participación en propuestas y proyectos que buscan sustituir esas actividades por otras más formales y legales. Esto dificulta enormemente la implementación de proyectos de desarrollo rural, así como el reconocimiento por el Estado de muchas organizaciones sociales. d) Ámbitos institucionales y políticos en que operan Los DRI operaron, en el caso de Colombia, en un contexto donde el fortalecimiento y desarrollo institucional estaban en marcha. Cuando el DRI surgió en la segunda mitad de los setenta, se habían diseñado una serie de entidades e instituciones para el desarrollo rural y agropecuario, que facilitaban esos programas y permitían algunas complementarie- dades. Hoy el desarrollo rural debe realizarse en un ambiente de reciente des-institucionalización de lo rural, con unas entidades que han sido duramente afectadas por el conflicto y la desidia del Estado. Solo en este año se espera que empiecen a diseñarse y operar, a marcha lenta, las nuevas entidades creadas por el gobierno con los decretos de diciembre de 2015 derivados de Facultades Extraordinarias otorgadas el Ejecutivo en el Plan de Desarrollo. Es diferente hacer desarrollo rural en un contexto institucional en proceso de consolidación, que en otro donde apenas se inicia la implementación de un nuevo arreglo institucional público, y después de salir de un conflicto armado que ha afectado enormemente a los pobladores rurales, sus organizaciones e instituciones. Y desde el punto de vista político, el Estado ha adquirido compromisos internos con actores alzados en armas que lo obligan a cumplir pactos que se extienden más allá de los periodos gubernamentales. Son compromisos de Estado y sociedad, como los que se derivarán de la Habana, cuando se firme el acuerdo para dar por terminado el conflicto armado interno. Antes eran más los compromisos con los organismos internacionales que financiaban los DRI, hoy el compromiso es con los grupos que buscan incorporarse a la legalidad y la vida política sin armas, y con pobladores rurales cansados de promesas, relegados y marginados históricamente por las políticas públicas. El compromiso es también con la comunidad internacional, expectante de las capacidades internas de avanzar en procesos de modernización y modernidad. Contenido Busqueda de palbras o frases Siguiente página Anterior página Las nuevas visiones y el posacuerdo No cabe duda que las nuevas concepciones sobre el desarrollo rural implican hoy retos mayores y de creciente complejidad para el Estado y la sociedad. Si se toma como referencia la definición del desarrollo rural territorial del Rimisp en su versión inicial4, y los nuevos avances expresados recientemente por Berdegué y Proctor, así como Berdegué, Bebbington y Rosada, es claro que estamos frente a un desafío enorme para acompañar los procesos de cambio que ya se vienen presentando, y los que se emprenderán hacia el futuro. Zoom + 4 Schejtman, A. y Berdegué, J. A. 2014. Desarrollo territorial rural. Serie Debates y Temas Rurales N° 1. Rimisp-Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural. Santiago, Chile. ECONOMÍA COLOMBIANA 67 TEMA CENTRAL Berdegué y Proctor indican que “La transformación rural es un proceso de cambio social integral mediante el cual las sociedades rurales diversifican sus economías y reducen su dependencia de la agricultura; llegan a ser dependientes de lugares distantes en materia de comercio y en la adquisición de bienes, servicios e ideas; se mueven de aldeas o rancherías dispersas a pueblos y pequeñas y medianas ciudades, y llegan a ser culturalmente más similares a las grandes aglomeraciones urbanas”6. Una de las características de esa transformación es la urbanización de las regiones rurales, lo que hace indispensable la visión de un desarrollo rural territorial, donde lo rural y lo urbano se van integrando en lugar de separarse, en un proceso creciente de diversificación que asumen hogares multiubicacion, como ellos los denominan. Y afirman siguiendo a Christiaensen y Todo7, “Si el proceso de urbanización del país en su conjunto sigue un patrón de concentración urbana, el resultado es un tipo muy diferente de transformación rural que cuando el proceso general de urbanización se distribuye entre un mayor número de ciudades pequeñas, medianas y grandes”. Ello implica que países como Colombia requieren hacer esfuerzos enormes para fortalecer las áreas urbanas menores y medianas y facilitar los procesos de desarrollo rural. El desafío del posconflicto no son solo las áreas rurales, lo es también la relación de estas con las urbanas; es decir para que el desarrollo rural se haga más inclusivo socialmente, debe pasar por el camino del territorio. Y agregan: “Estos espacios más grandes pueden ser mejor definidos no en una dicotomía de rural y urbano separados y fracturados, sino en un gradiente 6 Julio A. Berdegué, y Felicity J. Proctor, Ciudades en la transformación rural. Rimisp, Grupo de Trabajo: Desarrollo con Cohesión Territorial, Documento de Trabajo No. 130, Santiago de Chile, 2014. Este documento es continuación de uno anterior escrito por Berdegué Julio, Antonny Bebbington y T. Rosada bajo el título. “The rural transformation”. In: B Currie-Alder, R. Kanbur, D. M. Malone, and R. Medhora, International Development. Ideas, Experience, and Prospects. Oxford University Press, 2014. 7 Christiansen, L. y Todo, Y. Poverty Reduction During the Rural–Urban Transformation. The Role of the Missing Middle. World Development 63: 43-58, 2014. 8 Berdegué y Proctor, op. cit., pp 5-6.r 9 Schejtman, A. y Berdegué, J. A. 2014, op. Cit 10 Rubén Darío Utria “El posconflicto, reconstrucción nacional y desarrollo humano”. Academia Colombiana de Ciencias económicas, Bogotá, 2015. Este autor presenta así una visión amplia sobre el significado del posconflicto, que tiene mucho sentido en el caso particular de Colombia. 68 ECONOMÍA COLOMBIANA de condiciones que va desde localidades “rurales profundas” –muchas en número, pero con cada vez menos personas en ellas— hasta, en el otro extremo, aglomeraciones urbanas. En el medio hay un espacio grande y rico donde la mayor parte de las sociedades rurales contemporáneas se colocan: territorios rurales-urbanos, es decir, arreglos socio-espaciales que involucran varias aldeas rurales, algunas pueblos y tal vez una o dos o tres ciudades pequeñas cuyo tamaño varía dependiendo en gran medida de la población total del país”8. Estos territorios funcionales, según los autores, “no son sólo un conjunto de ubicaciones individuales distribuidas al azar en un espacio geográfico, sino un sistema social, o un lugar con una identidad socialmente construida”9. El posconflicto, oportunidad para la ruralidad Rubén Darío Utria ha señalado que “En la práctica, el posconflicto es el escenario y el proceso societario de movilización y capacitación para la construcción, institucionalización y afianzamiento de la paz y la reconciliación, no sólo por parte de los combatientes sino de toda la institucionalidad y la sociedad colombiana. Y todo esto debe estar indispensablemente abonado con el conocimiento de la verdad sobre los promotores y beneficiarios del conflicto, la identificación y reparación de las víctimas y la aplicación de una justicia transicional, para que puedan cicatrizar las heridas y reconstruirse los espíritus”10. Y dice Utria que debido a la complejidad de este fenómeno, “en la práctica la reconstrucción debe apuntar principalmente a cuatro objetivos: (i) la remoción de los factores generadoras del conflicto; (ii) la reconstrucción de lo afectado y destruido; (iii) la solución de los problemas fundamentales no resueltos hasta ahora; y (iv) la formulación y puesta en marcha de un Proyecto Político Nacional de Paz, Reconstrucción y Desarrollo, inteligentemente concebido, suficientemente consensuado y eficientemente planificado, que saque al país del precipicio en que se encuentra, lo reoriente políticamente y trace el camino de dichas reconstrucción y pacificación”. Así, lo mínimo que puede decirse sobre el posconflicto es que este es un proceso de transformación de las condiciones que han dado origen el conflicto. Como esas causas son estructurales y no coyunturales, el posacuerdo debe converger hacia un proceso de transformación societal que incluye la TEMA CENTRAL reconstrucción de lo que se perdió en la confrontación armada11. En esa concepción amplia, el desarrollo rural se constituye en una de las piezas claves, pues buena parte de los orígenes del conflicto está en las estructuras agrarias y el atraso en que se desenvuelve ese sector, pese a las islas de modernización que se observan en la geografía agraria. Pobreza, conflicto, atraso, carencia de bienes públicos, bajas productividades y competitividad, desigualdad, discriminación, desvalorización de lo rural y lo campesino, desinstitucionalización, clientelizacion de la política pública, etc., constituyen elementos de una crisis estructural que deriva en un conflicto rural sostenido por un modelo de desarrollo que ha fracasado en el sector rural12. Por eso el posconflicto significa mucho para el sector rural. Es la oportunidad de asumir una decisión política que empiece por crear las condiciones que terminen por consolidar una sociedad rural integrada a la sociedad nacional, al desarrollo general del país, y a una globalización más equitativa y menos asincrónica. En el sector rural el posconflicto se identifica con una profunda transformación de las condiciones en que viven sus habitantes, y en la creación de oportunidades para que se integren dignamente a la sociedad. Es decir, se identifica con una reforma rural integral profunda de largo alcance, sustentada en una política de Estado, como bien lo han indicado tanto el INDH 2011 como la Misión Rural13. Recorrer ese camino implica enfrentar con decisión varios retos, a saber: reconstruir y desarrollar la institucionalidad rural, especialmente la de orden local y regional; generar conciencia sobre la importancia del desarrollo rural para el desarrollo nacional y la construcción de paz; formar nuevos liderazgos con capacidad de gestar coaliciones sociales para el desarrollo; combatir la informalidad, el crimen organizado y la ilegalidad en el campo; modificar las estructuras agrarias con políticas donde la equidad, la no discriminación y la sostenibilidad sean una norma; crear nuevas oportunidades para la generación de ingresos de los pobladores rurales; valorizar lo 11 Ibíd. 12 PNUD, Informe Nacional de desarrollo Humano 2011, Colombia rural, razones para la esperanza. Ver también el informe de la Misión rural, Bogotá, diciembre de 2015. 13 DNP-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Misión para la Transformación del Campo, Bogotá, 2015. Lo mínimo que puede decirse sobre el posconflicto es que este es un proceso de transformación de las condiciones que han dado origen al conflicto. rural en la política pública; promover la organización de la sociedad civil para el desarrollo rural; avanzar en la inclusión productiva y social fortaleciendo las agriculturas familiares; avanzar en el ordenamiento territorial y en el diseño e implementación de planes de desarrollo territoriales y participativos; hacer una implementación oportuna y de calidad de los Acuerdos que se alcancen en los Dialogo de Paz en la Habana. Son muchos los retos, pero si se miran en una perspectiva histórica y de desarrollo, no tienen otro sentido que darle al sector rural y a sus vínculos con el urbano, la posibilidad de desarrollar los potenciales existentes para mejorar apreciablemente las condiciones de vida de los pobladores rurales, en una económica que debe seguir creciendo de manera competitiva y sostenible con base en criterios de equidad y justicia. El posconflicto no buscaría generar una revolución que lo cambie todo, sino desatar las fuerzas dormidas del desarrollo que las políticas públicas y las actitudes de las elites con sus conceptos erróneos del desarrollo, han mantenido ocultas desde la independencia de la metrópoli española, sosteniendo un orden social rural injusto, violento y altamente inequitativo. Contenido Busqueda de palbras o frases Siguiente página Anterior página Zoom + La sabiduría del posconflicto puede consistir, por lo menos, en hacer una buena priorización de esos temas para avanzar por etapas consecutivas que vayan enlazando dinámicas que alcancen cierta autonomía y no puedan se ahogadas por el sistema político actual. Dinámicas virtuosas que van promoviendo la trasformación, al estilo de los desequilibrios dinámicos formulados por el economista Albert Hirschman. ECONOMÍA COLOMBIANA 69 TEMA CENTRAL Colombia no se puede dar el lujo de seguir buscando una modernización a ultranza sin resolver el problema rural que se sitúa por encima de los problemas de la tenencia de la tierra. Y esa solución no puede generar nuevos conflictos, por ello requiere de muchas alianzas y coaliciones sociales, ojala innovadoras para ir involucrando a la sociedad toda en el cambio de la realidad rural y de sus vínculos urbanos14. Una reforma rural transformadora, o una reforma rural integral, como se le quiera denominar, exigen un gran protagonismo del Estado. Por eso la frase derivada del Informe de Desarrollo Humano 2011 del PNUD, de “mas Estado en el mercado, menos mercado en el Estado y más participación de las comunidades en el diseño de la política pública” puede ser un referente para empezar a construir un nuevo modelo de desarrollo que tenga una fuerte incidencia en los ámbitos rurales que están en continua transformación. Y estaríamos de acuerdo con los enunciados recientes del señor Fabrizio Hochschild de la representación de las Naciones Unidas en Colombia, de que el posconflicto no puede ser la tarea de un solo líder, gobierno o fuerza política. Es posible si la clase política se compromete, es decir, si se amplía la coalición política comprometida con la paz y con hacer realidad los contenidos del Acuerdo. Para lo cual los lideres actuales deben cambiar su discurso y sus concepciones sobre el desarrollo y la paz, y ser consecuentes con ello. Dice que “Se necesita una masa crítica de líderes. Una coalición de líderes de distintos sectores y orientaciones políticas que puedan rechazar la estigmatización y la deshumanización, no 14 El concepto de coaliciones sociales innovadores ha sido sugerido por el Rimisp, con base en el análisis de varios programas y proyectos de desarrollo rural en América Latina. Ver: Tanaka, M. “En busca del eslabón perdido: coaliciones sociales y procesos políticos en el desarrollo territorial rural”. Documento de Trabajo N° 111. 2012, Santiago de Chile 2012. Programa Dinámicas Territoriales Rurales. Rimisp, Santiago, Chile. 15 Fabrizio Hochschild, Conferencia Académica Inaugural 2016 “El futuro de un país en paz”. Los desaf íos del país en la construcción de paz”, Bogotá, febrero 18. importa de dónde provengan”15, Y advierte que “la politiquería no puede poner en riesgo el derecho de futuras generaciones de colombianos de vivir en un país en paz”. Los colombianos tenemos derecho a soñar y tener utopías, así en épocas no muy lejanas se nos haya prohibido tenerlas, en aras de apoyar un modelo único de desarrollo modernizante que arrasaba con cualquier otra alternativa de desarrollo. Soñar, por ejemplo, con un escenario mínimo rural en un plazo entre veinticinco y cincuenta años que se configure así: una sociedad rural estable y prospera, más equitativa, con uso pleno y sostenible de sus recursos, con inclusión social y productiva, integrada plenamente al desarrollo nacional con el diseño de una institucionalidad eficaz y ajena a los intereses politiqueros, que actúa en un Estado que controla el territorio y combate sostenidamente la criminalidad y la ilegalidad; participativa y organizada para el cambio; con acceso a una canasta dinámica de bienes públicos y actuando bajo la guía de un ordenamiento territorial, y donde la democracia sea una rutina política fortalecida con una agricultura familiar prospera y reconocida y valorada por la sociedad. Es decir, soñar con una reforma rural integral y transformadora de la realidad. Ese puede ser el sueño del posconflicto o del posacuerdo para el sector rural. No perdamos la capacidad de buscarlo y hacerlo realidad, la historia y la generaciones venideras nos comprometen a ello, si realmente aspiramos a una Colombia estable con una paz construida entre todos. No es una utopía, es un sueño posible si se crea la conciencia de que ello es necesario para salir del atraso y del conflicto que ha significado tantas vidas y costos, tanta destrucción sin sentido, tanta humillación y desprecio por la vida humana. Lo que se logre estabilizar y consolidar en el sector rural tendrá siempre un costo-beneficio enorme para la sociedad. No existe mejor inversión para la paz que lograr un desarrollo rural integral que dignifique la vida en el campo. TEMA CENTRAL La reforma rural Artículo Anterior en el posconflicto El proceso de paz con las Farc puede ser el catalizador que ponga fin al conflicto armado y a la precariedad del control territorial del Estado si éste se logra consolidar como árbitro final de los conflictos sociales. Alejandro Reyes Posada* La negociación del tema agrario en el proceso de paz La negociación de paz en La Habana tiene implícito un doble reconocimiento: las Farc reconocen el poder de jure del estado colombiano y el gobierno reconoce el poder de facto que las guerrillas ejercen en ciertos sectores sociales. Las Farc renuncian a la revolución armada a cambio de participar en la política para agenciar sus propuestas de cambio social, mientras aceptan el sistema de toma de decisiones y la vigencia de la constitución. Las Farc reconocen que no pueden conquistar el poder por las armas y el estado reconoce que no ha podido aniquilar a las guerrillas por la fuerza. El gobierno aceptó discutir el problema agrario en la agenda de negociaciones de paz porque reconoce el origen campesino histórico de las Farc en los años sesenta y el carácter predominantemente rural de las condiciones de reproducción de la violencia * Investigador social, cosultor y columnista. 70 ECONOMÍA COLOMBIANA Siguiente Artículo Vea aquí la presentación del autor https://youtu.be/r6efqElhl4U y de sus consecuencias fatales sobre la población. Esa discusión, que condujo al acuerdo de hacer una reforma rural integral, fue el puente de oro que permitió a la guerrilla de las Farc iniciar el tránsito de la guerra a la política. La reforma rural, junto a los acuerdos sobre participación y apertura democrática y de solución al problema de las drogas ilícitas, dibujan el nuevo escenario de los movimientos sociales y políticos que pueden surgir en el posconflicto, que a su vez puede definirse como la transición del conflicto armado a la tramitación democrática del conflicto social. Contenido Busqueda de palbras o frases Siguiente página Anterior página Zoom + Tanto las Farc como el gobierno están haciendo una doble negociación: con el adversario militar y con sus propias bases sociales, la primera en la mesa, en la que se pactó la confidencialidad hasta llegar a los acuerdos, y la segunda en la opinión, con amplia difusión en los medios. La tensión entre las dos afecta necesariamente la marcha de las conversaciones, pues las numerosas “propuestas mínimas” de las Farc, que son propiamente propaganda electoral para la transición, y que se caracterizan por su radicalidad para cambiar el régimen político y social, se ECONOMÍA COLOMBIANA 71 TEMA CENTRAL distancian mucho de los acuerdos finalmente pactados entre la guerrilla y el gobierno, que no pueden calificarse como la “revolución por contrato”, como la llamó en su tiempo Alfonso López Michelsen, sino que contienen las reformas mínimas que ha debido hacer el país desde hace tiempo para ser más democrático y resolver los conflictos sociales represados en el mundo rural, cuya resolución se frenó en las últimas décadas por el conflicto armado y la oposición de las élites territoriales. Mientras las Farc piensan en la democracia como resultado, el gobierno responde desde la lógica de la democracia como procedimiento para el ejercicio del poder público, confiando el resultado al juego de fuerzas políticas. Las Farc sienten que la lucha se justifica mientras permanezcan las causas sociales de la rebelión y el gobierno sostiene que el uso de las armas es un recurso inaceptable para defender propuestas de cambio. El gobierno acepta hacerse cargo de las condiciones estructurales que reciclan la violencia y asume la responsabilidad en la reparación de las víctimas del conflicto. La reforma rural pactada en el proceso de paz Se pactó una reforma rural con enfoque territorial, que dio origen al concepto de paz territorial enunciado por Sergio Jaramillo, Alto Comisionado de Paz y arquitecto de la negociación. Cada territorio tiene un problema agrario propio, que obedece a tendencias generales de la sociedad y el estado, pero que se configura de manera correspondiente a su geografía, sus recursos y su sistema socio-político, profundamente alterado por la violencia. La competitividad agraria es función del territorio, su conexión con los mercados y la visión de desarrollo de sus pobladores, y no tanto de lo que ocurre dentro de los predios. 72 incluso de la promovida por Carlos Lleras Restrepo en los sesentas, y se acerca mucho más a la idea de un ordenamiento del territorio, a una mejor distribución espacial de la población rural, la garantía estatal de los derechos de propiedad y a la gestión del territorio para lograr la sostenibilidad ambiental, social y productiva de la tierra y los recursos naturales. El país reconoce el fracaso de los modelos anteriores de desarrollo agrario, desde la colonización dirigida y espontánea, hasta la parcelación de haciendas, los subsidios a los pequeños productores o la dinamización del mercado de tierras, que fueron los paradigmas ensayados, y se abre al nuevo paradigma del enfoque territorial, que aprovecha las iniciativas locales y las ventajas competitivas de los territorios, de abajo hacia arriba, para que la población rural asuma el control de sus recursos vitales y defina la visión de futuro de su territorio. El nuevo modelo de reforma rural se acerca a experiencias como el DRI y el PNR, que buscaron integrar territorios a la infraestructura y los mercados. Los territorios deben generar instituciones participativas e incluyentes para gestionar el desarrollo y articular coherentemente la oferta sectorial del gobierno central y regional. Más grave es el fracaso del estado para acreditar y registrar los derechos de propiedad de la tierra, que se suma al despojo y desplazamiento de la población campesina en el marco del conflicto armado y a la informalidad e ilegalidad de la apropiación histórica del territorio. La sistemática inaplicación del derecho agrario, que nació con la reforma de los años treinta y la ley 135 de 1961, y la incoherencia de no referir los derechos registrados al plano catastral, como debe ser, añadido a las deficiencias estructurales del catastro, hacen muy difícil que el estado controle la propiedad territorial. El mundo rural, además, se debe analizar con la concepción que se ha llamado la “nueva ruralidad”, que destaca la interdependencia de lo agrario y lo urbano en los mercados, la tecnología, los flujos económicos y el empleo, pues más de la mitad de la ocupación laboral del campo no está en la agricultura y la ganadería, sino en los servicios, el comercio, el turismo y la transformación industrial o artesanal. Toda la minería, por ejemplo, está en el mundo rural e impacta el empleo, los ingresos rurales y el uso del suelo y el agua. Para poder hacerlo, en el acuerdo agrario se contempla la realización de un nuevo catastro multimodal, hecho con participación de las comunidades rurales, que defina los linderos de todos los predios, formales e informales, para que sea la base estructural para las políticas de restitución, formalización, identificación de los baldíos y de recuperación de los apropiados con trampas legales, como los juicios de pertenencia sobre baldíos imprescriptibles. El nuevo catastro, además, debe tener avalúos actualizados, para que los impuestos prediales se acerquen algo más al costo de oportunidad de la propiedad de la tierra y se pueda financiar a los municipios. Por lo anterior, la reforma rural que se pactó difiere mucho de las reformas agrarias clásicas del siglo 20, Otro instrumento a disposición del gobierno es la recién creada Unidad de Planificación Rural y ECONOMÍA COLOMBIANA TEMA CENTRAL Agropecuaria, UPRA, en el Ministerio de Agricultura, con la misión de definir los usos adecuados del suelo y dinamizar el mercado de tierras, para resolver los actuales conflictos de uso entre conservación, restauración, ganadería y agricultura. Además, en la negociación de paz se acordó restablecer la jurisdicción agraria, creada desde la ley 200 de 1936, con la función de aplicar el derecho agrario y no sólo el civil para la resolución de los conflictos de tenencia y la acreditación de la propiedad. La reforma rural para la paz contempla la creación de un fondo de tierras, que el gobierno debe acopiar para distribución gratuita a campesinos sin tierra o con tierra insuficiente. La constitución de ese fondo de tierras puede corregir parcialmente la violación sistemática de la ley de baldíos, que los destina exclusivamente para ser adjudicados a quienes los ocupen con su trabajo familiar y no posean otras tierras ni patrimonio, y por tanto debe recuperar los baldíos indebidamente apropiados, a partir de los procesos de clarificación del dominio, que buscan establecer cuáles tierras son de dominio privado y cuáles de la nación. Como la aplicación rigurosa de la ley de baldíos causaría la inseguridad jurídica de gran parte de la propiedad en las regiones de colonización del siglo 20, configurada a partir de la compra de mejoras a los colonos campesinos, que no son derechos reales de propiedad sino derechos personales de ocupación, se puede llegar al acuerdo de limitar a tres casos la recuperación de los baldíos: 1) cuando exista conflicto de tenencia entre propietarios titulares y ocupantes campesinos que reclaman derechos sobre la tierra, que deben resolverse recuperando el carácter de baldío y adjudicando a los campesinos que los ocupan y trabajan; 2) cuando la apropiación indebida de baldíos haya afectado humedales, playones, ciénagas, tierras de uso comunal y reservas forestales, para regresar la tierra a sus funciones ambientales y usos comunitarios; y 3) cuando la apropiación ilegal de baldíos haya llevado a la concentración de la propiedad y la falta de tierras para los productores campesinos. El despojo de la tierra por causa del conflicto armado y la restitución como anticipo de la reforma rural integral y el posconflicto La causa principal de sufrimiento y miseria de la población rural ha sido el conflicto armado de los últimos treinta años. Durante los años ochentas las guerrillas se expandieron desde las regiones de colonización hacia las áreas de ganadería y agricultura empresarial y sometieron a los propietarios a la extorsión y el secuestro generalizados. Al mismo tiempo, la creación de fortunas con el narcotráfico condujo a un cambio de propietarios de grandes haciendas, adquiridas para lavar dineros de la droga en cerca de 500 municipios. A comienzos de los años ochentas confluyeron tres factores para dar origen a los grupos privados de autodefensa: 1) el cansancio de los grandes propietarios con la depredación de las guerrillas, que elevaron su tasa de extorsión hasta amenazarlos con la ruina y ausentarlos de sus propiedades; 2) el ingreso masivo de narcotraficantes a la economía ganadera para lavar dineros de la droga; y 3) la resistencia de los mandos militares al proceso de paz del presidente Belisario Betancur, que se expresó en la promoción clandestina de autodefensas en el nororiente antioqueño, el sur del Magdalena Medio y la región del Ariari, en el Meta. Contenido Estos tres factores dieron origen al paramilitarismo, que se expandió a casi todas las regiones donde hacían presencia las guerrillas, y el conflicto armado Busqueda de palbras o frases Mientras las Farc piensan en la democracia como resultado, el gobierno responde desde la lógica de la democracia como procedimiento para el ejercicio del poder público, confiando el resultado al juego de fuerzas políticas. ECONOMÍA COLOMBIANA Siguiente página Anterior página Zoom + 73 TEMA CENTRAL entre las dos fuerzas provocó el desplazamiento y despojo de la tierra hasta mediados de los años dos mil, cuando el gobierno de Álvaro Uribe negoció la desmovilización y sometimiento a la justicia de los grupos principales. Este proceso logró replegar a las guerrillas de muchas regiones, especialmente las llanuras de la Costa Caribe, pero afectó profundamente la territorialidad de comunidades campesinas, indígenas y negras en casi todo el país, reemplazó parcialmente a las élites regionales y se transformó en una contrareforma agraria, que empobreció a los campesinos y consolidó el dominio territorial de las mafias, aliadas con los grandes propietarios, con la complicidad de grandes sectores de las fuerzas armadas y la policía. La terminación de esta alianza criminal, efectuada con la desmovilización negociada de los grupos paramilitares entre 2003 y 2005, permitió a la justicia investigar el entramado de redes de poder local y regional que hicieron parte de lo que se denominó la parapolítica, que usaron para su beneficio el poder electoral del clientelismo y el poder económico de la corrupción y la violencia para convertirse en los nuevos amos de la tierra y en los nuevos predadores de los recursos públicos en muchas regiones. La nueva estrategia de seguridad, llamada “seguridad democrática”, restableció la iniciativa militar contra las guerrillas en cabeza de las fuerzas arma- La política de restitución de tierras puede inscribirse en la justicia transicional para superar el conflicto armado y reparar a sus víctimas por las pérdidas patrimoniales que han tenido. 74 ECONOMÍA COLOMBIANA das y de policía y logró la recuperación del control territorial por el estado en gran parte del territorio, aunque dejó casi intactas las redes de poder que capturaron instituciones claves del país. La presión del presidente Uribe sobre las fuerzas armadas para lograr resultados contra las guerrillas las condujo a muchas ejecuciones de jóvenes para presentarlas como guerrilleros caídos en combate y cumplir con las cuotas de muertos asignadas, en la operación que se ha llamado los “falsos positivos”. El repliegue militar de las guerrillas las convenció de la imposibilidad de llegar al poder por las armas y dispuso a las Farc, desde el comienzo del gobierno de Juan Manuel Santos, para iniciar negociaciones de paz. Santos reconoció la existencia del conflicto armado y logró que el Congreso aprobara la ley de víctimas y restitución de tierras, sancionada como la ley 1448 de 2011 en presencia del secretario general de las Naciones Unidas, Ban Ki-Moon. La ley, en materia de restitución, negó la legalidad de las adquisiciones de propiedad hechas al amparo del conflicto armado desde 1991 y dispuso que el gobierno, con la acción de la Unidad de Restitución, acopiara las pruebas del despojo, inscribiera las reclamaciones en el registro de tierras despojadas y presentara demandas ante los jueces y tribunales de restitución de tierras que se crearon en la ley. La política de restitución de tierras puede inscribirse en la justicia transicional para superar el conflicto armado y reparar a sus víctimas por las pérdidas patrimoniales que han tenido. Con veinte sedes territoriales, la Unidad de Restitución había recibido 87.330 reclamaciones de restitución al terminar febrero de 2016, de las cuales 42.974 (47%) habían sido habilitadas por el Ministerio de Defensa para iniciar trámites por tener garantizada la seguridad, en lo que se ha llamado “microfocalización”. De las habilitadas, la Unidad había procesado 30.834 solicitudes, aceptando 15.734 y rechazando 15.080 por no reunir las condiciones de la ley. Los jueces han recibido 4.528 casos y han dictado sentencias para resolver 3.320 de ellos, ordenando la restitución de 2.635 predios. La restitución de tierras opera en el marco de tenencia de la tierra afectado por la debilidad e informalidad históricas de los derechos de propiedad, la precariedad del catastro, cuyos planos debe reconstruir uno a uno con nueva cartografía, las imprecisiones e ilegalidades de títulos en el Registro de Instrumentos Públicos y la cadena de transacciones de tierras concomitantes o posteriores al despojo. Además de TEMA CENTRAL lo anterior, el control guerrillero y de bandas criminales sobre algunos territorios de despojo dificulta las tareas de la Unidad de Restitución, que se suman al control diferido de las minas antipersonales, que afectan el 70% de los municipios de la restitución. Por si lo anterior fuera poco obstáculo, muchas acciones de restablecimiento de derechos dependen de autoridades locales vinculadas con los actores del conflicto armado, el narcotráfico y la corrupción. La restitución, como política en curso, fue mencionada en el acuerdo agrario con las Farc como una de las tres formas de acceso a tierras, junto a la formalización de la pequeña propiedad y la distribución nueva de tierras. Al mencionar en la mesa de conversaciones que el 35% de las reclamaciones presentadas hasta entonces señalaban a las guerrillas como despojadores, las Farc expresaron su temor de que la restitución pusiera en peligro los derechos a la tierra de los campesinos en sus áreas de influencia. La Unidad de Restitución está preparando su ingreso a los territorios de dominio de las Farc en Caquetá, Guaviare y el Huila, pues ha adelantado con éxito el proceso en los anteriores dominios paramilitares del norte del país. En el posconflicto con las Farc esta tarea podrá adelantarse sin la interferencia del grupo armado y como parte esencial de la reforma rural integral negociada en La Habana. Perspectivas de la reforma rural en el posconflicto con las Farc Debe hablarse, con propiedad, del posconflicto con las Farc, la principal guerrilla colombiana, porque no hay seguridad de que el Eln inicie la negociación de paz con el gobierno. Si no lo hace, esa guerrilla buscará reclutar a desmovilizados de las Farc para acrecentar su fuerza de combatientes y continuará planteando un reto a la seguridad en sus regiones de dominio, que en buena parte coinciden con la economía petrolera y del oro, y las que logre ocupar luego de la desmovilización de las Farc. De esa forma, el estado tiene todavía por delante la tarea de consolidar su dominio territorial frente al Eln y frente a las bandas criminales que extorsionan a la población en regiones de la periferia, además de controlar mercados ilegales. Adicional a los riesgos de esos actores armados de la insurgencia y el crimen organizado, que en algunas regiones tienen acuerdos de distribución de negocios y territorios, el riesgo principal del posconflicto con las Farc es el de reactivar las iniciativas de defensa armada de los grandes propietarios de la tierra si perciben que la reforma rural amenaza sus intereses patrimoniales y sus privilegios. Para ello disponen de una abundante oferta de mano de obra criminal entrenada en el control territorial, recursos del narcotráfico, la justificación política de la continuación de las guerrillas, un partido político de derecha opuesto a la negociación con las Farc y a la reforma rural negociada, y el descontento de una parte de los mandos de las fuerzas armadas con la negociación de paz. Los factores que pueden incidir en el futuro de la reforma rural integral son de tres tipos. Primero, de la capacidad del estado para hacer la reforma rural de manera que se ajuste a la eficiencia económica del desarrollo en los territorios. Segundo, que la organización de la población campesina para impulsar sus demandas de tierra y desarrollo cuente con las garantías de seguridad y las oportunidades de participación efectiva en las decisiones locales. Tercero, depende de la capacidad del sistema político, de la justicia y de las fuerzas de seguridad para sancionar e impedir la creación de ejércitos privados al servicio de la defensa de las élites territoriales. Contenido Busqueda de palbras o frases Siguiente página Anterior página Zoom + En definitiva, el proceso de paz con las Farc puede ser el catalizador que ponga fin al conflicto armado y a la precariedad del control territorial del estado si éste se logra consolidar como el árbitro final de los conflictos sociales que emergerán en el posconflicto y logra interrumpir los mecanismos de reciclaje de la guerra interna, alimentados por las economías ilegales y la corrupción. ECONOMÍA COLOMBIANA 75 TEMA CENTRAL TEMA CENTRAL Educación rural: Un reto Las brechas en cobertura y calidad en el área rural y una oportunidad en el posconflicto Artículo Anterior Siguiente Artículo En las situaciones de posconflicto, las escuelas rurales podrían liderar procesos de reconstrucción del tejido social y ser el puente entre las instituciones y las comunidades. Ellas son una extensa red y a su vez necesitan reforzar sus vínculos con las comunidades que atienden. Cecilia María Vélez* El país tiene enormes desafíos en materia de educación y en especial, frente a la educación en el área rural. Si bien ha venido avanzando tanto en cobertura como en calidad los retos se mantienen y para superarlos es necesario mejorar los promedios y acortar las diferencias. En particular, la educación rural presenta indicadores de cobertura inferiores a los del área urbana. El bajo logro educativo de las zonas rurales es notorio. En el 2013, mientras la población urbana de 15 años y más tiene al menos los 9 años de educación obligatoria, la población en la zona rural tiene tan solo primaria completa 5.1 años1. En términos de calidad, se evidencia una gran distancia entre la educación en el país y la de los países desarrollados. Y aunque las mediciones a través de * Exministra de Educación y actual rectora de la Universidad Jorge Tadeo Lozano. 1 Misión Para la Transformación del Campo Colombiano , Bogotá Octubre 2014. 76 ECONOMÍA COLOMBIANA últimas décadas. Asimismo, con el posconflicto que ya se empieza a vivir en algunas zonas del país y que se ampliará con la firma de los acuerdos con las Farc, se abren múltiples posibilidades para la educación rural, que podría convertirse en protagonista importante en la construcción de la paz en el país. las pruebas nacionales e internacionales muestran alguna mejoría en los promedios nacionales, este avance dista de ser satisfactorio para alcanzar los niveles que permitan convertir la educación en un factor de desarrollo y de redistribución del ingreso. Los promedios del área rural se encuentran por debajo de los urbanos en todas las competencias evaluadas. Asimismo, de acuerdo con la Misión Rural, la educación es uno de los agentes que determina el atraso relativo del campo, evidente especialmente en materia de pobreza extrema y multi-dimensional. Y el largo conflicto interno ha agravado el desarrollo de la educación en el país en algunos casos, porque impide o dificulta la prestación del servicio, y en otros, por el reclutamiento temprano de los potenciales educandos. Todos estos factores hacen que el sector rural requiera estrategias diferenciales de atención como se ha venido reconociendo en las políticas de las Las tasas de cobertura en el área rural en general son menores que las del área urbana. En 2014, la cobertura bruta2 (transición básica y media) alcanzó el 95%, inferior en 4 puntos a la urbana, mientras la neta3 alcanzaba 81%, comparada con el 88,8% de la urbana. En tanto que la población urbana de 15 años y más alcanza al menos los 9 años de la educación obligatoria, la población rural tan solo logra en promedio la primaria completa 5,14. Y de cada 100 estudiantes que ingresan al sistema educativo en la zona rural, 48 culminan la educación media, mientras que en las áreas urbanas lo hacen 82 estudiantes5. Como resultado, el analfabetismo en mayores de 15 años en el área rural supera el 15%. Esto significa 3 veces mayor el promedio nacional6. En las Pruebas Saber, aplicadas por el Icfes en el 2015, el promedio de los estudiantes de las áreas rurales se encontraba de 3 a 5 puntos por debajo en todas las competencias, siendo las mas bajas matemáticas y razonamiento crítico. También presentaban desviaciones estándares menores. Siendo conscientes de las deficiencias que revelan las pruebas para todo el sistema, se pueden calificar como críticos los resultados en el área rural. La causas de esta realidad son múltiples. Unas relacionadas con los problemas de expansión de la 2 Que se establece comparando el número total de estudiantes con el de la población en edad de estudiar 3 Número de estudiantes matriculados en edad con el total de la población en edad de estudiar 4 Misión para la Transformación del Campo Colombiano, 2014 5 Ministerio de Educación, 2013 6 Sarmiento Alfredo, 2010 7 120 estudiantes en una institución con todos los niveles alcanzaría 10 estudiantes por grado. 8 “las Pruebas SABER realizadas por el Ministerio de Educación (MEN 2002) muestran que los resultados de logro en las áreas de matemáticas y lenguaje de los estudiantes de 5° grado en escuelas rurales que trabajan con el modelo Escuela Nueva son superiores al promedio nacional.” Perfetti Mauricio Estudio sobre la Educación para la Población Rural en Colombia. 2003. 9 Como el SAT(Sistema de Aprendizaje Tutorial) oferta como la dispersión o la violencia contra los maestros, y otras con los obstáculos a la demanda, como la necesidad de trabajar, el reclutamiento temprano por parte de las organizaciones ilegales, y las distancias. La dispersión y las alternativas para enfrentarla Las dificultades para llegar a todo el territorio con oferta educativa se deben especialmente a la dispersión de la población en el área rural. La concentración de estudiantes en instituciones aún pequeñas7, implica largos desplazamientos en zonas en las que el transporte es muy difícil. Por esta razón y en la búsqueda de la universalización de la primaria, se establecieron las escuelas multigrado, en las cuales un maestro de primaria atiende los niños de un área de influencia, con diferentes edades y en diferentes grados. En esta modalidad se encuentran escuelas desde los 5 niños. Esta forma de atención plantea grandes desafíos para lograr aprendizajes de calidad. Sin embargo se han desarrollado metodologías pedagógicas que producen resultados asombrosos como los de Escuela Nueva, puesta en marcha en el país en la década de los 80s, soportada en parte en el aprendizaje autónomo y en grupo, y que ha demostrado su eficacia en el desarrollo de las competencias de los estudiantes8. Si bien con la estrategia de las escuelas multigrados se llegó a casi todo el territorio nacional, el acceso de estudiantes a niveles posteriores de la educación básica representa un desafío. En muchos casos los niños escasamente terminan la primaria por la dificultad de desplazamiento a las cabeceras municipales, donde generalmente están las escuelas del siguiente nivel. En ocasiones se ha puesto en marcha un sistema de transporte que, en general, es bastante precario especialmente en las zonas mas alejadas, y que además consume gran parte de la transferencia de recursos que para “calidad educativa” se traslada a los municipios. Contenido Busqueda de palbras o frases Siguiente página Anterior página Zoom + A partir del año 2000, en el empeño de extender la educación básica hasta el noveno grado, se desarrollaron alternativas siguiendo el modelo Escuela Nueva, y se aplicaron metodologías en pos-primaria, lo que dio un impulso a la expansión de este nivel educativo. El mecanismo permitió concentrar niños de varias escuelas rurales de los grados 6 a 9 y desarrollar con un solo maestro los distintos grados. Asimismo, se vienen ofreciendo modelos a distancia9 y ECONOMÍA COLOMBIANA 77 TEMA CENTRAL virtuales para lograr que estas poblaciones dispersas accedan a la educación media sin desplazarse de sus comunidades. Las distancias también determinan la extra edad, que se presenta en mayor proporción en las zonas rurales. Mientras la diferencia entre cobertura bruta y neta en el área urbana es de 4.6 puntos porcentuales, en el área rural esta diferencia alcanza 14.6 puntos porcentuales, lo que implica que los estudiantes en extra-edad que asisten a la escuela en el campo son el 14% más que los de las áreas urbanas. La edad en que los niños campesinos inician el colegio, supera en promedio 3 años la edad en la que debieron entrar. Esta circunstancia en general, aumenta la deserción cuando niños mayores se encuentran en ambientes educativos que carecen de interés para ellos. Para enfrentar el problema se han desarrollado metodologías que permiten nivelar estos estudiantes en los grados acordes a su edad. Y es importante generalizarlas en el área rural hasta que se logre el ajuste entre las edades y los diferentes niveles educativos. Las edades en que los niños campesinos inician el colegio supera en promedio 3 años la edad en la que debieron entrar. Esta circunstancia en general aumenta la deserción cuando niños mayores se encuentran en ambientes educativos que carecen de interés para ellos. 78 ECONOMÍA COLOMBIANA Formación, bienestar y reconocimiento a los maestros rurales Indudablemente conseguir los maestros adecuados para el área rural es todo un reto. En general la formación profesoral se hace en los centros urbanos, y las posibilidades de continuar con formación post-gradual está asimismo en estos centros. En consecuencia, los maestros formados difícilmente quieren ejercer en las áreas rurales y si lo hacen, es difícil retenerlos allí. Inclusive quienes salen de las comunidades rurales a cursar estudios de licenciaturas, prefieren establecerse en las zonas urbanas. Las normales, cada vez mas escasas, han suplido en parte la demanda rural de profesores, pero inclusive sus egresados, buscando progresar en su carrera profesional, migran hacia los centros que les dan la oportunidad de continuar con su formación. Esto determina que, en el área rural, en donde se necesita a los mejores para cerrar las brechas educativas, se concentren maestros poco formados o sin la experiencia necesaria. Hay que afirmar que existen honrosas excepciones de maestros realmente comprometidos con estas comunidades. En consecuencia, es necesario revisar los incentivos existentes para los maestros rurales, con el fin de volver atractivas estas plazas. Podrían establecerse becas para estudiantes que se comprometan a permanecer un periodo mínimo razonable en las áreas rurales, y oportunidades de continuar la formación para quienes ya están allí ubicados. Igualmente, profundizar el entrenamiento en las metodologías flexibles, así como los apoyos en los materiales respectivos10. Asimismo, generar programas de posgrado de calidad, que lleguen a estas zonas en forma virtual o semi-presencial. También es importante pensar en el bienestar de los maestros en estas zonas. Si bien en décadas anteriores la prioridad era la construcción de aulas para albergar los estudiantes en sus clases, hoy es necesario considerar la construcción de viviendas para los profesores. Bien sea para quienes quieran vivir de manera permanente en las comunidades, o para quienes deben permanecer allí durante el ciclo escolar. Esto ayudaría a enfrentar el ausentismo de los maestros, algunos de los cuales se ven obligados a recorrer distancias que le toman mucho tiempo para llegar a sus escuelas, y en consecuencia nunca 10 El Programa de Educación Rural (PER) que se viene desarrollando por parte de Ministerio de Educación ha logrado identificar y expandir un buen portafolio de metodologías flexibles. TEMA CENTRAL están disponibles para relacionarse con la comunidad en la que enseñan, para la cual son desconocidos. Así mismo, se deben resolver problemas relacionados con los pagos, ya que, en algunos casos, por ejemplo, en las quincenas, los profesores se ausentan por días de sus escuelas. Es indudable la importancia que en el proceso educativo tiene la relación de los maestros con las comunidades en las que están enseñando. Por la calidad y la pertinencia de la educación es importante avanzar en la superación de estos obstáculos. Pertinencia, comunidad y proyecto de vida Existe un consenso generalizado de que el objetivo de la educación es el desarrollar en los estudiantes las capacidades para enfrentar las condiciones que plantea su existencia. Hay unas competencias básicas como la lecto- escritura, el pensamiento abstracto (matemáticas), el pensamiento científico (capacidad de formular hipótesis y mediante la aplicación del conocimiento llegar a conclusiones) y las competencias ciudadanas. El desarrollo de estas competencias se debe lograr a través de los contenidos que la institución, de acuerdo con su comunidad, consideren los mas apropiados. El desarrollo de estas competencias está relacionado con el interés que se logre generar en los educandos por los contenidos del estudio. Es así como en las áreas rurales se hace necesario trabajar con contenidos relacionados con la vida de las comunidades. En consecuencia, las instituciones buscan acercarse a las necesidades de su entorno, y de acuerdo con ellas establecen sus programas educativos institucionales11. En muchos casos este Programa Educativo Institucional (PEI) es tan lejano a los intereses de los estudiantes o sus padres, que acaban desertando porque no le ven utilidad a dedicar tiempo al estudio y porque no lo encuentran pertinente dadas las condiciones en las que viven. En consecuencia, es importante que la educación tenga en cuenta las alternativas disponibles para los estudiantes en su entorno y en su comunidad, con el fin de darles las herramientas necesarias para que consoliden su proyecto de vida. Asimismo el sistema educativo debe estar en capacidad de ofrecerles continuidad en el sistema educativo. En muchas ocasiones, son los mismos maestros quienes 11 Estos programas : PEI, establecen los contenidos y metodologías que las instituciones desarrollan para orientar los aprendizajes. Contenido Busqueda de palbras o frases desaniman a los estudiantes porque ellos mismos no relacionan lo que enseñan con la realidad en la cual viven sus estudiantes. Es necesario el apoyo a las insittuciones para lograr el ajuste del sistema a la realidad local, respaldo que debe venir no solo desde el sistema educativo, sino desde diversos sectores como las instituciones que promueven el desarrollo, la sostenibilidad ambiental y la organización comunitaria. Siguiente página Anterior página Zoom + Organización institucional y seguimiento La expansión de la educación en el campo se dio respondiendo a las necesidades de las pequeñas comunidades que solicitaban un maestro y construían las aulas para albergarlo. En algunos departamentos, o promovidas por algunas instituciones como la Federación de Cafeteros, se establecieron escuelas más organizadas. Sin embargo, el panorama institucional en el área rural al finalizar el siglo XX presentaba un enorme fraccionamiento, con un número excesivo de instituciones, sin relación entre sí, que no garantizaban la continuidad de los estudiantes a través del sistema educativo. ECONOMÍA COLOMBIANA 79 TEMA CENTRAL A finales de los 90s se planteó una reorganización del sector con el objetivo de que las instituciones aseguraran al menos el ciclo de la educación básica y en lo posible, hasta la educación media. Se vincularon escuelas rurales a instituciones con carácter rural o urbano, lo que produjo que en algunas ocasiones quedaran bajo una misma institución, múltiples escuelas rurales, lejanas entre si e imposibles de administrar por el rector. En muchos casos, no se garantizó efectivamente la promoción de los estudiantes al siguiente nivel educativo. Aún subsiste en muchas áreas el problema de la falta de continuidad para el estudiante y la escasa coordinación entre los niveles educativos. Por lo tanto, una revisión de la organización institucional permitiría garantizar el acceso y mejorar el seguimiento de los estudiantes en temas de calidad. Hoy se cuenta con información individualizada de matrícula que permite seguir la trayectoria de los estudiantes e identificar los cuellos de botella para adecuar las ofertas educativas. Además, se dispone de un portafolio de metodologías flexibles que permitirían adaptar las soluciones a cada realidad regional. Los objetivos serían facilitar el tránsito de los estudiantes a través del sistema y minimizar los gastos de transporte. Composición étnica y modelos educativos adecuados En general, la educación en el país enfrenta un reto de inclusión frente a las diferentes etnias que componen su población. Y este reto es más significativo en las áreas rurales en donde la participación de estos grupos poblacionales, especialmente indígenas y afro-descendientes, representa un mayor porcentaje. Las tasas de asistencia son menores para estas etnias, y la deserción del sistema es mucho más alta. Parte de la problemática se da por las diferencias culturales que hacen que el modelo de educación no se adapte a las necesidades de los estudiantes. Es especialmente notorio en el caso de las comunidades indígenas, en las cuales el problema de repitencia en el primer grado se constituye en un factor de abandono relacionado con la dificultad de los niños para adaptarse a un sistema completamente extraño a las costumbres de su grupo. Esto determinó el desarrollo de modelos etno-educativos que incorporan los aspectos culturales en el currículo y cuentan con los conocimientos ancestrales como parte del proceso educativo. 80 ECONOMÍA COLOMBIANA La ausencia de maestros indígenas también se constituye en un escollo para el buen desarrollo de la educación a estas comunidades, ya que profesores totalmente ajenos a la cultura propia tienen dificultades en adaptarse a las condiciones locales. Sin embargo, esta situación se viene superando con el número cada vez mayor de indígenas que optan por las licenciaturas en educación. En el caso de la población afro, la cobertura son más altas que las de los indígenas y existe un número importante de maestros procedentes de estas comunidades. Sin embargo, persisten los problemas de calidad y de deserción. En gran parte de estos territorios, los problemas administrativos no permiten garantizar la continuidad del servicio educativo, ni la calidad de este. Con estas comunidades, así mismo, se han trabajado modelos adaptados a su cultura, pero han tenido menor impacto. TEMA CENTRAL El conflicto aumentó las tasas de deserción tanto por la ausencia de oferta, como por el reclutamiento de jóvenes. Un porcentaje cercano al 25%, de quienes desertan afirman que lo hacen por la necesidad de trabajar, el reclutamiento forzoso o voluntario se convierte en un factor de deserción en las zonas de conflicto. Las edades del reclutamiento han ido disminuyendo y cada vez más niños que deberían estar en la escuela, son quienes entran a engrosar las filas de los grupos violentos. Adicionalmente, las instituciones educativas deben jugar un papel fundamental para romper la cadena de violencia que se genera en sociedades en las cuales esta es una forma de vida. Esto solo se logra en la medida en que los niños puedan establecer un proyecto de vida diferente y desarrollen sus competencias ciudadanas. Estas últimas incluyen el desarrollo del juicio moral de los estudiantes, el respeto a la diferencia, la capacidad de trabajar en equipo, el respeto de la legalidad, entre muchas otras. Por ejemplo, en la década pasada cuando se controló el conflicto en la zona del Catatumbo, se encontró que el conflicto había aumentado considerablemente el analfabetismo de los mayores de 15 años; y así mismo, cuando se restableció la oferta educativa, surgió el problema de la extra-edad como uno de los obstáculos principales para garantizar la permanencia de los niños en las aulas. La escuela puede convertirse igualmente, en un motor del desarrollo. En algunas comunidades es la única institución capaz de congregar y ayudar a buscar un norte común. Las escuelas pueden transformarse en una red poderosa para generar procesos de desarrollo en las comunidades que están recuperando sus territorios o se están estableciendo en nuevas zonas. Se pueden volver el centro de coordinación de múltiples acciones que tanto agentes del gobierno como de la sociedad civil están realizando. Convivencia y paz Educación y posconflicto La violencia ha sido un factor determinante del atraso en la educación rural. En las zonas de conflicto, en muchas ocasiones se ha interrumpido la prestación del servicio por amenazas a los maestros. En otras regiones se llegó a situaciones en las cuales los maestros que podían permanecer en la zona debían ser validados por representantes de los grupos violentos. Esto afectó la calidad de los maestros designados para estos territorios. Hoy, con conversaciones de paz que si llegan a feliz término desactivarán la violencia en amplias áreas de la zona rural, las políticas para el post-conflicto deben priorizar ante todo la educación como factor estabilizador de largo plazo. Una educación pertinente lograría preparar a los jóvenes de las zonas que sufrieron con mayor crudeza la violencia, para participar del desarrollo de su región y enfrentar la vida en una sociedad en paz. Los maestros pueden ser actores fundamentales en este proceso, tanto aportando información sobre estas comunidades, como sirviendo de enlace entre las instituciones y estas poblaciones. El reto y sus prioridades Contenido Busqueda de palbras o frases La educación rural tiene especificidades que exigen establecer políticas diferenciales para su desarrollo. De hecho, en las últimas décadas el Estado ha venido implementando el Plan de Educación Rural. Sin embargo, dada la descentralización del sector, se hace necesario que cada una de las secretarías de educación local construya su propio plan12, especialmente las secretarías departamentales que concentran la responsabilidad sobre el mayor porcentaje de instituciones rurales. Siguiente página Anterior página En las situaciones de posconflicto, las escuelas rurales podrían liderar procesos de reconstrucción del tejido social y ser el puente entre las instituciones y las comunidades. Ellas son una extensa red y a su vez necesitan reforzar sus vínculos con las comunidades que atienden. Pero para poder asumir este liderazgo se deben revisar los problemas que en este momento las aquejan, como la organización institucional, las condiciones de los maestros y sus necesidades de formación y la universalización de metodologías flexibles más pertinentes. Zoom + 12 Ver el Manual para la formulación y ejecución de planes de educación rural. Min educación- Corpo-educación, 2013 ECONOMÍA COLOMBIANA 81 TEMA CENTRAL Los retos de la TEMA CENTRAL Artículo Anterior Siguiente Artículo infraestructura en el posconflicto Si tenemos éxito en este programa no solo habremos hecho una gran contribución al proceso de paz. También habremos desarrollado un modelo replicable a lo largo y ancho del país. Luis Fernando Andrade* Con miras a la implantación de un acuerdo de paz en los próximos meses, el Gobierno Nacional ha solicitado a todas sus entidades prepararse y visualizar propuestas, desde sus diferentes campos de acción, que permitan atender esta nueva etapa que afrontará el país y alcanzar el codiciado anhelo de vivir en paz. forma articulada, con el Ministerio de Posconflicto, en una serie de propuestas que permitirán construir la infraestructura necesaria para generar un desarrollo adicional de las regiones donde por décadas ha estado asentado el conflicto. El énfasis de nuestras propuestas está en la primera etapa del proceso, denominada “Estrategia de Respuesta Rápida” (ERR). El Ministerio del Posconflicto, con la ayuda de todas estas entidades, tiene la misión de implementar articuladamente las acciones necesarias para lograr una verdadera transformación de Colombia con reinserción social y una paz duradera, entre las cuales se incluye el desarrollo de infraestructura de transporte. Las propuestas que estamos desarrollando buscan lograr varios objetivos simultáneamente en las zonas de posconflicto. Primero, enfocar la inversión en las vías con mayor potencial para acelerar el desarrollo económico de las zonas. Segundo, generar altos niveles de empleo durante la fase de construcción, para mantener en actividad productiva a la población mientras las inversiones en nuevos proyectos comienzan a generar empleo más permanente. Tercero, construir capital social a través de la capacitación de los trabajadores y el fortalecimiento de las organizaciones civiles. Cuarto, iniciar rápidamente La Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) ha asumido este nuevo reto y desde ya está trabajando, de * Presidente de la Agencia Nacional de Infraestructura -ANI-. 82 Vea aquí la presentación del autor https://youtu.be/IZi1yg-D4rY ECONOMÍA COLOMBIANA la implementación para generar credibilidad en la población durante la etapa crítica del inicio del posconflicto. Finalmente, estamos desarrollando nuevos mecanismos para facilitar la financiación del programa, considerando las dificultades fiscales en que se encuentra el país por causa de la caída de los precios del petróleo. Enfocar la inversión Es claro que las vías son el cordón umbilical del desarrollo de un país y que a través de ellas evolucionan los diferentes tipos de infraestructura necesarios para el bienestar de la comunidad, como la de servicios públicos, vivienda, salud y educación. Hoy más que nunca es una prioridad para el Gobierno hacer presencia con toda la fuerza del Estado, con inversión y sus instituciones, en todas aquellas zonas que han vivido aisladas por décadas. Las vías primarias del país, inclusive aquellas cercanas a las zonas de posconflicto, están en pleno desarrollo a través de las concesiones de la ANI y los contratos de obra del INVIAS. Estamos invirtiendo en la competitividad de la red primaria como nunca se hizo en la historia del país. Esperamos cerrar la brecha en competitividad de las vías primarias con relación a nuestros países pares de América Latina para el año 2021, cuando termine la construcción de las Autopistas de Cuarta Generación (4G). Sin embargo, la realidad es muy distinta en las vías secundarias y terciarias del país. Menos del 5% de los 40 mil kilómetros de vías secundarias y 140 mil kilómetros de vías terciarias que tiene el país están pavimentadas. La falta de calidad en estas vías está plenamente documentado por estudios del Banco Mundial y el Foro Económico Mundial. La situación es peor aún en las zonas del posconflicto. Las zonas del posconflicto representan alrededor 10% de la red vial. Por lo tanto, estamos hablando de 4 mil kilómetros de vías secundarias y 14 mil kilómetros de vías terciarias en estas zonas que requieren mejoramiento. Pavimentarlas en su totalidad, construir los puentes y obras hidráulicas necesarias costaría cerca de 19 billones de pesos (asumiendo un costo por kilómetro de 2 mil millones de pesos para vías secundarias y 800 millones para vías terciarias). Una inversión de esta magnitud es imposible en las actuales circunstancias fiscales. Equivaldría a comprometer la totalidad del presupuesto del INVIAS por 6 años. Por eso es clave priorizar. Las inversiones deben estar enfocadas en las vías secundarias y terciarias que al ser mejoradas tienen el mayor impacto en términos de asegurar la presencia del Estado y permitir el desarrollo de nuevos proyectos productivos, como cultivos de cacao, palma de aceite o frutales. Los primeros estimados en este sentido nos indican que durante los 3 primeros años del posconflicto deberíamos mejorar y pavimentar 2.700 kilómetros de vías secundarias y terciarias, equivalentes a 15% del total. Esto implicaría inversiones aproximadas de 3 billones, o de 1 billón de pesos por año. El 85% restante de la malla vial debería ser intervenida con esquemas de muy bajo costo, para mejorar la transitabilidad hacia la red pavimentada. Planeamos aplicar la experiencia exitosa del departamento del Es claro que las vías son el cordón umbilical del desarrollo de un país y que a través de ellas evolucionan los diferentes tipos de infraestructura necesarios para el bienestar de la comunidad, como la de servicios públicos, vivienda, salud y educación. ECONOMÍA COLOMBIANA Contenido Busqueda de palbras o frases Siguiente página Anterior página Zoom + 83 TEMA CENTRAL Cauca, utilizando materiales locales y organizaciones civiles, que ha demostrado que es posible mejorar significativamente la transitabilidad en este tipo de vías con inversiones del orden de 50 millones de pesos por kilómetro. Generar empleo Teniendo en consideración el alto nivel de desempleo que aqueja las zonas de conflicto, y como este desempleo puede agudizarse en la medida que se desmovilicen los alzados en armas y que se quede cesante la mano de obra dedicada a cultivos ilícitos, la generación de empleo debe ser la prioridad principal dentro del programa. Infortunadamente, el empleo permanente generado por inversiones en nuevos proyectos en las zonas de posconflicto tomará varios años en materializarse. Por ejemplo, cultivos permanentes como el cacao, la palma de aceite o el eucalipto tienen largos periodos de maduración. Por eso es tan importante generar empleos de inmediato a través de la construcción de infraestructura que mitigue la necesidad de ingresos económicos y estabilidad que buscarán los alzados en armas que empiezan una nueva vida de la mano de la legalidad La construcción de vías puede hacerse con diversas tecnologías, las cuales tienen diferentes implicaciones en la creación de empleo. En un extremo, con los equipos y tecnologías modernas utilizadas por los grandes concesionarios de la ANI, estimamos que se generan 90 empleos directos por cada 10 mil millones de pesos de inversión por año. En el otro extremo de la balanza, aplicando tecnologías intensivas en mano de obra, como la “placa huella” utilizada por el INVIAS para pavimentar vías terciarias, se pueden generar el doble de puestos de trabajo: 180 empleos directos por cada 10 mil millones de inversión por año. La tecnología de “placa huella”, además, ha demostrado tener larga durabilidad bajo los niveles de tráfico de las vías terciarias. Si utilizamos este tipo de tecnologías, se podrían generar 18 mil empleos directos como resultado de la inversión planeada de 1 billón de pesos por año. A eso debe sumarse el empleo indirecto, que, según Fedesarrollo, podría ser equivalente a 65% del empleo directo. Por lo tanto, el programa de mejoramiento y pavimentación de vías en las zonas de posconflicto podría crear 29 mil nuevos empleos, una cifra equivalente al número de militantes y colaboradores de las FARC. Claramente, la “placa huella” no debe ser la única solución técnica para todo el programa. Dependiendo de los tipos de suelos, la pluviosidad y la disponibilidad de materiales en la zona, otras soluciones pueden resultar más económicas. La solución óptima para un determinado origen-destino con seguridad será una mezcla de tramos de “placa huella” con tramos donde se usen otras tecnologías. En este sentido estamos planeando apalancar los estudios publicados el año pasado (2015) por la Secretaría de Infraestructura de la Gobernación de Antioquia, titulados “Estudio, Selección y Estructuración de Sistemas Tecnológicos Alternativos para la Estabilización y Tratamiento de la Red Vial Secundaria Departamental, Desarrollo de Pruebas Piloto en el Departamento de Antioquia”. El Departamento de Antioquia experimentó con 17 productos estabilizantes de diferentes naturalezas químicas para entender su aplicabilidad, durabilidad y costo, en diferentes zonas de su territorio. Es la investigación más exhaustiva en este sentido que se ha hecho en Colombia. Esperamos que el aprendizaje logrado nos permita encontrar soluciones más eficientes y eficaces para vías secundarias y terciarias en las zonas de posconflicto. 84 ECONOMÍA COLOMBIANA TEMA CENTRAL Formar capital social En general, en las zonas de posconflicto los habitantes han tenido pocas oportunidades de capacitación técnica y las organizaciones civiles han sido debilitadas por las amenazas de los alzados en armas. Por esta razón es muy importante aprovechar el programa de mejoramiento y pavimentación de vías secundarias y terciarias para capacitar a la gente y fortalecer organizaciones como las juntas de acción comunal. En este sentido estamos planeando transferir experiencias exitosas de varios departamentos del país, como Cundinamarca, donde las gobernaciones han sido exitosas en utilizar las juntas de acción comunal para el mejoramiento de vías, bajo la supervisión de las Secretarías de Obras, generando capacidades y apropiación de la infraestructura por parte de las comunidades. También queremos aprovechar las enseñanzas del programa masivo de capacitación para los trabajadores de las Autopistas 4G liderado por el SENA. Claramente, estos esquemas basados en el trabajo de organizaciones civiles deben ser complementados por empresas con el conocimiento, equipos y tecnología para llevar a cabo las obras más complejas, como puentes, viaductos y estructuras para estabilizar zonas de fallas y coluviones. Por eso estamos planeando trabajar con constructoras que tengan presencia en la zona, así como otro tipo de empresas que puedan aportar, como productores de cemento, empresas mineras, entre otras Iniciar rápidamente la implantación Finalmente, debe ser posible iniciar la actuación tan pronto estén en firme los acuerdos de paz, porque la experiencia de otros países evidencia que el éxito de estos procesos se determina en los primeros 18 meses a partir de la firma del acuerdo. En ese sentido, es muy importante apalancar organizaciones ya establecidas en la zona con capacidad de ejecución, tanto empresas como organizaciones civiles. Para que el posconflicto sea exitoso es necesario lograr transformaciones rápidas que generen credibilidad en el proceso por parte de la población. Por esta razón es que el programa de construcción de infraestructura es fundamental. Las vías nuevas constituyen una mejora tangible que genera empleo en el corto plazo y genera las condiciones para el desarrollo de nuevas actividades económicas en el mediano y largo plazo. En un primer análisis estamos identificando a los concesionarios de la ANI y contratistas del INVIAS que tienen presencia en las zonas de posconflicto. También estamos identificando los obstáculos contractuales y jurídicos que podrían limitar adiciones a estos contratos con el objetivo de iniciar rápidamente las intervenciones más complejas, mientras se montan los esquemas de trabajo con las gobernaciones y juntas de acción comunal para las intervenciones más sencillas. En el caso de las Autopistas 4G, la ley de APP dice que durante los tres primeros años de ejecución no se podrán adicionar ni ampliar sus objetos. Por lo tanto, si no se genera una modificación en la Ley que permita adiciones durante ese periodo para mejorar vías en las zonas de posconflicto, no sería posible trabajar con los concesionarios de las Autopistas de 4G. Por la importancia del tema, una modificación transitoria y de carácter especial a la ley de APP nos garantizaría el ajuste de la normatividad a la necesidad. Esto sería con el fin específico de apoyar la generación de empleo en el posconflicto y sin detrimento del espíritu de lo consagrado en la norma que frenó adiciones de dudosa justificación. Crear mecanismos de financiación El gobierno del Presidente Juan Manuel Santos ha depositado una especial confianza por la competencia que ha demostrado la ANI en la estructuración de proyectos y en el desarrollo de mecanismos novedosos para su financiación. Hemos utilizado estos conocimientos o experiencia para desarrollar dos nuevos esquemas que complementen los recursos del presupuesto público en la financiación del programa de vías secundarias y terciarias: Las Asociaciones Público Privadas (APP) en el contexto de la Ley Zidres y el pago de “obras por impuestos”. Contenido Busqueda de palbras o frases Siguiente página Anterior página Zoom + El presupuesto público es la forma tradicional de financiar las obras en vías secundarias o terciarias. Normalmente se hace con una mezcla de recursos del Gobierno Nacional y de los entes territoriales. Aunque estas son estrictamente responsabilidad de las regiones, estos gobiernos no cuentan con suficientes recursos. Consideramos que el Ministerio de Hacienda y el Departamento de Planeación Nacional (DNP) deben considerar la utilización de los fondos de regalías retenidos en el Fondo de Ahorro y Estabilización (FAE). El propósito de estos fondos es “generar ahorro fiscal y estabilización macroeconómica en periodos de ECONOMÍA COLOMBIANA 85 TEMA CENTRAL bonanza y soportar los requerimientos de inversión pública en tiempos de escasez”. Para todos es claro que esa es la situación actual. El DNP informó en el último reporte disponible del FAE que el saldo acumulado es de aproximadamente 3 mil millones de dólares, o casi 10 billones de pesos. Por lo tanto, si se libera el 15% de estos fondos, los entes territoriales podrían proveer la mitad de los requerimientos del programa. En segundo lugar debemos tener en cuenta que la recién aprobada Ley Zidres permite entregar en concesión tierras de la nación a cambio de la construcción de infraestructura. Ya hemos analizado un primer proyecto en la Altillanura, el cual encontramos financieramente viable. Primero identificamos las inversiones requeridas en la parte agrícola, como equipos, silos de almacenamiento y mejoramiento de la tierra. Luego estimamos la productividad de los cultivos, en este caso maíz y soja, así como los precios de venta y costos de producción y transporte. Finalmente, estimamos la capacidad de inversión remanente para infraestructura vial, considerando un periodo de concesión de 30 años. En este caso el proyecto resulta ser atractivo siempre y cuando la inversión en infraestructura de transporte no supere los 2,338 dólares americanos por hectárea (ver cuadro 1). O sea, para un proyecto agroindustrial de 5 mil hectáreas podría exigirse una contrapresta- ción de 11.6 millones de dólares, equivalente a 18.5 kilómetros de mejoramiento y pavimentación de vías secundarias o 46 kilómetros de vías terciarias en “placa huella” La ventaja de este mecanismo es que ya está avalado por la Ley y nos permite lograr simultáneamente dos de los grandes objetivos del posconflicto: atraer inversión a nuevos proyectos agroindustriales y construir infraestructura de transporte en la región. Sin embargo, este tipo de proyectos tienen la desventaja que requieren de mayor tiempo de estructuración y concertación con las comunidades sobre los predios a concesionar, así como el esquema de participación de los pobladores de la zona. Difícilmente se lograría estructurar y adjudicar un proyecto de esta naturaleza en menos de 2 años. Por lo tanto, es una buena solución para el mediano y largo plazo. Una tercera opción sería permitir que se hagan “obras por impuestos”. Este es un esquema que se utiliza en el Perú, y que permite que las empresas paguen hasta 50% del impuesto de renta con obras de infraestructura (ver cuadro 2). La ventaja de este mecanismo es que permitiría iniciar obras rápidamente, complementando las obras más sencillas que se estén construyendo con el apoyo de juntas de acción comunal. Para que el posconflicto sea exitoso es necesario lograr transformaciones rápidas que generen credibilidad en el proceso por parte de la población. Por esta razón es que el programa de construcción de infraestructura es fundamental. Las vías nuevas constituyen una mejora tangible que genera empleo en el corto plazo y genera las condiciones para el desarrollo de nuevas actividades económicas en el mediano y largo plazo. 86 ECONOMÍA COLOMBIANA TEMA CENTRAL Desde la ANI vemos conveniente que se modifique la legislación tributaria para permitir temporalmente (por ejemplo, 3 años) que empresas constructoras y otro tipo de empresas se asocien para construir obras complejas en las zonas de posconflicto, como puentes, viaductos, muros para estabilizar fallas, entre otros. La ley tendría que establecer el mecanismo para identificar las obras que podrían ser construidas por este método (por ejemplo un CONPES), así como el mecanismo para verificar el costo real de las mismas. Reflexiones finales El programa de construcción de infraestructura vial que estamos desarrollando para las zonas de posconflicto es uno de los factores clave para asegurar el éxito del proceso de paz. Generará 29 mil empleos en el corto plazo, creará las condiciones de transporte para que se desarrollen nuevos proyectos productivos en el mediano y largo plazo, y fortalecerá el capital social. Aunque requiere cuantiosos recursos, alrededor de 3 billones de pesos en tres años, no están fuera del alcance de nuestras posibilidades, especialmente cuando tomamos en consideración que el FAE tiene cerca de 10 billones de pesos ahorrados para inversiones en este tipo de proyectos. Contenido Busqueda de palbras o frases El programa no está libre de riesgos. La descentralización de la ejecución en cientos de compañías constructoras y juntas de acción comunal, supervisados por las gobernaciones, expone el programa a la mala ejecución o posibles desviaciones de recursos. Por lo tanto, es fundamental establecer un sistema de seguimiento y control que sea efectivo en estas circunstancias. Nosotros creemos que el modelo a seguir puede ser el de Colombia Humanitaria, que tuvo que operar en situaciones análogas de urgencia y descentralización y, a pesar de eso, logró asegurar la correcta ejecución de los recursos para la Ola Invernal de los años 2010 y 2011. Siguiente página Anterior página Zoom + Si tenemos éxito en este programa no solo habremos hecho una gran contribución al proceso de paz. También habremos desarrollado un modelo replicable a lo largo y ancho del país. El rezago en la calidad de vías secundarias y terciarias del país es notorio. La solución que estamos desarrollando para las zonas de posconflicto podría ser también la solución para resolver los problemas de aislamiento de la población rural más pobre de todo el país. ECONOMÍA COLOMBIANA 87 COLUMNISTA INVITADO Columnista invitado La macroeconomía Artículo Anterior colombiana Siguiente Artículo posboom minero energético El gobierno debe prestar especial atención al manejo del gasto de cara a la próxima reforma tributaria, ésta con la esperanza de ser estructural. No puede tomarse esta nueva oportunidad de aumentar los ingresos para seguir gastando en inversión pública con baja rentabilidad social. Hernando José Gómez * Jonathan Malagón** Carlos Ruiz *** Tomado de www.tnnpoliticas.com. Desde mediados del año pasado, factores tanto de oferta como de demanda llevaron a una abrupta caída en los precios de petróleo. Por un lado, la mayor producción de hidrocarburos no convencionales, en especial en Estados Unidos (EE.UU), y el aumento en la producción en medio oriente incrementaron la oferta mundial de crudo, mientras que, por el otro, el menor crecimiento de China y el estancamiento en los países desarrollados disminuyeron considerablemente la demanda. Lo anterior aumentó la volatilidad a los mercados financieros a nivel internacional y en varios países tuvo importantes repercusiones en el sector real, externo, fiscal y monetario. 88 * Ex director del Departamento Nacional de Planeación y Consultor en temas Económicos y Empresariales. ** Vicepresidente Económico de Asobancaria. *** Profesional Experto de Asobancaria. ECONOMÍA COLOMBIANA Contenido Busqueda de palbras o frases Siguiente página La economía colombiana no ha sido la excepción en este contexto. Después de dos lustros de elevados precios de las materias primas, sumado a la pérdida de confianza en el mundo emergente y un cambio de postura monetaria en Estados Unidos, convierten la situación actual en una de las de mayor estrés y aumenta considerablemente la incertidumbre sobre el desempeño macroeconómico de la región latinoamericana y del país para los próximos años. Anterior página Zoom + De esta manera, el presente texto evalúa el desempeño de la economía colombiana luego de más de un año de la destorcida de los precios del crudo y su perspectiva en los cuatro frentes macroeconómicos más importantes. En primer lugar, se examina el sector real y los problemas de carácter cíclico y estructural que enfrenta la economía para llevar a cabo la anhelada e imperativa recomposición productiva. Se analizan, por otro lado los impactos sobre el sector externo, en particular, en el creciente déficit de ECONOMÍA COLOMBIANA 89 COLUMNISTA INVITADO de la menor inversión del sector público y privado (Gráfico 1). El consumo de los hogares, por su parte, ha mostrado un menor deterioro, en buena parte por el dinamismo de los bienes no durables durante el cuarto trimestre de 2014. la balanza comercial, el abultado déficit en cuenta corriente y en sus fuentes de financiamiento. Seguidamente, se analizan los efectos en el frente fiscal, teniendo en cuenta que la caída en los precios impactará de forma significativa los ingresos del gobierno a lo largo de 2015 y años subsiguientes. De igual forma, se expondrán las causas del desbordamiento de la inflación debido a los efectos climáticos y de tasa de cambio, y su escaso impacto en la reactivación de las exportaciones. Por último, se realizará un análisis de las perspectivas en los cuatro frentes para 2016. Por el lado de la oferta, hasta ahora la esperada recomposición sectorial desde el sector minero energético hacia la industria y otros sectores que resultan más competitivos con la subida de la tasa de cambio parece no dar mayores luces de inicio (Gráfico 2). De hecho, conjuntamente el crecimiento anual durante 2015 de los sectores industrial y agropecuario ha tenido una leve aceleración. En contraste, el sector de minas parece repuntar gracias a la mayor producción de crudo, a pesar de los ataques a la infraestructura de transporte sufridos hacia la mitad del año. El choque del petróleo y sus efectos sobre la economía colombiana La descolgada de los precios del crudo, que se agudizó a partir del cuarto trimestre de 2014, derivó en una recomposición de las expectativas en materia de crecimiento para 2015-2016. En efecto, los datos a 2015 ya muestran señales de desaceleración, mientras que en ese periodo la economía se expandió a ritmos del 3,1%, durante el año inmediatamente anterior lo había hecho a ritmos del 4,9%. Han sido varios los factores que han impedido que se lleve a cabo dicha recomposición, los cuales tienen que ver con (i) un menor crecimiento de los países que importan los bienes no tradicionales del país, (ii) una depreciación generalizada de las monedas de los países emergentes, y (iii) los problemas estructurales que en materia de competitividad enfrentan los sectores agrícola e industrial. En primer lugar, el débil crecimiento de la demanda externa por productos no tradicionales colombianos y las perspectivas negativas inhiben la expansión de los Si se analiza desde el punto de vista de la demanda, la desaceleración ha venido respondiendo a la pronunciada reducción del gasto gubernamental derivada de la nueva realidad fiscal y al menor dinamismo de la inversión productiva como consecuencia Gráfico 1 Crecimiento anual acumulado al tercer trimestre por el lado de la demanda 7,8% Importaciones Exportaciones 3,9% -1,3% -0,7% Inversión Gobierno 9,8% 2,6% 4,7% 2,8% 4,2% 3,9% Consumo hogares Demanda interna PIB Fuente: DANE – Cálculos de los autores. 90 COLUMNISTA INVITADO ECONOMÍA COLOMBIANA 6,0% 3,6% 3,1% 2014 4,4% 2015 Crecimiento anual por el lado de la oferta Gráfico 2 3,1% PIB 4,4% 3,6% No transable 5,6% 2,0% Industria y Agro 1,5% 2014 Minas 0,6% 2015 -1,1% Fuente: DANE – Cálculos de los autores. Contenido sectores transables diferentes al minero-energético (Gráfico 3a). En segunda instancia, si bien el sector industrial podría verse beneficiado por las ganancias vía competitividad cambiaria asociadas a la mayor depreciación del peso, la realidad es que la mayoría de las economías emergentes, en particular Brasil, también han sufrido importantes depreciaciones de sus monedas, por lo que la intensa competencia por los mercados internacionales se mantiene latente (Gráfico 3b). Busqueda de palbras o frases Siguiente página El débil crecimiento de la demanda externa por productos no tradicionales colombianos y las perspectivas negativas inhiben la expansión de los sectores transables diferentes al minero-energético Anterior página Zoom + ECONOMÍA COLOMBIANA 91 COLUMNISTA INVITADO Comportamiento de la industria y la tasa de cambio 8% Balanza comercial mensual anualizada 65 b. Índice de tasa de cambio 12% 3 60 180 Miles de millones de USD 8% De hecho, el sector externo fue el frente de la economía que más rápido sintió los efectos de la des92 ECONOMÍA COLOMBIANA 45 Balanza comercial (eje der.) -12 40 Gráfico 5 sep.-15 jul.-15 may.-15 mar.-15 ene.-15 nov.-15 Busqueda de palbras o frases Comportamiento de la cuenta corriente y de capital a. Cuenta corriente 2% 1,2% 1% b. Cuenta de capital 6% 1,5% 0,0% 5,0% 6% 0% 5% -1% 4% -3% -2% -5% -3% Anterior página 2,3% 3,1% Zoom + 3% 2% -4% 3,6% 1% -5% -6% 6,3% -3,4% Renta de factores Cuenta corriente -1,3% Crédito externo neto Inversión extranjera directa neta 2014 2013 -2% 2012 2014 2013 2012 3,2% -1% -2,6% Transferencias Balanza de bienes y servicios 0% 2011 -8% 2 El déficit anual es la suma del balance comercial durante los últimos doce meses. empieza a evidenciar un mayor superávit en el flujo de remesas. La suma de estos tres factores condujeron a que el déficit de cuenta corriente alcanzara 6,3%, nivel por encima a los registrado en la crisis de final de siglo y el año pasado (5,1% y 5,2%, respectivamente, Gráfico 5a). Siguiente página -7% 1 Crecimiento de los socios comerciales (ponderado por las exportaciones no tradicionales). Para calcular el crecimiento de los socios comerciales se ponderó por las importaciones de bienes no tradicionales originadas desde cada país. nov.-14 sep.-14 jul.-14 mar.-14 Contenido Las rentas factoriales, por su parte, presentaron un menor déficit pasando de 3,4% a 2,6% el PIB por cuenta de menores giros al exterior de dividendos, con lo cual se compensó parciamente el marcado deterioro de la balanza comercial. Por el lado de las transferencias, la recuperación parcial de las economías desarrolladas, en especial de Estados Unidos, 2010 colgada de los precios del petróleo desde mediados del año pasado y repercutió de manera importante en el déficit en cuenta corriente. En primer lugar, la balanza comercial experimentó el mayor deterioro de las cuentas externas, que con corte al mes de noviembre alcanzó un déficit anual de USD15,9 mil millones2 (Gráfico 4). Esto obedece al esperado retroceso de las exportaciones como consecuencia de los menores ingresos minero-energéticos, del estancamiento de los sectores transables tradicionales, el cierre de los mercados de Venezuela y Ecuador, y la débil reacción de las importaciones, pues a pesar de la depreciación del peso éstas registraron expansiones durante todo 2014 y solo a comienzos de 2015 empezaron a dar señales de desaceleración. may.-14 dic.-15 sep.-15 Perú * La balanza mensual anualizada es la suma de los últimos 12 meses. Para diciembre de 2014 el dato sería el observado para todo el año. Fuente: DANE – Cálculos propios. 2015-2 México ene.-14 -17 nov.-13 Colombia Brasil jun.-15 mar.-15 dic.-14 Chile *Crecimiento de la industria a septiembre de 2015. Fuente: DANE, IMF, Bloomberg – Cálculos propios. Por último, el debilitamiento de la demanda interna y el empleo, los elevados aranceles internos, las barreras no arancelarias para las importaciones y exportaciones y la baja demanda de los mercados internacionales están imponiendo serias trabas al crecimiento y a las exportaciones del sector. En efecto, el mercado laboral ha empezado a dar señales de debilitamiento en línea con el comportamiento de la actividad económica. Mientras que en los años anteriores se observaban caídas consistentes en la tasa de desempleo, durante el último semestre de 2015 la cifra promedio fue de 8,5% equivalente a la observada en el mismo periodo de 2014. Lo anterior sugiere una restricción adicional que tendrá el sector industrial en el mercado interno. Por otro, elevados aranceles internos, las barreras no arancelarias y la baja demanda internacional han impuesto serias restricciones al crecimiento de las exportaciones no tradicionales, que todavía no logran ubicarse en terreno positivo. En estas circunstancias no le ha sido posible al sector productivo insertarse en las cadenas globales de valor. -7 2011 Crec. Expo No Trad. Ponderado WEO Oct. 14 WEO Oct. 15 Industria (eje der.) sep.-14 80 jun.-14 -6% 50 35 mar.-14 100 2013 2014 2015* 2016p 2017p 2011 2012 2008 2009 2010 2006 2007 2002 2003 2004 2005 -2% -3% dic.-12 0% 120 dic.-13 0% sep.-13 2% 140 jun.-13 3% mar.-13 4% Junio de 2014 = 100 160 6% -2 55 2010 6% Miles de millones de USD a. Crecimiento de la industria y de los socios comerciales1 Gráfico 4 2015-2 Gráfico 3 COLUMNISTA INVITADO Inversión de portafolio neta Cuenta de capitales Fuente: Banco de la República, DANE – Cálculos propios. ECONOMÍA COLOMBIANA 93 COLUMNISTA INVITADO Más aún, el déficit de 6,3% del PIB en cuenta corriente ha prendido las alarmas sobre los elevados riesgos a los que se expone la economía. En efecto, basta recordar que las crisis de la década del 80 y 90 tuvieron como principal catalizador un contexto externo desfavorable que, junto con desbalances macroeconómicos internos, conllevó a una parada súbita de capitales, dificultando la financiación de las importaciones y el consumo interno y generando choques de riqueza negativos que profundizaron los malos resultados del sector real (Ocampo, 2015)3. En esta coyuntura una parada súbita de capitales es menos probable, pero no es descartable debido al profundo deterioro de la economía de Brasil mas una no descartable crisis en la economía China que podrían configurar de nuevo unas circunstancias en la cual se frenen los flujos de capitales hacia las economías emergentes. Dada la alta exposición en el frente externo, es importante mencionar que tanto las fuentes de financiamiento como su vulnerabilidad ante un eventual choque externo se encuentran en niveles de riesgo medio4. Por un lado, las fuentes de financiamiento del creciente déficit en cuenta corriente provienen, en la mayor parte, de flujos de largo plazo derivados de inversión extranjera directa y, en menor medida, de inversión de portafolio que se consideran de corto plazo. Sin embargo, esto reviste especial cuidado debido a que los flujos de corto plazo tienden a ser más volátiles y responder más deprisa a los cambios en las condiciones internacionales, por lo que si bien esta situación desde luego suaviza los efectos del ciclo minero-energético también incrementa los riesgos externos (Gráfico 5b). A pesar de los riesgos derivados del elevado nivel del déficit en cuenta corriente, distintos indicadores sugieren que la vulnerabilidad externa del país es hoy menor frente a la observada en el periodo previo a la crisis de final del siglo XX (Cuadro 1). En efecto, las reservas internacionales netas (RIN) han 94 ECONOMÍA COLOMBIANA multiplicado casi por seis su valor nominal en los últimos 15 años, pasando de USD8.101 millones en 1999 a niveles de USD24.029 millones en 2008 y a un nivel cercano a los USD46.740 millones en 2015, hecho que refleja una menor vulnerabilidad externa frente a periodos pre-crisis pasados. Además, estas se han incrementado de forma notoria respecto a las necesidades de financiamiento de las importaciones (como meses de importación). Como porcentaje del PIB, las RIN han mostrado un crecimiento que refleja una mayor holgura en caso de afrontar una crisis externa. Se destaca como las RIN superan en gran cuantía las deudas de corto plazo, lo que asegura en cierta medida el pago de sus obligaciones en caso de una parada repentina en la entrada de capitales. Mientras en 1997 (periodo precrisis hipotecaria), las reservas equivalían a 2,3 veces la deuda externa de corto plazo, en 2014 esta relación ascendió a 3,3 veces. Contar con un nivel adecuado de reservas aliviaría las presiones de liquidez que podría enfrentar el país en un escenario de aversión al riesgo extrema. Esto permite aseverar que la fortaleza externa de Colombia se ha venido incrementando. Colombia cuenta con cerca de USD47.323 millones que sumado al acceso a la línea de crédito contingente del FMI (USD5.840 millones), permitiría mantener el flujo de recursos externos, evitando cambios drásticos en las variables del sector real y suavizaría la volatilidades excesivas de la tasa de cambio. No obstante, la región como un todo se vería muy afectada lo que disminuiría aun mas los flujos intrarregionales de comercio, con lo cual ninguna economía de los países latinoamericanos saldría indemne de una circunstancia como la descrita. 3 Ocampo, J. A. (2015) “Una Historia del Sistema Financiero Colombiano”. Asobancaria. 4 Actualización de Perspectivas de la Economía Mundial (WEO). Enero 2016. COLUMNISTA INVITADO Cuadro 1 Indicadores de vulnerabilidad / Fortaleza externa 1997 Hipotecario de fin de siglo 2008 Lehman Brothers 2011 Deuda europea 2014 Precios del petróleo Deuda Neta SPNF (% PIB) 25,4% 31,8% 33,9% 38,3% DEN SPNF (% Deuda) 44,3% 34,1% 31,4% 26,9% Calificación deuda soberana BBB- BB+ BBB- BBB+ EMBI Riesgo país (pb) 286 305 148 196 Calidad Crédito (Morosidad) 9,5% 4,5% 3,2% 2,9% Provisiones / Cartera vencida 30,2% 112,9% 163,7% 150,5% Patrimonio / Activo 14,3% 12,0% 13,1% 14,0% USD M 9.906 24.030 32.300 47.323 (% PIB) 7,7% 9,8% 9,6% 12,5% En meses de importaciones 8,3 7,9 7,6 9,2 Número de veces deuda externa de corto 2,3 4,3 3,1 3,3 Choque Sector público Sector Financiero Reservas internacionales Busqueda de palbras o frases Fuente: Banco de la República, Asobancaria, MHCP – Elaboración propia. Implicaciones para la Política Fiscal Pasando a otra esfera, como consecuencia del choque petróleo, el frente fiscal ha sido donde los mayores riesgos se han generado, no solo por el hueco fiscal que supone los menores ingresos, sino porque de la capacidad del gobierno para sortear dichos riesgos dependerá el crecimiento económico en el corto y mediano plazo. El precio promedio del WTI en 2014 alcanzó los USD93, levemente por debajo del registro en año Contenido anteriores (USD97), por lo que los ingresos fiscales no se redujeron considerablemente luego del choque. De hecho, para el 2014 el recaudo sólo se redujo 20pb como porcentaje del PIB (Gráfico 6). Sin embargo, en vista de la difícil situación fiscal y los requerimientos de gasto de la nación, a finales de 2014 el gobierno tramitó con urgencia una nueva reforma tributaria para suplir la necesidad de recursos por cerca de $12,5 billones (vía impuesto a la riqueza y postergación el desmonte del Gravamen a los Movimientos Financieros, GMF). ECONOMÍA COLOMBIANA Siguiente página Anterior página Zoom + 95 COLUMNISTA INVITADO Gráfico 6 COLUMNISTA INVITADO disminuir los niveles de evasión en el país a través de una mayor tecnificación, un cambio en el régimen de sanciones y una mayor autonomía para la DIAN entre otras. Ingresos del Gobierno Nacional Central (% PIB) 18 16 Las medidas propuestas por la Comisión deben pasar por el legislativo con cierta premura por cuenta tanto de las actuales dificultades fiscales que tiene el país como por el hecho de que una reforma de este tipo ha sido necesaria desde tiempo atrás y su postergación ha tenido costos macroeconómicos y sociales para el país. Por lo tanto, no se puede postergar el debate y la aprobación de la reforma tributaria más allá del 2016. 14 12 % del PIB 10 8 6 4 2 Ecopetrol Patrimonio CREE IVA Renta Otros ingresos 2015* 2014* 2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007 0 Ingreso total * Valores estimados por MHCP. Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público, MFMP. En consecuencia, el efecto de la caída en los precios del crudo no impactó considerablemente el recaudo en 2014, por lo que el presupuesto en 2015 no se vio afectado sustancialmente. En este orden de ideas, el efecto de la descolgada se sintió con mayor severidad en el recaudo de la vigencia fiscal de 2015 y, por ende, en la financiación del presupuesto en 2016. De igual manera, la preocupación continúa en torno a los recursos faltantes para financiar el presupuesto de 2017 que, según la Comisión que estudia el Sistema Tributario, será del orden de 1% del PIB. De forma análoga, mientras el precio promedio por barril de petróleo rondará los USD35 para 2016 el precio proyectado en el Presupuesto General de la Nación tuvo que ser revisado en dos ocasiones a la baja, desde USD64,6 a USD50, y posteriormente a USD34,6. En el marco de la regla fiscal esto le permitía aumentar el endeudamiento por cuenta del menor ingreso cíclico. No obstante, con la caída del precio al inicio del año no permitirá un rebote que aumente los ingresos fiscales debido sustancialmente a (i) los altos niveles de reserva que persisten en el mundo, en especial en EE.UU, (ii) la baja demanda, en especial desde China, y (iii) la entrada de Irán al mercado después de un pacto en torno al tema nuclear. De acuerdo con lo anterior, la Comisión de Expertos Tributarios estableció un conjunto de recomendaciones con varios objetivos: i) Aumentar el tamaño 96 ECONOMÍA COLOMBIANA del recaudo dada la nueva realidad minero – energética y los nuevos requerimientos de recursos de cara a los retos sociales que enfrenta el país para los próximos años, ii) Mejorar la equidad vertical y horizontal del sistema tributario actual, iii) Redistribuir las cargas tributarias entre personas jurídicas y naturales y iv) Reducir sustancialmente los niveles de evasión a través del fortalecimiento institucional. Para lograr los objetivos mencionados anteriormente, la Comisión sugirió un amplio conjunto de medidas. En efecto, para aumentar el recaudo tributario se espera hacer principalmente a través de unas mayores tarifas de los impuestos indirectos, en particular, un aumento en el IVA del 16% al 19%, la eliminación de las exenciones para casi todos los productos exentos y el aumento de la tasas incluso para aquellos bienes con régimen especial. Por su parte, para lograr el segundo objetivo de mejorar la equidad horizontal se propone que no exista discriminación tributaria entre empresas que pertenezcan al mismo sector. En tercer lugar, con miras a redistribuir las cargas entre personas jurídicas y naturales la Comisión propone unificar el impuesto de renta y cree en uno solo con una tarifa menor a la suma de las dos. Sin embargo, en el caso de las personas naturales aumentarían las tarifas, la base de contribuyentes y además se crearían impuestos para este grupo en específico como la renta presuntiva. Finalmente, todo lo anterior iría acompañado de una fuerte reforma de fortalecimiento institucional para de la depreciación de pesos sobre la inflación local es incompleto, tanto en corto como en el mediano plazo. No obstante, con lo que no se contaba en estos escenarios era el tamaño de la depreciación y la marcada volatilidad, profundizada por la decisión del Banco de la Republica de no intervenir en el mercado cambiario. Si bien el efecto es bajo cuando la depreciación es baja y transitoria, en el actual contexto la depreciación ha sido considerablemente alta y su efecto parece ser permanente en el mediano plazo. Estos dos factores confluyeron en que los precios de los bienes transables de la economía también se aceleraran desde el cuarto trimestre de 2014 (Gráfico 7b). Retos de la Política Monetaria y de Estabilización En el último frente, se encuentra la política monetaria, la cual puede considerarse como la que experimentó el choque petrolero con el mayor rezago. En este aspecto el desbordamiento actual de la inflación, que se ubica en 6,8% a diciembre, se debe principalmente a dos efectos: i) Fenómeno del niño y ii) la tasa de cambio. En primer lugar, el país se encuentra enfrentando el fenómeno climático de El Niño desde mediados del año pasado, cuando el gobierno advirtió con justificable vehemencia sobre la alta probabilidad de ocurrencia. Justificada porque es importante alertar a los agricultores sobre la posibilidad de dicho fenómeno, con el fin de evitar pérdidas. El evento no ocurrió tal como se esperaba, sino con una intensidad mayor, y el efecto producido fue una menor producción y mayores precios de los alimentos. Para este año, en contraste con el anterior, el fenómeno ha venido aumentando su intensidad y duración, tanto que se espera que se extienda hasta el segundo trimestre de 2016. En consecuencia, los precios de los alimentos continuaron aumentando desde el cuarto trimestre de 2014 con una notable aceleración desde la mitad de este año (Gráfico 7a). En segunda instancia, se contaba con que la depreciación de la tasa de cambio no influiría demasiado sobre la dinámica de los precios internos, pues se argumentaba que su transmisión era baja. En efecto, Rincón y Rodríguez (2014)5 estiman que el efecto 5 Rincón, H. y Rodríguez, N. (2014). Reestimación del grado de transmisión de la tasa de cambio del peso sobre la inflación de los bienes importados. Banco de la República Borradores de Economía, N. 850. El país se encuentra enfrentando el fenómeno climático de El Niño desde mediados del año pasado, cuando el gobierno advirtió con justificable vehemencia sobre la alta probabilidad de ocurrencia. Justificada porque es importante alertar a los agricultores sobre la posibilidad de dicho fenómeno, con el fin de evitar pérdidas. ECONOMÍA COLOMBIANA Contenido Busqueda de palbras o frases Siguiente página Anterior página Zoom + 97 COLUMNISTA INVITADO COLUMNISTA INVITADO De esta manera, el dilema al que se enfrenta la política monetaria (inflación con desaceleración del crecimiento) se resolvió dándole mayor relevancia al control de la inflación pues los datos adelantados de actividad productiva y los resultados del segundo trimestre del año sugirieron que el impacto del choque petrolero no sería tan profundo como anteriormente se pensaba. En efecto, el Banco modificó su proyección de crecimiento al alza desde 2,8% a 3,0%, después de que a mediados del año hubiera hecho lo contrario. Inflación total y por grupo de gasto Gráfico 7 b. Inflación de transables a. Inflación de alimentos 8% 10% 7% 6% 8% 5% 6% 4% 4% 3% Resultados 2015 y perspectivas económicas para 2016 2% 2% 1% 0% Total Sin alimentos Alimentos dic.-15 dic.-13 mar.-14 jun.-14 sep.-14 dic.-14 mar.-15 jun.-15 sep.-15 jun.12 sep.-12 dic.-12 mar.-13 jun.-13 sep.-13 sep.-11 dic.-11 mar.12 jun.-15 sep.-15 dic.-15 dic.-14 mar.-15 jun.-14 sep.-14 dic.-13 mar.-14 jun.-13 sep.-13 dic.-12 mar.-13 jun.12 sep.-12 sep.-11 dic.-11 mar.12 0% Total Transables No transables La perspectiva de crecimiento para 2016 tiene como parte fundamental los recurrentes problemas estructurales de la economía que ahora se vislumbran más que nunca. Esta condición permite señalar un crecimiento para 2015 en torno al 2,9% (Gráfico 9), pero con un claro sesgo bajista de cara al 2016 (en el rango 2,5%-3,0%) que dependerá en todo caso de la trayectoria que sigan los precios del petróleo el próximo año, el crecimiento de la economía mundial y la percepción de riesgo en los países latinoamericanos, en especial del mercado brasileño. De hecho, si a esta nueva realidad económica se le agregan otras fuentes de inestabilidad externa como la desaceleración de la economía China o una profunda crisis económica en Brasil, los vientos adversos podrían acentuarse En el contexto interno, varios factores afectarán el crecimiento: i) el menor gasto gubernamental, como consecuencia de la caída de la renta petrolera y el menor crecimiento de los demás sectores; ii) la desaceleración del consumo de los hogares por cuenta del deterioro del mercado laboral y el aumento de la inflación; y iii) una política monetaria contractiva a lo largo del año y que comenzará a surtir efecto hacia inicios del 2016. Contenido Fuente: DANE. Gráfico 9 Según el Banco de la República, el acelerado incremento de los precios en la actualidad se debe a que los dos choques antes mencionados son de oferta y transitorios, por lo que su efecto tenderá a diluirse en el mediano plazo. Sin embargo, las expectativas de inflación para el cierre de 2016 se encuentran por encima del límite superior del rango meta, evi- denciando serios desajustes. Este hecho ha sido el principal motivo de un aumento de tasa de política por parte de la autoridad monetaria, que comenzó una etapa de contracción a partir de agosto y con expectativas de mayores aumentos hacia el futuro, con un tope esperado de su tasa de intervención entre 6,5% y 7% (Gráfico 8). Inflación y política monetaria Gráfico 8 para los próximos 12 meses para diciembre 6% 3,2 Consumo hogares 1,5 Gobierno -0,7 Mineria -1,8 2,8 Electricidad, gas y agua 3,9 2,8 3,1 PIB -4 2016 2015 1,5 Servicios comunales -2 2016 0 Siguiente página 8,4 3,9 3,8 4,1 2,3 Establecim. financieros 1,2 2,9 Comercio 1,4 Busqueda de palbras o frases 3,3 Construcción Transporte 5,0 5% 0,6 1,0 1,2 1,7 Industria 2,6 PIB 4% 3,9 2,8 2,6 Formación bruta de capital Importaciones 6,0 1,4 Agropecuario b. Tasa de intervención de política monetaria 8% b. Por el lado de la oferta a. Por el lado de la demanda Exportaciones a. Expectativas de inflación 7% Crecimiento económico anual % Anterior página 3,5 4,3 2,9 2,8 3,1 2 4 6 8 Zoom + 10 2015 Fuente: DANE. Cálculos de los autores 4,0 3% 2% 3,0 1% dic.-15 jun.-15 dic.-14 jun.-14 dic.-13 jun.-13 dic.-12 jun.12 dic.-11 jun.11 dic.-10 ene-16 jul-15 ene-15 jul-14 ene-14 jul-13 ene-13 jul-12 ene-12 jul-11 ene-11 0,0 jul-10 ene-10 0% Fuente: Banco de la República. 98 ECONOMÍA COLOMBIANA ECONOMÍA COLOMBIANA 99 COLUMNISTA INVITADO Luce imperativo mantener y fortalecer las políticas económicas encaminadas a mejorar la competitividad y productividad del sector real, así como superar de las barreras no arancelarias internacionales que le permitan al país insertarse en las cadenas globales de valor e impulsar la dinámica exportadora. Lo anterior, le permitirá al país sobrellevar la caída de los precios del petróleo, acomodar su estructura productiva a esta nueva realidad y retornar, de cara al próximo lustro, a nuestros ritmos de crecimiento potencial. Con el aumento de la tasa de cambio y la tasa de fondeo del gobierno, la financiación del presupuesto a través de deuda pública, en especial deuda externa, se torna cada vez más costosa. De hecho, las tasas de los títulos de deuda pública del gobierno a diez años (TES 10) se han incrementado en más de 1,1 pps desde mediados del año pasado. 100 ECONOMÍA COLOMBIANA El consumo de los hogares se verá seriamente afectado en los corrido del próximo año como consecuencia del debilitamiento del mercado laboral que ya empieza a dar las primeras señales de contracción, pues en diciembre la tasa de desempleo se ubicó en 8,7% en contraste con el 8,6% de una año atrás. De hecho, el empleo formal también comienza a dar indicios de retroceso y a septiembre se revirtió la tendencia de mayor empleo formal hacia empleo informal. Adicionalmente, la política monetaria será contractiva en la mayor parte del año, con fuertes repercusiones en el consumo de los hogares a partir de la primera mitad del año, en especial sobre los bienes durables y semidurables. Por el lado de la política fiscal, la caída estructural de los precios del crudo ensombrece el panorama fiscal para 2016. Si bien en el MFMP se estima que los ingresos totales crecerán menos que el PIB real para 2016, el gobierno parece haber sobre estimado el recaudo de los sectores distintos al minero-energético. Es importante resaltar que esta disminución del recaudo se compensará parcialmente con los nuevos recursos provenientes de la reforma tributaria de 2014 y con los menores gastos que realizará el gobierno por cuenta del aplazamiento de la ejecución de COP 5.9 billones, de los cuales COP 4 billones corresponden al rubro de inversión. De hecho, también se ha establecido la prioridad de gasto para el presupuesto de 2016 en donde se encuentran partidas sujetas a aplazamiento dependiendo del nivel de ingresos. Sin embargo, el mercado ha continuado viendo con preocupación las crecientes necesidades fiscales que requiere el país debido a dos motivos. En primer lugar, con el aumento de la tasa de cambio y la tasa de fondeo del gobierno, la financiación del presupuesto a través de deuda pública, en especial deuda externa, se torna cada vez más costosa. De hecho, las tasas de los títulos de deuda pública del gobierno a diez años (TES 10) se han incrementado en más de 1,1 pps desde mediados del año pasado. En segunda instancia, el inminente incremento de la tasa de política monetaria en EE.UU. derivará en presiones alcistas adicionales en el tipo de cambio, lo que encarecería sustancialmente el crédito externo. Difícilmente podría el Gobierno recurrir a reducciones adicionales en el gasto público y la inversión en caso de que las condiciones externas se deterioren, so pena de poner en riesgo el avance en los indicadores sociales y el necesario impulso a la dinámica de la actividad productiva. COLUMNISTA INVITADO De hecho, según la Comisión de Expertos del Sistema Tributario, de realizarse una reforma tributaria y manteniendo constantes los actuales niveles de gasto como porcentaje del PIB, las necesidades fiscales serán cercanas al 1,5% del PIB en 2018 y 3,3% en 2020. A pesar de todo, el andamiaje fiscal construido durante la década pasada, la Regla Fiscal ha sido uno de los principales activos para la credibilidad y sostenibilidad fiscal, lo que le ha permitido al gobierno fortalecer su posición frente a las crisis previas. (20%), la suma de las participaciones dentro de la exportaciones totales no sobrepasa el 1%. Por el lado de la cuenta de capitales, los bajos precios del petróleo y la subida de tasa de política monetaria en EE.UU influirán en la menor entrada de inversión extranjera directa (3,1% del PIB) y de portafolio (1,1% del PIB), respectivamente. Esto ocasionará que el financiamiento externo corra por cuenta de un mayor endeudamiento externo (2,0% del PIB). Intervenciones cambiarias (des acumulación de reservas) por parte del Banco de la República, serían necesarias en caso de registrarse devaluaciones excesivas del tipo de cambio en el corto y mediano plazo que pongan en riesgo la meta de inflación de cara al 2016. Para el sector externo, los niveles de déficit de cuenta corriente comenzarán a descender a partir de la segunda mitad de año hasta alcanzar niveles de 5,5% del PIB (frente al 5,7% del PIB del primer trimestre), con lo cual el déficit en cuenta corriente cerraría el 2015 en niveles de 6,5% del PIB. Se espera, en este escenario, una ligera disminución del déficit comercial en medio de la contracción esperada de las importaciones por cuenta de los nuevos niveles de la tasa de cambio y de la ligera recuperación de los sectores transables distintos a los del sector minero-energético (Cuadro 2). Por último, es importante resaltar que si bien la economía colombiana ha incrementado su fortaleza externa, una parada súbita de capitales de portafolio podría estresar las cuentas externas toda vez que la eventual subida de tasa por parte de la Fed contraerá el flujo en lo corrido de 2016. De ahí la necesidad de las reformas que aumenten la productividad de los sectores transables diferentes al minero-petrolero para moderar los desequilibrios externos actuales y reducir los desbalances producidos en la cuenta corriente. Sin embargo, el gran reto es generar nueva oferta exportable que sustituya parte de las exportaciones tradicionales. A pesar de que a noviembre ya se encuentran crecimiento importantes subpartidas arancelarias de bienes no tradicionales, como fabricación de carrocerías para vehículos (97), fabricación de artículos de piel (90%), fabricación de relojes (82%), elaboración de productos lácteos (70%) o aparatos de distribución y control de la energía Cuadro 2 Por el lado de la política monetaria, se espera que para finales del 2016 el Banco de la República se enfrente a condiciones más laxas pero más restrictivas en el primer semestre del 2016. Por un lado, la devaluación real de la tasa de cambio será menor a lo corrido de 2015 por efecto de comparación, pues los niveles promedio de este año se 2014 2015-ISem* 2015p 2016p -5,2 -6,3 -6,5 -5,2 -3 -5,3 -5,5 -4,7 Renta de Factores -3,4 -2,6 -2,3 -2 Transferencias Netas 1,2 1,5 1,4 1,5 Cuenta de Capitales 6,4 6,0 6,2 5,1 Inversión Extranjera Directa Neta 3,3 3,6 3,1 2,9 Inversión de Portafolio Neta 3,1 2,3 1,1 -0,4 0 -1,3 2,0 2,6 1,2 0,1 -0,3 -0,1 Balanza Bienes y Servicios Crédito Externo Neto Variación en Reservas Internacionales Busqueda de palbras o frases Siguiente página Anterior página Balanza de Pagos. (% del PIB) Cuenta Corriente Contenido Zoom + Fuente: Banco de la República – Cálculos propios. * En este caso la suma de los balances de la cuenta corriente y la cuenta de capitales no coincide con la variación de las reservas internacionales dado que en este trimestre la cuenta de errores y omisiones representó un 0,4% del PIB. ECONOMÍA COLOMBIANA 101 COLUMNISTA INVITADO mantendrán para 2016. Lo anterior dependerá en todo caso del curso que sigan los precios del crudo, pues de llegar a presentarse leves rebotes durante el segundo semestre la moneda podría incluso experimentar apreciaciones que permitan mayor laxitud en la política monetaria. En segunda instancia, el actual aumento de la tasa de política tendrá efecto hacia el cierre del tercer trimestre del 2016, fecha para la cual se espera que la inflación se encuentre desacelerándose y retornando paulatinamente al rango meta. En consecuencia, el Banco de la República contará con espacio para flexibilizar la política durante el segundo semestre del 2016 toda vez que las tasas nominales se encontrarán en terreno contractivo y la actividad productiva estará sintiendo los efectos de un menor consumo y desaceleración del crédito. Por estas dos razones, se espera que el Banco de la República culmine su proceso de contracción monetaria hacia el segundo trimestre del 2016 con niveles de tasa repo del orden de 6,5%%. Adicionalmente, se espera que la Fed siga aumentando su tasa en un proceso que será lento y escalonado y su efecto sobre la economía colombiana tenderá a ser reducido toda vez que la política monetaria interna ya ha realizado los movimientos alcistas necesarios. Conclusiones El panorama a nivel internacional después de un año de la descolgada de los precios del crudo ha repercutido de manera importante en el desempeño de la economía colombiana. Si bien el desempeño de las principales variables ha respondido mejor de lo esperado por los analistas, las principales preo- cupaciones recaen sobre el frente fiscal y la escasa reacción de la oferta exportable. El gobierno, que durante los cuatro primeros años gozó de una bonanza, ha visto cómo sus ingresos se han reducido considerablemente. Ante estos acontecimientos, el gobierno debe prestar especial atención al manejo del gasto de cara a la próxima reforma tributaria, ésta con la esperanza de ser estructural. No puede tomarse esta nueva oportunidad de aumentar los ingresos para seguir gastando en inversión pública con baja rentabilidad social. No solo porque estamos en un periodo de reversión del ciclo sino porque el gasto improductivo no puede ir a costa de gravar la inversión o el consumo privado. Hasta ahora las condiciones de financiamiento fiscal no se han deteriorado sustancialmente, pero el evidente riesgo que ha ocasionado la caída en los precios de las materias primas en la región ensombrece el panorama para 2016. De hecho, la baja en la calificación crediticia en Brasil y su degradación desde el grado de inversión incrementa el riesgo hacia la economía colombiana. Contenido No obstante lo anterior, también es cierto que el país se encuentra mejor preparado con respecto a casi todos sus pares de la región para enfrentar la actual coyuntura (basta con observar el caso de Venezuela, Argentina, Bolivia o Brasil, entre otros). Sin embargo, esto no nos exime de la necesidad de avanzar con una agenda de reformas estructurales que requiere el país, aparte de la reforma tributaria y arancelaria se debe reducir el costo país, mejorando los niveles de formalización laboral y empresarial, así como aumentando los niveles de productividad. Busqueda de palbras o frases Siguiente página Anterior página Bibliografía Zoom + Anif (2015). “El PIB-real del tercer trimestre de 2015 y perspectivas para 2016”. Informe Semanal 1299. Asobancaria (2015). “Un año después de la destorcida de los precios del petróleo”.Semana Económica No 1008. Gómez, H., Malagón, J. y Ruiz, C. (2014) “Colombia frente a una destorcida en los precios del petróleo”. Cuadernos PNUD. OCDE (2015). Colombia Economic Survey 2015. Publicaciones OCDE. 102 ECONOMÍA COLOMBIANA Desde la CGR ECONOMÍA COLOMBIANA 103 DESDE LA CGR Acceso y uso de la tierra en los acuerdos de La Habana: DESDE LA CGR Artículo Anterior Siguiente Artículo Alcances y retos de la Reforma Rural Integral Una reforma estructural entraña nuevos objetivos y nuevas formas de hacer las cosas. También nuevos protagonistas. La puesta en marcha de los acuerdos a través de proyectos desarticulados, mantendrá el modelo de atención asistencialista que ha caracterizado la política social en Colombia durante este siglo. * Asesora de la Contraloría Delegada para el sector Agropecuario. 1 Para 2011 el Gini de tierras fue de 0,87 y el Gini de propietarios 0,896 (IGAC, 2012. Atlas de la Distribución de la Propiedad Rural en Colombia). Bogotá: Imprenta Nacional de Colombia). 104 ECONOMÍA COLOMBIANA En este artículo se analizan los acuerdos alcanzados en cuanto a acceso y uso de la tierra, con la intención de mostrar que éstos han sido formulados bajo una concepción distinta que busca superar el problema de la concentración reduciendo los antagonismos sociales que han impedido el éxito de intentos anteriores de reforma agraria. Se argumenta que, a diferencia de la concepción clásica, el primer componente de la Reforma Rural Integral (RRI)5 plantea una separación analítica de los problemas de acceso y uso, lo cual lleva a que se propongan acciones diferenciadas para cada uno. El artículo describe estas acciones y señala los retos y problemas que afrontará su ejecución. Finalmente, se presenta una reflexión sobre la importancia de la participación ciudadana para la puesta en marcha de lo acordado. 2 En favor de este supuesto, es importante recordar que países como El Salvador, Guatemala, Mozambique y Angola, en donde se suponía que el conflicto armado interno había sido superado, desarrollaron posteriormente altos niveles de violencia y crimen organizado. Un factor común de esos casos es que ninguno de esos países adelantó reformas estructurales para atacar las fuentes de la desigualdad. Al respecto, véanse: Steward, Frances, 2005. “Policies Towards Horizontal Inequalities in Post-Conflict Reconstruction.” CRISE Working Paper 7, Centre for Research on Inequality, Human Security and Ethnicity (CRISE), University of Oxford; Cederman, Lars-Erik, Kristian Skrede Gleditsch, and Halvard Buhaug, 2013. Inequality, Grievances, and Civil War. Cambridge: Cambridge University Press; Brett, Roddy, 2013. “Peace Stillborn? Guatemala’s Liberal Peace and the Indigenous Movement.” Peacebuilding 1(2): 222–238. 3 Véanse, por ejemplo: http://elpilon.com.co/acuerdo-agrario-ii-la-tierra/http://www.elespectador.com/noticias/economia/respaldo-de-gremios-paz-articulo-593701 Liliana Moreno Acevedo* La estructura de propiedad de la tierra en Colombia se encuentra entre las más desiguales del mundo1. Sin embargo, la persistencia del conflicto armado y, en particular, la violencia contra los líderes de organizaciones sociales, llevaron a que desde los años 90 la movilización campesina por la tierra perdiera fuerza y, en consecuencia, el problema de concentración de la propiedad perdiera relevancia en la agenda pública. Sólo más recientemente, con la promulgación de la Ley 1448 de 2011, han vuelto a nizaciones sociales han expresado su escepticismo ante lo que consideran un acuerdo ambiguo que no transformará estructuralmente el campo colombiano4. Ambas visiones parecen interpretar el acuerdo bajo una concepción de reforma agraria clásica centrada en la redistribución de la propiedad rural. escucharse las voces de algunos líderes campesinos que reclaman, ya no la reforma agraria –aspiración que en Colombia suena como un anacronismo–, sino la restitución de las tierras despojadas en el contexto del conflicto armado. La Mesa de Conversaciones de La Habana ha vuelto a poner de relieve la discusión sobre los problemas de acceso y uso de la tierra, bajo el supuesto de que las desigualdades económicas y políticas son factores determinantes del conflicto2. Con motivo de los acuerdos alcanzados en esta materia, las preocupaciones sobre la violación del derecho de propiedad vía expropiación han vuelto a aparecer en voz de los representantes de entidades como Fedegan y el Consejo Gremial3; por otra parte, algunas orga- 4 Por ejemplo: http://www.ipc.org.co/agenciadeprensa/index. php/2015/10/26/el-campo-colombiano-necesita-mas-que-un-fondo-de-tierras/ 5 La Reforma Rural Integral propuesta en el acuerdo agrario tiene tres componentes: • Acceso y uso: Tierras improductivas. Formalización de la propiedad. Frontera agrícola y protección de zonas de reserva • Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) • Planes Nacionales para la Reforma Rural Integral 6 Ley 160 de 1994. 7 Según datos del INCODER, a 2012 apenas había 1.474 procesos agrarios en curso y entre ellos todavía había procesos que se remontan a las décadas de 1970 y 1980. 8 Robinson, James, 2014. “¿Cómo modernizar Colombia?”. Artículo de prensa. En: Elespectador.com http://www.elespectador.com/noticias/ elmundo/modernizar-colombia-articulo-532967 Recuperado: 14 de marzo de 2016. Acuerdos sobre el acceso y uso de la tierra Buena parte de la política pública rural ha estado orientada por una concepción clásica de reforma agraria en donde los problemas de acceso y uso de la tierra se han abordado de manera conjunta, bajo el supuesto de que la desconcentración de la propiedad conlleva cambios en el uso. Un ejemplo de esto ha sido el intento de aplicar la extinción de dominio por vía administrativa como principal instrumento de reforma agraria6. El eje de esta concepción es que, dada la función social de la propiedad, los predios que no son explotados por sus propietarios pueden ser expropiados por el Estado con fines redistributivos. Esta medida, en principio, resolvería el problema de acceso a la tierra y también el de uso, toda vez que tierras inexplotadas se convertirían en unidades agrícolas familiares que aportarían a la producción de alimentos en el país. Sin embargo, en la práctica este instrumento no se ha podido aplicar con éxito porque el criterio de expropiación – la inexplotación de la tierra– alcanza tal grado de ambigüedad que hasta la más mínima actividad productiva en un predio puede pasar por explotación adecuada. Más aún, incluso en los casos de claro abandono de los predios, el tortuoso camino judicial que sigue a la declaratoria de expropiación hace que este instrumento se prolongue indefinidamente en el tiempo y sea prácticamente inoperante7. Este resultado negativo, que obedece a la resistencia ejercida por grupos de interés para frenar los procesos de redistribución de tierras, es lo que James Robinson8 llama la naturaleza de “suma cero” de la reforma agraria: mientras unos ganan, otros pierden, lo cual da origen a nuevas violencias. La Reforma Rural Integral (RRI) propuesta en la Mesa de Conversaciones de La Habana, busca superar esa situación haciendo una separación analítica entre los dos aspectos del problema: acceso y uso de la tierra. ¿Qué implicaciones tiene esto en la formulación de política? En primer lugar, que el problema de acceso ya no queda sujeto a procesos redistributivos, sino que se toman en consideración múltiples fuentes de tierras que puedan ser adjudicadas a pequeños productores campesinos. En segundo lugar, que el problema de concentración de la propiedad rural es abordado desde el punto de vista del uso, reduciendo el potencial de conflicto que generan los procesos de expropiación por uso inadecuado (elemento que de todas formas no desaparece ni de los acuerdos ni de la ley). Veamos lo acordado en relación con estos dos aspectos. ECONOMÍA COLOMBIANA Contenido Busqueda de palbras o frases Siguiente página Anterior página Zoom + 105 DESDE LA CGR 1. Acuerdos alcanzados en materia de acceso a la tierra Históricamente el problema del acceso a la tierra ha sido enfrentado desde dos estrategias de política pública que serán llamadas aquí intervencionista y pro mercado. Desde la perspectiva intervencionista, el Estado es quien garantiza el acceso a la tierra a través de la adjudicación de baldíos, la expropiación de predios inexplotados o baldíos ilegalmente apropiados y la distribución de esas tierras. De esta manera, el acceso se da vía oferta; el Estado adjudica la tierra recuperada a los beneficiarios, por lo que no necesariamente los predios adjudicados cumplen con sus necesidades y expectativas. En la otra estrategia, la pro mercado, el rol del Estado se reduce a la dinamización del mercado de tierras mediante la provisión de un subsidio y/o de líneas de crédito que permitan a los beneficiarios comprar predios a particulares; es decir que el acceso a la tierra se da vía demanda (el beneficiario escoge el predio que va a comprar), con lo cual se garantiza que los predios cumplan con las condiciones necesarias para el establecimiento de la unidad agrícola familiar. Ambas estrategias han fracasado en sus objetivos. La intervencionista, por las resistencias de grupos de interés como terratenientes y agroindustriales que tienen aliados en todas las ramas del poder público. La pro mercado, porque el presupuesto público asignado no responde a la magnitud de la demanda9. Adicionalmente, la especulación sobre el valor de la tierra (a la cual contribuye la convocatoria para la asignación de subsidios y créditos) hace muy difícil que los beneficiarios paguen la parte no subsidiada de los predios y/o puedan acceder a los créditos para compra. En el marco de la RRI, estas dos estrategias, sumadas a la formalización de la propiedad rural, son complementarias, no excluyentes. La necesidad de esta complementariedad radica en el enfoque territorial de la reforma, pues, aunque ésta tiene un alcance nacional, las medidas acordadas no tendrán una implementación homogénea en todo el país, sino que ésta será diferencial para cada territorio intervenido10, en donde la complejidad de la situación demandará diferentes tipos de acciones. 9 Entre 2010 y 2012 el INCODER adjudicó 10.248 hectáreas a través del subsidio de tierras, beneficiando a 1.529 familias. La meta era adjudicar 37.500 hectáreas y beneficiar a 7.550. A la entidad llegaron más de 80.000 solicitudes para acceder a este subsidio. 10 La definición de las unidades de intervención territorial está por establecerse. 106 ECONOMÍA COLOMBIANA Así, el acuerdo contempla cuatro instrumentos para resolver el problema de acceso a la tierra: el Fondo de Tierras, el subsidio para compra, la línea de crédito especial para la compra y la formalización de la propiedad rural. A continuación se describe cada uno de estos mecanismos, de acuerdo con lo establecido en el borrador conjunto. 1.1 Fondo de Tierras En el numeral 1.1 de la RRI, el gobierno se comprometió a crear y poner en marcha un Fondo de Tierras en donde se administrarán las tierras disponibles para adjudicárselas gratuitamente a campesinos sin tierra o con tierra insuficiente. Estas tierras provendrán de seis fuentes: • Extinción judicial de dominio • Recuperación de baldíos • Sustracción de zonas de ley segunda • Extinción administrativa de dominio • Expropiación con indemnización •Donaciones DESDE LA CGR Excepto las donaciones, todas las demás fuentes de tierras con las que se busca alimentar el Fondo están basadas en normas ya existentes, por lo que puede decirse que no representan una novedad. Sin embargo, lo que sí resulta novedoso es su integración bajo la figura del Fondo, pues hasta el momento se encuentran desarticuladas. Por otra parte, aunque la mayor parte de fuentes del Fondo de Tierras ya existe, es un hecho que su funcionamiento ha sido débil por lo que, como señala el acuerdo, se requerirán modificaciones tanto en la arquitectura institucional como en la ley para que su puesta en marcha sea eficiente. Cada uno de los mecanismos con los que se busca alimentar el Fondo afrontará retos específicos: la extinción judicial de dominio requerirá un fuerte andamiaje para enfrentarse al poder de la corrupción y el narcotráfico; la recuperación de baldíos tendrá que pasar por un juicioso diagnóstico jurídico y social, tanto de los predios que fueron ocupados ilegalmente como de aquellos que fueron adjudicados indebidamente, de manera que no resulten perjudicados los colonos que han ocupado predios baldíos durante décadas en las zonas de frontera agrícola; la sustracción de predios de las zonas de reserva forestal de la Ley 2ª de 1959, tendrá que hacerse armonizando los objetivos de conservación ambiental con los de generación de ingresos de las comunidades rurales que habitan esas zonas; la extinción administrativa de dominio probablemente seguirá enfrentando las mismas resistencias que se han dado en este tipo de procesos y la expropiación con indemnización enfrentará el problema de la apropiación presupuestal en un contexto de ajuste fiscal. Estos son apenas algunos desafíos que están a la vista. Por otra parte, hay un espinoso tema que está por definirse y es el de la meta del Fondo de Tierras tanto “en millones de hectáreas” como en años para su ejecución. De la definición de esta meta dependerán los recursos (presupuesto y capacidad institucional) necesarios para su cumplimiento y el alcance de la intervención. Teniendo en cuenta que el objetivo del Fondo es lograr la “democratización de la tierra” es de suponer que deberá tener una meta ambiciosa, sobre todo considerando que uno de los principios del acuerdo es la “transformación estructural” de la realidad rural. Como se verá más adelante, la disponibilidad de tierras en el Fondo dependerá en gran medida de otro de los acuerdos alcanzados: la creación y puesta en marcha de la jurisdicción agraria. Contenido Busqueda de palbras o frases 1.2 Otras formas de acceso a la tierra: subsidio y crédito para la compra En cuanto a las otras formas de acceso a la tierra (numeral 1.2), el acuerdo plantea que se diseñará y pondrá en marcha un subsidio para la compra de tierras en zonas focalizadas como alternativa para “solucionar problemas puntuales de acceso”. Asimismo, se contempla “una nueva línea de crédito especial subsidiada de largo plazo para la compra de tierras por parte de los beneficiarios”. Estos mecanismos no tienen carácter masivo sino que apuntan a resolver problemas puntuales para consolidar unidades agrícolas familiares con tierra insuficiente para desarrollar su proyecto productivo. Siguiente página Anterior página Zoom + 1.3 Formalización de la propiedad rural Finalmente, como parte del problema de acceso, el acuerdo se pronuncia sobre la formalización de la propiedad rural11, problema que ha tenido múltiples consecuencias para los pequeños productores rurales, por un lado, porque la falta de títulos im11 De acuerdo con la Misión para la Transformación del Campo, más del 60% de los predios rurales del país están en la informalidad. ECONOMÍA COLOMBIANA 107 DESDE LA CGR 1.4 Otras disposiciones relacionadas con el acceso a la tierra Aparte de los mecanismos de acceso a la tierra, el acuerdo contiene cuatro disposiciones que, de alguna manera, responden a lecciones aprendidas sobre procesos anteriores. En primer lugar, la RRI define específicamente quiénes serán los beneficiarios de los procesos de distribución de tierras: trabajadores o asociaciones de trabajadores “con vocación agraria sin tierra o con tierra insuficiente priorizando a la mujer cabeza de familia y a la población desplazada”. También “personas y comunidades que participen en programas de asentamiento y reasentamiento12, con el fin, entre otros, de proteger el medio ambiente, sustituir cultivos ilícitos y fortalecer la producción alimentaria” (numeral 1.3). En segundo lugar, el acuerdo entiende el acceso a la tierra como acceso integral (numeral 1.4), esto quiere decir que además de dotar a los campesinos de tierra, el Estado debe asegurar la provisión de bienes y servicios públicos, de forma que la tierra sea efectivamente un activo productivo y contribuya a mejorar el bienestar de las familias campesinas. Este aspecto se encuentra desarrollado en detalle en el numeral tres del borrador conjunto, en donde se acordó el diseño y ejecución de Planes Nacionales para la RRI. La meta de estos Planes es eliminar la pobreza extrema en el campo y “reducir las dimensiones de la pobreza rural en un 50%”. Los Planes acordados se agrupan en tres categorías: infraestructura (vías terciarias, riego y drenaje, electrificación rural y conectividad), desarrollo social (salud, 12 Se refiere a los pobladores de zonas de parques sobre cuya situación el acuerdo también tiene disposiciones específicas en la sección 1.10 108 ECONOMÍA COLOMBIANA educación, vivienda, agua potable y saneamiento básico) y estímulos a la producción de la economía campesina (fomento a la economía solidaria, asistencia técnica e innovación tecnológica, crédito y generación de ingresos, mercadeo y formalización laboral y protección social rural). En tercer lugar, ante el riesgo de que la distribución de tierras derive en nuevos procesos de concentración de la propiedad, el acuerdo estableció la inalienabilidad e inembargabilidad de las tierras adjudicadas por un período de siete años (numeral 1.6). El problema de acceso a crédito que esta disposición puede acarrear se subsana mediante la provisión de recursos de capital semilla que están consignados en el numeral 3.3.3 sobre crédito y generación de ingresos. Finalmente, el acuerdo establece una distinción entre el acceso a la tierra y la restitución de tierras despojadas (numeral 1.7). Este último proceso seguirá su curso, pero las tierras objeto de restitución no se incluirán de ninguna manera en el Fondo de Tierras. 2. Acuerdos alcanzados en materia de uso de la tierra En Colombia, la concentración de la propiedad rural ha estado asociada al uso inadecuado de la tierra, entendiendo este como el desarrollo de actividades productivas que no se corresponden con la vocación de los suelos y/o que los subutilizan. Casi 42 millones de hectáreas del territorio nacional (37,3% del total) tienen vocación de uso agropecuario. De éstas, 22 millones tienen vocación agrícola, en tanto que 19,2 son aptas para ganadería. Sin embargo, sólo 5,3 millones de hectáreas se destinan para uso agrícola, mientras que 34,9 se usan en ganadería. La RRI busca cerrar la brecha entre la vocación de los suelos rurales y su uso efectivo, a través de medidas que apuntan a estimular el uso productivo del suelo de acuerdo con su vocación, lograr su sostenibilidad ambiental y resolver conflictos de tenencia y uso que se presentan en el nivel local. Para ello, el acuerdo contiene disposiciones en cuanto a • mecanismos de resolución conflictos de tenencia y uso y de fortalecimiento de la producción alimentaria, • formación y actualización del catastro e impuesto predial rural y • cierre de la frontera agrícola y protección de zonas de reserva. Como se mostrará a continuación, aunque estas tres disposiciones apuntan a transformar el uso de la tierra, también tienen un gran potencial para transformar la estructura de propiedad, bien sea como complemento de las medidas acordadas para facilitar el acceso a la tierra, o bien por la incidencia que pueden ejercer por sí mismas en el problema de la concentración. 2.1 Mecanismos de resolución conflictos de tenencia y uso y de fortalecimiento de la producción alimentaria La ausencia de la administración estatal de justicia en los territorios rurales ha sido un factor determinante del surgimiento de ordenamientos territoriales y judiciales paralelos como los ejercidos por las guerrillas y algunos grupos paramilitares en varias regiones del país. También ha sido acicate de conflictos por la tenencia de la tierra que terminan resolviéndose por fuera de la institucionalidad bajo la lógica del más fuerte. Frente a este vacío institucional, la RRI plantea que el Gobierno deberá realizar cuatro acciones: • Crear una jurisdicción agraria y establecer o fortalecer mecanismos alternativos de resolución de conflictos; entre estos se puede conjeturar la inclusión de figuras como los jueces de paz, los conciliadores y los jueces en equidad, entre otros. • Crear una instancia de alto nivel encargada de formular los lineamientos generales del uso de la tierra “atendiendo las características de su vocación, el bien común y las visiones territoriales de desarrollo rural construidos en el marco de las instancias de participación” (numeral 1.8 b). El decreto 2367 de 2015 creó el Consejo Superior de la Administración de Ordenamiento del Suelo Rural, espacio intersectorial que, en principio, podría ser la instancia de alto nivel establecida en este apartado de los acuerdos. Sin embargo, en este Consejo sólo tienen asiento las entidades del nivel nacional con competencia en el tema, por lo que no es claro de qué manera se asegurará que las visiones de desarrollo rural que hay en los territorios queden incorporadas dentro de los lineamientos sobre uso del suelo que sean formulados allí. 37,3% vocación de uso Agropecuario } pide acceder a la institucionalidad, especialmente al crédito, y por otro lado, porque ha facilitado los procesos de despojo. El plan de formalización masiva contemplado en el acuerdo (numeral 1.5) busca resolver tanto el problema de la titulación de baldíos ocupados previamente, como el de la titulación de predios privados que no han formalizado la propiedad. La meta del plan es ambiciosa: se formalizará la propiedad de “todos los predios que ocupan o poseen los campesinos de Colombia”. Para ello, el gobierno se comprometió a hacer las reformas normativas pertinentes y a garantizar la gratuidad de los trámites requeridos por parte de los pequeños productores. DESDE LA CGR 42 millones de hectáreas 22 19,2 millones sirven para millones Contenido Busqueda de palbras o frases sirven para Siguiente página Anterior página Pero se usan: Zoom + 34,9 5,3 millones en millones en • Promover “el uso efectivo de los espacios de participación y decisión en la planificación de los usos del suelo rural y el ordenamiento del territorio”. ECONOMÍA COLOMBIANA 109 DESDE LA CGR Lo cual podría traducirse como garantizar la participación de la ciudadanía en los consejos municipales de ordenamiento territorial. El borrador conjunto no da ninguna pista sobre cómo se va a lograr esto. • Crear mecanismos de concertación y diálogo social entre el Gobierno (en sus tres niveles), las empresas del sector privado y las comunidades en cuyos territorios dichas empresas adelantan actividades productivas y/o extractivas. Con estos mecanismos se busca “impulsar una agenda de desarrollo común, orientada a la sostenibilidad socio-ambiental, el bienestar de los pobladores rurales y el crecimiento económico con equidad” (numeral 1.8 d). La ausencia de la administración estatal de justicia en los territorios rurales ha sido un factor determinante del surgimiento de ordenamientos territoriales y judiciales paralelos como los ejercidos por las guerrillas y algunos grupos paramilitares en varias regiones del país. 110 ECONOMÍA COLOMBIANA Entre estas acciones, cabe resaltar la creación de la jurisdicción agraria como instrumento fundamental para que las disposiciones sobre el Fondo de Tierras establecido en la RRI se hagan realidad. Al igual que los componentes del Fondo, esta instancia judicial tampoco representa una novedad dentro de la institucionalidad del país. La ley 200 de 1936, modificada posteriormente por la ley 100 de 1944, creó los jueces de tierras. Posteriormente, con el decreto 2303 de 1989, fue creada la jurisdicción agraria a cuyo cargo estaría “el conocimiento y decisión sobre conflictos de propiedad, posesión y mera tenencia de predios agrarios”. Sin embargo, prácticamente desde su nacimiento, la jurisdicción agraria careció de la voluntad política y los recursos necesarios para su funcionamiento y, a merced de numerosas disposiciones legales y judiciales a lo largo de la década de 1990 y la primera de este siglo, prácticamente desapareció13. Con la jurisdicción agraria se busca darle cierre jurídico a los procesos agrarios14 y resolver conflictos relacionados con la tenencia y uso de la tierra. Estos procesos han enfrentado hasta ahora múltiples dificultades y resistencias, entre ellas, quizá la más importante –aparte de la violencia que ha caracterizado algunos casos– ha sido el carácter administrativo de los procesos, pues esta condición ha sido aprovechada por actores poderosos en las regiones tales como grandes empresas agropecuarias y terratenientes para demandar las decisiones del INCODER ante el contencioso administrativo, dando origen a procesos judiciales que se prolongan indefinidamente. Con la creación de la jurisdicción agraria, desde un principio los procesos tendrían carácter judicial y se establecerían plazos perentorios para su resolución. Asimismo, se reduciría el riesgo de discrecionalidad en las decisiones, lo cual favorecería tanto a demandantes como a demandados. La resolución de procesos agrarios será sólo uno de los problemas a los que deberá responder la jurisdicción agraria. El conflicto armado ha coincidido con 13 Ramiro Bejarano explica en detalle este proceso: Bejarano, Ramiro, 2014. “Resurrección de una jurisdicción”. En: Ámbito Jurídico. Revista digital. Disponible en: http://www.ambitojuridico.com/BancoConocimiento/Ambiental-y-Agropecuario/noti-141610-03-resurreccion-de-una-jurisdiccion Recuperado: 7 de mayo de 2016 14 Los procesos agrarios contemplados en la ley 160 de 1994 son: clarificación de la propiedad, deslinde de tierras, extinción administrativa de dominio, revocación directa de las resoluciones de adjudicación de baldío, recuperación de baldíos indebidamente ocupados y procesos de reversión de la adjudicación. DESDE LA CGR zonas grises a donde la justicia no llega y en donde son los actores armados ilegales quienes, en ausencia de autoridad, establecen sus propias reglas. Por su naturaleza, estos arreglos son inestables: están sometidos a la dinámica del conflicto y dependen de la discrecionalidad de quienes operan transitoria o circunstancialmente la justicia. Como resultado, ecosistemas de vital importancia han visto su degradación acelerada con el consecuente incremento de los conflictos asociados al uso de los recursos naturales que allí se encuentran. El acceso a la justicia en territorios rurales será, entonces, fundamental para el éxito de los acuerdos alcanzados entre el gobierno y las FARC. Sin embargo, su restablecimiento implica superar los problemas presupuestales que llevaron a su desaparición en la década de 1990, y caracterizar la demanda de justicia en estos territorios. En cuanto al presupuesto, en la fase de diseño tendrá que definirse si se va a crear como una nueva jurisdicción o si va a hacer parte de la justicia ordinaria. En el primer caso, se estaría hablando de una institucionalidad de mayor presupuesto, envergadura y alcance, aunque también más aparatosa y más difícil de poner en marcha (vale recordar que la Unidad de Restitución de Tierras tardó dos años en comenzar a operar). Si se escoge esta opción, habría que definir una estrategia de transición para que no se pierda el momentum de la firma del acuerdo de paz. Por otra parte, la caracterización de la demanda de justicia en territorios rurales pasa por definir cuál es el estado actual de la conflictividad rural, y qué nociones y prácticas de justicia (formal e informal) existen en estos territorios. La acogida y legitimidad de la nueva institucionalidad entre las comunidades, dependerá, en gran medida, de qué tanto sepa entender y articularse a prácticas consuetudinarias como los manuales de convivencia que rigen en las comunidades a donde el Estado no ha llegado. No puede desconocerse que no sólo la ausencia sino también el desprestigio de las entidades públicas y en especial, de las que administran justicia, es un factor que incide en que los ciudadanos tomen la justicia por mano propia. En relación con lo anterior, uno de los retos que afrontarán el Estado y las comunidades será la articulación de los mecanismos institucionales (jueces agrarios especializados, policía rural, fiscalía, medicina legal) con mecanismos alternativos de resolución de conflictos. Contenido 2.2 Formación y actualización del catastro e impuesto predial rural El numeral 1.9 del borrador conjunto es el aspecto de los acuerdos que atiende directamente al problema de la concentración de la propiedad rural. El espíritu del acuerdo es que un catastro multipropósito actualizado y un sistema de recaudo efectivo del impuesto predial rural son las herramientas que requiere el Estado para estimular el uso productivo del suelo. Aunque aparentemente sencillas, estas disposiciones pueden ser las que mayores transformaciones lleven a la estructura de propiedad de la tierra en el país. Si se cumple el objetivo de actualizar el catastro para hacer una recaudación efectiva del impuesto predial, no sólo habrá más recursos para el suministro de bienes y servicios públicos, sino que aumentará la producción agropecuaria, bien sea por que los grandes propietarios den comienzo a nuevos proyectos productivos que les permitan asumir la carga impositiva –hasta el momento ésta ha sido prácticamente inexistente–, o bien porque prefieran vender sus tierras con lo cual el mercado de tierras se dinamizará facilitando el acceso a los pequeños productores. Esta es quizá la principal diferencia entre la RRI propuesta por la Mesa de Conversaciones de La Habana y los pasados intentos por desconcentrar la propiedad rural. ECONOMÍA COLOMBIANA Busqueda de palbras o frases Siguiente página Anterior página Zoom + 111 DESDE LA CGR De acuerdo con el DNP, el 59,2% de los municipios del país tienen su catastro desactualizado, en tanto que no se cuenta con información catastral del 26% de las áreas rurales. La RRI plantea actualizar el catastro del país de manera que este se convierta en “un sistema de información que sirva para la promoción del desarrollo rural integral”. De ahí que el catastro resultante debe proveer información física, económica y jurídica de los predios. Esta información será la base para el cobro del impuesto predial rural. La RRI, respetando el principio de descentralización, mantiene la competencia para liquidar y cobrar el impuesto predial en manos de los municipios. Son los concejos municipales quienes, con base en la Ley 44 de 1990, definen las tarifas que pagan los diferentes tipos de predio. Como es sabido, en muchos municipios los concejos están cooptados por terratenientes o personas que representan sus intereses, lo cual representa un conflicto de interés que afecta la recaudación del impuesto15. Por otra parte, muchos municipios no cuentan con la capacidad técnica para generar la liquidación del impuesto y hacerla llegar a los contribuyentes, por esta razón, de acuerdo con la RRI, el gobierno deberá proveer “apoyo técnico, administrativo y financiero” para fortalecer a los municipios en este proceso. El cobro del impuesto predial enfrenta pues, desafíos técnicos y políticos. Frente a los primeros, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público ha avanzado en la prestación de asistencia técnica para fortalecer a las administraciones municipales en los procedimientos a seguir. Sin embargo, no hay claridad sobre cómo enfrentar el posible sub recaudo por influencia de poderosos grupos de interés. Dada la adversidad del 15 Al respecto pueden verse los trabajos de Mauricio Uribe: • Uribe López, Mauricio, 2013. “Veto a la Nación y antiestatismo de las élites”. En: La Nación Vetada: Estado, Desarrollo y Guerra Civil en Colombia. Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 143-216 • 2012. “La Aversión del Bloque en el Poder al Contrato Fiscal en Colombia”. En: Co-herencia 9 (16), 247-271. • 2009. “El Veto de las Élites Rurales a la Redistribución de la Tierra en Colombia”. En: Economía Institucional 11 (21), 93-106. 16 Al respecto, recientemente se han realizado interesantes estudios de caso en diferentes regiones. Véanse, por ejemplo: • Rincón John Jairo y Absalón Machado. “Patrones” y campesinos: tierra, poder y violencia en el Valle del Cauca (1960-2012). Bogotá: Centro Nacional de Memoria Histórica . • Ocampo, Gloria Isabel, 2014. Poderes regionales, clientelismo y Estado. Etnografías del poder y la política en Córdoba, Colombia. Bogotá: CINEP/PPP, ODECOFI. • Ciro, Claudia Alejandra, 2013. “Unos grises muy berracos”: poder político local y configuración del Estado en Caquetá 1980-2006. Tesis de grado para optar al título de maestría. Bogotá, IEPRI, Universidad Nacional de Colombia. 112 ECONOMÍA COLOMBIANA DESDE LA CGR contexto político regional16, parece indispensable fomentar la participación ciudadana para promover nuevos liderazgos y crear un sistema de control externo a los municipios que verifique que éstos cobren el impuesto predial como corresponde. El nuevo esquema institucional deberá resolver problemas técnicos y presupuestales, pero también, y más importante aún, problemas políticos que han incidido históricamente en el rezago de este sistema de información: Por otra parte, es importante llamar la atención sobre el carácter urgente de la construcción del catastro multipropósito para la puesta en marcha de otras disposiciones contenidas en los acuerdos. Los tres ejes de la RRI formulada en el borrador conjunto abarcan muchos de los problemas y vacíos que han existido hasta el momento en la relación entre el Estado y los territorios rurales. El texto resultante es complejo porque habla de muchos temas y tareas, pero no presenta una priorización ni secuencia en la ejecución de las mismas, por lo cual resulta difícil imaginar cómo se concretarán los acuerdos. Algunas tareas seguramente tendrán que realizarse de manera simultánea en los territorios, pero hay otras, como la formación del catastro multipropósito, cuya ejecución es prioritaria por ser condición de otras. • Desarticulación entre catastro y registro de propiedad: el catastro (a cargo del IGAC) y el registro de propiedad (responsabilidad de la Superintendencia de Notariado y Registro) se encuentran desacoplados, lo cual implica, en la práctica, que hay dos fuentes de información distintas sobre la realidad de los predios. Esto conlleva dificultades en los procesos de formalización de la propiedad. Así, por ejemplo, el catastro es clave para la ejecución de, al menos, tres tareas: • Alimentación del Fondo de Tierras: una de las principales fuentes de este Fondo será, seguramente, la recuperación de baldíos; sin embargo, no existe un censo nacional de baldíos que permita dimensionar cuántas hectáreas son susceptibles de recuperación por parte del Estado. • Convocatorias de instrumentos de subsidio y crédito para compra de tierras: el Estado debe tener información sobre los predios disponibles y su valor comercial antes de lanzar convocatorias; de otra manera, los instrumentos se harán inviables por la especulación en el mercado de tierras. • Cobro del impuesto predial rural: la identificación y caracterización económica de predios es la base para el cobro de este impuesto. Los problemas de desactualización, falta de información de predios y diferencia significativa entre el valor comercial y el avalúo catastral son el resultado de un esquema institucional que debe ser replanteado en su totalidad si es que quiere cumplirse la meta de tener un sistema de información moderno y confiable que permita al Estado tomar decisiones acertadas a la hora de invertir recursos públicos en los territorios e implementar un sistema tributario progresivo para el campo colombiano. • Desfinanciación del proceso de levantamiento de información: hasta ahora la recolección de información se ha financiado a través de convenios entre el IGAC y los municipios. Muchos de éstos no disponen de recursos para esta tarea lo cual impide que se adelante el proceso. La nación debe asumir los costos del levantamiento de información para garantizar la actualización del catastro en todo el territorio nacional. De acuerdo con el DNP, el 59,2% de los municipios del país tienen su catastro desactualizado, en tanto que no se cuenta con información catastral del 26% de las áreas rurales • Conflicto de interés del IGAC en el levantamiento y sistematización de información: el levantamiento de la información catastral es uno de los momentos más delicados del proceso, pues no necesariamente los propietarios de predios están dispuestos a colaborar y, antes bien, puede ocurrir que intenten modificar el resultado. Históricamente el IGAC ha sido la entidad responsable de adelantar este levantamiento, pero al mismo tiempo es la entidad responsable de regular la información catastral en todo el país: administra el catastro, da los lineamientos de cómo se debe construir y evalúa el proceso de levantamiento de la información. Así las cosas, difícilmente se puede tener una evaluación objetiva de los procedimientos. • Riesgos de corrupción: el poder que concentran las élites terratenientes en las regiones y su tradicional oposición al incremento del impuesto predial, permiten suponer que la construcción de un nuevo sistema de información catastral encontrará resistencias que, en muchos casos, se canalizarán intentando cooptar a funcionarios responsables del levantamiento y sistematización de la información. Frente a esto, será fundamental contar con un organismo externo que controle todo el proceso. Como se dijo arriba, la construcción del catastro multipropósito es una tarea urgente para poder dar cumplimiento a otros puntos del acuerdo. Dada su complejidad y la extensión del territorio nacional, es de esperar esta tarea tome varios años. En ese sentido, el gobierno está retrasado en la formulación de los ajustes normativos, institucionales, técnicos y financieros que guiarán su ejecución. Contenido Busqueda de palbras o frases Siguiente página Anterior página 2.3 Cierre de la frontera agrícola y protección de zonas de reserva Zoom + A lo largo del siglo XX, las políticas públicas de desarrollo rural y reforma agraria promovieron la expansión de la frontera agrícola mediante procesos de colonización dirigida, en departamentos como Arauca, Caquetá, Santander y Putumayo, así como en la serranía de La Macarena. La precaria presencia del Estado en estos territorios favoreció el surgimiento y fortalecimiento de actores armados y economías ilegales, así como la deforestación de extensas áreas de bosques nativos en favor de actividades productivas legales como la ganadería e ilegales como los cultivos de uso ilícito. Adicionalmente, estos procesos de colonización favorecieron ECONOMÍA COLOMBIANA 113 DESDE LA CGR la concentración de la tierra pues ante la falta de servicios y bienes públicos, los colonos han vendido la tierra o sufrido despojo, viéndose obligados a seguir corriendo la frontera17. La RRI plantea cerrar la frontera agrícola mediante cinco acciones: • Formular un Plan de Zonificación Ambiental para delimitar la frontera agrícola y caracterizar las áreas de manejo ambiental especial tales como zonas de reserva forestal, ecosistemas frágiles y estratégicos, cuencas, páramos y humedales, entre otros, “con miras a proteger la biodiversidad y el derecho progresivo al agua de la población” • Incluir en el Plan de Zonificación Ambiental “los emprendimientos de convivencia y desarrollo y la participación de las comunidades rurales” • Apoyar a las comunidades rurales que colindan o habitan en las áreas de manejo ambiental especial, bien sea para adelantar su proceso de reasentamiento o bien para estructurar sus planes de desarrollo de manera que estos incluyan programas “compatibles con los objetivos de cierre de la frontera agrícola y conservación ambiental”, tales como: prestación de servicios ambientales, sistemas de producción alimentaria sostenible, reforestación, zonas de reserva campesina, entre otras • Hacer procesos de concertación con las comunidades para determinar cuáles de ellas están interesadas en constituir zonas de reserva campesina • Apoyar los planes de desarrollo de las zonas de reserva campesina constituidas y de las que se constituyan Llevar a cabo estas acciones no será fácil. Son múltiples los intereses que se encontrarán en el proceso de zonificación ambiental: mineros, petroleros, agroindustriales, organizaciones campesinas, campesinos no organizados, instituciones públicas, etc. Será una discusión compleja en la que, además de 17 Al respecto, véanse: LeGrand, Catherine, 1986. Frontier Expansion and Peasant Protest in Colombia, 1830-1946. Albuquerque: The University of New Mexico Press. Centro Nacional de Memoria Histórica, 2015. Petróleo, coca, despojo territorial y organización social en el Putumayo, Bogotá: CNMH. Berry, Albert. 2002. “¿Colombia encontró por fin una reforma agraria que funcione?”. En: Revista de Economía Institucional 4 (6): 24–70. García, Olga Marina, 2013. Colonización, baldíos y colonos, el caso de Carare, Colombia 1953-1957. Tesis doctoral. Tunja: UPTC. 114 ECONOMÍA COLOMBIANA aspectos ambientales, tendrán que considerarse otras variables como el modelo de desarrollo del país, la lucha contra los actores armados ilegales que seguirán disputando el control de los territorios y el futuro de los habitantes de las zonas de manejo ambiental especial, entre otras. Reforma rural integral y participación ciudadana Como se ha visto a lo largo de este artículo, al igual que los demás componentes de la RRI, la puesta en marcha de los acuerdos sobre acceso y uso de la tierra enfrentará un sinnúmero de problemas de diversa índole: necesidad de recursos fiscales para la ejecución de las tareas; desarticulación entre las entidades responsables de un mismo tema; cooptación de recursos del Estado por corruptelas políticas; concentración del poder político en las regiones; persecución de líderes de organizaciones campesinas, etc. DESDE LA CGR implementación entendida como reforma estructural deberá tener como protagonistas, como agentes, a los que ahora, en el mejor de los casos, sólo son vistos como “beneficiarios”. Lo anterior supone repensar el costoso aparato que se ha construido en torno a la Red Unidos y poner en primer plano la necesidad de proveer bienes y servicios públicos que realmente mejoren la calidad de vida de las familias campesinas y contribuyan a la construcción de economía regional. Igualmente, implica generar mecanismos de participación efectivos en donde los pequeños productores y sus organizaciones puedan incidir en la formulación y ejecución de las políticas. Los borradores conjuntos sobre Reforma Rural Integral y Participación Política recogen esta necesidad al formular diversos mecanismos de participación de las comunidades: presupuestos participativos, planes de acción con enfoque territorial, veedurías ciudadanas, entre otros. Estos mecanismos serán clave para el nacimiento de nuevas coaliciones de poder político que puedan hacer frente a los poderes tradicionales que han impedido la transformación del campo en Colombia. Al Estado colombiano le corresponde la obligación de dar las garantías –seguridad, capacitación, no estigmatización, presupuesto– para la participación y movilización ciudadana. Contenido Los desafíos presentados aquí muestran que existen problemas técnicos, financieros e institucionales que deberán resolverse para poder dar cumplimiento a lo acordado en la RRI. Sin embargo, como ha ocurrido siempre que se ha intentado una reforma estructural del sector rural, es en el campo político en donde se decidirá la suerte de los acuerdos. Busqueda de palbras o frases La concentración del poder político y económico que persiste en Colombia ciertamente no es el contexto ideal para hacer una reforma estructural como la que se plantea en el borrador conjunto. Es bien posible que las élites, ciegas como han sido ante la necesidad de fortalecer la ciudadanía como condición para el desarrollo económico y el bienestar social, sólo apelen a la ejecución de aspectos que las beneficien, pero sin hacer los cambios de fondo necesarios para construir una paz duradera. Por ello, uno de los riesgos en la puesta en marcha de los acuerdos es que estos sean vistos como una sucesión de proyectos con objetivos puntuales y no como los componentes de una reforma estructural en contra de los factores que han sido determinantes para la perpetuación del conflicto. Siguiente página Anterior página Zoom + Como es de suponer, una reforma estructural entraña nuevos objetivos y nuevas formas de hacer las cosas. También nuevos protagonistas. La puesta en marcha de los acuerdos a través de proyectos desarticulados, mantendrá el modelo de atención asistencialista que ha caracterizado la política social en Colombia durante este siglo. Por el contrario, una ECONOMÍA COLOMBIANA 115 DESDE LA CGR DESDE LA CGR La implementación de la Ley 1448 de 2011 puede interpretarse como un precedente de la estrategia de desarrollo rural, en la medida en que incluyó, entre los componentes de reparación, la restitución de tierras y generación de ingresos, a la vez que concibió la integralidad de las medidas como una táctica “transformadora” de la situación de las víctimas del conflicto3. A primera vista, las medidas de restitución incorporan reglas, que al implementarse, contribuirían en la resolución de aquellos elementos identificados como problemáticos para el desarrollo rural y beneficiarían a la población más vulnerada por causa del conflicto. Entre esas reglas se encuentran la formalización y protección de la propiedad; la intervención del Estado para propiciar el retorno; el acceso a vivienda y a proyectos productivos; el alivio de las deudas contraídas por la población, incluidas las tributarias; el acceso al crédito; y la disponibilidad de oferta complementaria de atención como salud y educación. Restitución de tierras y generación de ingresos: Retos del posacuerdo Artículo Anterior Siguiente Artículo Además de la restitución de tierras, se debe propiciar el retorno e implementar proyectos productivos dentro de una estrategia de desarrollo que permita aprovechar las condiciones del entorno regional. Mercedes Ortiz Cañón* Entre los principales problemas que afronta el sector agropecuario en Colombia, las cifras oficiales recientes revelan la elevada concentración de la propiedad, la informalidad y, en general, el baja oportunidad de obtener activos productivos. De acuerdo con el diagnóstico de la Misión para la Transformación del Campo, la alta concentración de la tierra, con tendencia creciente1, muestra que solo el 21.4% de quienes tienen acceso, son propietarios, en ese contexto, en el país convendría pensar en una estrategia de desarrollo rural que implique una perspectiva distinta a la tradicional2, en la que prevalezcan los derechos de la población, la definición de la propiedad, la reducción de la desigualdad social y un mejor estatus del campesinado. 116 ECONOMÍA COLOMBIANA * Asesora de Gestión de la Contraloría Delegada para el Sector Agropecuario. 1 “De acuerdo con datos del Censo Nacional Agropecuario, mientras que el 69,9% de las Unidades Productivas Agropecuarias (UPA) tiene menos de 5 hectáreas y ocupa el 4,8% del área total censada, el 0,4% de las UPA tiene 500 hectáreas o más y representa el 40,1% del total del área. Más aún, como lo muestra el censo, la concentración de la tierra ha aumentado en el tiempo, pese a los sucesivos esfuerzos de reforma agraria (1936, 1961, 1968 y 1994) incluyendo la Ley 160 de 1994, todavía vigente”. DNP. Misión para la Transformación del Campo. El Campo Colombiano: Un Camino hacia el Bienestar y la Paz. Pág. 19. 2 Salgado A, Carlos, entre las visiones alternativas de las teorías del desarrollo se proponen estos temas como nodales del desarrollo. Estado del arte sobre los enfoques recientes en torno al desarrollo rural. Economía Colombiana. No. 340. Noviembre-Diciembre de 2013. Así, los logros en el proceso de restitución y sus restricciones pueden ser un indicio de los retos que, en materia de desarrollo rural, enfrenta el Estado colombiano para crear condiciones conducentes a consolidar la paz una vez se firmen los acuerdos en La Habana. El presente documento expone algunos resultados obtenidos en el seguimiento ejercido por la Contraloría Delegada para el Sector Agropecuario a la implementación de las medidas mencionadas. En la sección siguiente a esta introducción se plantea brevemente la magnitud y los efectos del despojo y abandono de tierras como contexto a los problemas; en la tercera sección se abordan los avances y dificultades observadas por la Contraloría en el proceso de restitución de tierras; en la cuarta sección se presentan los resultados obtenidos en las medidas de generación de ingresos. Para finalmente llegar a las conclusiones. habrían perdido tierras, de los cuales 432.792 precisaron el número de hectáreas perdidas6. Sin desconocer la importancia de la precisión en las cifras, éstas pueden indicar un orden de magnitudes. Así, cerca del 6,2% del territorio nacional fue despojado de sus tierras durante las tres últimas décadas y poco más del 4% del total de la población fue afectada por el fenómeno. Si, además, se tiene en cuenta que cerca del 15% de la población colombiana se encuentra registrada como víctima del conflicto armado7, se debe admitir que las consecuencias del conflicto han sido devastadoras. En este contexto es necesario un diseño ágil y eficiente de medidas que permitan superar rápidamente aquellos efectos que pueden mantener latente el riesgo de incubar nuevos conflictos, como las tensiones por la tierra. De allí que uno de los más grandes retos luego de firmado el acuerdo de paz, es la celeridad y efectividad que debería imprimirse al proceso de restitución. Lograr una paz “estable y duradera”, le permitirá al país mejorar su desempeño económico8 y las condiciones de la población 3 Al respecto, la exposición de motivos del proyecto de Ley 107 de 2010, que se convirtió en Ley 1448 de 2011, reza “El objetivo de la reparación es que las víctimas sean restituidas en sus derechos y reconocidas como ciudadanas con la posibilidad de reintegrarse a la sociedad. La reparación de las víctimas implica la restauración de su dignidad, así como el fortalecimiento de su estatus de ciudadanos con plenitud de derechos. He ahí, precisamente, el carácter complementario y mutuo impacto de las medidas sociales, las cuales tienen un enclave necesario en las medidas de reparación. Los servicios sociales ofrecidos de manera prioritaria a las víctimas tienen un potencial transformador de las condiciones de vida de las víctimas que en la mayoría de los casos son personas marginadas, pues no solo son útiles para asistir ante la inmediatez del perjuicio sufrido, sino que además trascienden esa inmediatez reconociéndoles su estatus de ciudadanos al otorgarles asistencia en salud, en educación, en vivienda, en crédito, entre otros, que seguramente no tenían antes de su condición de víctimas”. Contenido Busqueda de palbras o frases Siguiente página Anterior página 4 La III ENV, realizada entre julio y agosto de 2010, estimó la pérdida en 6.6 millones de hectáreas y 407.493 familias afectadas, quienes a la fecha de la encuesta no la habían recuperado la tierra. Volumen 10. Reconocer y resarcir debidamente los daños. Pág. 27. Magnitud y efectos del despojo y abandono de tierras 5 Equipo de Monitoreo y Seguimiento a la Política Pública dirigida a la Población Víctima. Primera Encuesta Nacional de Víctimas CGR-2013. Págs. 174-175. Pese a que no hay una cifra oficialmente reconocida sobre la magnitud del despojo y abandono de tierras, los distintos estudios indican que el fenómeno podría haber afectado a cerca de 500 mil familias y haberse perdido cerca de siete millones de hectáreas4. La primera Encuesta nacional de víctimas realizada por la Contraloría en 2013, estimó la pérdida en 7,67 millones de hectáreas, sin tener en cuenta las que corresponden a familias que declaran haber perdido tierras pero no recordar el número de hectáreas5. Asimismo, se estimó que 537.503 hogares 6 Ibid. Pag. 178. Zoom + 7 Al 14 de marzo de 2016, la Unidad Administrativa Especial para la Atención Integral a las Víctimas del Conflicto –UARIV- informa tener 7.860.385 víctimas registradas. 8 “Por último, se encuentra una predicción de que la reducción del conflicto armado en un 100 % –y en un escenario donde los demás factores permanecen constantes, una situación de terminación del conflicto como producto de firmar un acuerdo de paz con grupos guerrilleros– aumentaría la tasa de crecimiento anual del PIB departamental en 4,4 puntos porcentuales, en promedio”. En María Alejandra Arias… [et al.]. -- Costos económicos y sociales del conflicto en Colombia: ¿cómo construir un posconflicto sostenible? / Bogotá: Universidad de los Andes, Facultad de Economía, CEDE, Ediciones Uniandes, 2014. Pág. 183. ECONOMÍA COLOMBIANA 117 DESDE LA CGR rural9, pero el Estado y la sociedad deben acertar en identificar sus determinantes y trabajar coordinadamente en las soluciones. Avances y dificultades del proceso de restitución Pese a que el proceso de restitución se diseñó con una perspectiva que favorece a las víctimas y a que la Unidad de Restitución de Tierras ha hecho ingentes esfuerzos para avanzar en su objeto misional, hay varios aspectos que deben ser superados en este componente, si se desea que contribuya a consolidar y preservar la paz, una vez se firmen los acuerdos en La Habana. En primer lugar, es necesario darle celeridad al proceso. En virtud de los principios de gradualidad y seguridad, previstos normativamente, el proceso de restitución ha ido avanzando discretamente a lo largo de los ya casi cinco años de vigencia de la Ley; esto es la mitad del lapso previsto como horizonte de atención en el marco de la Ley 1448 de 2011. El gráfico siguiente, resume los resultados del proceso de restitución. (Gráfico 1) Al 26 de febrero de 2016, el 3,8% de las solicitudes, que corresponde al 3,6% de los predios solicitados, 9 Hasta el momento, diferentes estudios han identificado cuatro canales estructurales (a través de los cuales el desplazamiento conduce a la población a la pobreza) (Ibáñez, 2008; Ibáñez y Moya, 2010a; Ibáñez y Moya, 2010b): primero, la pérdida y el abandono de tierras y activos productivos destruyen la capacidad de los hogares de generar ingresos. Segundo, la migración desde áreas rurales hacia áreas urbanas deprecia el capital humano, puesto que las habilidades y los conocimientos agrícolas de la población desplazada no son transferibles a los contextos urbanos, lo cual explica las altas tasas de desempleo en los municipios de recepción. Tercero, la disrupción de las redes sociales destruye los mecanismos informales de aseguramiento de una población que de entrada cuenta con un acceso limitado a mecanismos formales de aseguramiento y, de esta manera, aumenta su vulnerabilidad frente a choques futuros. Cuarto, la malnutrición, la interrupción de los procesos escolares y el trabajo infantil afectan el desarrollo de habilidades cognitivas y no cognitivas de los menores de edad y se convierten entonces en un mecanismo de transmisión intergeneracional de la pobreza. Este capítulo identifica otro canal que no había sido identificado hasta el momento; en particular, el desplazamiento forzado tiene un impacto devastador sobre la salud mental de las víctimas, que conlleva un cambio en el comportamiento económico, el cual profundiza su vulnerabilidad frente a la pobreza (…). Los traumas psicológicos pueden condenar a las víctimas a una situación de pobreza crónica…” Costos económicos y sociales del conflicto en Colombia: ¿cómo construir un posconflicto sostenible? / María Alejandra Arias… [et al.]. -- Bogotá: Universidad de los Andes, Facultad de Economía, CEDE, Ediciones Uniandes, 2014. Pág. 171 10 Para garantizar la seguridad, el gobierno diseño dos mecanismos macrofocalización que corresponden a macrozonas identificadas por el Ministerio de defensa y microfocalización, que son veredas o espacios geográficos más pequeños identificados por los organismos locales de coordinación de seguridad. 118 ECONOMÍA COLOMBIANA habían sido resueltas en sede judicial. Los escasos resultados se explican porque apenas el 49,2% de las solicitudes se encuentran habilitadas dadas las condiciones de seguridad10; una parte importante de los casos analizados por la Unidad (51%) resultan en “no inscritos” y la gradualidad, dadas las dificultades propias del proceso, ha implicado que apenas el 30% de los casos inscritos se concreten en demandas ante los jueces de restitución. Sin embargo hay algunos otros factores que restringen el acceso de las víctimas a la reparación transformadora; entre ellos la garantía de seguridad para la restitución material de los inmuebles, la viabilidad económica de los proyectos productivos y las dificultades administrativas que enfrenta la Unidad con el Fondo de restitución y con la implementación de sistemas de información que soportan tanto el proceso como el seguimiento. Por disposición legal (Ley 1448/2011), el Fondo de Restitución es un instrumento financiero para la restitución de tierras; su administración es esencial para el proceso, en la medida en que es la fuente de recursos para aliviar los pasivos de los beneficiarios de las sentencias (financieros, servicios públicos y la gestión ante los municipios del impuesto predial), para realizar las compensaciones o reubicaciones, cuando los predios son imposibles de restituir y para administrar los proyectos agroindustriales cuando no se pruebe la buena fe exenta de culpa de los opositores. En la Unidad de Restitución de Tierras ha sido difícil garantizar la administración permanente bajo fiducia mercantil, tal como lo dispuso la Ley 1448 de 2011 puesto que los procesos licitatorios debieron declararse desiertos y la Unidad acudió a un contrato con sucesivas prórrogas. Esta solución ha implicado lapsos hasta de cuatro meses en los que no se cuenta con administración del fondo, con el consecuente retraso en el cumplimiento de su objeto misional. Además, se presentan dificultades para ingresar los bienes que no fueron objeto de restitución y debieron compensarse. La Contraloría General de la República encontró algunos casos en que, una vez proferido el fallo, no se dio un debido trámite para la formalización de la propiedad a favor del Estado, de algunos de estos bienes; como es el caso de un predio ocupado por redes eléctricas en Antioquia; otro, en Guadalajara (Buga), en que, pese a la orden de transferencia impartida por el juez, ésta no se acata. Más allá de la casuística, es necesario que el Estado se plantee estrategias claras para lograr formalizar DESDE LA CGR Gráfico 1 Resultados del proceso de restitución de tierras. Fecha de corte: 26 de febrero de 2016. SOLICITUDES RESTITUCIÓN TITULARES 58.845 PREDIOS 71.950 HABILITADAS POR MINDEFENSA 42.974 (49,2%) Casos con trámite 30.834 Etapa Administrativa Inscritos: 15.080 No inscritos: 15.764 Ante jueces: 4.529 Contenido Solicitudes resueltas en sentencias 3.320 (3,8%) Predios con orden de Restitución: 2.635 (3,6%) Busqueda de palbras o frases Fuente: Elaborado con base en datos publicados por la UAEGRTD en su página web, https://www.restituciondetierras.gov.co/ estadisticas-de-restitucion-de-tierras; consultados el 14 de marzo. Siguiente página a su favor la propiedad de este tipo de bienes, que constituyen, como se indicó, fuente financiera para adelantar las obligaciones relacionadas con el proceso de restitución. De otro lado, y con el fin de preservar los escasos recursos del fondo, se deben fijar reglas y criterios claros para que los bienes que se entregan en compensación sean, de alguna manera, proporcionales a aquellos que dan lugar a la solicitud de restitución; es de esperarse, que el proceso atienda principios de equidad y, sobre todo, garantice que los escasos recursos se asignen con la mesura suficiente para que la cobertura de la restitución cumpla el cometido de justicia social que la inspira. En cuanto a la restitución material de los inmuebles, la Contraloría pudo constatar, a través de una muestra, con la que se examinó el cumplimiento de las órdenes de los jueces, que en la mayoría de casos se ha adelantado este proceso. No obstante, se presentan casos como el del predio “El Capitolio” ubicado en el corregimiento de Canutal, municipio de Ovejas (Sucre), donde, pese a que la sentencia de restitución les fue notificada hace más de dos años, sus beneficiarios no han podido retornar porque el predio está ocupado por terceros, quienes se oponen a la entrega material de los predios restituidos. Estos casos no se compadecen con la estrategia de imponer fuertes filtros, como la macrofocalización y la microfocalización. Anterior página Zoom + Generación de ingresos: necesidad de una política integral Además de la garantía de seguridad, es necesario que la población restituida acceda a proyectos productivos que le proporcionen un ingreso suficiente para estabilizarse y reanudar su proyecto de vida. La Unidad de Tierras ha hecho un esfuerzo importante en este aspecto, al asignar recursos para orientar las decisiones y apoyar la formulación e implementación de iniciativas productivas. No obstante, es necesario mejorar la gestión para ganar eficacia en ese propósito. ECONOMÍA COLOMBIANA 119 DESDE LA CGR Se requiere una mayor precisión técnica a la hora de establecer la viabilidad financiera de los proyectos productivos para garantizar su sostenibilidad; se deben tener en cuenta características particulares, como el ciclo productivo, que influyen en la vida útil de los proyectos y flujos (ingresos y egresos) y variables financieras reales y consistentes. Es importante verificar técnicamente que la implementación de los proyectos garantizará un nivel de ingreso realmente adecuado para la sostenibilidad. Además debe tenerse en cuenta que la sostenibilidad implica que los proyectos sean afines a la vocación productiva del territorio y de los beneficiarios y que se trate de actividades sostenibles ambientalmente. También se requeriría mejorar los lapsos de intervención de la Unidad de Restitución de Tierras para dar continuidad a las actividades de apoyo a los proyectos. Todo esto implica una mejor supervisión sobre la actividades que adelantan los operadores contratados para diseñar e implementar los proyectos productivos. Desde el punto de vista del diseño de la política de generación de ingresos para la población víctima sería conveniente integrar los elementos de formación, generación de empleo, generación de Ingresos y estabilización socio económica, en razón a que las Se deben fijar reglas y criterios claros para que los bienes que se entregan en compensación sean proporcionales a aquellos que dan lugar a la solicitud de restitución; es de esperarse, que el proceso atienda principios de equidad. 120 ECONOMÍA COLOMBIANA DESDE LA CGR alternativas de acceso de la población víctima del conflicto armado al sistema productivo para generar ingresos y estabilizarse social y económicamente, son el enganche laboral o la gestión autónoma de proyectos y en los dos casos se requiere la identificación de posibilidades y la promoción de procesos de formación que preparen adecuadamente a la población para viabilizar adecuadamente tal vinculación. Debe considerarse superar la perspectiva, según la cual la formación está vinculada al enganche laboral y la generación de ingresos asociada al desarrollo de proyectos productivos para la estabilización socioeconómica. Pese a que el primer antecedente de la política de generación de ingresos y estabilización socioeconómica para la población víctima data de 1997 (poco menos de veinte años, cuando se expidió la Ley 387), las mayores deficiencias se refieren a la formulación y diseño de la política, lo cual ha puesto en riesgo el incremento de recursos asignados en vigencias recientes que han alcanzado el medio billón de pesos. Es decir que, durante ese lapso, el gobierno ha hecho un esfuerzo fiscal no concomitante con la calidad y coordinación requerida para hacer eficaz la oferta programática. Es necesario un instrumento actualizado que oriente la formulación de los programas, articule los componentes entre las distintas instituciones y niveles de gobierno. Gran parte de los esfuerzos institucionales no convergen en objetivos e implementación comunes y, por el contrario, conducen a duplicidad de esfuerzos e ineficiencias en el gasto. En los ejercicios de seguimiento de la CGR se ha encontrado concentración de recursos en regiones y asociaciones específicas que son atendidas por varias entidades y programas, mientras que gran parte de la población permanece sin apoyo para emprender y/o mantener proyectos productivos. La política tiene una base conceptual construida a partir de los requerimientos de la Corte Constitucional, que aún está por desarrollarse. De acuerdo con las definiciones logradas, la implementación de la Política se orienta por la caracterización socio laboral de la población y los perfiles productivos del territorio. Si bien el Ministerio de Trabajo ha avanzado en la identificación y definición de perfiles productivos del territorio, se optó por una estrategia municipal que no permite recoger características inherentes a las regiones, como la existencia de grandes macroproyectos que impactan ese perfil productivo y son visibles a nivel regional más que a nivel municipal. Firma de la Ley de víctimas. En cuanto a la caracterización socio laboral de la población se encuentran más ligados a identificar necesidades de formación, por lo que los resultados, en términos de autonomía y estabilización económica, podrían verse aplazados. No se tiene previsto un sistema que capture la información (perfiles socio laborales de las víctimas según su ubicación, frente a los perfiles productivos del territorio) para que sistemáticamente se vayan adecuando las estrategias formación, intermediación y enganche laboral, emprendimiento o fortalecimiento de proyectos productivos. Aún falta mayor avance en la definición de una estrategia de caracterización coherente que logre amplia cobertura e incluya a la población vinculada ya a procesos productivos. Los diversos instrumentos de caracterización de la población deben complementarse y conformar un sistema de información coherente. Adicionalmente sería necesario identificar y priorizar la población víctima en los distintos programas. En varios de los programas sobre los que se ha hecho seguimiento, se pudo establecer que las entidades (Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Ministerio de Trabajo, Departamento para la Prosperidad Social, Incoder, hoy en liquidación) no cuentan con una estrategia para verificar de manera ágil la condición de víctima de acuerdo con lo registrado en el Registro Único de Víctimas -RUV. Si bien puede aceptarse que los programas gubernamentales se diseñen para grupos poblacionales vulnerables y no solo para víctimas, sí es importante que se identifique a la población víctima, puesto que ella requiere una atención complementaria, como el programa de asistencia psicológica, que le ayude a superar las dificultades derivadas del conflicto, que merman su capacidad productiva. Otro ámbito de dificultad se observa en la escasa coordinación interinstitucional. Aún no se han logrado articular los componentes de la política entre las distintas instituciones. No se coordinan estrategias para optimizar recursos y lograr mejores resultados. Los gobiernos locales no siempre conocen y coadyuvan en los programas que se adelantan desde el nivel central. En suma, además de la restitución de tierras, se debe propiciar el retorno e implementar proyectos productivos dentro de una estrategia de desarrollo que permita aprovechar las condiciones del entorno regional. En este contexto, las asignaciones de inversión del Estado deben ganar eficiencia. Si bien la restitución y el retorno, permiten restablecer los derechos de las víctimas del conflicto, el acceso a la tierra, por sí mismo, no garantiza su sostenibilidad económica. Se requiere por tanto complementar con una estrategia coordinada de generación de ingresos. Contenido Busqueda de palbras o frases Siguiente página Anterior página Zoom + El verdadero reto es vincular a la población víctima a los procesos de acumulación al mercado, en condiciones dignas y hacerlos partícipes de los beneficios del crecimiento potencial que se logra con una mejor producción agrícola y pecuaria. Esto implica facilitar la superación de las condiciones de desventaja en que se encuentran por causa del conflicto, frente a factores como la propiedad formal de la tierra, el acceso al crédito, el acceso a asistencia técnica y el acceso al mercado. ECONOMÍA COLOMBIANA 121 DESDE LA CGR DESDE LA CGR Desnutrición y producción de alimentos Artículo Anterior Siguiente Artículo El tratamiento de los países frente al fenómeno Colombia debe corregir reorganizando políticas e instituciones del sector de la industria y del comercio para adelantar investigaciones del mercado internacional y no solo de los mercados locales. Garantizar la adecuada alimentación de la población es uno de los principales objetivos de la política agropecuaria y en su desarrollo se plantean dos grandes tensiones: i) importaciones o producción nacional de alimentos y ii) unidades de producción campesina o empresas capitalistas. * Asesor de la Contraloría Delegada del Sector Agropecuario. 122 ECONOMÍA COLOMBIANA Por lo anterior la política de seguridad alimentaria de Colombia en una etapa de posguerra no debería ser tan simple como lanzar al campesinado a la competencia internacional y que sobreviva el más eficiente, privilegiando absolutamente a los consumidores urbanos. Tal política debería ayudar al máximo para que sobrevivan muchos campesinos. Para aportar al debate sobre abastecimiento alimentario y los retos que afronta la política interna en una perspectiva de transición del conflicto, este ensayo se sumerge en los 41 indicadores estadísticos de seguridad alimentaria publicados para 227 países por la FAO en el período 1990-2014, a fin de conocer el fenómeno en diversas latitudes del planeta1; una vez conocido ese contexto global se presentan algunas recomendaciones de política. El texto está organizado de la siguiente manera: La sección 1 presenta el estado actual de la desnutrición y la demografía a nivel mundial y por países. La sección 2 aborda las relaciones entre importación de cereales, producción local de alimentos y desnutrición y en la sección 3 se analizan los precios relativos de los alimentos. Enseguida se realiza una comparación de lo ocurrido con los indicadores en Colombia y dos de sus vecinos fronterizos, Venezuela y Ecuador, por ser naciones con similares grados de desarrollo y estrechos vínculos culturales, económicos y geopolí1 Las cifras han sido descargadas de la página web http://faostat3.fao. org/browse/D/FS/S en octubre de 2015 y todos los gráficos han sido construidos a partir de ellas. Néstor Rubiano Páez* La Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO, 2014, p.54) define seguridad alimentaria como la “(…) situación que se da cuando todas las personas tienen, en todo momento, acceso físico, social y económico a suficientes alimentos inocuos y nutritivos para satisfacer sus necesidades alimenticias y sus preferencias en cuanto a los alimentos a fin de llevar una vida activa y sana”. mujeres. El modus vivendi de esta población ha sido producir su comida y comercializar los excedentes. En los países desarrollados durante el siglo XX las fincas campesinas finalmente cedieron el paso a una organización predominantemente empresarial de las actividades agropecuarias. Por el contrario, en los países en desarrollo de África, Asia y América Latina conviven numerosas fincas campesinas con empresas formales. En Colombia, el campesinado tiene importancia socio-económica y política. El estudio del PNUD (2011, pp.118, 119) estima que para el año 2008 los cultivos campesinos controlaban alrededor de 75% del área sembrada y generaban el 66% de la producción. El tercer censo nacional agropecuario realizado por el DANE en el año 2014 informa que en el país hay 2,7 millones de productores agropecuarios y de ellos 724.000 (el 26,9%) son productores residentes; 459.000 son hombres y 265.000 2 Web FAO mencionada arriba. Cuadro 1 ticos, sección 4. El ensayo concluye con la sección 5 presentando el actual plan de seguridad alimentaria de Colombia, y proponiendo algunos ajustes a la política comercial agropecuaria. 1. Panorama general de la Desnutrición en el mundo Durante el período 1990-2014 la población total de los países en desarrollo creció 38,9% arrojando como resultado un planeta que en 2014 albergó a cerca de 7.162 millones de personas (ver cuadro 1). El indicador que mejor resume el desempeño de un país en materia de seguridad alimentaria es “Prevalencia de la desnutrición” que se define como “(…) la probabilidad de que un individuo aleatoriamente seleccionado entre la población consuma una cantidad de calorías insuficiente para cubrir los requerimientos energéticos de una vida activa y saludable (…)”2. El gráfico 1 presenta la evolución de este indicador en dos grupos de países: desarrollados y emergentes. En ambos grupos el incremento de la población total se vio acompañado de una caída en la población desnutrida, tanto en términos absolutos como relativos. Este es un resultado positivo para la comunidad internacional pero la desnutrición continúa siendo un grave problema para los países en desarrollo pues en 2014 el 13% de su población, alrededor de 791 millones de personas figura en tal condición; esto es más del doble de la población total de los Estados Unidos de América. En contraste, los países desarrollados registran apenas el 1,2% de sus ciudadanos (unos 15 millones). Las mayores reducciones de desnutrición en términos absolutos las lograron China, Brasil, Vietnam e India. Contenido Busqueda de palbras o frases Siguiente página Anterior página Población mundial año 2014 Zoom + País Población (millones) % % Acumulado China 1.417 19,8% 19,8% India 1.252 17,5% 37,3% Estados Unidos de América 320 4,5% 41,7% Indonesia 250 3,5% 45,2% Brasil 200 2,8% 48,0% Pakistán 182 2,5% 50,6% Resto de países 3.540 49,4% 100% Total 7.161 100% Fuente: Cálculos de la CGR sobre bases de datos de la FAO (2014). ECONOMÍA COLOMBIANA 123 DESDE LA CGR 5% Paises en desarrollo 2012-14 2011-13 2010-12 2009-11 2008-10 2007-09 2006-08 2005-07 2004-06 2003-05 1% 2002-04 3% 1,0% Paises desarrollados Fuente: Cálculos del autor sobre base de datos FAO. Por países individualmente considerados, la realidad más dramática se vive en Haití (más del 50%), Corea del Norte y varias naciones africanas cuyos indicadores de desnutrición superan el 25% de su población total; alrededor de este mismo porcentaje aparecen también importantes países de Oriente Medio (Irak, Afganistán, Yemen) que, como es de dominio público, conforman junto con Siria el epicentro de un conflicto global extremadamente complejo3. Estos indicadores, están relacionados con la oferta de alimentos determinada por la producción nacional de cada país o el comercio internacional de los mismos, como se verá a continuación. 3 En Oriente Medio se combina la guerra regular con la irregular y los métodos terroristas. Se entrelazan diferencias al interior del Islam (comunidades chiitas y sunitas) y entre el Islam, el Judaísmo y el Cristianismo. Por si esto fuese poco, se juegan intereses económicos y geopolíticos de las potencias regionales (Israel, Irán, Arabia Saudita…) y de las globales (Estados Unidos, Gran Bretaña, Francia, Alemania, Rusia…) que apoyan, en forma abierta o subrepticia, intermitente e incoherente, a variados grupos armados que operan en la región. Para una introducción a la comprensión del fenómeno véase, por ejemplo, NAPOLEONI L. (2014), El fénix Islamista. Estado Islámico y la reconfiguración de Oriente Medio, Planeta editorial, Madrid. 124 A priori, parece razonable pensar que las naciones poseen diferentes dotaciones de recursos naturales que les posibilitan producir alimentos en distinto volumen; admitamos que algunas carecen absolutamente de esos recursos y recurren a la importación para erradicar la desnutrición. Esta última depende no solo de la disponibilidad física de alimentos y su correcta manipulación, sino también de sus precios, la distribución del ingreso entre la población, la calidad de la infraestructura de transportes, la eficacia de las cadenas de suministros y la disponibilidad de divisas, entre otras variables; recuérdese además que las actividades agropecuarias son extremadamente sensibles a los fenómenos climáticos, de difícil predicción y manejo. En este complejo escenario, todas las naciones, incluidas las poseedoras de recursos naturales en abundancia, pueden verse abocadas en algún momento a importar alimentos. Sostener que su comercio internacional necesariamente genera desnutrición exige, cuando menos, una argumentación (matemática o verbal) que conduzca lógicamente a dicha conclusión; de tal modo se arribaría a una hipótesis susceptible de pruebas empíricas que contribuyen a perfeccionar el conocimiento del fenómeno. La escuela de “soberanía alimentaria” no suministra tal argumentación teórica pero ello no impide discutir el asunto en términos puramente empíricos. 4 Ver, MONTAGUT X. y DOGLIOTTI F. (2008), Alimentos Globalizados, Soberanía Alimentaria y Comercio Justo, Icaria, Barcelona. p.47 Como se vio en la sección anterior, en los últimos 10 años la desnutrición se redujo en los países en desarrollo y en los desarrollados, en número absoluto de personas y como porcentaje de la población total. Este suceso coincidió con una mayor dependencia mundial de las importaciones de cereales entre 1996 y 2011 (ver gráfico 2)5. 5 La serie de tiempo de “dependencia de importación de cereales” suministrada por la FAO culmina en el año 2011; este indicador es igual a (importaciones de cereal) / (producción nacional de cereales + importaciones de cereal – exportaciones de cereal) Sin embargo, conviene desagregar el indicador global para observar lo acontecido en los países más poblados de la tierra. ECONOMÍA COLOMBIANA 14 13,5 Federación Rusa -10,9% Pakistán -7,3% China -4,4% India -4,3% Japón 0,1% Gráfico de dependencia 13 2009-11 1,5% 2008-10 7% Crecimiento promedio anual 14,5 2007-09 9% 2006-08 11% 15 2005-07 2,0% 2004-06 13% 2003-05 15% País 15,5 2002-04 17% Dependencia de importaciones de cereales período 1990-2011 por países 16 2001-03 2,5% Cuadro 2 16,5 2000-02 19% Eje de países desarrollados Eje de países emergentes 21% El papel del comercio exterior es un punto muy debatido en materia de seguridad alimentaria. Para la corriente de pensamiento conocida como “soberanía alimentaria” lo deseable es la mínima distancia espacial entre la producción y el consumo de alimentos, además del control local de toda la cadena de suministros; el comercio internacional agropecuario debe ser un recurso de última instancia. La afirmación más polémica de este enfoque es que dicho comercio, per se, genera más hambre4. 1999-01 23% Dependencia Global de importaciones de Cereales (%) 1998-00 3,0% 25% Gráfico 2 1997-99 2. Importación de cereales, producción nacional de alimentos y desnutrición Población en desnutrición / población total 1996-98 Gráfico 1 DESDE LA CGR Fuente: Cálculos del autor sobre base de datos FAO. Contenido Se observa en el cuadro 2 que las economías emergentes más grandes del mundo (China, India, Pakistán y Rusia) lograron reducir fuertemente su dependencia de estas importaciones; se trata de una ventaja geopolítica importante en el sistema internacional. Aumentaron su dependencia Estados Unidos, Nigeria, Japón. Es evidente que se trata de países disímiles en niveles de PIB per cápita, ubicación geográfica y cultura, también se estimó la dependencia para los países latinoamericanos: los mayores (Brasil y Argentina) la redujeron apreciablemente. Por otra parte, se han utilizado los datos disponibles para calcular los coeficientes de correlación entre i) desnutrición ii) importación de cereales y iii) producción interna per cápita de alimentos; se dispone de tres observaciones en distintos momentos del tiempo para el conjunto de 97 países. La correlación entre desnutrición e importaciones es negativa y su valor se duplicó en el lapso 19902010. La correlación entre desnutrición y producción local de alimentos es también negativa, claramente mayor a la anterior y desciende hasta 41% en 2010. Estas piezas de evidencia permiten generar inquietud sobre sí la producción local y la importación de cereales están negativamente asociadas con la desnutrición, y la producción local se asocia a la desnutrición más fuertemente que las importaciones. Estados Unidos de América 1,1% Chile 3,4% Ecuador 3,1% Busqueda de palbras o frases Siguiente página Colombia 3,1% México 3,1% Perú -1,3% Brasil -1,3% República Bolivariana de Venezuela -1,4% Argentina -2,9% Anterior página Zoom + Fuente: Cálculos del autor sobre bases de datos de la FAO año 2014. El gráfico muestra la evolución del índice (porcentaje) de dependencia reportado por la FAO para cada año del período. La tasa de crecimiento promedio anual de este mismo índice para el período, ha sido estimada por el autor mediante el modelo de regresión logarítmico-lineal, indicado por Gujarati (2006, 173-174). ECONOMÍA COLOMBIANA 125 DESDE LA CGR Pero cabe hacerse otra pregunta. ¿Se diferencian los países desarrollados de aquellos “en desarrollo” en materia de importación de cereales y producción nacional de alimentos? La dependencia de importaciones se registra en el gráfico 3. El indicador crece en forma pareja para ambos grupos de países a partir de 1996 sin una diferencia apreciable entre ellos. Analizarla la diferencia en producción per cápita de alimentos de ambos grupos de países se encuentra que la brecha se ha vendio cerrando pero continúa siendo enorme, en 2010-2012 los países desarrollados produjeron casi el doble que los sub-desarrollados, así mientras los primeros produjeron más de USD450 per cápita al año, los segundos produjeron cerca de USD270. En síntesis, encontramos lo siguiente. Primero. En el lapso 1990-2014 se acrecientan la producción per cápita interna de alimentos y el comercio mundial de cereales y ello coincide con la caída en la desnutrición. Segundo. La producción local y las importaciones de cereales se asocian negativamente con la desnutrición aunque la primera ejerce un efecto más fuerte. Tercero. Los países ricos duplican el producto per cápita de alimentos de los sub-desarrollados. Finalmente, la dependencia de importación de cereales es observable en países muy heterogéneos. 126 ECONOMÍA COLOMBIANA 16 15 Paises en desarrollo Paises desarrollados Fuente: Cálculos del autor sobre base de datos FAO. En la economía moderna los cereales (trigo, cebada, soya, maíz) son bienes utilizados como insumos de empresas agro-industriales y de la ganadería comercial a gran escala y son objeto de intenso comercio internacional. 2009-11 2008-10 2007-09 2006-08 2005-07 2004-06 2003-05 2002-04 2001-03 2000-02 1999-01 13 1998-00 14 Obsérvese además que mientras el índice permanece muy estable para los países desarrollados, en los sub-desarrollados no para de crecer desde el año 2008 con lo cual se hacen economías más vulnerables a los eventos climáticos y de otro orden que afecten los precios. Actores internacionales como Paarlberg (2010) consideran que la disparada en los precios de los alimentos que se observa en el gráfico 4 a partir del año 2008 obedeció más a fenómenos macro-económicos y expectativas que a una escasez real de productos agropecuarios. Más exactamente, explica, fue un efecto colateral de la crisis financiera e inmobiliaria norteamericana que expulsó considerables capitales hacia los mercados de futuros de cereales. Esto elevó la demanda de granos y provo- có expectativas alcistas en jugadores importantes del mercado, quienes reaccionaron acumulando inventarios para protegerse. De este modo esos jugadores hicieron del esperado aumento global de precios una profecía auto-cumplida. Enseguida se presentan detalles geográficos del índice de precio de los alimentos (ver gráfico 5). Los mayores niveles se hallan en África, la zona más desnutrida, y Asia aunque esta presenta importantes diferencias sub-regionales como se verá enseguida. Los menores niveles están en el occidente de Asia y Latinoamérica. Todas estas regiones exhiben crecimientos sostenidos del indicador a lo largo del siglo XXI, lo que constituye una tendencia preocupante. Por países, en India el indicador de gasto en alimentos declinó ligeramente, pero en China por el contrario, registró uno de los mayores crecimientos del mundo al pasar de niveles de 2,5 a más de 3 entre 2008 y 2013 junto con Venezuela que pasó de niveles inferiores en 2 cercanos al 2,5. Contenido 6 En el anexo metodológico que acompaña a sus bases de datos la FAO define el índice “Nivel de precios domésticos de los alimentos” (“Domestic food price level”) como “(…) la tasa del gasto en alimentos y bebidas no alcohólicas al consumo actual del individuo, calculado en términos de paridad de poder de compra relativo a los Estados Unidos”. Se utilizan los índices de precios al consumidor de los alimentos y de la canasta total de bienes de consumo usando como base el año 2005. Busqueda de palbras o frases Siguiente página Gráfico 4 Indice del gasto en alimentos años 2000 a 2014 1,9 Anterior página 1,23 1,8 1,22 1,7 1,22 1,6 1,5 1,21 1,4 1,21 1,3 1,20 1,2 Eje de países desarrollados En resumen la evidencia aquí tratada no permite concluir que un mayor comercio internacional de alimentos y cereales necesariamente se traduce en más desnutrición. El índice de precios domésticos de los alimentos de la FAO es un indicador de su precio relativo en un país; puede ser interpretado como un índice de la proporción del gasto total que los consumidores deben destinar a los alimentos6. Esta proporción es mucho menor en los países desarrollados (ver gráfico 4) como consecuencia de su mayor productividad agropecuaria, lo cual los hace menos vulnerables a elevaciones abruptas de precios de alimentos pues su ingreso disponible para el gasto en manufacturas es más elevado. 17 1997-99 Por el contrario, en la economía moderna los cereales (trigo, cebada, soya, maíz) son bienes utilizados como insumos de empresas agro-industriales y de la ganadería comercial a gran escala y son objeto de intenso comercio internacional. Inciden, por supuesto, en la nutrición humana aunque en forma indirecta, luego de más largas cadenas de producción y comercialización. 3. Precios internos y gasto en Alimentos Dependencia de importaciones de cereales (%) Gráfico 3 1996-98 Varios factores podran explicar los anteriores resultados estadísticos. Una amplia gama de productos agropecuarios (legumbres, frutas, lácteos, carnes) son alimentos que exigen muy poca manufactura para llevarlos a la mesa y consumirlos. Esta baja exigencia de capital fijo hace que en los países “en desarrollo” una gran proporción de estos bienes sea generada por unidades productivas campesinas que consumen una fracción de ellos y comercializan sus excedentes. En estas fincas la mano de obra predominante es familiar y logra alimentarse aun cuando sus ingresos monetarios sean exiguos. DESDE LA CGR Zoom + 1,20 1,1 1 1,19 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Paises desarrollados 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Paises en desarrollo Fuente: Cálculos del autor sobre base de datos FAO. ECONOMÍA COLOMBIANA 127 DESDE LA CGR Gráfico 5 Índice del gasto en alimentos como proporción del gasto total 2,30 DESDE LA CGR Probabilidad de desnutrición (porcentaje %) Gráfico 6 También hay datos sobre producción de alimentos dónde se ve que el desempeño de Ecuador ha sido muy notable pues logró elevar permanentemente su producción per cápita a niveles superiores de USD430, mientras que Colombia está al rededor de los USD260 y Venezuela en USD120 para los últimos 5 años. Mientras la producción de los países vecinos se estancó en niveles inferiores. 25,0 2,20 2,10 20,0 2,00 1,90 15,0 1,80 1,70 10,0 1,60 1,50 5,0 1,40 2011-13 2012-14 2009-11 2010-12 2008-10 2007-09 2006-08 54 49 44 En esta sección se examinan Colombia, Ecuador y Venezuela, países que comparten fronteras extensas, pobladas y económicamente activas. En la región colombo-venezolana, particularmente, confluyen además fenómenos negativos: el conflicto interno colombiano, narcotráfico, contrabando de gasolina, ganado y víveres al vaivén de la tasa de cambio bolívar-peso, entre otros. 34 ECONOMÍA COLOMBIANA 2005-07 59 39 La dependencia de importaciones de cereales (gráfico 7) registra fenómenos interesantes. En primer 128 64 4. Venezuela, Colombia y Ecuador En el gráfico 6 es notorio que entre 1998 y 2014, Venezuela redujo drásticamente su desnutrición de un nivel cercano a 20% hasta 5%. Colombia hizo lo propio hasta el año 2002 cuando llevó su indicador a cerca del 12% pero se estancó en ese punto. Ecuador, por su parte, mostró un comportamiento cíclico y en 2014 se ubicó en el mismo punto de Colombia. En resumen, los tres países lograron claros avances en esta materia. Rep. Bol. Venezuela Dependencia de las importaciones de cereales (porcentaje) Gráfico 7 Finalmente, se presenta en el cuadro 3 en forma conjunta para los tres países, la evolución de algunos indicadores de la FAO sobre seguridad alimentaria. 7 El índice de volatilidad del precio doméstico de los alimentos de la FAO mide la variabilidad del precio relativo de los alimentos en un país. Primero se calcula la tasa de crecimiento mensual del índice de precios de alimentos; mensualmente, se estima la desviación estándar de esa tasa para los 8 meses anteriores; finalmente, el promedio simple de las 12 desviaciones estándar mensuales así estimadas arroja el indicador de volatilidad anual. Por otra parte, la variabilidad de la oferta en un año es la desviación estándar de las desviaciones respecto a la tendencia para los 5 años anteriores. Los movimientos en cantidades y precios descritos en los anteriores gráficos arrojaron como resultado el fenómeno registrado por el gráfico 10. El gasto de los hogares en alimentos, como proporción de su gasto total, creció ininterrumpidamente en Venezuela durante todo el período 2000-2013 y no se ha detenido pues los datos recientemente revelados por su Banco Central situaron la inflación total Gráfico 8 29 24 Variabilidad de la oferta per cápita de alimentos (kilocalorias persona día) Colombia Ecuador 2009-11 2008-10 2007-09 2006-08 2005-07 2004-06 2003-05 2002-04 198 2001-03 19 En síntesis que las tres naciones andinas redujeron su desnutrición aunque por caminos diferentes. Ecuador privilegió su producción local, aminoró su dependencia de importación de cereales y redujo bastante el precio relativo de sus alimentos. Colombia y Venezuela hicieron lo opuesto: se hicieron más dependientes y vieron estancarse su producción nacional; el primer país mantuvo los precios a raya y el segundo entró en una grave espiral inflacionaria. Contenido Busqueda de palbras o frases 8 Datos publicados por el diario EL TIEMPO de Colombia, febrero 18 de 2016, www.eltiempo.com Siguiente página 2000-02 El mayor precio de los alimentos obliga a la población pobre de los países en desarrollo a recortar el gasto en otros bienes básicos y en esa medida se traduce en una pérdida de bienestar. Esta contracción del tamaño del mercado debilita aún más a una economía global ya golpeada por la caída en picada del precio del petróleo y la desaceleración del crecimiento de China. Ecuador Fuente: Cálculos del autor sobre base de datos FAO. 1999-01 Fuente: Cálculos de la CGR sobre base de datos FAO. 1998-00 2013 2004-06 Colombia 2011 2003-05 Western Asia 2009 2002-04 Northern Africa 2007 2001-03 Africa Sub-Saharan Africa Asia 0,0 Latin America 2005 1997-99 2003 1996-98 2001 1996-98 1997-99 1998-00 1999-01 1,20 2000-02 1,30 En los gráficos 8 y 9 se muestran los indicadores de variabilidad y volatilidad7 de la oferta de alimentos y de sus precios; normalmente, ambos fenómenos están relacionados ya que una escasez o abundancia abrupta de estos bienes causa alteraciones igualmente fuertes en sus precios. Lo anterior es corroborado claramente por los altos indicadores de Venezuela en contraste con los de sus vecinos. Ecuador ha reducido notablemente ambas volatilidades (de oferta y de precios) acrecentando su producción nacional; entretanto Colombia estabilizó algo sus precios pero acrecentando sus importaciones de cereales. al consumidor de 2014 y 2015 en 68.5% y 180.9%, respectivamente8. En el mismo lapso Colombia mantuvo estable este indicador y Ecuador lo redujo notablemente. Rep. Bol. Venezuela Fuente: Cálculos del autor sobre base de datos FAO. Gráfico 9 Indice de volatilidad del precio de los alimentos Anterior página 21 178 18 158 138 Zoom + 15 128 12 98 término, los indicadores de Colombia y Ecuador se mueven en forma bastante similar y se diferencian solo en su nivel lo que sugiere alguna conexión entre sus mercados agropecuarios. En segundo lugar, Ecuador logró estabilizar esta dependencia en niveles cercanos al 39% mientras la de Colombia creció hasta alcanzar 64% en el año 2011, un valor cercano al de Venezuela. 9 78 58 6 38 18 3 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 Colombia Ecuador Rep. Bol. Venezuela Fuente: Cálculos de la CGR sobre base de datos FAO. Colombia Ecuador Rep. Bol. Venezuela Fuente: Cálculos de la CGR sobre base de datos FAO. ECONOMÍA COLOMBIANA 129 DESDE LA CGR Gráfico 10 Indice del gasto en alimentos como proporción del gasto total 3,0 5. Política alimentaria y pos-guerra en Colombia: algunas recomendaciones 5.1 Actual plan de seguridad alimentaria de Colombia 2,5 Mediante el Documento CONPES 113 del año 2008 el gobierno nacional de Colombia adoptó formalmente una política que posteriormente se tradujo en su “Plan nacional de seguridad alimentaria y nutricional 2012-2019” (en adelante, PNSAN) publicado en diciembre de 2012 y que consiste en (subrayado nuestro): 2,0 1,5 1,0 DESDE LA CGR 2001 2003 Colombia 2005 2007 Ecuador 2009 2011 2013 Rep. Bol. Venezuela Fuente: Cálculos de la CGR sobre base de datos FAO. Cuadro 3 “(…) el conjunto de objetivos, me¬tas, estrategias y acciones propuestos por el Estado Colombiano, en un marco de co¬rresponsabilidad con la sociedad civil, que tienen por objeto: 1) proteger a la población de las contingencias que conllevan a situaciones indeseables y socialmente inadmisibles como el hambre y la alimentación inadecuada; 2) asegurar Evolución de indicadores de seguridad alimentaria (1990-2014) Indicador Número de personas desnutridas Unidad de medida Rep. Bol. de Venezuela Millones Producción per cápita de Alimentos Dólares internacionales per cápita Oferta proteínica promedio Gramos per cápita al día Colombia Ecuador a la población el acceso a los alimentos en forma oportuna, adecuada y de calidad; y 3) lograr la integración, articulación y coordinación de las diferentes intervenciones intersectoriales e interinstitucionales. las metas propuestas para el año 20159 que tienen que ver con el uso del suelo, hectáreas cosechadas, importaciones, exportaciones, índices de precios, desnutrición, mortalidad y prevalencia de enfermedades. (…) Como tal, se dirigen a toda la población colombiana, no obstante hacen énfasis en los territorios y po-blaciones con mayor privación y vulnerabilidad, entre las cuales están la población en situación de pobreza extrema, desplazada por la violencia y los afectados por desastres naturales; así como también, la población infantil, las mujeres gestantes, las madres en lactancia y los adultos mayores. (…) 5.2 El mercado mundial agropecuario: una recomendación El Plan (…) deberá articularse programática y presupuestalmente con los diferentes planes de desarrollo de la Nación y de las entidades territoriales. A su vez, promoverá la vinculación activa del sector privado y la sociedad civil en su gestión, financiación, seguimiento y evaluación.” La historia del capitalismo ha mostrado que cada nación configura su campesinado y su específico “conflicto”. Estas particularidades, señala el autor (capítulo 1) se originan en paladares, dietas y mé- Dentro de la canasta básica de alimentos el PNSAN identifica un grupo mínimo que considera prioritario en la dieta de los colombianos (ver cuadro 4); por otra parte especifica 34 indicadores de Por política alimentaria se entiende “(…) el conflicto generado por la asignación de costos y beneficios derivados de la intervención estatal en la industria de alimentos procesados y el sector agropecuario” (Paarlberg, p.2). 9 Debe advertirse que de los 34 indicadores adoptados por el PSAN tan solo 11 coinciden con los publicados regularmente por la FAO como se muestra en la columna derecha del cuadro 7. En la verificación de bases de datos de la FAO, se comprobó que la falta de información no es solo para Colombia sino generalizada para los 227 países desde el año 2009. Busqueda de palbras o frases Cuadro 4 Alimentos prioritarios de Colombia en su Plan de Seguridad Alimentaria (PSAN 2012-2019) Indicador Composición CEREALES Gramos per cápita al día Indice del nivel de precios doméstico de los Alimentos Índice Siguiente página Arroz, Maíz, Trigo LEGUMINOSAS Oferta proteínica promedio de origen animal Contenido Frijol, Lenteja, Arveja Anterior página FRUTAS Y HORTALIZAS Naranja, guayaba, banano, tomate de árbol, mora, mango, papaya, Tomate para ensalada, cebolla, zanahoria, habichuela, ahuyama, espinaca, (brócoli) TUBEROSAS Y PLÁTANO Papa, Yuca, Plátano Zoom + Prevalencia de la desnutrición Porcentaje Dependencia de importación de cereales Porcentaje Importaciones de Alimentos sobre exportaciones totales Indice de volatitlidad del precio doméstico de los Alimentos Variabilidad de la producción per cápita de Alimentos ECONOMÍA COLOMBIANA Azúcar, Panela ACEITE (PRODUCTOS OLEAGINOSOS) Aceite vegetal OTROS Porcentaje Índice Dólares internacionales constantes 2004-2006, per cápita Fuente: Cálculos del autor a partir de las bases de datos de la FAO (2014). 130 AZÚCARES Cacao PRODUCCIÓN DE CARNES, LECHES Y HUEVOS Leche, Queso, Cerdo, Carne de Res, Vísceras (hígado y pajarilla), Pollo, Pescado, Huevo Indice de volatitlidad del precio doméstico de los Alimentos Índice Variabilidad de la producción per cápita de Alimentos Dólares internacionales constantes 2004-2006, per cápita Fuente: Cálculos del autor a partir de las bases de datos de la FAO (2014). ECONOMÍA COLOMBIANA 131 DESDE LA CGR todos productivos agropecuarios marcadamente locales; son estos fenómenos enraizados en específicos ecosistemas, tradiciones culturales e incluso creencias religiosas de las personas. No es sorpresivo entonces que una elevada proporción de los alimentos se consuman en el mismo lugar en que se producen. Por tales motivos, los Estados nacionales (ricos y pobres) ejercen gran poder sobre sus mercados internos y los organismos supra-nacionales son débiles a la hora de intervenirlos. Son repetidos los fracasos para liberar al comercio internacional agropecuario de subsidios, barreras arancelarias y no arancelarias, pese a que los macro-economistas arguyen y calculan que sería beneficioso, particularmente para los países sub-desarrollados, eliminar tales “distorsiones” al libre comercio. Y en efecto, la política económica es permanentemente “distorsionada” por los intereses particulares de empresarios, campesinos, consumidores urbanos y la clase política10. Federico (2010, p. 215, 216) señala que para algunas teorías de juegos, la política económica es la resultante de la interacción entre políticos y lobbies de grupos interesados; algunas de sus implicaciones son relevantes para el debate sobre la política agropecuaria en cualquier país. Tales teorías concluyen que i) el monto de los subsidios recibidos por el sector agropecuario está positivamente relacionado con la brecha entre el ingreso per cápita agropecuario y el ingreso de los demás sectores de la economía: a mayor la brecha, mayor la probabilidad que los agricultores organicen un lobby para obtener ventajas del Estado, o bien, mayor es su sensibilidad a la presencia de corrupción y ii) el nivel de subsidios está negativamente relacionado con el número de miembros del grupo de presión; uno pequeño puede coordinarse mejor y comprometer a todos sus miembros con las decisiones tomadas, lo cual es más dificultoso para un gremio muy extenso. Una conclusión global del estudio histórico de Federico (2010) es que la protección agrícola ha sido persistente y se encuentra positivamente relacionada con el nivel de ingreso (PIB) de los países. Del trabajo econométrico empírico concluye que 10 A nuestro juicio la “distorsión” no es de la realidad sino de los extremadamente abstractos modelos de libre comercio de mercancías y libre movilidad internacional de personas. Comparto la idea expresada por algunos autores en el sentido que estos modelos deben utilizarse en el trabajo científico como un mero punto de referencia y acompañarse siempre de modelos más realistas que incorporen explícitamente el conflicto entre intereses particulares. 132 ECONOMÍA COLOMBIANA DESDE LA CGR la protección al agro es un “bien de lujo” que solo pueden costearse países con un sector agropecuario pequeño en comparación con las restantes ramas de la economía. Al respecto, Paarlberg (capítulo 9) añade que los consumidores urbanos de los países desarrollados han tolerado los cuantiosos subsidios a sus agricultores debido a que estos últimos les transfirieron una fracción de sus ganancias en productividad (vía menores precios de los alimentos) y también a que en tales latitudes es pequeña la fracción del ingreso de los consumidores gastada en estos bienes (lo cual se corroboró arriba, gráfico 12). En conclusión, la protección agrícola en el mundo desarrollado es un hecho notorio y su nivel muy superior a la otorgada en los países en desarrollo. Esta se originó en los programas de reconstrucción y apoyo implementados una vez finalizó la segunda guerra mundial y tenía un carácter “temporal”; el lobby, las ganancias en productividad agropecuaria y el relativamente pequeño tamaño del sector, explican que 70 años después aún siga vigente. En este contexto Colombia inició en los años noventa el desmonte del modelo de sustitución de importaciones y expuso su economía a la competencia internacional hasta llegar hoy a los numerosos tratados de libre comercio suscritos con varios países desarrollados, incluidos los Estados Unidos de América; la ya escasa protección arancelaria para el sector agropecuario colombiano desaparecerá en cuestión de pocos años. Ante la evidencia de los subsidios recibidos por los productores y exportadores agropecuarios del mundo desarrollado surgen cuestionamientos al comercio internacional agropecuario pues estaríamos en presencia de comercio desleal o “dumping”. Montagut y Dogliotti (2008, pp.22 a 26) afirman que en realidad no existe un mercado competitivo mundial de alimentos y que esta es una ficción propagada por la Organización Mundial del Comercio (OMC). Estiman que solo el 9% del producto agrícola mundial se comercia internacionalmente y el 81% se consume en el mismo país o jurisdicción en que se produce; sin embargo, los precios internacionales y locales son regidos por ese minúsculo 9%. En la práctica, añaden, tal mercado es un oligopolio de empresas transnacionales que controlan toda la cadena productiva, las redes de comercialización, las bolsas de valores y poseen fuertes vínculos con el sistema bancario; usan sofisticadas tecnologías informáticas y algoritmos que les permiten manipular las cantidades ofrecidas y demandadas a nivel global y sus precios11. A estas prácticas se les debe prestar la atención debida. Colombia es una nación en desarrollo que intenta escapar de un cruento conflicto interno de más de 50 años escenificado en el campo; la apertura comercial de los años 90 debilitó a su sector agropecuario que desde entonces pierde continuamente participación en el PIB y ve acrecentarse el déficit en su balanza comercial. Cuando en estas circunstancias, una nación juega su futuro con tratados de libre comercio y la integración de los mercados, es deber de sus autoridades ir hasta las últimas consecuencias en las investigaciones sobre posiciones dominantes en los mercados mundiales. Parece haber prosperado la idea que las agencias anti-monopolio sean de carácter exclusivamente nacional en un mundo cada vez más globalizado; sin duda es una incoherencia que Colombia debe corregir reorganizando políticas e instituciones del sector de la industria y del comercio para adelantar investigaciones del mercado internacional y no solo de los mercados locales. De encontrar evidencias de competencia desleal se debe acudir a la administración de justicia supra-nacional a exigir la reparación y los correctivos correspondientes. Ante la inviabilidad de la protección arancelaria al sector agropecuario por los compromisos internacionales adquiridos, la exigencia de mercados globales realmente competitivos es lo mínimo que el Estado debe hacer por sus productores agropecuarios y consumidores urbanos. 11 Los autores exhiben como prueba el caso del café, negocio en el cual solo 3 empresas (Neumann, Volcafé y Cargill) controlan el 33% de la comercialización y 2 empresas más (Nestlé y Philip Morris) manejan el 50% del negocio de la transformación. REFERENCIAS DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN – DNP (2015), El campo colombiano, un camino hacia el bienestar y la paz. Misión para la transformación del campo. Bogotá D.C. FAO, FIDA y PMA (2014), El estado de la inseguridad alimentaria en el mundo 2014. Fortalecimiento de un entorno favorable para la seguridad alimentaria y la nutrición. Roma, FAO. FEDERICO G. (2005), Feeding the world. An economic history of agriculture 1800-2000, Princeton University Press. Contenido Busqueda de palbras o frases Siguiente página GUJARATI D. (2000), Econometría, México, McGraw-Hill, 2006. MISIÓN CAFETERA (2015), Informe de la Misión de estudios para la competitividad de la caficultura en Colombia - resumen ejecutivo, Bogotá D.C. Anterior página MONTAGUT X. y DOGLIOTTI F. (2008), Alimentos Globalizados, Soberanía Alimentaria y Comercio Justo, Icaria, Barcelona. Zoom + NAPOLEONI L. (2014), El fénix Islamista. Estado Islámico y la reconfiguración de Oriente Medio, Planeta editorial, Madrid. PAARLBERG R. (2010), Food Politics, what everyone needs to know, Oxford University Press, New York. PNUD (2011), Colombia rural, Razones para la esperanza. Informe Nacional de Desarrollo Humano 2011. Bogotá D.C. ECONOMÍA COLOMBIANA 133 BREVES BREVES BREVES Alimentos escolares Hallazgos fiscales por 12.745 millones de pesos se detectaron en la ejecución del Programa de Alimentación Escolar, PAE, en siete departamentos de la Costa Atlántica: Atlántico, Bolívar, Cesar, Córdoba, la Guajira, Magdalena y Sucre. La totalidad de los hallazgos fueron 210, de los cuales 42 fiscales, 206 disciplinarios y cuatro de carácter penal. Los investigadores no solo lograron detectar tan graves irregularidades sino también pudieron constatar que los escolares beneficiarios del programa recibían cantidades menores a las contratadas y productos descompuestos, preparados en cocinas inapropiadas y almacenadas en condiciones sanitarias deficientes. A ello se agrega que muchos estudiantes comían en espacios inapropiados, de pie o en el piso. Se le suministraban alimentos que no respondían a los lineamientos técnicos administrativos, excluyendo aquellos que se requieren para el balance nutricional diario que se aconsejan para la edad escolar. Planta de Reficar. El caso Reficar Los mayores valores en el proyecto de ampliación y modernización de la Refinería de Cartagena (Reficar) ascienden a USD4.023 millones, según cálculos establecidos por la Contraloría Delegada de Minas y Energía. De acuerdo con el organismo el valor total de la obra equivale a 1,5 veces la ampliación del canal de Panamá y a 1,15 veces lo que se estima que costaría el metro de Bogotá, obra que aún no se ha iniciado por falta de recursos. La investigación logró constatar que Reficar hizo 1.846 contratos, adicionando 516 de ellos por un valor de 7,3 billones de pesos. Al mismo tiempo suscribió sesenta más y 127 adiciones por 112 millones de dólares, lo mismo que uno por 1,3 millones de euros. De los anteriores, un 17 por ciento presentaron incrementos superiores al ciento por ciento en su valor con lo cual se terminó pagando un adicional de USD142 millones y 35.000 millones más en pesos 134 ECONOMÍA COLOMBIANA colombianos. Se destaca que la actividad contractual se concentró en un reducido número de contratistas y que en su mayoría fueron CB&I y Foster Whweeler. Por otra parte, CB&I realizó un total de 255 contratos y 850 adiciones por los que pagó 2,7 billones, sesenta contratos y 127 adiciones por USD112 millones y contratos por1,2 millones de euros. Dentro de estos se logró establecer que el 29 por ciento presentaron incrementos superiores al ciento por ciento en valor que implicaron pagos adicionales por 43 millones de dólares. Entre Reficar, CB&I y Foster Wheeler se encontró que el 18 por ciento de la contratación presentó incrementos superiores al ciento por ciento, lo cual llevó a pagar adiciones de 0.8 millones de euros, 185 millones de dólares y 1.67 billones de pesos. Sin embargo las mayores sumas invertidas no necesariamente reflejaron beneficios superiores a los previstos inicialmente. En la implementación del PAE de la región caribe predomina la contratación directa y en los 35 casos en que las entidades territoriales optaron por la licitación pública, se evidenció que en el 87.9 por ciento solo se presentó un oferente. Abusos con la Tutela La Contraloría General de la República profirió fallo de responsabilidad fiscal por $ 6.376 millones de pesos contra IPS Previsanar en medicina alternativa por el daño que ocasionaron a los recursos parafiscales destinados a la salud por haber acudido a tutelas para solicitar recobros ante el administrador fiduciario de los recursos del Fosyga al consorciop Fidufosyga. Contenido Busqueda de palbras o frases Siguiente página Anterior página Según el fallo de responsabilidad fiscal producido por la Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva, la decisión también cobija al representante legal de la entidad, el médico Sebastian Ramírez Mendoza y afirma que la conducta en que incurrieron lesiona los intereses patrimoniales del Estado por los sobrecostos en los servicios de salud a su cargo y por recibir pagos por servicios no prestados. Zoom + Para la Contraloría el médico Ramírez Mendoza actuó con plena conciencia de que causaba un daño en los recursos parafiscales falsificando historias clínicas para crear elementos destinados a fallos de tutela y adicionalmente aumentar de manera indebida los costos de los servicios prestados por la IPS de la que era propietario. Los hechos sucedieron entre el 2007 y el 2010 ECONOMÍA COLOMBIANA 135 BREVES Alerta contra posible Ola invernal BREVES Vigilancia a las Regalías Un total de 209 hallazgos con presunta incidencia fiscal por más de $92.912 millones detectó la Contraloría General de la República en las auditorías que realizó al manejo de los recursos de regalías en el primer semestre de 2016. La Región Caribe lleva la delantera en número de hallazgos con presunta incidencia fiscal, con 73, seguida de la Región Llanos Orientales, con 48. Contenido Sin embargo, el panorama es diferente si se trata de cuantía de los hallazgos fiscales: con más de $33.080 millones la Región Llanos Orientales ocupa el primer lugar, seguida por la Región Caribe, con $25.236 millones. La Contraloría General de la República prendió las alarmas por la crítica situación a que se enfrentan las regiones del país que se verían afectadas con la probable llegada del Fenómeno de La Niña, en el segundo semestre del año, teniendo en cuenta que cuatro años después de la ola invernal de 20102011 las obras de construcción, reconstrucción y mitigación del riesgo que se pusieron en marcha presentan notables retrasos. El organismo de control publicó un análisis, sobre lo que ha pasado con la reconstrucción de las zonas afectadas y los proyectos en ejecución, con una preocupante conclusión: “Resulta evidente que todos los sectores y macroproyectos presentan retrasos en la ejecución de las obras y una baja ejecución presupuestal respecto a lo programado en cada una de las vigencias”. Aunque se han cumplido metas referentes a estudios y diseños, no se han entregado la mayor parte de las obras previstas, lo cual hace que surja una inevitable pregunta: ¿Qué tanto estamos prepa136 ECONOMÍA COLOMBIANA rados para afrontar una temporada de lluvias de proporciones similares a la que sufrió el territorio colombiano entre finales del año 2010 y mediados del 2011? Para la Contraloría, “la mayor probabilidad de ocurrencia del Fenómeno de La Niña en el último trimestre del año, pone en riesgo los recursos invertidos y existe la posibilidad de que el número de damnificados siga en aumento, dependiendo del alcance de dicho fenómeno climático con base en los pronósticos recientes”. El documento, elaborado por la Contraloría Delegada para la Gestión Pública e Instituciones Financieras, evidencia el retraso en las obras y terminación de los proyectos, así como el riesgo en que se encuentran algunas regiones del país ad portas de un nuevo Fenómeno de La Niña. Llama la atención a la Contraloría que después de cuatro años de ocurrida la emergencia, no se ha cumplido con lo programado para la construcción, reconstrucción y mitigación del riesgo. Busqueda de palbras o frases La región Pacífico ocupó el tercer lugar, con 40 hallazgos que tienen una presunta incidencia fiscal por valor de $17.623 millones. Siguiente página Según esto, la Región Llanos Orientales siguió concentrando el monto más elevado de situaciones irregulares en el manejo de regalías, pues en el segundo semestre de 2015 había alcanzado un total de $42.954 millones, seguida entonces por la Región Caribe, con $30.846 millones. Anterior página Zoom + En el segundo semestre de 2015 se habían encontrado, en todo el territorio nacional, 134 hallazgos con presunta incidencia fiscal, por $112.073 millones. El hallazgo con presunta incidencia fiscal de mayor valor en el primer semestre de 2016 (por $9.942 millones) se dio en una auditoría al manejo de los recursos de regalías por parte del municipio de Quibdó, en las vigencias 2012 a 2015. La administración invirtió estos recursos en el fallido proyecto de construcción de los escenarios deportivos de los Juegos Nacionales 2015 en dicho municipio. ECONOMÍA COLOMBIANA 137 COYUNTURA Coyuntura Coyuntura económica Artículo Anterior Siguiente Artículo El avance de la economía colombiana, transcurridos los cinco primeros meses de 2016, muestra un panorama similar al enfrentado en la última parte de 2015. Se continúa con desaceleración de la economía, en un ambiente inflacionario, se frena la devaluación de la tasa de cambio, disminuye el déficit comercial, y el desempleo deja de aumentar. El Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) reportó para el primer trimestre de 2016 un crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB) de 2,5% (Gráfico 1), que corresponde a una variación anual de 3%, reflejo de la pérdida de dinamismo de la actividad económica iniciada desde el segundo trimestre de 2014. En términos anuales se destacó el crecimiento de 5,3% registrado en la industria manufacturera, como el más elevado entre todas las ramas de actividad, generado, principalmente por el subsector de la refinación del petróleo, que presentó un cre* Funcionarios de la Contraloría Delegada para Economía y finanzas públicas. 138 ECONOMÍA COLOMBIANA Busqueda de palbras o frases Siguiente página Miguel Alfonso Montoya O. Juan Pablo Radziunas P. Carlos Humberto Barrera G.* Continúa desaceleración en el crecimiento económico en 2016 Contenido cimiento de 20,6%, por efecto de la mayor producción de Reficar. Se observa un avance en la dinámica de la industria, a pesar que el 20% de ella sigue registrando tasas negativas (8 subsectores de 24). Anterior página Zoom + Es de resaltar que en los últimos tres trimestres la producción de manufacturas ha mostrado tasas de crecimiento positivas, superando así cinco trimestres consecutivos de variaciones negativas (Gráfico 2). Así mismo, tuvo especial relevancia la recuperación del dinamismo del sector de la construcción, al pasar de una tasa de crecimiento anual de 3,1% en el primer trimestre de 2015 a una variación de 5,2% anual en 2016, debido principalmente al crecimiento de construcción de edificaciones en 10,9%, ya que la construcción de obras civiles solo creció en 0,4%. ECONOMÍA COLOMBIANA 139 COYUNTURA Gráfico 1 Colombia: Crecimiento económico (Constantes de 2005) COYUNTURA PIB Industria Manufacturera (Variación anual) Gráfico 2 7,0 En síntesis, el crecimiento de la economía colombiana para 2016 seguirá afectado por el mercado de las materias primas; se espera que el crecimiento pueda ser impulsado mediante el dinamismo del mercado doméstico, como es el caso del desarrollo de las obras de infraestructura adelantadas por el Gobierno y del consumo de los hogares. Además del aporte adicional que genere la operación en pleno de la Refinería de Cartagena S.A. (Reficar). 6,0 5,0 6,0 4,0 3,0 2,0 4,0 1,0 3,0 % Variación % 5,0 2,0 Baja el desempleo en abril de 2016 - (1,0) (2,0) 1,0 (3,0) II III 2013 IV I Trimestral II III 2014P IV I II III 2015Pr Anual IV I (4,0) Fuente: DANE. I II III IV 2012 I II III IV I 2013 II III IV 2014 I II III IV I 2015P 2016Pr I 2016Pr 0,0 Fuente: DANE. Luego de presentar una tendencia creciente desde finales de 2015, cambia de tendencia y para abril la tasa de desempleo nacional se baja a 9%, mientras en 13 ciudades fue de 9,1, retornando así a niveles similares presentados un año atrás (Gráfica 4). Tasa de desempleo mensual (%) Gráfico 4 15,0 14,1 Contenido 14,0 Con estos resultados sectoriales se evidenció la baja contribución del sector minero energético, principalmente por el mínimo aporte de hidrocarburos y el retroceso del subsector carbón, resultado del panorama internacional de baja demanda y deterioro de los términos de intercambio de las materias primas. Así las cosas, frente al reciente comportamiento del PIB en Colombia, los pronósticos de crecimiento realizados por algunas entidades para el 2016 indican que podría estar entre el 2,5% y el 3%. En tal sentido, Fedesarrollo y el Fondo Monetario Internacional (FMI) estiman que el crecimiento será de 2,5% y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público de 3%, según su más reciente revisión. 140 ECONOMÍA COLOMBIANA Contribución al crecimiento del PIB por sectores 3,50 13,0 12,3 3,00 10,0 2,50 11,1 10,8 9,9 9,0 9,1 8,0 1,50 abr-16 dic-15 feb-16 oct-15 jun-15 feb-15 abr-15 dic-14 oct-14 Nacional (0,50) ago-15 0,00 ago-14 1,50 jun-14 6,0 abr-14 7,0 1,00 (1,00) Busqueda de palbras o frases 10,0 9,0 2,00 11,9 11,8 12,0 11,0 % Finalmente, considerando las contribuciones al crecimiento el resultado de la economía en el primer trimestre de 2016 fue explicado principalmente por las ramas de establecimientos financieros, seguros, actividades inmobiliarias y servicios a las empresas; industria manufacturera; construcción, y comercio, reparación, restaurantes y hoteles (Gráfico 3). Gráfico 3 feb-14 Por otra parte, la rama Explotación de Minas y Canteras con una variación negativa de 4,6% anual en el primer trimestre de 2016 completó tres períodos consecutivos con crecimientos negativos. Ello sigue siendo explicado especialmente por la reducción del subsector de extracción de hidrocarburos. 13 ciudades Fuente: DANE. I trim I trim 2015P 2016Pr Explotación de minas y canteras Construcción Comercio, restaurantes y hoteles Establecimientos financieros, seguros y Servicios Impuestos Transporte, almac... Electricidad, gas y agua Industria Agricultura Fuente: DANE, cálculos autores. La disminución en abril del desempleo a nivel nacional, obedece al menor ritmo de crecimiento de la tasa global de participación1 frente a la dinámica de la ocupación2, si se comparan con el mismo mes del año anterior; en otras palabras, la tasa de desempleo bajó en abril debido a un crecimiento de la oferta de empleo inferior al crecimiento de la demanda de trabajo, fenómeno que también se evidenció en las trece ciudades más importantes. Ahora bien, el crecimiento de la demanda por trabajo estuvo asociado a los sectores de intermediación financiera, comercio, servicios comunales, y sumi- nistro de electricidad gas y agua. No obstante, se destaca la caída del empleo en la industria manufacturera (-8,2%), cuya participación en la ocupación total es relativamente importante, lo que sigue explicando en gran parte del desempleo en abril. Otro sector que presentó una caída en la demanda de trabajo, fue el de construcción que tiene una porción importante dentro del empleo total (Gráfico 5). Siguiente página Anterior página Por tipo de posición ocupacional3, se destacó el incremento del empleo en las categorías de trabajador cuenta propia, obrero o empleado particular y empleado del gobierno. Cabe señalar que las dos primeras categorías explican el 81,5% del empleo total, mientras el empleo del gobierno genera el 4% del total (Gráfico 6). Zoom + 1 La tasa global de participación es la relación porcentual entre las personas que trabajan o están buscando empleo y la población en edad de trabajar (12 años en la parte urbana y 10 años en la parte rural). 2 Esta se mide a través de la tasa de ocupación, que muestra la relación porcentual entre la población ocupada y la población en edad de trabajar. 3 Es la posición que la persona adquiere en el ejercicio de su trabajo, ya sea como asalariado, empleado doméstico, trabajador por cuenta propia, empleador o trabajador familiar sin remuneración. ECONOMÍA COLOMBIANA 141 COYUNTURA COYUNTURA Población ocupada según rama de actividad (nacional) Participación a abril de 2016 y crecimiento (Febrero - abril 2016/ Febrero - abril 2015) Gráfico 5 28,1 3,5 Comercio, hoteles y restaurantes 19,0 1,7 Servicios comunales, sociales y personales 16,3 0,4 Agricultura, pesca, ganadería, caza y silvicultura -8,2 11,1 Industria manufacturera -1,1 8,3 Transporte. almacenamiento y comunicaciones 5,4 Actividades inmobiliarias, empresariales y de aquilar 7,8 -2,7 Construcción 6,5 Intermediación financiera 1,4 2,5 0,8 Explotación de minas y canteras Suministro de electricidad, gas y agua 0,6 10,0 -5,0 0,0 Participación 11,9 Crecimiento 4,4 5,0 10,0 15,0 20,0 25,0 30,0 Fuente: DANE. Cuenta propia 1,5 Obrero, empleado particular 1,4 42,5 39,0 Obrero, empleado del gobierno 4,0 Trabajo familiar sin remuneración -7,8 Patrón o empleador Otro -20,0 3,6 -0,4 Jornalero o peón Trabajador sin remuneración en otras empresas 3,9 -8,8 Empleado doméstico 7,3 3,2 -1,4 Participación 3,2 -16,9 Crecimiento 0,5 -10,2 -10,0 0,1 0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 Fuente: DANE. El bajo crecimiento económico esperado para el 2016 (3% según el Gobierno4), posiblemente desacelerará la demanda de trabajo en los próximos meses. Si a esto se suma un aumento de la fuerza de trabajo, la tasa de desempleo se elevará, o en su defecto crecerá la informalidad. La política fiscal se ha manifestado ante la coyuntura con un recorte en el gasto público, lo que podría reducir la demanda de empleo directo y la demanda de bienes y servicios al sector privado, que podría implicar la contratación de menos fuerza de trabajo. 142 ECONOMÍA COLOMBIANA Con un crecimiento económico como el que se espera en 2016 (3,0% o menos), muy por debajo del crecimiento potencial (4,4%), probablemente la tasa de desempleo se elevará a cifras de dos dígitos, lo que se acompañaría con un aumento de la informalidad. 4 Marco Fiscal de Mediano Plazo, junio 2016. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Colombia afronta un proceso de aceleración de la inflación desde mediados de 2015. Mientras la variación anual del índice de Precios al Consumidor (IPC total nacional) fue de 4,46% en julio de 2015, en mayo de 2016 pasó a 8,20% anual. Esto significa una inflación 2,7 veces superior a la meta del Banco de la República (3%) y 420 puntos básicos (pb) por encima del límite superior del rango establecido (4%). Ésta inflación es la más alta registrada desde enero de 2001 cuando alcanzó 8,49%. Las causas de este comportamiento en los precios se encuentran en las consecuencias del fenómeno de “El Niño” y en el encarecimiento de las importaciones originada en la depreciación del peso colombiano frente al dólar de E.U.5, que afectó el precio tanto de los bienes finales como de las materias primas importadas y, en general, de los bienes transables (comercializables internacionalmente). En las minutas de la reunión del 22 de junio de 2016, se observó la preocupación de la Junta Directiva del Banco de la República por el comportamiento de la inflación: “El incremento en los precios de los alimentos y el traspaso de la depreciación nominal a los precios al consumidor, continúan ejerciendo presiones alcistas sobre la inflación. Aunque estos choques son temporales, la intensidad alcanzada por el fenómeno de El Niño y la magnitud de la devaluación del peso han desviado la inflación y sus expectativas de la meta, y han activado algunos mecanismos de indexación.”. El gráfico 7a muestra que la inflación originada por el grupo de alimentos supera a la total y a la inflación sin alimentos ni regulados. En efecto, en mayo de 2016, la inflación de alimentos se ubicó en 13,4% anual, mientras que en mayo de 2015 era de 6,2% y en el mismo mes de 2014 de 2,2%. Adicionalmente, la inflación anualizada sin alimentos en marzo del año en curso se ubicó en 6,07% y la inflación sin alimentos ni regulados alcanzó 6.08%. Estas mediciones, hace dos años, en mayo de 2014, eran de 2,76% y 2,95%, respectivamente. De otra parte, en la gráfico 7b se observa que el Índice de Precios al Productor (IPP) de bienes 5 En la teoría económica este fenómeno se denomina pass-through. Consiste en un mecanismo de transmisión de costos por la devaluación de la tasa de cambio afectando el nivel de precios interno. 6 Bienes que se comercian internacionalmente. importados supera ampliamente al de producción nacional para consumo interno, aunque desde marzo se observa una reversión de tendencia en los precios de los bienes comprados en el exterior. La inflación por tipo de bienes también mostró variaciones. La de bienes transables6, asociada al incremento de la tasa de cambio, se situó en 7,88% anual en mayo de 2016 y los bienes no transables, vinculada a factores de demanda interna como el consumo o la inversión, alcanzó 4,78%. (Gráfico 8) Variación % anual del IPC por grupos Gráfico 7a 16 Índice base dic 2008 14 12 10 % Gráfico 6 Población ocupada según posición ocupacional (nacional) Participación a abril de 2016 y crecimiento (Febrero - abril 2016/ Febrero - abril 2015) Devaluación y fenómeno de El Niño siguen afectando los precios en el 2016 8 Contenido 6 4 2 Busqueda de palbras o frases 0 2013 2014 2015 IPC Total 2016 Alimentos Siguiente página Sin alimentos ni regulados Fuente: DANE, Banco de la República. IPP por origen Gráfico 7b Anterior página 125,0 Índice base dic 2014:100 120,0 Zoom + 115,0 110,0 105,0 100,0 95,0 90,0 2014 2015 2016 Producidos para consumo interno Importados Fuente: DANE. ECONOMÍA COLOMBIANA 143 COYUNTURA Gráfico 8 Inflación por tipo de bienes ( % ) 9,0 8,0 7,0 6,0 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 - 2013 2014 2015 Total Transables Regulados No transables 2016 Fuente: DANE. El Banco de la República tiene la obligación de mantener estable el poder adquisitivo de la moneda. Para ello, utiliza las tasas de interés con el fin de reducir las presiones de la demanda agregada, vía reducción del crédito o de la inversión real, por lo cual implementó una política monetaria contraccionista con incrementos sucesivos de las tasas de interés. Al revisar las cifras, entre agosto de 2015 y junio de 2016, las tasas de intervención del Banco Emisor se han incrementado en 300 puntos básicos, mientras que la inflación lo hizo en 346 puntos básicos. (Gráfico 9) Gráfico 9 COYUNTURA El Banco de la República tiene la obligación de mantener estable el poder adquisitivo de la moneda. Para ello, utiliza las tasas de interés con el fin de reducir las presiones de la demanda. Aunque las causas de la inflación, relacionadas con factores climáticos o con la devaluación son transitorias, en opinión de la JDBR7, parecería existir una preocupación adicional relacionada con que el proceso de anclaje de las expectativas de los agentes se demore más de lo previsto. En la medida en que los agentes se acostumbran a indexar sus precios y salarios en el tiempo, el fenómeno inflacionario se podría prolongar en el tiempo y los costos de reducirla 7 Junta Directiva del Banco de la República serían mayores. En el momento en que la autoridad monetaria perciba que las presiones de demanda sobre los precios disminuyen y la inflación converja hacia la meta del 3%, podría darse un giro en la postura de política monetaria, lo que implicaría dejar de recurrir al incremento de las tasa de interés de intervención. Se frena la caída del precio del petróleo en el 2016 En lo corrido de 2016, las características del mercado internacional del petróleo no han cambiado mucho. Sigue en desequilibrio, como sucedió en 2015, por factores de oferta y demanda. No obstante, en marzo se revirtió la tendencia y el precio registra una leve recuperación hasta mayo. Entre diciembre de 2015 y mayo de 2016 el crudo de referencia WTI presentó un crecimiento de 25,4%, al pasar su cotización de US$ 37,32 por barril a US$ 46,8 (Gráfico 10). En este sentido, se han presentado situaciones que pueden favorecer alzas en los precios del petróleo, como es el acuerdo logrado por cinco miembros de la OPEP (Arabia Saudita, Kuwait, Emiratos Árabes Unidos, Qatar y Venezuela) junto con Rusia, de congelar la producción en los niveles actuales, sumado a la reducción de la producción que se presenta en los Estados Unidos. Sin embargo, estas acciones pueden ser neutralizadas en parte, ya que Irán po- 125 Tasa de interés de intervención. Banco de la República de Colombia 115 3,25 4,25 4,50 95 USD / barril Porcentaje % 6,50 6,75 6,25 6,00 5,75 85 75 65 55 4,50 45 Fuente: Banco de la República. 144 ECONOMÍA COLOMBIANA 2015 2016 Brent 2016 mayo enero marzo nov. sept. julio mayo 2015 WTI Fuente: PEMEX. marzo nov. 2014 2014 enero sept. julio mayo enero marzo 35 25 Se detiene la devaluación en los primeros meses del año El comportamiento de la tasa de cambio pesos por dólar (TRM), que durante la coyuntura ha estado vinculada principalmente con el comportamiento de los precios del petróleo, cambió su tendencia desde marzo. Es así, que el precio del dólar pasó de un promedio de $3.357,5 en febrero de 2016 a $2.988 en mayo de 2016, lo cual significó una revaluación de -11% durante estos meses (Gráfico 11). En el año corrido, entre diciembre de 2015 y mayo de 2016, Colombia registró una revaluación nominal de -7,9%. La Junta Directiva del Banco de la República en su sesión de febrero de 2016, buscando mitigar el impacto de una sobre-reacción de la tasa de cambio en las expectativas de inflación y contribuir en la preservación de las condiciones de liquidez del mercado cambiario, decidió reducir el porcentaje para la activación de la subasta de opciones de desacumulación de reservas internacionales8, al bajarlo de 5% a 3%9 del promedio móvil de orden 20. En últimas, el propósito de las opciones de venta de dólares es la de reducir la volatilidad de la moneda frente al dólar. Así mismo y vinculado a la tendencia de la tasa de cambio en los últimos meses, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en la actualización del Marco Fiscal de Mediano Plazo, ajustó el supuesto de tasa de cambio que espera para 2016, de una tasa de cambio nominal promedio de $2.757 inicial a $3.150 por dólar. Contenido Busqueda de palbras o frases Siguiente página Anterior página En este sentido, las anunciadas alzas graduales en la tasa de interés durante 2016 sugeridas por el Sistema de Reserva Federal de los Estados Unidos (FED) en enero de 201610, la incertidumbre frente al desempeño económico de las economías emergentes y los bajos precios del petróleo, seguirán reflejándose en un mercado de cambio inestable. 105 7,50 7,25 3,25 Precios internacionales del petróleo Gráfico 10 dría aumentar su producción luego de ser levantadas las sanciones internacionales y multilaterales el pasado 16 de enero de 2016. Zoom + 8 La subasta se convocará por un monto de USD 500 millones una vez la TRM se encuentre tres puntos porcentuales por encima de su promedio móvil de orden 20. Las opciones tendrán una vigencia de un mes a partir del día de la subasta y su ejercicio está sujeto al cumplimiento de la misma condición. 9 Junta Directiva del Banco de la República, comunicado de prensa, 19 de febrero de 2016. 10 Comunicado de prensa del Comité Federal de Operaciones de Mercado Abierto (FOMC) de la Reserva Federal (FED), enero de 2016. ECONOMÍA COLOMBIANA 145 Gráfico 11 Tasa Representativa del Mercado (TRM) La disminución del déficit comercial, se explica por las importaciones que presentaron una reducción de 23% al pasar de USD17.714 millones entre enero y abril de 2015 a USD13.615 millones en igual período de 2016. Ello obedeció a la reducción en todos los grupos de productos importados, pero principalmente a la reducción de las compras de manufacturas (-26,7%) que representan el 74% del total de las compras externas. 3.500 COL$/USD 3.300 3.100 2.900 2.700 2.500 Por su parte, las exportaciones en lo corrido de 2016 no se recuperan, pues durante los cuatro primeros meses registraron un acumulado de US$8.899 millones, lo cual significa una reducción de 30% respecto al igual período del año pasado. Este resultado, sigue influido por la reducción de las exportaciones de combustibles y productos de industrias extractivas, que en este lapso mostró una reducción de 46% respecto a igual período de 2015. 2.300 2.100 1.900 1.700 1.500 2014 2015 2016 Fuente: Banco de la República. Caída en las importaciones suaviza déficit externo en el 2016 Continúa el ajuste en el gasto del Gobierno Nacional Central (GNC) De acuerdo con el Departamento Nacional de Estadísticas –Dane-, para abril de 201611 el déficit de la balanza comercial aumentó en 8% respecto a igual mes de 2015, al pasar de USD1.037 millones a USD1.117,5 millones (Gráfico 12). Con ello, Colombia acumula en los primeros cuatro meses de 2016 un déficit comercial de USD4.715 millones, el cual es inferior en USD291 millones al registrado en el mismo período de 2015. En lo fiscal los hechos más relevantes en lo corrido de 2016, se encuentran vinculados, por un lado con la revisión de la calificación de Standard and Poor´s (S&P), que revisó la perspectiva de la deuda externa colombiana de estable a negativa; y de otro, con la reacción del Gobierno ante este hecho, al realizar un aplazamiento del presupuesto actual en $6 billones (en funcionamiento $2,5 billones, servicio de la deuda $0,5 billones y en inversión $3 billones). Gráfico 12 1000,0 Colombia: Balanza comercial 2014 -2016 (mensual) Millones de USD 0,0 A modo de conclusión, el panorama para la economía Colombiana en 2016, frente a las tendencias que muestran algunas variables macroeconómicas y fiscales, sigue siendo complejo y de grandes retos para las autoridades económicas, pues para cumplir con la regla fiscal se deben seguir realizando ajustes en el gasto público y tratando de fortalecer, de otra parte, los ingresos del Gobierno Nacional Central. -500,0 -1000,0 -1500,0 146 ECONOMÍA COLOMBIANA Abril 2016 2015 2014 -2000,0 Fuente: Banco de la República. Contenido Busqueda de palbras o frases Siguiente página Estos elementos fiscales afectaron las metas del Gobierno en la regla fiscal, ya que la meta de déficit fiscal para el 2016 que estaba en 3,6%, se amplió con el nuevo Marco Fiscal de Mediano Plazo a 3,9%. El aplazamiento del presupuesto podría estar vinculado con la perspectiva que muestra el recaudo de ingresos, pues entre enero y mayo de 2016 los ingresos del GNC, comparados con los de similar período de 2015 registraron una variación de 2,9%. 500,0 -2500,0 Tomado de www.colarte.com. - Carlos Lleras Restrepo por Hector Osuna. COYUNTURA 11 De acuerdo al cronograma de publicación de estadísticas del Dane, a la fecha se contaba solamente con información de balanza comercial a enero. Anterior página Zoom + Histórico ECONOMÍA COLOMBIANA 147 HISTÓRICO HISTÓRICO Estructura de la Reforma agraria Artículo Anterior Volver al Inicio Se publican a continuación los apartes más importantes de la ponencia del proyecto que el senador Carlos Lleras Restrepo presentó en la Comisión Tercera de esa corporación y que se convirtió en la ley 135 de 1961, conocida como la de la reforma social agraria. Llama la atención que algunos aspectos de ese estudio se refieren a problemas que aún afronta el campo colombiano cincuenta y cinco años después. Carlos Lleras Restrepo La Reforma Social Agraria Significado de este termino Como lo ha anotado Doreen Warriner en un libro reciente (“Land Reform and Development in time Middie East”), la reforma agraria re¬presenta un punto de intersección entre el desarrollo económico y el cambio social. Es lógico que las modificaciones en la estructura de la tenencia de la tierra no puedan, de consiguiente, considerarse pres¬cindiendo de todos los otros factores que influyen en el desarrollo de la agricultura. En efecto, después de los ensayos desordenados que siguieron a la primera guerra mundial y que pusieron un énfasis casi exclusivo en el reparto de las antiguas propiedades, una nueva concepción se ha abierto paso, sobre todo bajo el influjo de la tendencia predominante en los Estados Unidos, de acuerdo con la cual no sólo es necesario dotar de tierras a los agricultores, sino implantar una gran variedad de otras medidas para asistirlos: mejores sistemas de crédito, educación, consejo técnico, facilidades para el acceso al mercado, etc., es decir, lo que suele conocerse bajo * Expresidente de Colombia. 148 ECONOMÍA COLOMBIANA la denominación genérica de servicios de asistencia técnica, social y financiera a los productores rurales. Se quiere dar ayuda a los agricultores, acompañando el cambio social con medidas para incrementar la productividad en la agricultura. Pero, siempre según el citado escritor, es indispensable cuidarse para que esta ampliación del concepto no obscurezca el significado esencial de una reforma agraria. “La redistribución de la tierra significa un cambio político y social, mientras que las otras medidas llevan sólo a un mejoramiento en la posición económica de los empresarios rurales y en la producción agrícola, sin un cambio en la posición social de aquellos. No debe permitirse que el énfasis pase de lo .fundamental a lo complementario, ni que la llamada concepción integral conduzca, como ha acontecido algunas veces, a que se quiera ofrecer a los campesinos todo, excepto la tierra”. Fácil es, empero, llegar a ideas claras sobre el contenido de una política global. Esta debe tener distintas fases; pero si la estructura de la tenencia de la tierra es defectuosa, hay que partir de la adopción de medios para modificarla. En un interesante estudio sobre “La propiedad de la tierra como instru- mento de la organización social en nuestro tiempo”, Lucio Mendieta y Núñez, después de enumerar los benéficos efectos que tiene la distribución del agro entre las masas rurales, resume así la cuestión: La reforma agraria parte necesariamente de la distribución de la propiedad territorial. La misma palabra “reforma” está indicando un cambio en los modos o patrones existentes de la distribución de la tierra. Si no hay un cambio fundamental de esos modos o patrones no puede hablarse propiamente de reforma agraria. Pero la reforma agraria no termina, no se agota con el simple cambio de manos de la tenencia de la tierra, sino que comprende, igualmente, una segunda fase que consiste en la administración de recursos a los nuevos propietarios para la explotación adecuada de las extensiones territoriales que recibieron como resultado de la primera fase de la reforma. Es también parte esencial de ésta la asistencia técnica a los nuevos terratenientes para el mejoramiento de cultivos, lo mismo que la organización para la compra de los elementos necesarios a toda explotación agrícola y para la venta de los productos agropecuarios. Finalmente, la reforma agraria implica la asistencia social en favor de los beneficiados con ella, a fin de elevar sus niveles de vida, no sólo como un imperativo de justicia, sino para arraigarlos a la tierra que han recibido. Los servicios de asistencia rural en Colombia Para entender bien el proyecto que hoy se encuentra a la consideración del Senado conviene trazar, aunque sea a la ligera, el cuadro de lo que ha venido siendo la política de asistencia rural en Colombia, ya que son muchas las personas que han exteriorizado su extrañeza porque dicho proyecto no contiene reglamentaciones detalladas sobre educación de las masas campesinas, crédito, organización de los mercados, vivienda, extensión agrícola, etc. Podría creerse, al escuchar a esas personas, que la República jamás se ha preocupado de tales aspectos, y que al iniciar la reforma social agraria, con el amplio criterio que se indicó atrás, tenemos que levantar desde sus cimientos, al lado de los mecanismos que operarán sobre la estructura de la tenencia de la tierra, otros destinados a prestar la asistencia técnica, social y financiera. La verdad es que no estamos partiendo de la nada. Durante los últimos 30 años el país ha venido forjando trabajosamente los ins- trumentos de una política agrícola. Que ellos son todavía imperfectos, no cabe dudarlo ; pero no es lógico raciocinar como si no existieran. La Caja de Crédito Agrario se organizó con un criterio muy definido: prestar asistencia financiera a los medianos y pequeños agricultores y ganaderos. Sus operaciones no están cerradas para los grandes, quienes teóricamente también tienen acceso a ellas. Pero los límites fijados para la cuantía de los créditos se traducen de hecho en que un abrumador porcentaje de ellos va a manos de cultivadores pequeños o medianos, y sólo una parte reducida a las de los grandes propietarios o empresarios agrícolas que se financian preferentemente en la banca privada. Las reformas introducidas a la estructura de la Caja en 1940 y otras posteriores le permiten otorgar hoy préstamos a corto, mediano y largo plazo, y la red de sus agencias y sucursales va cobijando progresivamente todo el país. La reforma agraria parte necesariamente de la distribución de la propiedad territorial. La misma palabra “reforma” está indicando un cambio en los modos o patrones existentes de la distribución de la tierra. Si no hay un cambio fundamental de esos modos o patrones no puede hablarse propiamente de reforma agraria. ECONOMÍA COLOMBIANA Contenido Busqueda de palbras o frases Siguiente página Anterior página Zoom + 149 HISTÓRICO El control de esta clase de crédito se halla en manos del Estado y del Banco de la República. El capital se ha formado predominantemente con fondos del Tesoro Nacional; pero la institución, administradora también de la Caja Colombiana de Ahorros, utiliza los recursos que en ésta se concentran. De otra parte, ciertas disposiciones obligan a los bancos privados a invertir en bonos de la Caja una parte de su encaje legal. Ocasionalmente también los mismos bancos adquieren bonos por encima del límite legal obligatorio. Pero, cualesquiera que sean las limitaciones que hoy tiene la Caja, lo cierto es que la Nación ha constituído en 29 años de continuado empeño un organismo para el pequeño crédito agrícola y pecuario que es notable por muchos aspectos. Es necesario fortalecerlo y perfeccionarlo, sin que la aceptación de esta necesidad nos lleve a considerar los otros aspectos de la política agrícola y singularmente la reforma social agraria como si no tuviéramos mecanismos de crédito en normal funcionamiento. El Banco Ganadero y los fondos ganaderos departamentales están prestando un servicio importante para el crédito a la ganadería, y seguramente ensancharán y perfeccionarán sus actividades. Las operaciones llamadas de “ganados en compañía” que los fondos ganaderos realizan son un medio muy eficaz para capitalizar la cría y levante de ganados o para aprovechar pastos de engorde. Si esas operaciones se hacen con marcada preferencia para el. pequeño o mediano propietario, como lo acostumbran ya hoy algunos de esos fondos, el efecto social que se obtenga puede correr parejas con el económico. Eso es cierto, particularmente, para las zonas de nueva colonización; pero por el mismo medio se podría fomentar también la pequeña explotación mixta agrícola y ganadera, que constituye en tantos casos el ideal ambicionable, ya que da mayor estabilidad económica al campesino, puede mejorar su dieta alimenticia y facilita el uso de los abonos orgánicos. Foto: Archivo El Tiempo. Es notorio que los esfuerzos realizados por esos diferentes métodos no han sido bastantes para dar a la Caja medios financieros que puedan considerarse adecuados a los requerimientos de la actividad agropecuaria en el país, sobre todo debido a los efectos que sobre los recursos disponibles ha tenido el alza general en el nivel de los precios. La operancia de la Caja depende, pues, en buena parte, del apoyo que le preste el Banco de la República con préstamos y redescuentos. La amplitud de ese apoyo no debe temerse ciertamente cuando facilita multiplicar los préstamos a corto plazo; pero no puede llevarse más allá de cierto límite, sin causar efectos inflacionarios, para préstamos a mediano y largo plazo. Estos necesitan alimentarse en otras fuentes (aumentos de capital, recursos del mercado financiero, préstamos externos, etc.) todas las cuales se han utilizado en cierta escala y deben seguirse utilizando. HISTÓRICO Carlos Lleras Restrepo y Otto Morales Benitez. 150 ECONOMÍA COLOMBIANA Recientes medidas de carácter legal y otras adoptadas por el Banco de la República están orientando hacia el crédito agrícola parte de los recursos de los bancos comerciales, preferentemente para préstamos a mediano plazo. Los problemas de la distribución y del mercadeo son naturalmente de la mayor importancia en toda política agrícola y se magnifican en la medida en que la producción esté predominantemente a cargo de pequeños empresarios, por la debilidad económica de éstos y su habitual desconexión con los sistemas comerciales y de transporte. La cuestión reviste múltiples aspectos, variables según la naturaleza de los productos, las transformaciones primarias que éstos deban sufrir antes de darse al mercado, las posibilidades de conservación, etc. Por mucho tiempo la propiedad de las trilladoras de café o de las piladoras de arroz, por ejemplo, creó monopolios virtuales de compra que todavía subsisten parcialmente, y la falta de sistemas adecuados de almacenamiento ha generado y genera aún para algunos artículos tremendas fluctuaciones de precios. En general, puede afirmarse que los actuales sistemas de distribución se traducen en precios altos para el consumidor y mermas considerables del ingreso campesino. Pero también el país ha venido haciendo notables esfuerzos en lo que a esta materia se refiere. Ante todo, el de la Federación Nacional de Cafeteros que tuvo como causa directa la defensa de los precios del grano en el mercado exterior. A los primeros ensayos de 1937 siguió, a partir del primer pacto de cuotas cafeteras, la organización de un sistema de compras enderezado simultáneamente a mantener estables los precios internos y a regularizar la salida del café a los mercados consumidores. La construcción de numerosas bodegas, la trilla por cuenta de la Federación que compra y almacena el café en pul pergamino, han introducido cambios sustanciales en los mecanismos tradicionales del mercado. Es claro que no todos los defectos de estructura que éste presentaba han sido abolidos; se actúa sólo al través de agencias directas de compra y no existen prácticamente asociaciones de los productores. Empero, quien compare la situación hoy existente con la que imperaba hace apenas 25 años, cuando los intermediarios exportadores dominaban a su arbitrio el mercado doméstico, no podrá menos de reconocer que se han logrado avances de marcada significación. Disposiciones legales expedidas en 1958 y acuerdos celebrados en desarrollo de las mismas entre el Gobierno y la Federación prevén Los problemas de la distribución y del mercadeo son naturalmente de la mayor importancia en toda política agrícola y se magnifican en la medida en que la producción esté predominantemente a cargo de pequeños empresarios. Contenido Busqueda de palbras o frases una campaña de fomento de las cooperativas y otras medidas que pueden introducir nuevos cambios benéficos en el funcionamiento del mercado. Siguiente página El Instituto Nacional de Abastecimientos (INA) constituye otro organismo para la regulación de los precios y mercados agrícolas. Opera hoy con 35 agencias distribuidas en el país, de las cuales 15 cuentan con instalaciones de silos, y fija precios de sustentación para ciertos productos: trigo, arroz, maíz, fríjol, ajonjolí, soya; operando también a veces sobre la papa, que presenta tan difíciles problemas de almacenamiento. Su capacidad para almacenar asciende hoy a 75.000 toneladas; pero está en ejecución un plan que la elevará para el año entrante a 225.000 toneladas. Sus activos, incluyendo las inversiones fijas, son aproximadamente de 130 millones de pesos que se van aumentando con ciertos beneficios provenientes de la importación de los artículos agrícolas en que el país registra un déficit. Anterior página Zoom + Pueden citarse igualmente otros mecanismos de regulación del mercado, tales como. el sistema de absorción de la producción nacional por industrias manufactureras al través de cuotas obligatorias que deben adquirirse a los precios que señala el Gobierno. El trigo, el algodón y los productos oleaginosos ECONOMÍA COLOMBIANA 151 HISTÓRICO se han beneficiado con estos métodos. La política de precios estables y ayuda técnica practicada por algunas empresas industriales privadas también ha tenido efectos importantes en ciertas ramas. Un análisis especial requeriría lo tocante a la organización de los almacenes generales de depósito que el Banco de la República financia con el redescuento de bonos de prenda, los cuales son hoy también objeto de inversión por parte de los bancos privados. Es muy dudoso que los pequeños agricultores obtengan beneficio directo del sistema de almacenes; pero éste sin duda contribuye a regular el mercado y facilita la compra oportuna de los productos por parte de los consumidores industriales y los intermediarios. El estudio de lo que hoy existe muestra que el vacío principal se halla en la casi total ausencia de una organización de los productores apenas suplida en ciertos casos por ciertos institutos especializados, como el algodonero o por asociaciones gremiales que no tienen un carácter cooperativo. Se actúa casi exclusivamente al través de organismos centrales y de agencias que no pueden mantener con los productores aislados un contacto tan directo y constante como sería necesario. La asociación de los productores resulta imperativa, como se ha comprobado en otros países. Comentando este punto anota con razón M. Auge Laribé, después de enumerar los cambios que el ambiente económico y la introducción de técnicas nuevas han producido en el campesino de los países avanzados: “Todo esto lo lleva muy lejos de sus tradiciones. En otros tiempos, no obstante la aldea y el grupo familiar y la ayuda mutua, era un aislado, un individuo, un in- dependiente, un pobre y un débil. Se ha convertido en un asociado, en un sindicalizado, un solidarista. Evidentemente, presentar ahora todo eso como una evolución terminada es dar por adquirido lo que no está más que comenzado. Pero el “trend”, la tendencia está tan claramente señalada, las realizaciones son tan conocidas en tantos y tan distintos países, la necesidad de continuar ese camino es tan cierta que hay que destacar la asociación en la agricultura como la novedad más sorprendente, la característica más marcada de la agricultura moderna: (La Revolución Agrícola’, en la Biblioteca de Síntesis Histórica) “. Aparece, pues, que Colombia cuenta ya con organismos y sistemas insuficientes, sin duda, y que será indispensable perfeccionar, sobre todo por medio del fomento de las asociaciones campesinas y de las relaciones de éstas con las instituciones centrales que deben guiarlas técnicamente y prestarles asistencia financiera. Pero tampoco en este campo estarnos partiendo de cero, y conviene continuar construyendo sobre lo que ya existe. No es el caso de enumerar aquí lo que se hace actualmente en materias tales como la experimentación y la extensión agrícolas. La Nación, los Departamentos, la Caja de Crédito Agrario y otros institutos especializados tienen servicios de esta clase; aunque deben anotarse defectos originados en la falta de coordinación, y desde luego la insuficiencia de aquéllos con respecto a la magnitud de lo que para obtener un cambio profundo, y rápido en la técnica de las explotaciones agrícolas sería necesario hacer. Esta realidad no puede sorprendernos. La asimilación de la técnica en las esferas El país no confronta tan sólo un problema de enseñanza agrícola sino de instrucción y educación generales. Es quizá el más grave de todos los problemas de la Nación, agudizado naturalmente en los campos por las distancias, la miseria y las características propias del medio. 152 ECONOMÍA COLOMBIANA HISTÓRICO rurales no se consigue fácilmente, y menos aún en un país de tan bajo nivel cultural y donde es escaso el personal superior que puede propagarla. Preparar ese personal en mayor escala, coordinar mejor su acción y ensancharla, son necesidades evidentes. Pero no pueden menospreciarse ni los avances logrados en la selección de semillas y variedades nuevas, ni la difusión ya bastante grande para algunos cultivos de las prácticas de sanidad vegetal, la instalación de puestos de monta, las prácticas de inseminación artificial, la selección de razas ganaderas, el crecimento en el uso de abonos y enmiendas, etc. Los esfuerzos que ahora se realizan para aumentar la producción nacional de abonos nitrogenados, el uso de las escorias fosfóricas de Paz del Río, la utilización creciente de cal para mejorar las tierras ácidas deben tenerse igualmente en cuenta. En un tiempo relativamente corto ha cambiado en el país la técnica de cultivos como el de la papa y el algodón, lo cual es ciertamente un signo alentador. Hay notorio atraso en la modernización de herramientas de trabajo, en el uso cooperativo de máquinas agrícolas, y en los sistemas de conservación y almacenamiento, lo mismo que en otros aspectos: utilización de estercoleros, rotación de cultivos, empleo de animales de labor. Pero campañas como la de introducción de nuevos pastos avanzan rápidamente. De otro lado, conviene recordar que, con frecuencia, aunque no siempre, la implantación de técnicas nuevas requiere un aumento en la densidad del capital que se emplea para la explotación agrícola. Durante los últimos años la cuantía del capital empleado en la agricultura y la ganadería ha ido en aumento, aunque, al igual que ocurre en otros sectores de la economía nacional, el crecimiento se ha registrado preponderantemente en la gran empresa o a lo sumo en la empresa mediana. No se ha hecho un esfuerzo ordenado para ir capitalizando gradualmente a la pequeña agricultura y a la pequeña ganadería. Contenido Busqueda de palbras o frases Caricatura de Chapete en “El Tiempo”. Colección particular de Germán Vernaza Villegas. Siguiente página Existen organismos; falta coordinación y son insuficientes el personal técnico y los recursos financieros. Todo esto tenía que tomarse en cuenta, y efectivamente se tomó en cuenta al redactar el proyecto de ley que está a la espera de vuestra decisión. blemas de la Nación, agudizado naturalmente en los campos por las distancias, la miseria y las características propias del medio. Resulta indispensable operar para ir dándole solución, multiplicar las escuelas primarias y los establecimientos de enseñanza secundaria accesibles fácilmente a la población campesina, introducir en unos y otros la enseñanza práctica de la agricultura, establecer escuelas complementarias, e incrementar en el nivel superior la formación de agrónomos y veterinarios, lo mismo que la de ciertos profesionales auxiliares. Pero la cuestión que se plantea ahora es la de si esa labor educativa debe forzosamente anteceder a la reforma en la estructura de la tenencia de la tierra, o puede y debe adelantarse simultáneamente con ésta. No podría terminar esta parte de la ponencia reglamentaria sin hacer algunos comentarios sobre el magno problema educativo de nuestras clases rurales. El país no confronta tan sólo un problema de enseñanza agrícola sino de instrucción y educación generales. Es quizá el más grave de todos los pro- Por último habría que mencionar otros aspectos de la asistencia social, los servicios de higiene, la dotación de aguas potables, todo lo que pueda contribuir al embéllecimiento y comodidad de la vida cam¬pesina, principiando por la vivienda misma. En todos estos casos se trata de labores a largo plazo, ECONOMÍA COLOMBIANA Anterior página Zoom + 153 Foto Cortesía de El Espectador. Familia Lleras de la Fuente. comenzadas ya. El señalamiento de su insuficiencia actual sólo sirve para confirmarnos que la magnitud de -los problemas sociales del país es tremenda y que en las zonas rurales tiene características especialmente graves. Pero es claro que las ahondan y magnifican la miseria de las gentes sin tierras, la forzada trashumancia, la obligada desocupación. En el seno de la Comisión Tercera Constitucional se ha mencionado una materia de cuyo estudio detenido se ocupa actualmente el Comité Nacional Agrario: la vida de los pequeños Municipios que constituyen los centros naturales de organización de la vida rural. Las estadísticas fiscales nos muestran que, en conjunto, los presupuestos de los Municipios colombianos han aumentado tanto o más que el de la Nación. Pero puede observarse que ese crecimiento sólo cobija a las capitales y a otros pocos distritos. El pequeño Municipio, el Municipio rural, es decir, aquel donde la población dispersa en los campos es notoriamente mayor que la aglomerada en el centro urbano, ha permanecido por lo general estacionario o se encuentra en franco retroceso. El éxodo rural, aquí como en otros países, afecta gravemente a los centros urbanos de los pequeños Municipios. Pero en Colombia la violencia intensificó todavía más ese fenómeno en los últimos años. Muchos distritos municipales han perdido sus clases dirigentes y la administración local sufre, naturalmente, las consecuencias de ese hecho lamen154 ECONOMÍA COLOMBIANA table. Media además lo defectuoso del sistema de ingresos públicos y la influencia nefasta del caciquismo que dificulta el cobro justo de las contribuciones. Los servicios públicos, como podía esperarse, son desde todo punto de vista insuficientes y a veces no existen. Se hacen esfuerzos, es verdad, para remediar esos males, casi siempre al través de auxilios de la Nación y de los Departamentos. En algunos lugares se nota, inclusive, un resurgimiento del espíritu público, y hay gentes abnegadas que se convierten en apóstoles de una causa: la del colegio local, la de los servicios hospitalarios. Pero en otras partes. hay la inmovilidad y hasta la desintegración. Es notorio, sobre todo, que con raras excepciones, los grandes propietarios de tierras, ausentistas por lo regular, nada hacen por contribuir a mejorar el Municipio y sus servicios, fallando así en sus obligaciones sociales, precisamente con respecto a la región de donde derivan ingresos y provechos. Todo esto es lamentable, porque el papel del centro urbano en los pequeños Municipios rurales es de la mayor importancia. Desde allí tiene que ejercitarse la dirección local de la vida campesina, y el poblado es también centro mercantil, social y cívico. Una acción verdaderamente eficaz para mejorar la vida campesina tiene que apoyarse en él. Con certera intuición lo señaló así el Profesor López de Mesa hace ya veintisiete años, y hoy debemos lamentar que la campaña llamada de la cultura aldeana, que él proyectó e inició, se hubiera abandonado. El Comité Nacional Agrario contempló este problema, lo mismo que la Comisión Tercera Constitucional, principalmente al considerar lo relacionado con los gravámenes fiscales a la propiedad territorial, punto este último que el Comité estudia actualmente. Cuando se propuso dio de un impuesto general sobre las tierras se puso de presente el hecho de que éstas constituyen la materia gravable propia de los fiscos crear para la reforma agraria recursos financieros específicos. por medios locales, y que si sobre ella se establecen impuestos afectos a otros fines, la solución del problema de los pequeños Municipios se alejará indefinidamente. Lo indicado parece fortalecer los tesoros municipales organizando debidamente el catastro y reformando las tarifas del impuesto predial, lo cual, a la larga, tendría también efectos benéficos sobre la estructura de la propiedad rústica. Todo lo cual puede conciliarse con la tendencia a concentrar parcialmente los rendimientos fiscales que así se obtengan en manos de entidades regionales, delegatarías o no del Instituto de la Reforma Agraria, que puedan organizar con mayor eficacia y costo más reducido servicios eléctricos, regular las corrientes de agua, promover ciertas formas de asistencia social, etc. El problema está todavía en su fase de estudio; pero se le menciona aquí tan sólo para dejar una reorganización fundamental en el régimen de los tributos a la tierra como un fortalecimiento de los pequeños Municipios rurales. Las dos materias se relacionan estrechamente, y al examinarlas habrá también que indagar si no cabe una modificación al impuesto sobre el patrimonio que facilite alzas grandes en las tarifas del impuesto local sobre los fundos. Como lo anunció oportunamente el Comité Agrario, será esta materia de un proyecto separado. El proyecto y los servicios de asistencia rural Se ha hecho el recuento, tal vez innecesario y desde luego incompleto de lo que la Nación posee corno mecanismos y medios en el campo de la asistencia técnica, social y financiera a los sectores rurales para explicar de nuevo la forma como el proyecto de ley se ocupó de esa materia. El Comité Nacional Agrario tenía ante sí dos caminos distintos. El primero consistía en acometer la redacción de un código completo de política agrícola que reprodujera, refundiera, corrigiera y. complementara todo lo que en nuestra legislación existe sobre educación rural, extensión agrícola, higiene y sanidad humana en los campos, vivienda, cooperativas y otras formas de asociación, sanidad vegetal y pecuaria, estudio de suelos, investigaciones, crédito, etc. Es posible que un proyecto de esa clase hubiera satisfecho a los espíritus rígidamente sistemáticos, y seguramente habría hecho menor el número de los celosos ciudadanos que se sintieron obligados a prevenir al país sobre los inconvenientes de una iniciativa que persigue hacer más propietarios pero que no enumera completa y detalladamente todos los servicios que a la luz de los más altos requerimientos de la vida moderna se les podrían prestar. Pero no creyó el Comité, como no lo ha creído vuestra Comisión, que ese trabajo tuviera positiva utilidad. El empeño de realizarlo habría, por otra parte, demorado quién sabe hasta qué remota fecha la iniciación de la reforma. A este respecto conviene advertir que no siempre la exigencia de esa clase de repeticiones innecesarias obedece a falta de información o a una aguda manía codificadora; el espíritu de procastinación juega a menudo en ello un papel, lo mismo que los intereses existentes, ya que a éstos conviene que se prolonguen por meses y años los estudios preliminares. Es la misma posición de quienes afirman que antes de redactarse la reforma se debería haber agotado el estudio de las zonas, climas y suelos, hasta tener clasificado, de acuerdo con sus características y más económica destinación, hasta el último trozo del territorio nacional. O la de quie- Si de la Reforma Social Agraria resulta, como cabe esperarlo, un gran fomento de la pequeña explotación ganadera, la organización de cooperativas para la leche y productos lecheros será un complemento indispensable. ECONOMÍA COLOMBIANA Contenido Busqueda de palbras o frases Siguiente página Anterior página Zoom + 155 El día en que los campesinos de un Municipio deban entenderse tan sólo con una oficina que les dé las indicaciones pertinentes, abra los créditos necesarios, suministre por cuenta de éstos la semilla, cargue el costo de los servicios de maquinaria, si fuere el caso, abone el valor de los productos que aquéllos entreguen, etc., se habrá dado un paso muy importante. 156 ECONOMÍA COLOMBIANA El otro camino, que fue el seguido en el proyecto, parte de lo existente. Se aplica principalmente a considerar el tema concreto de la tenencia de la tierra, sobre la base de que todos los mecanismos e instituciones que hoy funcionan para los actuales propietarios siguen a la disposición de los nuevos adquirentes de tierras. Como, naturalmente, no se ignora que hay fallas de coordinación, se prevén medidas para remediarlas, y como tampoco se desconoce que los recursos de esas instituciones son, por lo regular, insuficientes, se consagran normas para que el Instituto de Reforma Agraria los complemente. El tema de las relaciones entre el Instituto y los otros organismos administrativos y establecimientos públicos que prestan servicio de asistencia rural será examinado más adelante. Ahora conviene indicar las disposiciones del proyecto que tocan con la materia a que nos venimos refiriendo. En materia educativa el problema tiene dos aspectos diferentes. De un lado está la necesidad de preparar personal competente para la ejecución de la reforma. Esta va a implicar muchos estudios y trabajos, unos de alta técnica y otros que apenas requieren un modesto nivel de conocimientos. Será necesario preparar más agrónomos, veterinarios y economistas agrícolas; pero también simples agrimensores, avaluadores y otros expertos para operaciones más simples, es decir, personal de campo. Seguramente en algunos casos será indispensable contratar con técnicos o firmas extranjeras ciertos estudios, por ejemplo en el ramo de la ingeniería hidráulica. El proyecto original, en su artículo 99, trae provisiones sobre estos puntos, las cuales han pasado a figurar en el artículo 106 del texto que presenta la Comisión. De otro lado, es indiscutible que, fuera de la asistencia y consejos técnicos que a los campesinos preste el personal del Instituto y de los otros organismos administrativos, debe intensificarse la educación general de las masas rurales e incluir en ella una instrucción práctica sobre agricultura y ganadería. Estos son problemas que dependen del Ministerio de la Educación Nacional. Pero el señor Presidente de la República ha querido que en relación con ellos preste cooperación el Comité Nacional Agrario, y ya funciona una comisión de expertos nombrada por éste para preparar un informe sobre lo que precisa hacer, no sólo respecto de la preparación del perso- nal que ha de ejecutar la reforma y prestar servicios de asistencia rural, sino para fomentar la enseñanza agrícola en sus distintas escalas: escuela primaria, escuelas complementarias, liceos y universidades. En lo que toca a los servicios de asistencia, llamo la atención sobre las siguientes disposiciones del proyecto: El ordinal 5 del artículo 19 señala entre los fines de la ley elevar el nivel de vida de la población campesina por la coordinación y fomento de los servicios relacionados con la asistencia técnica, el crédito agrícola, la vivienda, la organización de los mercados, la salud y la seguridad social, el almacenamiento y conservación de los productos y el fomento de las cooperativas. El ordinal del artículo 3 prevé que el Instituto dé a los cultivadores, directamente o con la cooperación de otras entidades, la ayuda técnica y financiera necesaria para su establecimiento en las tierras que se colonicen o parcelen, lo mismo que para la adecuada explotación de éstas y el transporte y venta de los productos. El ordinal j) del mismo artículo enumera entre las funciones del Instituto la de “requerir de las entidades correspondientes la prestación de los servicios relacionados con la vida rural en las zonas donde desarrolle sus actividades; coordinar el funcionamiento de ellos y prestar ayuda económica para su creación y funcionamiento, cuando fuere necesario”. El ordinal k) del mismo artículo encomienda al Instituto la función de promover la formación de las “unidades de acción rural” sobre las cuales se hará más adelante una explicación detallada. Conforme al artículo 49, el Instituto promoverá la prestación de servicios de asistencia técnica, económica y social por las agencias administrativas y establecimientos públicos correspondientes, dentro de las zonas de colonización; los coordinará debidamente y, en caso necesario, prestará cooperación financiera a esas entidades o establecerá por sí mismo los servicios que éstas no puedan prestar. La labor de promoción y coordinación de los servicios de asistencia técnica, social y financiera; la cooperación con su personal, organización y recursos que a ellos dará el Instituto y la facultad de organizarlos directamente mientras las entidades a quienes corresponda no puedan hacerlo en satisfactorias condiciones, dicen referencia no sólo a las zonas cobijadas por labores de colonización dirigida, parcelación y concentración parcelarias, sino también a las zonas de colonización espontánea. Fue esta última una reforma introducida por la Comisión y que se justifica plenamente, ya que en vastas regiones del país que eran tierras baldías, o que podían considerarse como tales, miles de pequeños colonos han penetrado sin ayuda, o casi sin ayuda alguna, y han formado o están formando explotaciones, y ya también porque ese movimiento espontáneo no habrá de detenerse en lo futuro. Si se justifica prever la prestación de asistencia a quienes vayan a zonas de colonización dirigida o de parcelación, mayores razones existen para ayudar a esos otros colombianos. Además, se ha comprobado repetidas veces que es la falta de una ayuda oportuna lo que obliga a los colonos espontáneos a abandonar sus explotaciones incipientes, vendiendo sus mejoras, y por ese camino se han formado grandes latifundios en las tierras nuevas, A tal fenómeno debe ponérsele coto, no sólo con las otras medidas que contempla el proyecto, sino acudiendo oportunamente a introducir cierta racionalización en las colonizaciones espontáneas y a organizar en éstas debidamente servicios de asistencia a los medianos y pequeños colonos. Contenido Busqueda de palbras o frases Siguiente página Anterior página Foto Cortesía de El Espectador. nes sostienen que no puede hacerse tina reforma agraria sin haber antes eliminado por completo el analfabetismo en los pobladores del campo. Zoom + La ayuda a las comunidades indígenas está contemplada en el artículo 94 del texto que presenta la Comisión. Bajo el título general de “Servicios Rurales”, los artículos 95, 96, 97, 98 y 99 del proyecto revisado amplían las disposiciones ya indicadas. Conviene destacar sobre todo lo siguiente: Carlos Lleras Restrepo y Gloria Cecilia de la Fuente de Lleras. ECONOMÍA COLOMBIANA 157 El artículo 96 autoriza al Instituto para establecer directamente ciertos servicios relacionados con el empleo de maquinaria agrícola o de animales de labor; el beneficio, empaque y transporte de los productos agrícolas y pecuarios; el ensilaje y almacenamiento; las ventas por comisariatos y el mejoramiento de las viviendas rurales, lo mismo que para promover el establecimiento de pequeñas industrias y de granjas de demostración y capacitación con escuelas complementarias anexas. El artículo 97 ordena al Gobierno estudiar, en asocio del Instituto y los restantes establecimientos públicos que prestan servicios relacionados con la actividad agrícola o ganadera, la posibilidad de coordinar el funcionamiento local de tales servicios por medio de “unidades de acción rural” que los concentren localmente, unifiquen sus relaciones con los usuarios de la zona y preparen la organización cooperativa de éstos. Foto Cortesía de El Espectador. Esta idea de las “unidades de acción rural” puede ser extraordinariamente fecunda. El día en que los campesinos de un Municipio deban entenderse tan sólo con una oficina que les dé las indicaciones pertinentes, abra los créditos necesarios, suministre por cuenta de éstos la semilla, cargue el costo de los servicios de maquinaria, si fuere el caso, abone el valor de los productos que aquéllos entreguen, etc., se habrá dado un paso muy importante en el sentido de simplificar, facilitar y hacer más económica la asistencia rural. No es imposible pensar 158 ECONOMÍA COLOMBIANA tampoco en que al lado de esos servicios técnicos y financieros se concentren otros: la escuela complementaria agrícola, el puesto de salud, la promoción de los clubes juveniles, los comisariatos. Se tendrían así centros a cuyo alrededor se organizaría la vida campesina y de los cuales podría irradiar una persistente y cada vez más amplia acción civilizadora que hallaría en los métodos de acción comunal su natural complemento. La inscripción de los usuarios en esos centros puede constituir también la primera etapa de la organización cooperativa para cuyo desarrollo es necesario explorar medios más efectivos que los seguidos hasta ahora, los cuales han sido copiados sin mucho discernimiento de países donde el nivel cultural y el desarrollo del espíritu de asociación difieren tanto de lo que aquí existe. El artículo 93 original del proyecto no ofrecía, en la forma como fue concebido, bases prácticas para contribuir a remediar la ausencia de suficientes capitales en las pequeñas explotaciones agrícolas y ganaderas. Vuestra Comisión lo ha reemplazado por el que es hoy el artículo 98. De acuerdo con éste, el cupo de redescuento de la Caja de Crédito Agrario en el Banco de la República tendrá un inmediato y substancial aumento. Por otra parte, se prevé un sistema para que el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria refuerce los recursos de la Caja y ésta preste a su vez ayuda crediticia a los campesinos cobijados por las operaciones de colonización, parcelación y concentración parcelaria. Es esta una de las pocas reformas que, después de detenido estudio, se creyó conveniente y posible introducir a la legislación vigente sobre crédito agrícola. No se trata de una utopía; algunos ensayos afortunados de organizaciones semejantes a la descrita se han llevado ya a cabo por particulares o por Curas Párrocos. Evidentemente, existen problemas de organización que deben ser resueltos; hay que coordinar la acción de varios organismos distintos, y se deberá, sin duda, comenzar por el establecimiento de centros pilotos que vayan suministrando la necesaria experiencia. Pero hay ahí un vasto campo para la acción de los gobiernos, una hermosa y fecunda tarea para transformar la vida rural, ha-ciendo que no sea más ese algo inorgánico y primitivo, donde el campesino aislado apenas sí tiene contactos ocasionales con el Estado y la comunidad. A virtud de una disposición legal vigente, lo establecido respecto de cupo de redescuento para la Caja de Crédito Agrario beneficiará también al Banco Ganadero. este renglón donde el movimiento cooperativo se ha presentado más pronta e intensamente. La relación que antecede muestra la preocupación del proyecto porque se den a los campesinos en las zonas de colonización dirigida o espontánea, en las de parcelación y en las de concentración parcelaaria, los necesarios servicios de asistencia técnica, social y financiera. Muestra además que se han sentado bases positivas, como la referente a las unidades de acción rural, para que esos servicios se coordinen y se presten mejor en todo el país. La afirmación de que se está proyectando un simple reparto de tierras sin prever medida alguna para faciliar a los campesinos la explotación adecuada de ellas, carece, pues, en absoluto, de fundamento. Pero al mismo tiempo está claro que el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria no va a sustituir a los organismos ya existentes ni a reproducir las funciones hoy encomendadas a éstos. Contenido El artículo 99 del proyecto revisado es enteramente nuevo. Después de examinar la situación y operaciones del Instituto Nacional de Abastecimientos, se halló conveniente facultarlo para otorgar préstamos a las cooperativas, a objeto de que éstas puedan adquirir de sus miembros los artículos agrícolas o pecuarios que ellos produzcan ‘y transportarlos y venderlos, y para que puedan establecer plantas de beneficio e instalaciones de almacenamiento. Atrás se indicó cómo la ausencia de asociaciones campesinas dificulta organizar el mercado de los productos del campo y limita forzosamente la acción del Instituto Nacional de Abastecimientos. Sin duda éste podría hoy, de acuerdo con las normas vigentes, nombrar a una cooperativa como agente suyo para que comprara los productos a los precios de sustentación que él mismo fija; pero no está autorizado para otorgar préstamos. Con la nueva disposición que se propone podrán las cooperativas recibir de sus miembros los productos pagando los precios de sustentación, sin riesgo alguno, y si el precio del mercado sube a niveles más altos, realizar un beneficio adicional distribuible entre los miembros. Además se podrá operar en renglones con respecto a los cuales no interviene hoy el Instituto. Si de la Reforma Social Agraria resulta, como cabe esperarlo, un gran fomento de la pequeña explotación ganadera, la organización de cooperativas para la leche y productos lecheros será un complemento indispensable. En otros países es en Las explicaciones que aquí se han consignado muestran también que no son justas las afirmaciones, tan a menudo repetidas, de que el Instituto de la Reforma Agraria va a ser un gigantesco monstruo que dominaría toda la vida económica del país con poderes omnímodos y extensísimos. ECONOMÍA COLOMBIANA Busqueda de palbras o frases Siguiente página Anterior página Zoom + 159 Los extremos de toda esta cuestión pueden ser expresados así: I. Aparte de algunas previsiones sobre redescuento de la Caja de Crédito Agrario y el Banco Ganadero y sobre relaciones entre el Instituto Nacional de Abastecimientos y las cooperativas en materia de mercadeo y transporte de productos agropecuarios, el proyecto no reforma con carácter general las disposiciones hoy existentes que tocan con la asistencia técnica, social y financiera a los campesinos. Para el conjunto del país continuarán funcionando, sin interferencia del Instituto, las organizaciones actuales. 2. Se ha considerado, sin embargo, que debe emprenderse una labor de perfeccionamiento de esos servicios, buscando, ante todo, unificar su funcionamiento local al través de las llamadas “unidades de acción rural”. El proyecto contempla esa evolución y ordena al Gobierno adelantar, en acuerdo con el Instituto y otros establecimientos públicos, una definida campaña para la organización cooperativa de los campesinos. El Instituto de la Reforma Agraria prestará su ayuda a la organización cooperativa. En este campo concreto su actividad no estará limitada a las zonas de colonización, parcelación o concentración parcelaria. 3. En las zonas a donde el Instituto extienda sus actividades buscará que, por las entidades a quienes corresponda, se presten los servicios de asistencia técnica, social y financiera; coordinará el funcionamiento de esos servicios en unidades de acción rural y podrá prestar, en caso necesario, ayuda con su personal, su organización y sus propios recursos. Si los establecimientos existentes no pueden prestar en determinada zona sus servicios, los prestará directamente el Instituto. Para algunos de éstos prevé el artículo 96 del proyecto una acción propia de esa entidad. Ha estimado vuestra comisión, al igual que el Comité Nacional Agrario, que las soluciones adoptadas son convenientes y se ciñen a la realidad del país. En tiempo anterior se puso de presente la tendencia a refundir en un instituto encargado de la reforma agraria los organismos ya existentes en materia de crédito, regulación del mercado, extensión agrícola, etc. No cree la Comisión que ese sea un buen camino y no halla razonable acumular en una sola institución el manejo de tantas y tan complejas materias. Por otra parte, la incorporación de entidades 160 ECONOMÍA COLOMBIANA ya organizadas a un establecimiento nuevo se traduciría seguramente por lo menos en una transitoria desorganización que no hay para qué provocar. Las explicaciones que aquí se han consignado muestran también que no son justas las afirmaciones, tan a menudo repetidas, de que el Instituto de la Reforma Agraria va a ser un gigantesco monstruo que dominaría toda la vida económica del país con poderes omnímodos y extensísimos. Puede verse, por el contrario, que se le mantiene dentro de líneas precisas, para funciones muy concretas y definidas. Se ha sugerido que esas funciones del Instituto podrían ser encomendadas a la Caja de Crédito Agrario, siendo por lo tanto innecesa¬ria la creación de una entidad nueva. La Comisión no comparte ese punto de vista. Más adelante se expondrán las razones que, en nuestro concepto, justifican la creación del Instituto. Por el momento basta observar que no resulta lógica la posición de quienes tachan al Instituto por considerarlo demasiado grande y potente, y al mismo tiempo proponen que la Caja Agraria asuma todas las funciones que para él se han previsto. Sería la Caja la que vendría a quedar así convertida en un organismo de proporciones desmesuradas, con muy probable daño para el eficiente funcionamiento de los servicios de crédito en el país No deseo cerrar este Capítulo de la ponencia sin advertir que el Comité Nacional Agrario y vuestra Comisión Tercera Constitucional han tenido buen cuidado de no imponer al Instituto ni a los otros establecimientos existentes, obligaciones imperativas de prestar a todos y a cada uno de los nuevos colonizadores y parcelarios servicios completos y perfectos, grandemente superiores a aquellos de que pueden disponer los pequeños propietarios actuales. Esa manía del perfeccionalismo no tiene justificación, conduce a situaciones inequitativas y, al aumentar tremendamente los costos, recortaría la extensión y efectos de la reforma, reduciéndola al beneficio de un pequeño grupo de privilegiados. Para emplear una frase que ya se ha hecho común, diremos que la reforma debe adelantarse “a la colombiana”, es decir, tomando en cuenta lo limitado de los recursos nacionales. Los esfuerzos deben concentrarse preferentemente en el aumento de la productividad y del ingreso, procurando, claro está, encauzar tal aumento hacia la elevación de los niveles de vida, y evitando cuidadosamente reemplazar con dádivas o ayudas excesivamente generosas lo que el campesino debe alcanzar con su personal esfuerzo. Contenido Busqueda de palbras o frases Siguiente página Anterior página Zoom +
