EL DISENSO DE WASHINGTON: POLÍTICAS ECONÓMICAS PARA

EL DISENSO DE WASHINGTON: P OLÍTICAS E CONÓMICAS P ARA
L A E QUIDAD SOCIAL E N AMÉRICA L ATINA
Resumen y citas del Informe de los Presidentes de la
Comisión de la Fundación Carnegie para la Paz Internacional y
el Diálogo Interamericano, sobre la
Reforma Económica en las Sociedades Desiguales de América Latina
13 de septiembre de 2000
Presidentes: Nancy Birdsall y Augusto de la Torre *
E
l artículo de Williamson
en 1990 sobre el consenso
de Washington delineó 10
políticas de reforma económica. Las
políticas hacían hincapié en controlar la
inflación y en la dependencia en el
mercado, y apuntaban a mejorar la
eficiencia y competitividad de las
economías en desarrollo para
incrementar y mantener tasas de
crecimiento más elevadas. Durante la
década de 1990 estas políticas fueron
adoptadas con firmeza por el liderazgo
político y técnico de América Latina,
con considerable respaldo de las
instituciones financieras internacionales
y el Tesoro de los Estados Unidos
Poco después de la publicación
original, el autor notó que las opiniones
de consenso que había recogido estaban
claramente orientadas a la eficiencia, no
a la equidad. “Excluí deliberadamente de
la lista todo lo que pudiera ser, ante todo,
redistributivo … porque sentí que en el
Washington de los 80 había
esencialmente un desprecio por
preocupaciones sobre equidad”.
Pero los tiempos han cambiado.
En América Latina y en Washington, la
* Birdsall es miembro asociado en la Fundación Carnegie para la Paz Internacional; de la Torre es asesor
financiero regional en el Banco Mundial y miembro de la Red de Reforma Económica Carnegie. Los
autores agradecen a Peter Hakim, presidente del Diálogo Interamericano por su liderazgo, y a Rachel
Menezes del Diálogo Interamericano por su valioso aporte en la investigación y redacción del informe, al
igual que en la administración de todo el proceso de la Comisión. Para obtener copia del informe, diríjase a
rmenezes@thedialogue.
reducción de la pobreza, la equidad y los
objetivos no vinculados al ingreso, como
la mejor calidad de vida en las zonas
urbanas, han adquirido un rol
protagónico. Ha surgido un nuevo
consenso, esta vez con énfasis en la
equidad. Si bien el consenso se aplica al
nuevo objetivo y no a los instrumentos
de las políticas, es hora de identificar las
políticas que expresarían concretamente
el nuevo objetivo.
peores condiciones a fines de la década
que al principio de la misma. Aunque
los indicadores de salud y educación han
mejorado, las
… las
ganancias han
sido modestas. desilusiones
apuntan a una
Otros
insuficiencia
indicadores
fundamental en
que miden la
el Consenso de
calidade
de vida
Washington.
(como son la
violencia y la delincuencia en zonas
urbanas) se han deteriorado de manera
alarmante.
En este espíritu, proponemos
aquí “diez más uno” nuevos
instrumentos políticos para mejorar la
equidad en América Latina. Estos
aportan un programa para la región que
conjuga la retórica con el esfuerzo
visible, sin sacrificar el crecimiento
económico. Constituyen, en resumen,
un programa de equidad con
crecimiento.
Las reformas de la década de
1990 no son la causa de estas
desilusiones, pero las desilusiones
apuntan a una insuficiencia fundamental
en el Consenso de Washington:
mantener las reformas sin incorporar
cambios puede resultar
contraproducente, al menos en el ámbito
político.
Reforma económica en
la década de 1990
América Latina fue paladín del
Consenso de Washington durante toda la
década de 1990 –con disciplina
monetaria y fiscal para controlar la
inflación, drástica reducción de
aranceles y otras barreras comerciales, y
un cambio fundamental en el papel del
Estado en la economía, principalmente
por medio de la privatización vigorosa.
Los resultados, empero, en términos de
crecimiento, reducción de la pobreza,
distribución del ingreso y reducción del
desempleo, fueron desalentadores. El
crecimiento promedio anual registró un
modesto 1,5 por ciento per cápita; el
número de pobres no descendió,
manteniéndose en casi el 40 por ciento
de la población; la distribución del
ingreso mejoró en algunos países pero
empeoró en otros; y el desempleo en la
mayoría de los países estaba en iguales o
El nuevo consenso
En declaraciones formales en las
reuniones cumbres de 1994 y 1998, los
jefes de estado de la región adoptaron la
reducción de la pobreza, la educación y
la gobernabilidad como metas
fundamentales, lo cual implica una
adición considerable al énfasis sobre
ajuste y crecimiento del Consenso de
Washington. El nuevo consenso ha
surgido en un trasfondo de creciente
preocupación de que la globalización
puede producir más volatilidad,
inseguridad laboral y pérdidas de
salarios, en especial para los trabajadores
no calificados. A ello se agrega una
suma de pruebas de estudios económicos
de particular pertinencia para América
Latina que indican que la pobreza y la
2
inequidad en el acceso a la tierra, la
educación y otros rubros no sólo
representan síntomas de bajo
crecimiento sino que además
contribuyen directamente al bajo
crecimiento. En países con mercados
capitales débiles, escuelas públicas
subfinanciadas, sistemas judiciales
inadecuados y escaso cumplimiento de
los contratos –en resumen, en los países
latinoamericanos— los pobres y no
calificados probablemente serán
desplazados del acceso al crédito, de los
puestos de trabajo y, en general, de las
oportunidades de ser productivos. En un
círculo vicioso, estas oportunidades
perdidas pueden equivaler a un menor
crecimiento total, además de contribuir
a la pobreza y la inequidad en forma
persistente.
Nuestro enfoque son las políticas
internas. Sin embargo, la responsabilidad
también yace en los países
industrializados, desde donde emana
gran parte de la retórica sobre la
reducción de la pobreza en el mundo en
desarrollo. De modo que el rubro 11 es
un instrumento clave de política
económica mediante el cual los países
industrializados avanzados también
pueden pasar de la retórica a la acción.
Dentro del espíritu del Consenso
de Washington, nos limitamos casi
completamente a instrumentos de
políticas económicas. Aún así, el buen
gobierno se extiende, por supuesto, más
allá de lo económico a otras esferas:
democratización, libertades civiles,
reducción de la violencia y estado de
derecho, todas ellas esenciales para la
equidad pero no suficientemente
abarcadas en este informe. Aunque
creemos que algunos de estos
instrumentos pueden ser presentados
como políticamente atractivos y
sostenibles en la mayoría de los países,
no abordamos el reto político central
para los líderes reformistas de cómo
crear apoyo electoral atrayendo no sólo a
los pobres sino a la clase media y a la
elite moderna.
“10 más uno” instrumentos para la
equidad con crecimiento
Nuestros once instrumentos para
la equidad no representan una receta
específica, ni siquiera son una receta.
Con la posible
excepción
Nuestros
de la disciplina
instrumentos
fiscal (la cual
aportan un
contamos como
programa
necesaria pero no
para la
suficiente) y la
región que
educación (en
conjuga la
cuyo caso ya
retórica con
existe un
el esfuerzo
consenso regional
visible …
de que es una alta
prioridad), no
sugerimos prioridades ni una secuencia
necesaria de medidas, ni tampoco que
todos los instrumentos son necesarios, y
mucho menos suficientes.
A pesar de estas deficiencias, no
queremos ser demasiado modestos. Es
ya hora de pasar del consenso a
instrumentos concretos –a obtener
respaldo político, crear instituciones,
instaurar y luego redefinir, ajustar y
afinar las políticas. Nuestros
instrumentos de equidad con
crecimiento, además, tienen mucho
menos que ver con el dinero que con las
reglas de juego y el liderazgo político.
Su “costo” monetario es bajo.
3
♦ Fijar normas de prudencia para el
sistema financiero que sean más
conservadoras que las existentes en
las economías industriales estables.
Normas de prudencia anticíclicas que
ayuden a crear amortiguadores
(por ejemplo, requisitos ajustables
de liquidez y requisitos genéricos
ajustables de constitución de
reservas). Políticas que alienten el
ingreso de bancos extranjeros y
promuevan la inversión extranjera
así como la diversificación del
comercio exterior en general.
1. Disciplina fiscal basada en reglas
♦ Prohibir a los gobiernos proponer y a
las legislaturas aprobar gastos no
financiados.
♦ Establecer limites legales para el
total del endeudamiento del sector
publico.
♦ Publicar los presupuestos reales y
proyectados de los ingresos y gastos
del gobierno en una fuente
independiente y creíble (similar a la
Oficina de Gestión y Presupuestos
del gobierno de Estados Unidos)
para proveer al público cálculos
alternativos a los realizados por el
ejecutivo.
♦ Diversificar el riesgo de catástrofes a
través de la internacionalización.
Hay lugar para que las autoridades
locales cooperen a nivel regional e
internacional, junto con instituciones
privadas, para constituir programas
especiales anti-catástrofe.
♦ Perfeccionar las normas y
obligaciones de divulgación de la
ejecución del presupuesto para
mejorar la responsabilidad de las
autoridades fiscales y permitir la
vigilancia del electorado.
3. Redes de seguridad social que se
activen en forma automática
♦ Establecer reglas preacordadas que
garanticen gastos públicos mínimos
automáticos de protección social
durante períodos de contracción
económica—por ejemplo, reglas que
activen gastos mínimos en obras
públicas de emergencia y en
subsidios a las familias pobres para
que los niños sigan asistiendo a la
escuela.
2. Atemperamiento de los efectos
cíclicos de expansión y de colapso
♦ Establecer reglas para asegurar que
se lleve a cabo un esfuerzo fiscal
adicional durante los períodos de
expansión. Esto contribuiría a evitar
la disminución temporaria de la
recaudación y garantizaría el acceso
a los mercados de capitales en
épocas adversas. Deben definirse en
cada país pautas precisas para
consolidar un fuerte presupuesto
primario (un fuerte superávit,
independientemente del costo de los
intereses) durante los periodos de
expansión crediticia.
♦ Establecer reglas de caducidad para
los programas de activación
automática a fin de reducir su
vulnerabilidad a la presión política y
preservar la integridad de los
presupuestos públicos plurianuales.
4
♦ Implementar reglas transparentes e
incentivos sensibles para destinar
erogaciones a los que
verdaderamente las necesitan (por
ejemplo, el caso de los programas de
empleo de emergencia, ofertas de
sueldo por debajo del mínimo
vigente).
incluir a los padres y las
comunidades en la gestión de las
escuelas (como en las zonas rurales
de El Salvador y Minas Gerais en
Brasil); ofrecer más alternativas a los
padres para crear mayor
competencia, posiblemente
incluyendo cupones para escuelas
privadas (el caso de Chile);
información sobre el desempeño
escolar en todo el sistema, con plena
divulgación a nivel escolar y
comunitario a los padres y los
ciudadanos comunitarios.
♦ Captar sistemáticamente datos sobre
normas de vivienda y vida
comunitaria para ayudar a
despolitizar las transferencias
sociales.
♦
♦ Educación post secundaria:
financiamiento público de
alternativas
de bajo costo Educación
para la
preescolar:
capacitación
financiamiento
universitaria, público para
inclusive la
todos los
capacitación
niños…
técnica post
secundaria,
colegios comunitarios de dos años;
matrícula y otros costos en las
universidades públicas para los
estudiantes que no puedan costearlo
(lo cual ha intentado México),
acompañado por programas de
préstamos y becas; gran aumento de
fondos públicos para la investigación
científica basada en universidades;
evaluación y divulgación pública del
desempeño en las universidades
públicas.
Inmunizar a los programas de
transferencias contra los riesgos de
corrupción en la adquisición, el
clientelismo y la manipulación
política mediante la divulgación
pública de los gastos efectivos; la
participación activa de los
beneficiarios; reglas políticamente
transparentes y la inclusión de
funcionarios no gubernamentales en
la buena administración de los
“fondos sociales”
4. Escuelas también para los pobres
♦ Atacar de manera frontal a la brecha
digital. El actuar público debe estar
moldeado para explotar la Internet
como un nuevo vehículo que
democratisa el acceso al
conocimiento y habilita a los pobres
a participar más plenamente en la
construcción de su propio capital
humano. Los subsidios públicos
deben complementar a los incentivos
del mercado para dar a los pobres
acceso al Internet así como el resto
de la población.
♦
♦ Capacitación vocacional: abandono
de programas desactualizados y
costosos, administrados por el
gobierno en favor de cupones y
subsidios para ayudar a los pobres a
pagar por la capacitación
administrada en forma privada.
Escuelas primarias y secundarias:
descentralización drástica para
5
♦
♦ Promover, a través de más
transparencia y un mayor grado de
información, la discusión pública
sobre los costos actuales y a largo
plazo de los sistemas jubilatorios
para empleados públicos, militares y
empleados de empresas del estado.
Este sería el primer paso hacia la
promulgación de leyes para reducir
la carga financiera futura de estos
programas.
Educación preescolar:
financiamiento público para todos
los niños, para garantizar que se
beneficien los pobres.
Impuestos: … eliminación de
lagunas en la ley, reducción
de los umbrales de ingreso
mínimo que benefician a los
ricos…
5. Gravar a los ricos y gastar más en
el resto
6. Dar oportunidades a las pequeñas
empresas
♦ Impuestos: aumento en la proporción
de los ingresos totales que provienen
de los impuestos a las ganancias de
las personas físicas y las
corporaciones, mediante la
eliminación de lagunas en la ley,
reducción de los umbrales de ingreso
mínimo que benefician a los ricos y
los astutos, y exigencia de su
recaudación.
♦ Construir un marco regulatorio y de
supervisión apropiado para las
microfinanzas –estimulando la
expansión, pero con precaución ante
el riesgo.
♦
♦ Exigir el cumplimiento de los
contratos, una ley moderna de
quiebra, protección de los derechos
de los accionistas minoritarios;
mejorar las normas de contabilidad,
divulgación, y reglas para el
gobierno de las corporaciones.
Mayor uso de otros impuestos,
además del impuesto al valor
agregado, que serían más
progresivos. El impuesto sobre la
propiedad y el impuesto a los activos
brutos o un impuesto corporativo
mínimo sobre los activos son sólo
algunos ejemplos.
♦ Permitir el uso de garantías móviles
de crédito; alentar el surgimiento de
entidades privadas que verifiquen los
antecedentes de crédito.
♦ Modernizar los mercados de valores;
abolir los bancos minoristas de
propiedad del estado; despolitizar los
bancos estatales de desarrollo
eliminando el acceso especial al
financiamiento público.
♦ Pensiones: hacer extensiva la
cobertura a una mayor cantidad de
personas de escasos recursos,
manteniendo la viabilidad financiera
(para los sistemas privatizados) y
evitando el perjuicio fiscal (para los
sistemas de reparto). Incluir
beneficios mínimos para los
jubilados de bajos ingresos,
financiados a partir de la cuenta de
ingresos generales si fuera necesario.
♦ Hacer una “limpieza” de la
burocracia (regulaciones, impuestos,
y otras interferencias) que afectan a
las pequeñas empresas.
6
♦ Subsidiar, pero sólo parcialmente,
los programas dirigidos desde el
sector privado para mejorar el acceso
a los mercados, la inversión y la
tecnología
préstamos para vivienda y
educación. En el caso de economías
más avanzadas, crear un sistema de
seguro de desempleo (en lugar de
pagos de indemnización) que cubra a
todos los trabajadores en contratos
regulados, financiado con los aportes
de los trabajadores y los empleadores
y posiblemente conexos al sistema
de pensiones.
7. Fortalecer los derechos de los
trabajadores
♦ Estimular y proteger el derecho de
asociación de los trabajadores y
alentar la negociación colectiva (que
incluya tanto los salarios como las
condiciones de trabajo) a nivel de la
empresa pero dentro de las pautas del
sector o la economía. Aportar
marcos flexibles para la negociación
y la resolución de conflictos.
8. Luchar francamente contra la
discriminación
♦ Reconocer la existencia de
importantes diferencias raciales y
étnicas en sus respectivas sociedades
y comenzar a patrocinar la
evaluación de temas raciales y
étnicos en la captación de datos
como censos e investigaciones de las
ciencias sociales.
♦ Establecer reglas y regulaciones,
hacer hincapié en la transparencia y
la responsabilidad, para garantizar
que los sindicatos, incluso los del
sector público, sean democráticos y
estén exentos de corrupción.
♦ Promover programas para proteger a
las mujeres de la violencia
domestica. La violencia basada en el
género refleja actitudes
profundamente arraigadas y es
facultad de los gobiernos cambiar
estas actitudes, dando legitimidad a
los esfuerzos de la sociedad civil y
las agrupaciones comunitarias.
♦ Promover la autonomía del trabajador para que pueda adaptarse a los
constantes cambios económicos,
triunfar en
... utilizar el
múltiples
crédito y la
sendas
compensación
profesionales,
en especies
y elegir
para elevar el
trabajar
poder de
por cuenta
negociación
propia,
...de las
incluso con
comunidades
transferibilidad
de campesinos.
de pensiones,
atención
médica y beneficios, programas
patrocinados públicos para fomentar
el ahorro del trabajador, y
vinculación de los aportes
jubilatorios al acceso responsable a
9. Reparar los mercados de la tierra
♦ Evitar el acceso gratuito a tierras
expropiadas. Más bien, utilizar el
crédito y la compensación en
especies para elevar el poder de
negociación de los hogares pobres y
las comunidades de campesinos.
♦ Complementar los planes de reforma
con programas puntuales que
aseguren el funcionamiento de los
mercados del crédito, de la
7
producción y de los insumos en las
áreas rurales.
con el propósito de proveer dicho
servicio.
♦ Descentralizar la implementación de
reformas e incentivar la colaboración
entre los gobiernos locales y los
interesados (compradores,
vendedores, comunidades locales y
grupos no gubernamentales que
proporcionen servicios técnicos y
otros a los agricultores).
♦ Eliminar regulaciones que socaven
los mercados privados existentes
eficaces en la prestación de servicios.
♦ Administrar subsidios a los pobres
para alentar la voz del consumidor.
Diez más uno: Reducir el
proteccionismo de los países ricos
♦ En las zonas urbanas, patrocinar
programas para formalizar los títulos
de la tierra y las viviendas. Estos
programas deben ser administrados
por grupos privados, con la debida
exigencia de rendición de cuentas.
♦ Eliminar las políticas de apoyo a la
agricultura en los países de la OCDE
para trasladar la producción de los
productores ineficientes en la OCDE
a agricultores de menor costo en
países en vias de desarollo.
10. Servicios públicos orientados al
consumidor
♦ Prestar más atención a las
consecuencias de la protección en los
mercados de los países ricos para los
pobres en los países pobres. Dentro
de los países ricos, los que piden
justicia social a nivel global podrían
concentrar esfuerzos en la reducción
del proteccionismo.
♦ Evitar que los programas de
privatización restrinjan la
competencia en el sector de servicios
de infraestructura a través de la
exclusividad u otros privilegios
monopólicos de los operadores.
♦ Hacer públicos los aspectos legales
de los contratos con los proveedores
privados en materias de
disponibilidad, tarifas, derechos del
usuario y evaluación de los servicios
brindados.
♦ Al licitar los contratos a los
operadores privados, incluir la
obligación de extender el servicio a
barrios carenciados.
♦ Incluir acuerdos contractuales entre
los operadores del servicio y los
consumidores pobres para reclutar
mano de obra de entre éstos últimos
8