ES ES COMUNICACIÓN A LOS MIEMBROS

2009 - 2014
PARLAMENTO EUROPEO
Comisión de Asuntos Jurídicos
5.6.2012
COMUNICACIÓN A LOS MIEMBROS
(60/2012)
Asunto:
Dictamen motivado de la Cámara de los Comunes del Reino Unido sobre la
propuesta de Reglamento del Consejo sobre el ejercicio del derecho a adoptar
medidas de conflicto colectivo en el contexto de la libertad de establecimiento y la
libre de prestación de servicios
(COM(2012)0130 – 2012/0064/APP)
En virtud del artículo 6 del Protocolo nº 2 sobre la aplicación de los principios de
subsidiariedad y proporcionalidad, en el plazo de ocho semanas desde la fecha de transmisión
de un proyecto de acto legislativo, los Parlamentos nacionales podrán enviar un dictamen
motivado a los Presidentes del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, indicando
los motivos por los que consideran que el proyecto en cuestión no se atiene al principio de
subsidiariedad.
De conformidad con el Reglamento del Parlamento Europeo, la Comisión de Asuntos
Jurídicos es competente para el respeto del principio de subsidiariedad.
Se adjunta para información el dictamen motivado de la Cámara de los Comunes del Reino
Unido sobre dicha propuesta.
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Unida en la diversidad
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ANEXO
Dictamen motivado de la Cámara de los Comunes
Presentado a los Presidentes del Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión de
conformidad con el artículo 6 del Protocolo nº 2 sobre la aplicación de los principios de
subsidiariedad y proporcionalidad
sobre
una propuesta de Reglamento sobre el ejercicio del derecho a adoptar
medidas de conflicto colectivo en el contexto de la libertad de
establecimiento y la libre de prestación de servicios1
Marco del Tratado para evaluar el cumplimiento del principio de subsidiariedad
1. El principio de subsidiariedad nace de la voluntad de garantizar que las decisiones se tomen
lo más cerca posible de los ciudadanos de la UE. Dicho principio se define en el artículo 5,
apartado 3, del TUE de la siguiente manera:
«En virtud del principio de subsidiariedad, en los ámbitos que no sean de su
competencia exclusiva, la Unión intervendrá sólo en caso de que, y en la medida en
que, los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera
suficiente por los Estados miembros, ni a nivel central ni a nivel regional y local, sino
que puedan alcanzarse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción
pretendida, a escala de la Unión».
2. Las instituciones de la UE deben «velar de manera permanente por el respeto»2 del
principio de subsidiariedad, tal y como se establece en el Protocolo nº 2 sobre la aplicación de
los principios de subsidiariedad y proporcionalidad.
3. En consecuencia, la Comisión debe proceder a amplias consultas antes de proponer un acto
legislativo, y estas consultas deberán tener en cuenta, cuando proceda, la dimensión regional
y local3.
4. En virtud del artículo 5 del Protocolo nº 2, todo proyecto de acto legislativo debería incluir
una «ficha con pormenores» que permita evaluar el cumplimiento de los principios de
subsidiariedad y proporcionalidad. Esta ficha debe incluir:
•
elementos que permitan evaluar el impacto financiero de la propuesta;
•
cuando se trate de una directiva, elementos que permitan evaluar los efectos de la
propuesta en la legislación nacional y, cuando proceda, regional; así como
•
indicadores cualitativos y, cuando sea posible, cuantitativos que sustenten las
1
COM(2012)0130.
Artículo 1 del Protocolo nº 2.
3
Artículo 2 del Protocolo nº 2.
2
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razones que justifiquen «la conclusión de que un objetivo de la Unión puede
alcanzarse mejor en el plano de esta».
La ficha con pormenores debe demostrar, asimismo, una concienciación de la necesidad de
que cualquier carga, tanto financiera como administrativa, que recaiga sobre la UE, los
gobiernos nacionales, las autoridades regionales o locales, los agentes económicos o los
ciudadanos sea lo más reducida posible y proporcional al objetivo que se pretenda alcanzar.
5. En virtud del artículo 5, apartado 3, y el artículo 12, letra b), del TUE, los Parlamentos
nacionales deben garantizar el cumplimiento del principio de subsidiariedad de acuerdo con el
procedimiento establecido en el Protocolo nº 2, a saber, el procedimiento de dictamen
motivado.
Protocolo anterior sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y
proporcionalidad
6. El Protocolo anterior sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y
proporcionalidad, adjunto al Tratado de Ámsterdam, facilitaba una orientación útil sobre la
manera en que debía aplicarse el principio de subsidiariedad. Esta orientación sigue siendo un
indicador importante del cumplimiento de la subsidiariedad. La Comisión ha confirmado que
sigue utilizando el Protocolo de Ámsterdam como orientación para evaluar la conformidad, y
recomienda que los demás también lo hagan1.
«Para que la actuación comunitaria esté justificada, deberán reunirse ambos aspectos
del principio de subsidiariedad: que los objetivos de la acción propuesta no pueden ser
alcanzados de manera suficiente mediante la actuación de los Estados miembros en el
marco de su sistema constitucional nacional y, por consiguiente, pueden lograrse
mejor mediante una actuación de la Comunidad».
«Deberán aplicarse las siguientes directrices al estudiar si se cumple esta condición:
• el asunto que se considera presenta aspectos transnacionales que no pueden ser
regulados satisfactoriamente mediante la actuación de los Estados miembros;
• las actuaciones de los Estados miembros únicamente, o la ausencia de actuación
comunitaria entrarían en conflicto con los requisitos del Tratado (tales como la
necesidad de corregir distorsiones de la competencia o evitar restricciones
encubiertas del comercio o reforzar la cohesión económica y social), o
perjudicarían considerablemente, por algún otro cauce, los intereses de los
Estados miembros;
• la actuación comunitaria proporcionaría claros beneficios debido a su escala o a
sus efectos en comparación con la actuación a nivel de los Estados miembros»2.
«La forma de la actuación comunitaria deberá ser lo más sencilla posible, coherente
con el logro satisfactorio del objetivo de la medida y con la necesidad de su ejecución
1
Véanse, respectivamente, las páginas 2 y 3 de los Informes sobre subsidiariedad y proporcionalidad de 2010 y
2011 (COM(2010)0547 y COM(2011)0344).
2
Artículo 5.
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eficaz. La Comunidad deberá legislar únicamente en la medida de lo necesario. En
igualdad de condiciones, las directivas serán preferibles a los reglamentos, y las
directivas marco a las medidas detalladas».
Legislación propuesta
7. El contenido de la propuesta de Reglamento figura en detalle en el informe de la Comisión
de control de asuntos europeos, al que se ha adjuntado el presente dictamen motivado.
Objetivo legislativo
–
Resumen
8. En la exposición de motivos de la Comisión se explica lo siguiente:
«La presente propuesta tiene por objeto aclarar los principios generales y las normas
aplicables a escala de la UE en relación con el ejercicio del derecho fundamental a
adoptar medidas de conflicto colectivo en el contexto de la libre prestación de
servicios y la libertad de establecimiento, lo que supone la necesidad de conciliarlos
en la práctica en situaciones transfronterizas. Su ámbito de aplicación comprende no
solo el desplazamiento temporal de trabajadores a otro Estado miembro para la
prestación transfronteriza de servicios, sino también cualquier reestructuración o
deslocalización prevista que afecte a más de un Estado miembro»1.
–
Artículo 2: Relación entre los derechos fundamentales y las libertades
económicas; principios generales
9. La Comisión describe el efecto de este artículo como sigue:
«Si bien reitera que no existe una incompatibilidad intrínseca entre el ejercicio del
derecho fundamental a adoptar medidas de conflicto laboral y las libertades de
establecimiento y de prestación de servicios consagradas y protegidas por el Tratado,
sin que exista primacía de lo uno sobre lo otro, el artículo 2 reconoce que puede haber
situaciones en las que deba conciliarse su ejercicio en caso de conflicto, de
conformidad con el principio de proporcionalidad según la práctica estándar de los
órganos jurisdiccionales y la jurisprudencia de la UE.
La igualdad general de los derechos fundamentales y las libertades de establecimiento
y de prestación de servicios en cuanto a estatus implica que puede ser necesario
restringir tales libertades en aras de la protección de los derechos fundamentales. Sin
embargo, ello implica también que el ejercicio de dichas libertades podría justificar
una restricción del ejercicio efectivo de los derechos fundamentales»2.
–
Artículo 3: Mecanismos de resolución de conflictos
10. La Comisión describe el efecto del artículo 3, apartados 1 a 3, como sigue:
1
2
Página 10 de la exposición de motivos de la Comisión.
Véase más arriba, página 12.
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«En el artículo 3 se reconocen el papel y la importancia de las prácticas nacionales
existentes con relación al ejercicio real del derecho de huelga, incluidas las prácticas
existentes de resolución alternativa de conflictos, como la mediación, la conciliación o
el arbitraje. La presente propuesta no introduce cambios en estos mecanismos de
resolución alternativa de conflictos a nivel nacional y tampoco contiene ni conlleva la
obligación de introducir estos mecanismos en los Estados miembros que carezcan de
ellos. No obstante, respecto a los Estados miembros en los que sí existan tales
mecanismos, establece el principio de igualdad de acceso en el caso de asuntos
transfronterizos y dispone que los Estados miembros introduzcan adaptaciones para
garantizar su aplicación en la práctica»1.
–
Artículo 3, apartado 4: Papel de los tribunales nacionales
11. La Comisión afirma lo siguiente respecto de este apartado:
«aporta nuevas aclaraciones sobre el papel de los tribunales nacionales: cuando, en un
caso concreto, el ejercicio de un derecho fundamental cause una restricción a una
libertad económica, tendrán que buscar un equilibrio justo entre los derechos y las
libertades en cuestión y conciliarlos. De acuerdo con el artículo 52, apartado 1, de la
Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, cualquier limitación del
ejercicio de los derechos y libertades reconocidos por la Carta deberá respetar el
contenido esencial de dichos derechos y libertades. Asimismo, solo se podrán
introducir limitaciones, respetando el principio de proporcionalidad, cuando sean
necesarias y respondan efectivamente a objetivos de interés general reconocidos por la
Unión o a la necesidad de protección de los derechos y libertades de los demás. El
Tribunal de Justicia reconoció también que las autoridades nacionales competentes
gozan de amplia discrecionalidad a este respecto»2.
–
Artículo 4: Mecanismo de alerta
12. Artículo 4:
«se establece un sistema de alerta rápida por el que los Estados miembros deben
informar a los Estados miembros afectados y a la Comisión de actos o circunstancias
graves que perturben seriamente el buen funcionamiento del mercado único o creen
una profunda agitación social, para prevenir y limitar en la medida de lo posible los
eventuales daños»3.
Evaluación de impacto
13. La conclusión de la Comisión parte de su evaluación de impacto. Se resume como sigue:
«En la evaluación de impacto se identificaron consecuencias económicas y sociales
negativas del escenario de referencia. El mantenimiento de la inseguridad jurídica
podría conducir a una pérdida del respaldo al mercado único de una proporción
importante de las partes interesadas y crear un entorno empresarial hostil, con posibles
1
Véase más arriba, página 13.
Véase más arriba, página 13.
3
Véase más arriba, página 14.
2
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comportamientos proteccionistas. El riesgo de demandas por daños y perjuicios y las
dudas acerca de la función de los órganos jurisdiccionales nacionales podrían impedir
que los sindicatos ejercieran su derecho de huelga. Ello tendría consecuencias
negativas en la protección de los derechos de los trabajadores y en el artículo 28 de la
Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Las opciones 6 y 7
tendrían efectos económicos y sociales positivos, dado que reducirían el margen de
inseguridad jurídica. La opción 7 tendría un efecto positivo más significativo, puesto
que una intervención legislativa (reglamento) ofrece más seguridad jurídica que un
planteamiento basado en Derecho indicativo (opción 6). Un mecanismo de alerta
aumentaría el efecto positivo. Por otro lado, una intervención legislativa reflejaría un
planteamiento político más comprometido por parte de la Comisión para hacer frente a
un problema que preocupa mucho a los sindicatos y a parte del Parlamento Europeo.
La opción preferida para tratar las causas subyacentes del problema 4 es la opción 7.
Se considera la solución más eficaz y eficiente para alcanzar el objetivo específico de
«reducir las tensiones entre los sistemas nacionales de relaciones laborales y la libre
prestación de servicios» y la más coherente con los objetivos generales. Por tanto, es,
en esencia, la base de la presente propuesta».
Aspectos del Reglamento que no se atienen al principio de subsidiariedad
14. La Cámara de los Comunes considera que la propuesta de Reglamento no se atiene al
principio de subsidiariedad, dado que la Comisión no aporta pruebas claras de la necesidad de
una acción legislativa de la UE, debiéndose incluir la forma en que logrará sus objetivos
declarados.
15. La Cámara de los Comunes considera que la necesidad es un requisito previo tanto para la
acción en el plano de la UE como para la conformidad con el principio de subsidiariedad.
16. La Comisión ha confirmado está opinión:
«La subsidiariedad no puede validarse fácilmente mediante criterios operativos. El
Protocolo, revisado por el Tratado de Lisboa, ya no hace referencia a las pruebas de
conformidad, tales como la «necesidad» y el «valor añadido de la UE», sino que ha
variado su modo de aplicación para tener en cuenta los aspectos procedimentales
garantizando que todos los principales actores puedan expresar su opinión. La
Comisión ha continuado utilizando las pruebas de «necesidad» y «valor añadido de la
UE» como parte de su marco analítico y recomienda a los otros actores que hagan lo
mismo»1.
17. La necesidad de una acción de la UE ha de basarse en pruebas recabadas y evaluadas en
una evaluación de impacto, en lugar de en una percepción de la necesidad de actuar. La
Cámara de los Comunes considera que la exposición de motivos y la evaluación de impacto
de la Comisión se basan en gran medida en percepciones de la necesidad de actuar, que son
necesariamente de carácter subjetivo, al contrario que la prueba objetiva de la necesidad de
actuar. Estas percepciones parecen derivarse del «amplio e intenso debate» y la
1
Véase la página 3 del Informe sobre subsidiariedad y proporcionalidad de 2011 (nota a pie de página n° 4).
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«controversia»1 acerca de las consecuencias de las sentencias del Tribunal de Justicia en los
asuntos Viking Line y Laval, las opiniones del Parlamento Europeo, informes de los
interlocutores sociales europeos y el, por aquel entonces, Profesor Mario Monti y las propias
consultas de la Comisión. Sin embargo, se carece de pruebas claras, en contraposición a las
suposiciones, respecto del motivo por el que se necesita una legislación de la UE sobre el
derecho a adoptar medidas de conflicto colectivo en el contexto de la libre prestación de
servicios y la libertad de establecimiento, o respecto de lo que se logrará con ella.
18. Esto llevó al Comité de Evaluación de Impacto a realizar, en su informe de 21 de
diciembre de 2011, las siguientes observaciones:
«Si bien el informe revisado de la Comisión presenta el problema relativo al derecho
de negociación y de acción colectiva por separado y diseña opciones políticas
alternativas, no hace una separación completa del conjunto de objetivos
correspondientes a la cuestión. El informe sigue sin explicar claramente por qué se
aborda este problema al tiempo que se revisa la Directiva sobre el desplazamiento de
trabajadores, y no demuestra claramente la necesidad y proporcionalidad de la acción
legislativa de la UE en este asunto»2.
Concluyó que las pruebas que constituyen la base para demostrar la necesidad y
proporcionalidad de una acción reguladora adicional de la UE respecto del derecho de
negociación y de acción colectiva siguen siendo del todo inexistentes3.
19. La Comisión afirma, en respuesta a lo anterior, que, «en la medida en que está justificada,
la recomendación de mejora ha sido tomada en consideración. Se ha fortalecido en mayor
medida la base de pruebas»4. Sin embargo, no explica cómo se ha fortalecido la base, si es
que se ha fortalecido.
20. La consecuencia de una ausencia de pruebas es que la premisa para la legislación de la UE
es especulativa:
«En la evaluación de impacto se identificaron consecuencias económicas y sociales
negativas del escenario de referencia. El mantenimiento de la inseguridad jurídica
podría conducir a una pérdida del respaldo al mercado único de una proporción
importante de las partes interesadas y crear un entorno empresarial hostil, con posibles
comportamientos proteccionistas. El riesgo de demandas por daños y perjuicios y las
dudas acerca de la función de los órganos jurisdiccionales nacionales podrían impedir
que los sindicatos ejercieran su derecho de huelga»5.
21. Además, los artículos 1 a 3 propuestos son redundantes u opcionales6. El Gobierno del
Reino Unido explica lo siguiente:
1
Página 2 de la exposición de motivos.
Página 2.
3
Página 1.
4
Página 17 de la evaluación de impacto (8042/12 ADD 1).
5
Véase el apartado 13 del presente dictamen.
6
Exposición de motivos presentada por el Ministerio de Actividad Mercantil, Innovación y Cualificación
Profesional el 18 de abril de 2012.
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«Principios generales respecto de la relación entre los derechos colectivos y las
libertades económicas: en el artículo 2 se establece que ambos deben respetarse, de
manera que la adopción de medidas de conflicto colectivo debe respetar las libertades
económicas y el ejercicio de las libertades económicas debe respetar las medidas de
conflicto colectivo. No hay ningún intento de especificar la prioridad relativa de unas
u otras y el enfoque es coherente con la jurisprudencia del TJUE en los asuntos Viking
Line y Laval. Esta función de los tribunales nacionales respecto de la aplicación de la
prueba de proporcionalidad establecida por la jurisprudencia europea figura
explícitamente en el artículo 3, apartado 4. El Gobierno considera que estas sentencias
del TJUE son claras y no ve la necesidad de clarificación en un Reglamento del
Consejo. Las sentencias del TJUE son directamente aplicables, así que, si bien este
artículo puede no ser necesario, no requerirá modificación alguna en la legislación o
las políticas del Reino Unido.
Mecanismos de resolución de conflictos: el artículo 3 está orientado a acelerar la
resolución de conflictos transnacionales, requiriendo que los mecanismos de
resolución de conflictos disponibles en los Estados miembros se apliquen también a
los implicados en conflictos transfronterizos (apartado 1). No se requiere el
establecimiento de tales mecanismos cuando no existan de antemano. Este artículo
revestiría importancia para el Acas (Advisory, Conciliation and Arbitration Service)
en Gran Bretaña y la LRA (Labour Relations Agency) en Irlanda del Norte. Sin
embargo, tanto el Acas como la LRA están ya disponibles —sobre una base
voluntaria— para cualquier conflicto en el Reino Unido, incluidos los que presentan
un elemento transfronterizo. Por tal motivo, no se requeriría modificación alguna en el
sistema del Reino Unido. El artículo también permite que los interlocutores sociales
europeos a nivel de la Unión alcancen acuerdos sobre cómo resolver los conflictos
(apartado 2). El artículo aclara que ninguno de los mecanismos alternativos de
resolución de conflictos (incluidos los acuerdos de interlocutores sociales) puede
impedir el recurso a los tribunales nacionales en caso de que no se resuelva el
conflicto en un plazo de tiempo razonable (apartado 3). El Acas y la LRA son
servicios voluntarios que no impiden el recurso a los tribunales, por lo que el actual
sistema del Reino Unido cumpliría estos requisitos».
Conclusión
22. La Cámara de los Comunes considera que la Comisión confirma la razón principal para la
propuesta de Reglamento cuando incluye en la lista de justificaciones para una legislación de
la UE, en la exposición de motivos, que «una intervención legislativa reflejaría un
planteamiento político más comprometido por parte de la Comisión para hacer frente a un
problema que preocupa mucho a los sindicatos y a parte del Parlamento Europeo»1. Cabe
contrastar el lenguaje confirmatorio empleado en este punto con el lenguaje especulativo
empleado más arriba.
23. La percepción de una necesidad para la Comisión de reflejar «un planteamiento político
más comprometido» no debe, en nuestra opinión, utilizarse para remplazar la prueba de la
necesidad de acción de la UE.
1
Véase la nota a pie de página nº 11.
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24. Por los motivos expuestos, consideramos que los artículos 1 a 3 no son conformes con el
principio de subsidiariedad.
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