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Panel 1. Políticas de empleo, relaciones laborales y flexibilidad laboral: perspectivas
históricas y actuales frente a la crisis
EL MERCADO DE TRABAJO Y LA PRODUCTIVIDAD DE LO
SOCIAL ANTE LOS RETOS DE LA SOCIEDAD
POSTINDUSTRIAL
THE LABOUR MARKET AND THE PRODUCTIVITY OF
THE SOCIAL SPHERE IN THE POST-INDUSTRIAL
SOCIETY
Amaia Inza Bartolomé
Email: [email protected]
Departamento de Sociología y Trabajo Social
Escuela Universitaria de Trabajo Social
Universidad del País Vasco (UPV-EHU)
Abstract
Las carencias creadas por la transición a los mercados de trabajo y las sociedades postindustriales se engloban bajo el epígrafe ‘nuevos riesgos sociales’: hay un declive de los empleos
bien pagados y tradicionalmente masculinos y un incremento de los empleos precarios, además
del aumento de la tasa de empleo femenino. Estas nuevas contingencias no están bien cubiertas
por los Estados de bienestar heredados.
Ante esta coyuntura, la estrategia de la inversión social propone una ruta para hacer
sostenibles los sistemas de bienestar y hacerlos ‘productivos’ en el sentido de que deberían
promover y apoyar el empleo y el crecimiento económico, intentando que las políticas de empleo
supongan una inversión de cara al futuro, más que para ‘reparar’ a través de esquemas de
mantenimiento de ingresos pasivos a posteriori.
Tomando como objeto de estudio el mercado de trabajo en constante transformación y las
políticas que deben encarar los riesgos que produce, esta ponencia planteará como hipótesis
fundamental la necesidad de un nuevo sistema de gestión de las inseguridades y la utilidad por
tanto de los instrumentos propuestos por los autores que defienden la estrategia de la inversión
1
social. Para ello se hará una revisión de la literatura más reciente que versa tanto sobre los nuevos
riesgos generados por las características de la sociedad postindustrial y la crisis económica en
relación al mercado de trabajo, como sobre los planteamientos de los teóricos de la inversión
social como alternativa a la pasividad de las medidas más tradicionales.
Palabras clave
Estado de Bienestar; post-industrialismo; Nuevos Riesgos Sociales; residualización; inversión
social
Abstract
The shortages created by the transition to post-industrial labour markets and societies, are
included under the heading 'new social risks': there is a decline in well-paying and traditionally
male jobs and an increase in precarious jobs and female employment rate. These new
contingencies are not well covered by inherited welfare states.
At these circumstances, the social investment strategy suggests a path for sustainable
welfare systems in order to make them 'productive'. They should promote and support
employment and economic growth, seek employment policies that involve investment for the
future rather than just 'repair' through passive income maintenance afterwards.
Taking as a case study the labour market in constant transformation, as well as the policies
to address the risks it produces, this paper will pose as a fundamental hypothesis the need for a
new insecurities management, and therefore, the usefulness of the instruments proposed by
authors who defend the social investment strategy. This paper will gather a review of the recent
literature that deals on: the new risks posed by the characteristics of post-industrial society, the
economic crisis in relation to the labour market, and the theoretical approaches of social
investment as an alternative to the passivity of more traditional measures.
Key words
Welfare State; post-industrialism; New Social Risks; retrenchment; social investment
2
Introducción
La reestructuración de las condiciones de los mercados de trabajo debido al paso a la
sociedad postindustrial y la primacía del conocimiento que implica, junto con las exigencias de la
globalización económica en cuanto a la competitividad, han diversificado sobremanera los riesgos
a los que deben responder los Estados de bienestar en la actualidad. La precarización de las
trayectorias laborales y la inestabilidad del mercado de trabajo suponen que las retribuciones
logradas por el empleo sean intermitentes o tal vez no sean suficientes para asegurar una
existencia sin pobreza. Por otro lado, como elementos muy a tener en cuenta, están la propia
transformación de la familia y las tendencias demográficas, sobre todo el incremento de la tercera
edad. Es por ello que el sistema de protección frente a inseguridades y carencias debe ajustarse
debido al difícil equilibrio que debe mantener, ya que los factores mencionados obligan a variar
esquemas obsoletos. Este tipo de contingencias han sido etiquetadas como Nuevos Riesgos
Sociales (NRS) y se refieren a situaciones que son típicas de los mercados de trabajo y estructuras
familiares postindustriales. Son riesgos que no están debidamente cubiertos por el Estado de
bienestar de posguerra que ha servido como referencia en el imaginario europeo. Paralelamente,
el sistema de acumulación neoliberal, que contempla el gasto social como rémora para la
competitividad, constriñe el ámbito de lo público, presiona para una cesión de la responsabilidad
por su propio bienestar al individuo y defiende la gestión mercantil de servicios antes cubiertos
por la lógica desmercantilizadora.
Así las cosas, se han elaborado como alternativa propuestas que intentan que el ámbito de
lo social redunde en la economía, sustituyendo en la medida de lo posible la inversión por el
gasto. El planteamiento que busca la productividad de lo social establece una visión preventiva
ante los problemas sociales según la cual el Estado toma un papel más activo y se amplía la
responsabilidad de la ciudadanía frente a las vicisitudes del mercado de trabajo, lo que supone que
las oportunidades dependerán de la propia acumulación de capital humano. Se busca hacer
sostenibles los sistemas de bienestar y hacerlos productivos en el sentido de que deberían
promover y apoyar el empleo y el crecimiento económico.
Este trabajo planteará las razones por las cuales las estrategias que buscan la productividad
de lo social pueden servir como camino para la sostenibilidad del Estado de bienestar. Por ello se
retratarán las características novedosas que impone la sociedad postindustrial con la consiguiente
diversificación de los riesgos, las tensiones que empujan a la residualización del Estado en la
procura de bienestar y a reforzar su función de capacitador de la ciudadanía para que pueda
defenderse en un mercado laboral exigente, para por último desgranar los planteamientos de la
3
estrategia denominada “inversión social” y su planteamiento para acometer nuevos riesgos y
lograr, en última instancia, un Estado de bienestar sostenible.
1. Características de la sociedad postindustrial
1.1. El mercado de trabajo y la pérdida de bienestar
En los años setenta se decretó el fin del industrialismo y el paso a la sociedad postindustrial
(Bell, 1976), lo cual supuso cambios en la economía, la tecnología, los sistemas de trabajo y el
entramado institucional en general. El nuevo principio rector es la centralidad del conocimiento
teórico y del conocimiento técnico como fuente de innovación y de la elaboración de políticas.
Hay un cambio desde una economía productora de mercancías a otra productora de servicios y
de conocimiento. Como consecuencia se da una disminución general de la proporción de la
población laboral empleada en puestos de trabajo de tipo manual y los índices de crecimiento de
las ocupaciones técnicas y profesionales son especialmente altos. Derivado de todo lo anterior la
clase obrera deja de ser un actor privilegiado de la escena moderna (Giddens, 1994). A ello hay
que añadir que, como estima Beck (1999), el paro no deberá verse ya como producto de crisis
económicas cíclicas, sino que es resultado de los éxitos del capitalismo tecnológicamente
avanzado, donde la política económica deja de estar organizada por el Estado de bienestar porque
se han deslocalizado la producción, las finanzas, el consumo y la cooperación, y el Estado
traspasa los riesgos, cada vez más difícilmente calculables, a los individuos. Este autor afirma que
la sociedad laboral, aquella cuyo eje habría sido la articulación entre trabajo y ciudadanía ha
llegado a su fin y ha sido reemplazada por la sociedad de riesgo, en la que la inseguridad y la
precariedad laboral, como modo de vida social, es predominante.
Este cambio global a la estructura de empleo postindustrial ha supuesto que en los
mercados de trabajo modernos las vidas laborales sean diferentes a los de los trabajadores
estándar de los “treinta gloriosos” caracterizadas por un empleo continuado a tiempo completo,
de comienzo a una edad temprana y con un salario en alza continua. Los cambios en el mercado
de trabajo, unidos a la reducción de las oportunidades de empleo, despidos, precarización y la
volatilidad económica relacionada con las innovaciones tecnológicas que reduce la seguridad en el
empleo, los salarios o los posibles beneficios, acarrea una incertidumbre existencial a una mayor
cantidad de gente. Por supuesto, estos cambios no están distribuidos uniformemente a través de
todas las formas de empleo, con lo cual se exacerban las desigualdades (Powell y Hendricks,
2009: 5). Como contraste vemos que los esquemas de seguridad social que hemos heredado de
los años de posguerra están claramente basados en asunciones tradicionales de la participación en
el mercado de trabajo. La cobertura de pensiones puede ser óptima para aquellos trabajadores
4
que pasan toda la vida en empleos a tiempo completo, pero el trabajo a tiempo parcial y las
interrupciones en la vida laboral pueden suponer una reducción sustancial en las retribuciones1.
El resultado de la existencia de estos nuevos perfiles en el mercado de trabajo puede traducirse, si
el sistema de pensiones no se adapta, en problemas de pobreza para la gente mayor dentro de
treinta o cuarenta años. El tener una vida laboral atípica supone el riesgo de una cobertura de
seguridad social insuficiente y por lo tanto una pérdida de bienestar (Bonoli, 2007: 500-1).
En palabras de Esping-Andersen (2000: 14), la crisis de los regímenes de bienestar
contemporáneos radica en la disyunción entre la actual construcción institucional y el cambio
exógeno. Según el análisis de este autor, los regímenes de bienestar se construyen en torno al
conjunto de ideales igualitarios y los perfiles de riesgo que predominaban cuando nuestros padres
y abuelos eran jóvenes, pero si queremos comprender los afanes de los actuales regímenes del
bienestar, debemos empezar por reconocer que la estructura del riesgo está cambiando
drásticamente. A esto se le añade el hecho de que ideologías que impulsan ideas relacionadas con
las pujantes economías de libre mercado junto con la consiguiente difusión de la instrumentalidad
racional, la estandarización, la mercantilización o el secularismo se han incrustado en nuestro
pensamiento, desafiando todas las demás varas de medir de la vida diaria (Powell y Hendricks,
2009: 5).
1. 2. La diversificación de los riesgos
Estos principios sobre los que se basa la sociedad postindustrial traen problemas sociales,
ya que aparte de terminar con formas de estructuración existentes hasta ahora trae cambios en la
cultura y en el comportamiento de los sujetos, a los cuales habrá que resocializar en este nuevo
entramado (Bell, 1976). Las tendencias postindustriales disuelven la experiencia tradicional
homogénea y colectiva del trabajo, promoviendo así el individualismo y la diferenciación (EspingAndersen, 2000). En este proceso, las oportunidades, riesgos y ambivalencias de la biografía, que
anteriormente podían abordarse en la unidad familiar, en la comunidad local o recurriendo a la
clase o al grupo social, tienen que ser captadas, interpretadas y tratadas cada vez más por el
individuo aislado (Beck, 2002: 117-8) 2.
Si bien el viejo Estado de bienestar funcionaba mediante fuertes transferencias, orientado
hacia la cobertura de riesgos ante la pérdida de ingresos debido a la edad avanzada, el desempleo,
la enfermedad o la invalidez, el nuevo Estado de bienestar es definido como de fuertes servicios,
1 Mientras la pobreza debido al desempleo es un viejo riesgo para los trabajadores de cuello azul de baja capacitación,
se ha intensificado para ellos en la sociedad de la información y empieza a afectar a los empleados con mayor
capacitación y a los de cuello blanco (Huber y Stephens, 2006).
2 Dentro de las turbulencias de la sociedad de riesgo global, se espera que los seres humanos vivan con riesgos
contradictorios, globales y personales del tipo más diverso (Beck, 2002: 117).
5
orientado hacia el incremento de capacidades de ingreso de la ciudadanía a través del apoyo para
la educación, preparación y actualización continuas, y la socialización del trabajo de cuidados para
facilitar la combinación del empleo remunerado con la familia. Ahora las personas pueden ser
usuarias del nuevo Estado de bienestar en diferentes estadios de su ciclo vital, como hijos/as de
padres y madres trabajadores, adolescentes en fase de educación, adultos preparándose, padres y
madres trabajadores con niños/as pequeños/as o ancianos/as con necesidad de atención (Huber
y Stephens, 2006). El impacto de estos cambios, llamados por una amplia variedad de autores
Nuevos Riesgos Sociales (NRS) deriva en situaciones en las cuales los individuos experimentan
pérdidas de bienestar. En general, los NRS pueden ser resumidos como las carencias en el ingreso
y los servicios creados por la transición a los mercados de trabajo y las sociedades postindustriales
(Jenson y Saint-Martin, 2006). Si bien los NRS pueden ser vistos como riesgos de caer en la
pobreza que emergen en el curso de la modernización societal, también pueden denotar riesgos
de frustración individual, ineficiencia o negligencia causada por los mismos procesos de
modernización (Armingeon, 2006).
A modo de resumen de los aspectos más importantes en torno a lo cuales se pueden
analizar los Nuevos Riesgos Sociales, podemos mencionar el cambio en la estructura laboral, el
nuevo rol de la mujer y la ineficiente cobertura de los riesgos por parte del Estado de bienestar.
En cuanto al primer elemento, y como se ha comentado anteriormente, hay un declive de los
empleos bien pagados y tradicionalmente masculinos y un incremento de los empleos precarios,
además del incremento de la tasa de empleo femenino. El cambio en el mercado de trabajo –la
reducción de la proporción de trabajos manuales sin cualificación en la industria, la intensidad y
crecimiento de la competición entre países- ha tensado la relación entre la educación y el empleo,
lo cual incrementa el riesgo de exclusión social entre aquellos con una pobre educación (TaylorGooby, 2004)3. Aún más, la polarización de la estructura de ingresos postindustrial en muchos
países ha generado un incremento de ingresos bajos entre familias jóvenes y la aparición de
pobreza infantil (Jenson, 2009).
En cuanto al nuevo rol de las mujeres, Bonoli (2006) explica que se ha incrementado la
dificultad de reconciliar el trabajo y la familia. La masiva incorporación de las mujeres a la vida
laboral ha terminado con la división del trabajo dentro de la familia. El trabajo doméstico y de
cuidado de niños/as que solía ser suministrado mediante el trabajo no remunerado de las amas de
casa ahora necesita ser externalizado. Las dificultades que deben encarar las familias a este
3 Los individuos con bajo nivel de preparación han existido siempre, sin embargo, durante los años de posguerra
estaban empleados en la industria manufacturera. Se beneficiaban de los incrementos de productividad debido a los
avances tecnológicos y la capacidad movilizadora de los sindicatos sostuvieron los salarios, que constituían la garantía
de una existencia fuera de las situaciones de pobreza. Pero hoy día, tener una baja capacitación supone un mayor
riesgo de pérdida de empleo, considerablemente más alto que en los años de posguerra (Bonoli, 2006).
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respecto son una fuente de gran frustración y puede derivar en importantes pérdidas de bienestar,
por ejemplo si los padres y madres reducen horas de trabajo por no disponer de recursos
adecuados para el cuidado de sus hijos/as. La imposibilidad de reconciliar trabajo y familia puede,
sobre todo a los padres y madres con ingresos bajos, estar asociado con el riesgo de pobreza.
Pero no sólo en cuanto a la existencia de descendientes, sino también en referencia al cuidado de
una persona mayor frágil o el cuidado de una persona con discapacidad, ya que éste también solía
ser provisto por una mujer de manera informal, no remunerada. Con el cambio en los modelos
de participación de las mujeres en el mercado de trabajo, este elemento debe ser externalizado
también. La imposibilidad de hacer esto puede resultar en una importante pérdida de bienestar.
En cuanto a la ineficiente cobertura de los riesgos por parte del Estado de bienestar vemos
que es derivada de que la institución fundamental para la regulación de los riesgos del mercado de
trabajo, es decir, la prestación por desempleo, ofrece una respuesta inadecuada a estos problemas.
Los NRS en general, y el desempleo de larga duración y la falta de capacitación en particular, que
eran sólo problemas marginales en la época dorada del capitalismo industrial, se han convertido
en prevalentes (Clasen y Clegg, 2006). A ello debemos añadir que la tendencia para hacer frente a
estas circunstancias ha sido la expansión de los servicios privados y la desregulación de
prestaciones y servicios. La sustitución de políticas y bienes públicos por actividades del sector
mercantil ha acelerado la individualización de los riesgos y la pérdida del nivel de protección de la
ciudadanía implicada (Moreno, 2012: 98).
2. La sostenibilidad del Estado de bienestar ante nuevos y viejos riesgos
2.1. La difícil resolución de la cuadratura del círculo del bienestar
Los Estados de bienestar experimentan presiones simultáneas que hacen que la provisión
de servicios públicos financiados públicamente se vea crecientemente dificultada en todas las
sociedades avanzadas. Al envejecimiento poblacional, la creciente demanda de educación y
preparación y el creciente desempleo, se le suma el hecho de tener que tomar en consideración
presiones en dirección opuesta que piden satisfacer la demanda pública de limitar los niveles
impositivos e incrementar los niveles de crecimiento económico y la competitividad. Este tipo de
situación ha sido definida como “cuadratura del círculo de bienestar” (George y Miller, 1994: 6),
por la dificultad que entraña su resolución.
Para entender cuáles son los procesos que tensionan el desarrollo del bienestar es preciso
comprender la importancia de la globalización y su dinámica mercantilizadora para hacer más
competitivas las economías de los países. Esta realidad puede ser englobada bajo el epígrafe
“ortodoxia financiera incrustada” (Cerny, 1997: 259; 2000: 123), la cual diseña la acción política
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para imponer sus reglas en la intervención macroeconómica, obliga a ofrecer respuestas flexibles
a las condiciones competitivas en mercados internacionales diversificados y rápidamente
cambiantes, enfatiza el control de la inflación y un monetarismo neoliberal como piedra angular
de la gestión y el intervencionismo económico del Estado, además de dar un impulso a la
empresa, la innovación y el beneficio tanto en el sector público como en el privado. De esta
manera se ha permitido que los mercados internacionales de capital y las empresas
multinacionales se hayan convertido en fiscalizadores de las políticas económicas de los
gobiernos, ya que reaccionan con gran rapidez ante cualquier decisión política valiéndose de su
facilidad de entrar y salir de las comunidades políticas, premiando a los países con baratos flujos
de capital y de inversión, y castigando a aquellos que toman medidas poco ortodoxas (Dehesa,
2000: 118; Held, 2000: 5)4.
En este proceso ha sido determinante el triunfo de la lógica hegemónica neoliberal, que ha
permitido solidificar la idea de que el papel del Estado es crear y preservar el marco institucional
apropiado para el desarrollo de prácticas político-económicas que afirman que la mejor manera
de promover el bienestar del ser humano es no restringir el libre desarrollo de las capacidades y
de las libertades empresariales del individuo dentro de un marco de instituciones caracterizado
por derechos de propiedad privada fuertes, mercados libres y libertad de comercio. Al hilo de este
razonamiento, el bien social se multiplica al maximizar el alcance y la frecuencia de las
transacciones económicas y busca atraer toda la acción humana al dominio del mercado (Harvey,
2009: 6-8). Como consecuencia de este proceso, el “neoliberalismo incrustado” que permea
establece una gradación del conjunto primordial de objetivos de las políticas. Además de la
necesidad de diseñar y establecer instituciones y prácticas basadas y dirigidas por el mercado,
procura inculcar un comportamiento individualista y de lucha contra la dependencia cultural del
Estado de bienestar keynesiano. Dentro de las actitudes y prácticas pro-mercado, reinventa el
gobierno y privatiza servicios sociales y públicos, además de desregular y liberalizar mercados
(Cerny, 2008). Estas propuestas neoliberales han estado asociadas a un cambio de paradigma en
la formulación e implementación de políticas públicas que junto a lo descrito anteriormente, se
basa en la polarización salarial y la individualización de las expectativas vitales (Moreno, 2010).
Se constriñe de esta manera el ámbito de lo social y se pone en el centro del debate la
responsabilidad pública en la oferta del bienestar. Todo este proceso empuja a creer firmemente
4 Además, debido a una presión propia de la lógica política de la globalización, la internacionalización económica
empuja a la reducción del Estado de bienestar a través de políticas democráticas convencionales. La amenaza del
capital volátil incrementa los recursos políticos electorales y organizacionales de las empresas privadas. Por ejemplo,
las empresas y asociaciones adyacentes actúan como lobbies ante los gobiernos para reformas orientadas a la
eficiencia en los sistemas nacionales de protección social argumentando que los programas sociales afectan
negativamente a los beneficios, la inversión y la creación de empleo (Swank, 2005).
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que los gastos sociales redistributivos impiden el desarrollo económico y que los recortes en gasto
social son necesarios si se quiere mantener el crecimiento económico (Midgley, 2001: 157).
Además, dichas características de la economía mundial lleva a una guerra en la que las
transferencias de bienestar, los servicios sociales y los impuestos que lo hacen posible son
reducidos al mínimo común denominador (Swank, 2001: 204) y deja un papel residual al Estado
de bienestar. Con ello, de defender soluciones colectivas para las necesidades sociales, se pasa a la
preferencia por satisfacer demandas de bienestar individuales, es decir, de un modelo universalista
basado en el derecho, se pasa a uno residual basado en un sistema de provisión pública regido
por las necesidades (Pierson, 1998: 778). Además de devaluar competitivamente los estándares de
protección social, la tendencia marca el desplazamiento del coste de la protección social desde el
Estado y los empleadores hacia los/as trabajadores/as (Yeates, 2001).
A partir de estas premisas, el gasto de bienestar estará justificado si funciona como
estabilizador del sistema económico o si sirve de instrumento para la maximización de opciones
de mercado orientadas al crecimiento (Cerny, 1997) y cada vez más, esta tendencia rentabilizadora
supone que la ciudadanía que no sea capaz de proveer retornos económicos a las inversiones del
gobierno sea definida como incómodos casos de caridad (Powell y Hendricks, 2009: 9).
2.2. El ajuste del Estado ante las nuevas circunstancias: capacitación, cesión de
responsabilidad y estrechamiento de la cobertura
Siguiendo el curso de los acontecimientos referidos anteriormente, otro de los aspectos
desatacado ha sido el hecho de que la red aseguradora del Estado parece no cubrir
adecuadamente los riesgos que prevalecen en la actualidad. En palabras de Hemerijck (2011),
cuando el riesgo de desempleo industrial era cíclico, tenía sentido administrar un seguro colectivo
durante periodos determinados, pero cuando el desempleo se convierte en estructural, ese
tradicional seguro por desempleo ya no funciona como una reserva de ingresos amortiguadora
entre empleos. De hecho, las tensiones entre la protección social y la conexión global están
contribuyendo a los que pueden ser acertadamente llamados “déficit sociales”, en los cuales la
gente es empujada a valerse por sí misma en la medida que les sea posible (Powell y Hendricks,
2009).
Esta tendencia global empuja a una asunción de la seguridad alejada de la
desmercantilización que se defendía cuando la referencia era el Estado de bienestar keynesiano,
donde la solidaridad y la redistribución eran los ejes que tejían la red de protección para la
ciudadanía. En la actualidad, la seguridad significa tener la capacidad de hacer frente a los desafíos
y adaptarse al mercado de trabajo. El capital humano adecuado es propuesto como mejor
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respuesta a la desindustrialización, la demanda de servicios y la emergencia de la economía del
conocimiento, ya que es la manera de asegurar una conexión continua a un mercado de trabajo
rápidamente cambiante. Se defiende que el trabajo es la ruta para la maximización del bienestar
del individuo y que el bienestar de la sociedad y la cohesión social depende de esa actividad
(Jenson y Saint-Martin, 2006). Concretamente, la estrategia del aprendizaje durante toda la vida es
el medio para aumentar la adaptabilidad y flexibilidad de la gente y la que asegura su participación
económica continuada y facilita su inclusión social (Perkins et al.., 2004)5. De esta manera, el papel
de la responsabilidad individual por la consecución del bienestar es cada vez más importante y el
destino individual estará definitivamente entrelazado con la posición en el mercado de trabajo ya
que, como señala Esping-Andersen (2002), la negativa espiral de la exclusión social es causada
por la falta de acceso a un empleo estable y bien remunerado. Es más, el elemento central en la
redefinición del bienestar no es que un determinado momento de sus vidas una serie de gente
esté en condiciones precarias, ya que probablemente la sociedad no podrá prevenir que esto
ocurra, sino que el desafío supone el evitar que esto se permanente, que atrape a la ciudadanía de
manera que todas sus oportunidades puedan verse afectadas. Las medidas que impulsen el
aprendizaje y la preparación durante toda la vida se convierten en cruciales para evitar el
atropamiento. En breve, en opinión de este autor, el núcleo principal de los derechos sociales
debería ser redefinido como garantía efectiva contra estas trampas, es decir, como una serie de
garantías de oportunidades de vida. Todo ello en un contexto en el que la globalización neoliberal
ha privado de derechos a los trabajadores y a sus representantes de forma que han erosionado su
capacidad de negociar en pro de estos derechos (Powell y Hendricks, 2009: 9).
Pero la cesión de responsabilidad por la procura de bienestar no supone una retirada del
Estado, ya que ha estimulado toda una variedad de estrategias de mandato y de gobierno y en
aspectos fundamentales, un Estado más activista (Held, 2000: 5), lo que otros autores interpretan
como una expansión de la intervención y la regulación del Estado en nombre de la
competitividad y la mercantilización (Cerny, 2000: 117). Uno de los razonamientos ante el efecto
de las corrientes globalizadoras señala que, el hecho de que sólo se pueda incrementar el nivel de
bienestar de un país con el crecimiento del déficit obliga al abandono progresivo del objetivo de
los gobiernos de mejorar el bienestar de la ciudadanía, que es sustituido por un intento de
maximizar las oportunidades de la gente. Cada país evaluará su éxito o su fracaso económico por
la habilidad de su sociedad para asegurar más o mejores bienes y servicios, pero sólo ve al Estado
como proveedor o redistribuidor mínimo (Bobbit, 2002). Parece razonable pensar que los
5
Algunos autores ya plantearon anteriormente que ante la necesaria reestructuración, el Estado debería convertirse
en un “Estado de servicio” que facilite la igualdad de oportunidades. Proveería a las personas de instrumentos para
superar los problemas en el mercado de trabajo que pudieran surgirles a lo largo de su vida laboral (Rosanvallon,
1995: 210).
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Estados de bienestar están creando y desarrollando “mercados de bienestar”, es decir, la
provisión de bienestar social operando a través de actores de mercado (Bode, 2009: 162). Se
abren así paso las estrategias workfaristas que utilizan la política social para enlazar la flexibilidad
de los mercados de trabajo con trabajadores flexibles ajustados a una economía globalizada. Esta
subordinación de lo social a lo económico se refleja en una reducción del gasto social con
respecto a aquellos que no son potencialmente miembros activos del mercado de trabajo o ya lo
han abandonado. A su vez, el Estado intenta rehacer los modelos de personas que deben servir
como ejemplo de la innovación, de primacía de conocimiento, de economía flexible, empresarial
y autónoma, y se concentra en proveer servicios de bienestar que beneficien a los negocios
(Jessop, 2008). En general los aparatos del Estado se han convertido en residuales en lo que
respecta a la consecución de algunas formas de bien común y dificulta a sus instituciones
personificar la solidaridad comunitaria, la cual propició al Estado nación moderno su profunda
legitimación, poder institucionalizado e implantación social (Cerny, 2000).
En un razonamiento paralelo, Gilbert (2002) menciona que el cambio es desde políticas
contextualizadas en una aproximación universal de beneficios suministrados públicamente
diseñados para proteger al trabajo contra las vicisitudes del mercado y sostenidas firmemente
como derechos sociales, a políticas encuadradas en una aproximación selectiva para el suministro
de provisiones diseñadas para promover la participación de la fuerza de trabajo y la
responsabilidad individual resumido bajo la máxima “apoyo público para la responsabilidad
privada”. O por decirlo más claramente, un cambio del tipo ideal de bienestar socialdemócrata a
una versión orientada al mercado, que se puede identificar con la aproximación anglo-americana
que este autor llama “Estado capacitador”. Bajo esta perspectiva el Estado de bienestar tal y
como lo conocemos está siendo suplantado en varias naciones por nuevas medidas bajo las cuales
las provisiones sociales son transferidas mediante incentivos de trabajo, beneficios impositivos y
otras medidas diseñadas para ofrecer apoyo público a la responsabilidad privada. Las políticas
inspiradas por la competición, la oportunidad, la productividad y el hecho de sopesar
racionalmente los costos y beneficios mensurables llevan a la provisión de lo social y la
protección al terreno de lo comercial.
3. Una nueva forma de acometer los riesgos: la estrategia de la inversión
social
En la consideración de las renovadas bases que deberán regir el desarrollo del Estado de
bienestar, es necesario subrayar el papel fundamental que este último tiene en la legitimación del
sistema de acumulación capitalista. Si bien en la actualidad las tesis neoliberales se han convertido
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en hegemónicas, lo cierto es que el déficit de legitimación que pudiera provocar su
implementación pura en el ámbito de lo social podría provocar problemas de ingobernabilidad.
La razón es que la legitimidad no quiere decir sólo legalidad del poder estatal y de los mecanismos
de su constitución, sino consentimiento con los resultados de su actuación. Es decir, la
ciudadanía concede legitimidad al poder a través de su identificación con los valores que predica y
los beneficios sociales que de ellos se derivan (Picó, 1999: 111). Aún hoy día, los valores políticos
sostienen la visión de modelo social europeo del intervencionismo del Estado para la protección
social y la redistribución para los más necesitados (Taylor-Gooby, 2002:11). Esping-Andersen
(2002) destaca que, para muchos europeos, la falta de credibilidad de la sociedad que defiende el
neoliberalismo se basa en su postura hacia la justicia social, ya que los Estados de bienestar
europeos exhiben diferentes
modelos de solidaridad y en todos existe una dedicación
fundamental a una ciudadanía social básica, una intención de asumir los riesgos sociales
colectivamente. Todo lo anterior supone que aunque las posibilidades de despliegue se hayan
reducido considerablemente, haya de configurarse una nueva interpretación de la política social
que sea sostenible pero que legitime el referido sistema de acumulación. Bajo esta perspectiva se
han construido los planteamientos para dar forma a las políticas sociales de manera que su puesta
en práctica repercuta positivamente en la economía, intentando respetar a la vez el modelo social
europeo.
3.1. Antecedentes en la búsqueda de la productividad de lo social
Desde la década de los noventa del siglo pasado se han manejado diseños de política social
que, lejos de eliminar el papel del Estado en el bienestar social, quieren crear recursos que
redunden en la economía. La perspectiva del “desarrollo social” (Midgley, 2001) por ejemplo,
busca reformular una concepción de política social como productivista y orientada a la inversión
a través del capital humano, más que redistributiva y orientada al consumo. Sin embargo, esta
búsqueda de productividad del ámbito social logró mayor eco a través de Anthony Giddens
(1999) y su diseño de “Estado social inversor” como base para la renovación de la
socialdemocracia. Según su reflexión, el Estado no está preparado para cubrir riesgos novedosos,
por lo tanto la reforma del bienestar debería reconocer ciertos argumentos sobre dichos riesgos:
la gestión del riesgo no sólo significa proteger contra ellos, sino también aprovechar su lado
positivo y suministrar recursos para afrontarlos. El cambio en la relación entre riesgo y seguridad
debe servir para construir una sociedad de “tomadores de riesgo responsables” en las esferas del
gobierno, los negocios y el mercado de trabajo. En lugar de descansar en prestaciones
incondicionadas, las políticas deberían orientarse a estimular el ahorro, el uso de recursos
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educativos y otras oportunidades de inversión personal. Por ello, los gobiernos han de impulsar la
educación durante toda la vida, desarrollando programas educativos que comiencen en los
primeros años de un individuo y que continúen incluso a una edad madura, ya que el acceso al
trabajo es el ámbito principal de oportunidades. Este cultivo del potencial humano debería
reemplazar en cuanto fuera posible a la redistribución “tras los hechos”.
En general, la agenda social europea descansa sobre el reforzamiento de la política social
como factor productivo (Perkins et al., 2004). La perspectiva de la inversión social fue difundida
por la Unión Europea mediante la presidencia alemana en 1997 y también posteriormente el
tratado de Lisboa en 2000 volvió a lanzar la idea de las complementariedades positivas entre la
equidad y la eficiencia en una sociedad basada en el conocimiento invirtiendo en la gente y
desarrollando un Estado de bienestar activo y dinámico. La llamada Estrategia de Lisboa dibujó la
agenda de ambiciones sociales y económicas, buscando que la Unión se convirtiera en la más
competitiva y dinámica economía basada en el conocimiento del mundo, capaz de un crecimiento
económico sostenible con más y mejores empleos y una mayor cohesión social. Junto con el
objetivo de incrementar las tesas de empleo en Europa puso el capital humano, la investigación,
la innovación y el desarrollo explícitamente en el centro de la política económica y social. Esto
ensanchó la noción de política social como factor productivo más allá de su énfasis tradicional en
la protección social, extendiéndolo a la promoción social a través de la mejora de la calidad de la
educación y la preparación.
Tal como recoge Palme (2009), el mensaje básico de los Estados miembros es el de adaptar
el sistema de protección social al cambio socio-económico. Se identifican tres ideas claves: el
nuevo equilibrio de género, el envejecimiento de la población, y la cambiante naturaleza del
trabajo. La modernización es necesaria porque el sistema de protección social diseñado hace
décadas ya no es eficaz para, por ejemplo, combatir la pobreza. Estos planteamientos nacieron
con la doble ambición de modernizar el Estado de bienestar para que pudiera hacer frente a los
NRS y la estructura de necesidades de las sociedades contemporáneas, y asegurar la sostenibilidad
financiera y política del Estado de bienestar mientras mantienen una economía basada en el
conocimiento (Vandenbroucke et al., 2011).
Los principales elementos que han dado forma a la perspectiva y las prácticas de la
inversión social la última década se pueden encontrar en varios documentos de la OCDE (2003,
2006). Estas son sus certezas: la buena política social requiere una orientación de futuro; los
buenos beneficios económicos dependen de una buena política social, porque las desigualdades
sociales pueden minar la innovación económica; la política social depende menos de cuánto se
gasta y cada vez más de dónde se hacen las inversiones; la prudencia fiscal es un valor en sí
13
misma; las inversiones en inclusión social y en capital humano son necesarias con el objetivo de
asegurar que la flexibilidad y la innovación sean maximizadas; la gobernanza importa, expresada
en participación público-privada y una mejora de las administraciones públicas.
3.2. Fundamentos de la estrategia de la inversión social
La noción de riesgo social provee un marco que hace que las innovaciones en el diseño y
gasto de la política social sean comunes en los círculos políticos. Desde este punto de vista, la
política social debería contribuir a movilizar activamente el potencial productivo de los
ciudadanos con el objetivo de mitigar los nuevos riesgos sociales, tales como el empleo atípico, el
desempleo a largo plazo, los trabajadores pobres, la inestabilidad familiar y la falta de
oportunidades para la participación en el mercado de trabajo, resultado de las obligaciones de
cuidado o habilidades obsoletas. La atención se centra desde un gasto pasivo en protección social
a inversiones sociales que generarán una sociedad y una ciudadanía activas (Jenson y Saint-Martin,
2006; Vandenbroucke et al., 2011).
Por lo tanto, el gasto social debería ser reencauzado desde políticas sociales pasivas a las
activas. La intención es establecer políticas de activación, y no las que sólo traten de establecer un
remedio cuando las situaciones problemáticas estallen. Esta activación permitiría a los individuos
y familias mantener la responsabilidad hacia su bienestar a través de ingresos de mercado, más
que a través de beneficios pasivos. Hacer esto permitiría mantener la responsabilidad por su
bienestar a través de ingresos de mercado e intercambios intra-familiares, así como reducir las
amenazas a los regímenes de protección social provenientes de las sociedades envejecidas y altos
ratios de dependencia. La estrategia de la inversión social también tiene por objetivo incrementar
la inclusión social y minimizar la transferencia intergeneracional de la pobreza (Jenson, 2009).
Se asienta en la economía del conocimiento, que es considerado el creador de productividad
y crecimiento económico, y por ello requiere una fuerza laboral flexible y capacitada, que puede
adaptarse fácilmente a las constantemente cambiantes necesidades de la economía pero también
ser el motor de esos cambios (Morel et al.., 2012: 1). Hay dos ideas insertas en esta posición: que
el trabajo es la ruta para la maximización del bienestar del individuo y que el bienestar de la
sociedad y la cohesión social depende de esa actividad. Estas dos ideas descansan en el corazón
de las estrategias del gasto para hacer frente a los Nuevos Riesgos Sociales, y han resultado en
estrategias de activación que han sido adoptadas ampliamente. Por ejemplo, a los individuos se
les asigna responsabilidad para mantener su propia salud, en interés de todos (Jenson y SaintMartin, 2006: 443). En la actualidad, una característica europea es la estrecha e incluso la
inexistente inversión en medidas que podrían ayudar a la gente a salir de la trampa del “bienestar
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sin empleo”, de empleos de baja remuneración. En un entorno en el que las oportunidades para
una vida laboral estable dependerán de la capacidad de cada uno para adaptarse constantemente y
adquirir nuevas competencias, la amenaza de la polarización del empleo es real porque la
inversión en nuevas capacitaciones se concentra en clases ocupacionales más altas mientras los de
baja capacitación tienen pocas oportunidades para el aprendizaje y para el desarrollo personal.
Pero ello sólo puede ser efectivo si complementan una estrategia de prevención y eso supone la
necesidad de mayor inversión social en la infancia y la juventud (Esping-Andersen, 2002).
Como consecuencia, se pide un refuerzo en políticas públicas que preparen a los
individuos, familias y sociedades a que se adapten a variadas transformaciones, más que
simplemente generar respuestas cuyo propósito sea reparar cualquier daño causado por el fallo
del mercado, la mala suerte, la mala salud o las inadecuaciones políticas que prevalezcan (Morel et
al.., 2012: 9). Pero el Estado también debería proveer servicios como el cuidado de los hijos así
como las transferencias de ingresos para compensar que los ingresos de mercado no son lo
suficientemente altos para cubrir las necesidades de las familias. Concretamente, la aproximación
de la inversión social descansa en políticas que invierten en el desarrollo de capital humano cuidado y educación de la infancia, educación y preparación durante toda la vida- y que ayudan a
hacer un uso eficiente del capital humano -a través de políticas activas de empleo, formas
específicas de regulación de mercado de trabajo e instituciones de protección social que
promueven una seguridad flexible-, mientras se fomenta una mayor inclusión social, facilitando el
acceso al mercado de trabajo. Deben estar atentos a los que han sido excluidos e inciden en la
promoción de la creación de trabajos de calidad (Morel et al.., 2012; Jenson, 2007).
En otras palabras, los Estados deben ser preventivos; deben atrapar el problema antes de
tener que hacerle frente más tarde para reducir el sufrimiento humano y la inestabilidad
económica, mientras intensifica la resiliencia social. Esta prevención supone que los gastos
sociales enfocados como inversión social podrían servir para superar las situaciones de círculo
vicioso en el que pueda verse implicados los ciudadanos, dentro de una sociedad cada vez más
dual. El objetivo es que durante el ciclo de la vida haya provisión de “seguridades activas” o
“puentes sociales”, asegurando que las relaciones laborales no estandarizadas se conviertan en
transiciones para trayectorias sostenibles (Vandenbroucke et al., 2011)6. Es importante destacar
que central a la noción de la inversión social es que la sostenibilidad económica del Estado de
Bienestar está anclada en el número y la productividad de los futuros contribuyentes.
6 Por otro lado, la inversión social en trabajadores/as mayores, que permita combinaciones de retiro flexible mientras
se continúe trabajando, junto con inversiones en aprendizaje y preparación a lo largo de la vida, trae efectos
macroeconómicos positivos. Hay un gran margen para el crecimiento del empleo, si la gente está preparada para
nuevos trabajos y las familias pueden conseguir los servicios infantiles de cualidad que necesitan (Vandenbroucke et
al., 2011).
15
La planificación del futuro Estado de bienestar es fundamental para la estrategia de la
inversión social. Para esta aproximación los altos índices de desigualdad, bajos salarios, empleo
precario y privaciones temporales no suponen un serio problema en sí: lo son si los individuos se
ven atrapados por esas circunstancias o si producen comportamientos anti-sociales, como la
criminalidad o la exclusión social. Se convierten en importantes cuando afectan a las
oportunidades del futuro o la cohesión social en el presente. Así, más que fijarse en la igualdad
ahora, el Estado social inversor busca proveer de igualdad de oportunidades para un éxito futuro
(Jenson y Saint-Martin, 2003: 92). Por ejemplo, es enorme el costo social de un temprano fracaso
y las (demasiado) tardías intervenciones a través del curso de la vida. Los abandonos escolares
tempranos y el desempleo juvenil estrechan drásticamente las oportunidades de vida en los años
posteriores, tanto individual como colectivamente (Vandenbroucke et al., 2011). También cambia
la definición de igualdad para anclarla más firmemente en una noción liberal de igualdad de
oportunidades, y por lo tanto un enfoque en oportunidades de vida futuras. Las desigualdades
temporales son un problema menor que los de larga duración y que las trampas de pobreza. La
pobreza, especialmente la pobreza infantil, es por tanto el problema central, porque hipoteca el
futuro (Jenson, 2003).
La idea de que las políticas sociales deberían ser vistas como un factor productivo, esencial
para el desarrollo económico y el crecimiento del empleo, representa una ruptura fundamental
con respecto a la visión neoliberal de política social como costo e impedimento para la economía
y el crecimiento del empleo. Varios autores señalan que la perspectiva de la inversión social
supone un paso fuera del paradigma neoliberal y una prometedora nueva dirección para la
política social (Perkins et al.., 2004). Se distancian de la teoría de Estado “negativa” del
neoliberalismo y ven la política pública como un proveedor fundamental para las familias y los
mercados de trabajo. Tienen una visión menos optimista de la eficiencia de los mercados y creen
necesarios mecanismos colectivos para la redistribución a lo largo de la vida (Hemerijck, 2011).
En general, no intenta volver a un pasado keynesiano, pero están rediseñando la ciudadanía social
y las relaciones entre el Estado y los ciudadanos más ampliamente (Jenson, 2009). Dentro del
esfuerzo de identificación de los bloques sobre los que construir una nueva arquitectura social,
Jenson y Saint-Martin (2006: 435) creen que es comparable a la búsqueda del círculo virtuoso en
el keynesianismo teórico, cuando el gasto social contra-cíclico se convirtió un soporte necesario
para el crecimiento de la economía. Con la emergencia de un consenso en torno a ideas comunes
puede verse de nuevo la identificación de la política social como un apoyo valioso para una
16
economía saludable, aunque con formas de gasto y tipos de programas muy diferentes de los
modelos de estímulo keynesianos7.
Aún así, el diseño de políticas para la sostenibilidad del Estado de bienestar varía
sustancialmente del curso que siguió la construcción del Estado de bienestar keynesiano ya que,
como destaca Armingeon (2006) si bien este último fue resultado de la movilización de los
beneficiarios potenciales de los programas sociales, esto es, la clase trabajadora, las cosas son
obviamente diferentes para los grupos ahora golpeados por los nuevos riesgos sociales. A
diferencia de los trabajadores industriales, sus intereses materiales tienen poco en común, y ésto
es un gran obstáculo para una movilización exitosa. Los padres de clase media que ven difícil
reconciliar el empleo y la vida familiar es improbable que unan fuerzas con jóvenes desempleados
con baja cualificación. Por lo tanto, las políticas que proveen cobertura contra los nuevos riesgos
es improbable que sean resultado de la presión de estos grupos.
4. Conclusiones
Las circunstancias actuales del mercado de trabajo han terminado con las trayectorias
laborales estables del pasado, con lo cual la tradicional cobertura que trataba el desempleo como
algo pasajero no sirve en este nuevo contexto. La financiación de los tradicionales seguros
supone un problema agravado por la difícil situación de los contribuyentes.
A lo anterior debemos sumarle el poder de los criterios neoliberales a la hora de definir los
términos de la competición económica y del sentido y la distribución de los gastos sociales, que
varía definitivamente la relación entre la ciudadanía y el Estado, el contrato social del que
disfrutaban en el sistema keynesiano. La tendencia al ajuste y la residualización del Estado le
obliga a centrarse en la capacitación de las personas para que sean capaces de desenvolverse en el
mercado de trabajo dentro de un sistema de protección cada vez más exiguo. Así, la búsqueda de
la productividad de lo social, en forma de inversión en ámbitos que pueden generar retornos
económicos, supone una alternativa en un contexto en el que estos últimos son escasos.
Mediante estas inversiones se pretende lograr un círculo virtuoso de gasto-retorno que
ayude a la sostenibilidad financiera del Estado de bienestar, pero también la legitimidad del
sistema de acumulación neoliberal, con una apuesta por devolver al gasto social una
funcionalidad renovada, si bien adolece del sentido desmercantilizador que ostentaba en el
7 La idea de convergencia usada aquí es en gran medida comparable a la convergencia que resultó en la implantación
del keynesianismo en muchos países después de 1945. Esta noción de convergencia no significa la eliminación de
diferencias entre los países o que las instituciones y políticas están mimetizando las desarrolladas en otros lugares.
Más bien, lo usan para denotar que hay un movimiento hacia una nueva configuración alrededor de los Nuevos
Riesgos Sociales, comparable en generalidad a aquella de los estados de bienestar keynesianos en las décadas
posteriores a 1945 (Jenson y Saint-Martin, 2006: 433).
17
pasado. Es más, con el triunfo de la lógica que empuja en dirección contraria, se somete la
protección al vínculo con el mercado laboral en un contexto en el que se puede hablar de
“trabajadores pobres” debido a la precariedad. Las intervenciones del Estado ya no se centran en
la intervención sobre la estructura de los mercados de trabajo, sino sobre los individuos.
El triunfo de la visión del camino único para el desarrollo de los países hace que este tipo
de estrategias que aprovechan inercias de las enseñanzas neoliberales sean contempladas como
una de las pocas alternativas de suavizar la ortodoxia competidora.
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