Contrato Marco COM 2011 Lote 1: Estudios y Asistencia Técnica en
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Programa de la Unión Europea ICD-ALA para América Latina Contrato Marco COM 2011 Lote 1: Estudios y Asistencia Técnica en todos los sectores Contrato específico N°2013/332211 Evaluación ex post del Programa EURO-SOLAR Informe Final Agosto 2014 Este proyecto está financiado Un proyecto llevado a cabo por SACO por la Unión Europea SACO Consortium (SAFEGE/COWI) Este informe ha sido preparado con la asistencia financiera de la Comisión Europea. Las opiniones expresadas aquí son las de los consultores y no reflejan la opinión oficial de la Comisión Europea Contrato Marco Comisión 2011 Lote 1 Etudios y Asistencia Técnica en todos los sectores Contrato específico N°2013/332211 Informe Final 11 de Agosto 2014 Informe elaborado por: Roberto CANESSA, Jefe de misión Juan Manuel SANTOME, Experto Ilka Neyla BUSS, Experto Programa ejecutado por: SACO Consortium (SAFEGE-COWI) Índice Resumen ejecutivo ................................................................................................................................ 9 Introducción ......................................................................................................................... 15 1. 1.1. EL PROGRAMA EURO-SOLAR ........................................................................................................15 1.2. LA EVALUACIÓN EX-POST ................................................................................................................18 1.3. ESTRATEGIA DE ANÁLISIS .................................................................................................................18 1.4. LAS PREGUNTAS DE EVALUACIÓN ....................................................................................................20 1.5. LIMITES DES ESTUDIO EVALUATIVO.................................................................................................20 Resultados de la Evaluación.................................................................................................. 22 2. 2.1. PERTINENCIA .....................................................................................................................................22 PE 1.1. Pertinencia geográfica .................................................................................................... 22 PE 1.2. Pertinencia en relación al marco de Políticas Públicas de los países socios .................. 24 PE 1.3. Pertinencia Socio-Comunitaria ...................................................................................... 25 PE 1.4. Pertinencia Tecnológica ................................................................................................. 26 PE 2.1. Calidad y Pertinencia de la Lógica de Intervención del Programa EURO-SOLAR ...... 27 PE 2.2. Pertinencia de la Arquitectura Institucional y del Diseño Operacional (Project arrangements) ................................................................................................................................... 29 PE 2.3. 2.2. Grado de incorporación de los temas transversales al Diseño de EURO-SOLAR ........ 30 EFICIENCIA ........................................................................................................................................32 PE 3.1. Eficiencia en la gestión del Programa ............................................................................ 32 PE 3.2. Eficiencia de la realización física: edificios, instalación de equipos y conectividad ..... 33 PE 3.3. Operación y Mantenimiento de los Kits EURO-SOLAR. Servicio Posventa................ 36 PE 3.4. Eficiencia social: conformación de los comités, sensibilización, capacitación.............. 38 PE 3.5. Ejecución financiera....................................................................................................... 39 2.3. EFICACIA ...........................................................................................................................................39 PE 4.1. Estado de los equipos de generación de energía y conectividad ................................... 40 PE 4.2. Uso de los kits EURO-SOLAR para fines educativos ................................................... 42 PE 4.3. Uso de los kits EURO-SOLAR para fines sanitarios ..................................................... 44 PE 4.4. Uso de los kits EURO-SOLAR para fines productivos ................................................. 46 2.4. IMPACTO............................................................................................................................................48 PE 5.1. Grado de contribución a la Cohesión Social y Territorial e Inclusión social................. 48 PE 6.1. Replicabilidad ................................................................................................................ 50 2.5. SOSTENIBILIDAD ...............................................................................................................................52 PE 7.1. Sostenibilidad Técnica ................................................................................................... 52 PE 7.2. Sostenibilidad Institucional y Apoyo Político................................................................ 55 PE 7.3. Sostenibilidad Socioeconómica...................................................................................... 58 3 2.6. COHERENCIA .....................................................................................................................................60 PE 8.1. Complementariedad ....................................................................................................... 60 PE 8.2. Coherencia con otras políticas de la UE......................................................................... 61 2.7. VALOR AÑADIDO DE LA COMISIÓN EUROPEA...................................................................................62 PE 8.3. 2.8 Valor añadido de la implementación de EURO-SOLAR por parte de la CE................. 62 VISIBILIDAD ......................................................................................................................................63 3. Valoración Global................................................................................................................. 64 4. Conclusiones y Recomendaciones.......................................................................................... 67 4.1. CONCLUSIONES Y LECCIONES APRENDIDAS ......................................................................................67 4.2. RECOMENDACIONES..........................................................................................................................71 Anexos 76 LISTA DE LOS ANEXOS .................................................................................................................................76 4 Listado de Acrónimos ACRÓNIMO o ABREVIATURA DESCRIPTIÓN @lis Alianza para la sociedad de la información (programa regional de cooperación de la UE en AL) @prende Programa que busca contribuir al mejoramiento académico a través de la dotación de aulas tecnológicas en Honduras ACE (El Salvador) Asociación Comunal para la Educación, dependiente de Ministerio de Educación(El Salvador) ACE (Paraguay) Asociación de Cooperación Escolar, dependiente de MEC (Paraguay) Add. Adenda ADESCO Asociación de Desarrollo Comunal (El Salvador) ADINELSA Empresa de Administración de Infraestructura Eléctrica de' Perú AECID Agencia Española de Cooperación al Desarrollo AGMIN AGMIN SRL. Italia (Empresa suministradora de kits en Ecuador, Honduras y Nicaragua) AL América Latina ALFA Programa de cooperación entre Instituciones de Educación Superior de la Unión Europea y América Latina. ALyC América Latina y Caribe ANDE Administración Nacional de Electricidad de Paraguay AOD Ayuda Oficial al Desarrollo APAFA Asociación de Padres de Familia (Perú) AT Asistencia Técnica (GAS NATURAL FENOSA ENGINEERING) AT-Regional Asistencia Técnica, equipo regional ubicado en Madrid, España (GAS NATURAL FENOSA ENGINEERING) BEI Banco Europea de Inversiones BID Banco Interamericano de Desarrollo BM Banco Mundial BO Bolivia BT Empresa suministradora de equipos de conexión a internet en Guatemala CAD Comité de Ayuda al Desarrollo de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) CDE Consejo Directivo Escolar (El Salvador) CE Comisión Europea CE-Bruselas Sede en Bruselas de EuropeAid (Dirección General de Cooperación y Desarrollo de la CE) 5 CELEC EP Corporación Eléctrica de Ecuador Empresa Publica CF Convenio de Financiación CNC Célula Nacional de Coordinación CNEL Corporación Nacional de Electricidad de Ecuador CNT Corporación Nacional de Telecomunicaciones de Ecuador COHCIT Consejo Hondureño de Ciencia y Tecnología COMNET Empresa proveedora del servicio de conexión satelital en Guatemala CONATEL Comisión Nacional de Telecomunicaciones de Paraguay CPF Cuerpo de Protección Física CR Comunidad Rural CV Currículum Vitae (Hoja de Vida) CYMI Control y Montajes Industriales (Empresa suministradora de kits en Bolivia, El Salvador, Guatemala, Paraguay y Perú) DEVCO/G2 Unidad Programas Regionales para América Latina y el Caribe de EuropeAid DIGETE Dirección General de Tecnologías Educativas del Ministerio de Educación (Perú) DTAs Disposiciones Técnicas y Administrativas (del CF) DUE Delegación de la Unión Europea EC Ecuador EEMM Estados Miembros EERR Energías Renovables ENATREL Empresa Nacional de Transmisión Eléctrica de Nicaragua ENDE (Bolivia) Viceministerio de Electricidad y Energías Alternativas de Bolivia ES El Salvador EUROPAN PROYECTO DE APOYO PRESUPUESTARIO ARTICULADO NUTRICIONAL (Perú) EuropeAid Dirección General de Cooperación y Desarrollo de la CE FEDETA Fundación Ecuatoriana de Tecnología Apropiada (ONG) FISDL Articulado nutricional – EUROPAN FITEL Fondo de Inversión de Telecomunicaciones de Nicaragua FUPADE Fundación para el Desarrollo GIZ Agencia de Cooperación del Gobierno de Alemania GNFE Gas Natural Fenosa Engineering (Empresa Adjudicataria de la Asistencia Técnica del Programa) GU Guatemala HN Honduras HONDUTEL Empresa Hondureña de Telecomunicaciones 6 AL PROGRAMA ITER Instituto Tecnológico y Energías Renovables (España) JATI Jefe de Asistencia Técnica Internacional (uno en cada país) LAIF Facilidad de Inversión para América Latina LPA Luces Para Aprender (programa de la OEI) MDPyEP Ministerio de Desarrollo Productivo y Economía Plural de Bolivia MDRyT Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras de Bolivia MEC Ministerio de Educación de Paraguay MEER Ministerio de Electricidad y Energía Renovable de Ecuador MEM (Guatemala) Ministerio de Energía y Minas de Guatemala MEM (Nicaragua) Ministerio de Energía y Minas de Nicaragua MEM (Perú) Ministerio de Energía y Minas de Perú MHYE Ministerio de Hidrocarburos y Energía de Bolivia MIMAYA Ministerio de Medio Ambiente y Agua de Bolivia MINEM Ministerio de Energía y Minas de Perú MINSA (Nicaragua) Ministerio de Salud de Nicaragua MINSA (Perú) Ministerio de Salud de Perú ML Marco Lógico MOPC Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones de Paraguay MSPAS Ministerio de Salud de Guatemala MSPBS Ministerio de Salud de Paraguay NI Nicaragua NICANET, S.A. Empresa suministradora de equipos y servicios de conexión a Internet en Nicaragua NORAD Agencia de cooperación de Noruega NSA Actores No Estatales OCL Organización Comunitaria Local ODM Objetivos del Milenio OEI Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y la Cultura ONG Organización No Gubernamental OPS Organización Panamericana de la Salud OyM/O&M Operación y Mantenimiento PE Perú PETROAMAZONAS Petroamazonas Ecuador S.A., Empresa Pública de Gestión de Hidrocarburos en Ecuador POA Plan Operativo Anual POG Plan Operativo Global 7 Pro-EDUCA Programa de Fortalecimiento de la Educación Media Técnica en El Salvador PUCP Facultad de Ingeniería de la Pontificia Universidad Católica de Perú PY Paraguay RAAN Región Autónoma Atlántico Norte de Nicaragua RF Recepción Final RNCNC Responsable Nacional de la CN RNST Red Nacional de Soporte Técnico de El Salvador ROM Monitoreo Orientado a Resultados RP Recepción Provisional SEPLAN Secretaria Técnica de Planificación y Cooperación Externa de Honduras SIDA Agencia de Cooperación de Suecia SOCOIN Ingeniería y Construcción Industrial (denominación anterior de Gaz Natural Fenosa) TdR Términos de Referencia TELCOR Ente Regulador del Sector de las Telecomunicaciones de Nicaragua TIC(s) Tecnologías de la Información y la Comunicación UCA Universidad Centro Americana (Nicaragua y El Salvador) UCB Universidad Católica de Bolivia UE Unión Europea URACCAN Universidad de las Regiones Autónomas de la Costa Caribe Nicaragüense VIS Verificación in situ VMME Viceministerio de Energía y Minas de Paraguay Leyenda de los símbolos bueno Moderado con problemas 8 lección aprendida interesante Resumen ejecutivo El Programa EURO-SOLAR (Convenio de Financiación 2006/17‐223) fue diseñado en 2006 e implementado en 8 países de América Latina a partir de 2007, concentrando sus actividades en los países más pobres del subcontinente (Guatemala, Honduras, El Salvador, Nicaragua, Ecuador, Perú, Bolivia, Paraguay). El Objetivo Específico era dotar de una infraestructura autónoma y descentralizada para el suministro de energía eléctrica a las comunidades remotas, y de esta forma desarrollar servicios comunitarios utilizando la herramienta de conectividad, con el fin de que las organizaciones locales mejoraran sus condiciones en materia de educación, salud, comunicación-información y desarrollo de usos sociales y productivos. Se han instalado en total 600 kits EURO-SOLAR en América Latina. El Convenio de Financiación (CF) firmado por los 8 países entró en vigor en enero de 2007. Tras los dos adenda firmados respectivamente en agosto de 2009 y marzo de 2011, el presupuesto final del Programa EURO-SOLAR asciende a 36.367.999 €, de los cuales la contribución de la UE asciende a 28.700.000 €, y los 7.423.199 € restantes corresponden a las contrapartidas nacionales de los 8 países, más 244.800 € aportados por el Instituto Tecnológico y Energías Renovables (ITER). El Programa fue implementado por organismos nacionales del sector eléctrico en 6 de los 8 países, siendo El Salvador y Honduras las dos excepciones, con, respectivamente, el Ministerio de Educación y el Consejo Hondureño de Ciencia y Tecnología (COHCIT) como contrapartes. La evaluación ex-post del Programa EURO-SOLAR se realiza después de casi dos años de finalizar el Programa. Las preguntas de evaluación sugeridas en los TdR concretan los 5 criterios CAD, siguiendo la metodología estándar adoptada por EuropeAid para la evaluación de la cooperación comunitaria. Debido a su carácter continental/regional, el Programa implica una gran cantidad de actores involucrados en los ocho países. La evaluación ha buscado dar respuestas a las preguntas evaluativas a través del análisis articulado de los diferentes niveles de intervención. El ejercicio se ha llevado a cabo desde lo general (relevancia de la "decisión", pertinencia global), pasando luego a un extenso análisis de los casos de países concretos (pertinencia, eficiencia, eficacia de cada programa en el país) y, finalmente, volviendo a las conclusiones generales (impacto y sostenibilidad), con el fin de llegar a formular conclusiones y recomendaciones. Los 8 países han sido visitados y debidamente analizados en el presente ejercicio evaluativo. PERTINENCIA La pertinencia de EURO-SOLAR descansaba en 2006/2007 principalmente en el suministro de energía y conectividad bajo un modelo innovador que consideraba la energía de manera transversal al servicio del desarrollo socio económico. En aquel momento, ciertamente, el carácter innovador y por tanto de pilotaje eran vectores claros que fundamentaban la pertinencia del Programa EURO-SOLAR. Dotar energía y conectividad bajo un enfoque integral y comunitario apuntaba justamente al fortalecimiento de “lo común”, de “lo colectivo”, de aquello que cohesiona las comunidades. Respecto a la pertinencia desde el punto de vista geográfico hay que resaltar varios aspectos. Los ocho países priorizados presentaban todos (a excepción de Paraguay que estaba poco interesado en las energías alternativas por tener abundante suministro vía fuentes convencionales) las condiciones apropiadas para aprovechar esta innovadora iniciativa. Al interior de cada país los criterios de selección de las comunidades han sido a priori apropiados 9 para el propósito del Programa EURO-SOLAR, buscando un equilibrio entre grado de necesidad y potencial de desarrollo, entre aislamiento y accesibilidad. Sin embargo, no todos los criterios han demostrado ser igualmente realistas. En particular dos requisitos fueron difíciles de cumplir: i) el criterio de población se manifestó difícil de respetar (las poblaciones con más de 350 habitantes suelen tener acceso a electrificación, o estaba previsto su acceso en el corto plazo); por lo tanto, los países beneficiarios se acogieron a la flexibilidad razonable que permitía el CF a este respecto, resultando así seleccionadas comunidades <350 habitantes en la gran mayoría de las 600 comunidades EURO-SOLAR. ii) el criterio referido al potencial económico de las comunidades para gestionar los sistemas, fue demasiado optimista también. En general, el análisis de cada caso-país EURO-SOLAR apunta a que incluso en muchos casos en que la frontera eléctrica ha “alcanzado” a las Comunidades EURO-SOLAR, la pertinencia geográfica, aunque puesta parcialmente en discusión, se mantiene en tanto la calidad de la energía convencional es insuficiente (monofásica y discontinua) o bien las conexiones a la red son únicamente domiciliarias quedando “a oscuras” los espacios públicos (educación, salud), de no ser por la intervención EURO-SOLAR. En cuanto a la idoneidad, pertinencia y calidad del diseño del Programa EURO-SOLAR se constató que el diseño inicial fue modificándose convenientemente a lo largo de la implementación, ampliando el presupuesto disponible (pues se produjo un rebasamiento en la licitación de suministro e instalación, etc.) y también el marco temporal, en busca de fortalecer las perspectivas de sostenibilidad. A pesar de los esfuerzos tanto de DEVCO/G2-EuropeAid, como de la Asistencia Técnica y de las comprometidas CNC de todos los países beneficiarios, EURO-SOLAR no logró, sin embargo, corregir completamente el exceso de importancia atribuida en el diseño original a los aspectos tecnológicos, por encima de las exigencias de desarrollo comunitario. Desde el punto de vista de la pertinencia institucional la apuesta por la integralidad que propugnaba el diseño EURO-SOLAR fue ambiciosa y compleja pero pertinente, si bien es probable que una mayor participación de las instituciones involucradas en la fase de diseño del Programa habría generado una mayor apropiación desde el inicio. Hay que resaltar que dos de los componentes fundamentales de la gestión del Programa estaban gestionados directamente por la UE, en coordinación con las instituciones socias de los países beneficiarios, la instalación de los equipos estaba gestionada directamente por las Delegaciones de la UE (DUEs), y que la Asistencia Técnica era proporcionada por GAS NATURAL FENOSA en contrato directo con la UE. Acertadamente se creó en cada país una Célula Nacional de Coordinación (CNC) específicamente para ejecutar EURO-SOLAR, que se disolvió a su finalización. La CNC estaba “alojada” en el Ministerio de línea “beneficiario” responsable de la ejecución, mayoritariamente los Ministerios de Energía de cada país. Esta distribución de roles asignada desde el diseño del Programa EURO-SOLAR y el grado de liderazgo de cada Ministerio/CNC ha marcado el grado de pertinencia institucional y operacional del diseño. En cada país ha habido dinámicas diferentes. Los gobiernos beneficiarios, que tenían cada uno prioridades diferentes en cuanto a energías alternativas, subestimaron inicialmente el gran empeño que se les exigía para la realización de EURO-SOLAR, en términos de compromiso financiero y operacional. Ejecutar EURO-SOLAR ha requerido a los gobiernos un esfuerzo importante, tanto a nivel financiero como de recursos humanos. El alineamiento de EURO-SOLAR con las políticas públicas (TIC, Electrificación Rural, etc.) se ha ido reforzando paulatinamente, una vez arrancado el Programa y a lo largo del extenso periodo de implementación. Desde el punto de vista técnico hay un consenso bastante amplio sobre la solidez y fiabilidad de los equipos instalados, la calidad del diseño técnico del sistema fotovoltaico y la potencia instalada, que representan un punto de fuerza importante de EUROSOLAR en comparación con los muchos proyectos de energía solar anteriores. Sin embargo también hay coincidencia sobre cierta rigidez del diseño técnico, y por tanto la insuficiente 10 flexibilidad para adaptar los equipos a las necesidades y disponibilidades de repuestos existentes en el país, aspecto clave para garantizar un correcto mantenimiento. Muchos actores coinciden en señalar que habría sido preferible optar por un diseño escalable, modular, que permitiera una mayor adaptabilidad a las diversas necesidades existentes en las comunidades. La pertinencia tecnológica de los sistemas híbrido (solar y eólico) ha sido defendida mayormente por los países que eligieron esta opción. En relación a la pertinencia socio-comunitaria, el diseño de EURO-SOLAR” fue poco participativo en su fase de concepción, especialmente en lo que concierne a los actores más apegados a los territorios de intervención (municipios, comunidades), lo que se explica por la amplitud y dispersión de la población meta elegida. Si bien sobre la base del diseño técnico teórico original resultaba claramente pertinente diseñar un kit que respondiera a necesidades de los sectores Educación y Salud, en la práctica muy pocas veces fue posible, debido a que no se cumplió la hipótesis principal al respecto adoptada por el ITER y la UE en la fase de diseño del kit (que las escuelas y las postas de salud se ubicaban muy próximas). EFICIENCIA En términos generales, y teniendo en cuenta la ambición, alcance geográfico y complejidad mencionados, la eficiencia es positiva en relación al cumplimiento de los mandatos encomendados por el Convenio de Financiación y sucesivos adenda. La gestión de los medios e insumos ha sido adecuada, incluyendo la contrapartida nacional que ha sido mayor en algunos casos a la inicialmente comprometida. El andamiaje institucional instalado, aunque complejo y variable según cada caso, ha sido funcional en la mayor parte de los casos para poder implementar el Programa. La multiplicidad de actores que participaban en la gestión del Programa (DEVCO/G2-EuropeAid Bruselas, DUEs, Asistencia Técnica GAS NATURAL FENOSA, ITER, CNC, Ministerios de Línea, etc) ha complicado, en ocasiones, el deslinde de responsabilidades en materia de ejecución y seguimiento del programa, sin provocar, sin embargo, obstáculos determinantes. La fase de instalación y puesta en marcha tuvo, por lo tanto, una calidad en términos generales aceptable a pesar de la fuerte complejidad, permitiendo instalar todos los equipos en las 600 comunidades previstas. Por lo contrario el servicio de Operación y Mantenimiento (O&M) y el servicio posventa provistos por las empresas suministradoras AGMIN y CYMI, han mostrado tener deficiencias considerables en todos los países con excepción de Perú y Bolivia, lo que está incidiendo negativamente sobre la sostenibilidad. En cuanto a la eficiencia social, en las 600 comunidades receptoras de los kits EURO-SOLAR se conformaron Organizaciones Comunitarias Locales (OCL), que fueron objeto de sensibilización y capacitación con el fin de asegurar un correcto mantenimiento y uso de los equipos instalados. Hay que resaltar al respecto, que tanto el nivel de partida en materia de conocimientos técnicos y de organización de las comunidades beneficiarias, como el tiempo dedicado al acompañamiento y fortalecimiento de las mismas, han sido insuficientes para lograr el nivel de apropiación deseado, arrojando niveles moderados del uso de los kits y por lo tanto riesgos para la sostenibilidad de los mismos. Las capacidades instaladas en las comunidades en términos de conocimientos para el mantenimiento y uso de las instalaciones EURO-SOLAR han resultado ser insuficientes. EFICACIA La eficacia global alcanzada es, a fecha de evaluación, inferior a lo esperado si comparada con los esfuerzos logísticos, financieros, operacionales y humanos realizados durante el largo período de ejecución. Muchos de los kits EURO-SOLAR no son aprovechados actualmente en todo su potencial. No obstante, en los 8 países hay varios casos exitosos que permiten visualizar itinerarios de mayor impacto en el futuro, de tomarse las medidas adecuadas en el 11 corto plazo. Ha habido efectos sin duda, aunque menores de lo esperado inicialmente. Efectos relacionados con una contribución a la inclusión y alfabetización digital, mejora de la calidad educativa con posible incidencia en una disminución de la deserción escolar, mejoras comunicacionales e informativas y, en Honduras principalmente, efectos positivos para la mejora sanitaria de las comunidades. La mayoría de las comunidades tienen la infraestructura de los infocentros en buen estado aunque son muchos los infocentros que no tienen la seguridad y el mantenimiento adecuados. Se han registrado varios robos de computadoras. Los sistemas solares fotovoltaicos están, por lo general, en relativamente buen estado a pesar de que en ninguna de las comunidades se ha estado haciendo un mantenimiento adecuado de los mismos. En relación a la conectividad, solamente las comunidades de Guatemala, El Salvador, Ecuador, Perú y Bolivia tienen acceso a internet actualmente y, en algunos de estos países, el servicio no es de la calidad deseada ya que la baja velocidad de internet y la deficiente calidad (señal inestable) no permiten navegar adecuadamente. Dado que la mayor parte de los infocentros/kits EURO-SOLAR se han instalado en dependencias educativas (con excepción de Honduras), sería lógico pensar que el uso con fines educativos estaría garantizado en horario de mañana, mientras que por las tardes/noches el uso sería de tipo comunitario. Esta hipótesis tácita, contemplada desde la fase de diseño del kit, en muchos casos no se está cumpliendo. Los jóvenes, que son los mayores interesados en las nuevas tecnologías, habrían debido ser asociados más directamente en la gestión de los infocentros. Los conflictos entre comunidad y docentes/escuelas mencionados, las interrupciones por largos periodos de la conectividad a internet, junto con un apoyo aún tímido, en la mayor parte de los países, a la inclusión digital (a pesar de disponer todos de políticas públicas al efecto), son factores que están detrás de un uso educativo insuficiente y por debajo del potencial existente. En las Comunidades más innovadoras y activas (características que dependen, en gran medida, del factor humano encarnado en la figura de la directora/director de escuela, el grado de cohesión y fortaleza organizativa de la comunidad y la disponibilidad de apoyos de la municipalidad) se abre la posibilidad de probar la implantación de módulos de formación on-line que permitan, entre otros, a las niñas cursar la secundaria sin tener que abandonar prematuramente los estudios, por la consabida razón de discriminación de género. A pesar de que se hayan desarrollado capacitaciones en el manejo del equipamiento informático, en línea con las políticas nacionales de inclusión digital, la misión constató sobre el terreno que la alta rotación de docentes es un problema serio, pues dificulta el anclaje del conocimiento y capacitación adquirida. De las comunidades visitadas, aquellas que mostraban un mejor uso con fines educativos del kit eran aquellas que contaban con directores/as que, aparte de mostrar un fuerte compromiso, llevaban varios años en el mismo puesto. Merece la pena resaltar el caso de Honduras, por su éxito en el sector salud; en este país el uso sanitario del kit EURO-SOLAR se ha convertido en práctica de la que extraer lecciones pues configura un modelo de intervención bien original y diferente al resto de países. El uso productivo del kit EURO-SOLAR se ha reducido considerablemente después del primer entusiasmo y el breve acompañamiento inicial. Los problemas de apropiación comunitaria (incluidos los conflictos con el sector educativo mencionados), la falta de conectividad, o el deterioro de algunos equipos (equipos multifunción, etc.) están en la base de esta reducción. Los problemas de baja participación, insuficiente tiempo y recursos destinados a la capacitación, deficiente servicio de O&M y largos periodos sin conectividad, han resultado en una baja apropiación. De manera correlativa, el uso “productivo” de los kits parece haber sido ciertamente modesto, y por supuesto lejos del umbral necesario para que se pudiera cumplir la hipótesis teórica inicial de hacer descansar la sostenibilidad en las comunidades. Hay potencial, sin embargo, para ampliar el uso productivo de los kits, pero para ello se requiere todavía un 12 fuerte acompañamiento a las comunidades, una mayor capacitación y la garantía de un acceso amplio de la población al uso del kit, rompiendo encapsulamientos sectoriales, y al igual que de un servicio de internet activo. IMPACTO Siendo el Objetivo General de EURO-SOLAR “contribuir al desarrollo sostenible de las comunidades locales mediante la utilización de energías renovables y las nuevas tecnologías de Información y de Comunicación”, la evaluación puede concluir que dicha contribución es por el momento muy incipiente. El mismo se circunscribe al ámbito educativo y en un solo caso al sanitario (Honduras), no habiéndose aprovechado aun todo el potencial del kit para que verdaderamente el impacto en términos de desarrollo sostenible a nivel local sea significativo. Además la finalidad energética ha sido fuertemente inhibida por la llegada masiva de la electricidad convencional. En términos de impacto comunitario, EURO-SOLAR ha permitido (en las fases de existencia de conectividad) una mejora en las comunicaciones con las familias de los habitantes de las comunidades que emigraron a otros países o a la capital (ventana al mundo). A nivel interno, EURO-SOLAR no ha incidido suficientemente en el fortalecimiento del tejido social comunitario, en muchos casos por la conflictividad encontrada. La hipótesis tácita de que la instalación de equipamientos sólidos, que dotaran de energía y conectividad a comunidades aisladas, podía impulsar procesos de desarrollo socioeconómico parece haberse cumplido solo en algunos de los casos observados. Sin embargo, en el aspecto institucional existe el consenso de que esta aproximación multisectorial ha resultado positiva y ha ayudado a generar cultura de integralidad en la gestión de políticas públicas. Aquí, una vez más, se ha comprobado que el mejor escenario para las dinámicas colaborativas entre sectores y actores diversos, es el propio territorio de intervención donde los delegados de los sectores (educación, salud) deben articularse necesariamente con las autoridades municipales y comunitarias, legitimadas por el sufragio universal aquellas, y los procesos de elección comunitarios, éstas. En un plano diferente pero también importante, la misión de evaluación considera que EUROSOLAR ha contribuido a cartografiar las áreas de aislamiento extremo y bolsas de exclusión, logrando poner en el mapa cientos de comunidades de América Latina, generando un impacto relevante en clave de cohesión territorial y social que, a pesar de las debilidades mencionadas, debe resaltarse aquí. Esta “cartografía de la exclusión” y la capacidad de seguimiento remoto donde hay disponibilidad de conectividad, que facilita el seguimiento del uso internet/energía (verdaderos indicadores de inclusión social) son aportes de EURO-SOLAR que deberían permitir un diseño de políticas públicas y de la AOD focalizado, además de arrojar información de alto valor para medir los avances hacia la cohesión territorial y social. En cuanto al “efecto demostración”, por el momento EURO-SOLAR no se ha constituido en un modelo en sí mismo que sea reconocido para ser replicado masivamente aun si se registran numerosas replicas locales. Los mejores ejemplos de replicabilidad se han producido en Perú y el programa de la Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y la Cultura (OEI), que se ha inspirado extensamente en EURO-SOLAR para su programa “Luces para Aprender. El Programa sí arroja aprendizajes y lecciones que, de ser correctamente sistematizados, pueden ayudar sin duda al diseño de nuevos programas de electrificación y conectividad rural con energías renovables. SOSTENIBILIDAD Todos los factores de sostenibilidad analizados dibujan un escenario de cierto riesgo, que requiere de medidas urgentes para evitar que se pierda la inversión y los esfuerzos realizados. 13 Preocupan en muchos casos el estado de los equipos e instalaciones, el uso insuficiente de los mismos, el escaso mantenimiento, la falta de “institucionalización” de los kits, la falta de conectividad, la insuficiente apropiación comunitaria. Se ha observado cierto deterioro desde el fin de la fase de ejecución hasta la fecha, y se corre el riesgo que, cuando finalice el periodo posventa y las garantías expiren y se disuelvan la CNC restantes, el escenario de sostenibilidad global de EURO-SOLAR pueda ciertamente empeorar, a no ser que se tomen las medidas necesarias. Si a la fragilidad de las comunidades, reiteradamente mencionada, se le suma un mal funcionamiento del sistema de O&M y Posventa, se puede entender con claridad el alto riesgo en que se encuentran los kits EURO-SOLAR. En todos los casos, está pendiente implantar un protocolo funcional y ágil para asegurar el abastecimiento de repuestos disponibles en cada país (por un periodo de 15 años como se estipula en el contrato) y para ello tanto las DUEs, como las instituciones depositarias de los kits EURO-SOLAR deben realizar las gestiones pertinentes. RECOMENDACIONES En las condiciones de fragilidad observadas, debe continuarse el apoyo a las comunidades EURO-SOLAR para lograr una mayor apropiación y por ende un mejor aprovechamiento del potencial instalado, que se traducirá en una mejora no solo educativa sino también sociocultural y económica de las mismas. “Se ha instalado la maquinaria pero ahora hace falta apretar los tornillos”. De alguna manera EURO-SOLAR no es el final sino que puede ser el principio de variados procesos. Se han encontrado casos, en todos los países, que muestran haber mantenido relativamente íntegro su potencial, a pesar del insuficiente acompañamiento y de los largos periodos sin acceso a internet, de manera que sería oportuno montar sobre la base de estos ejemplos más exitosos, un intenso programa de recuperación de todas las demás comunidades. Hay, sin embargo que diferenciar la estrategia de recuperación según la variedad de situaciones que determinan la utilidad de EURO-SOLAR: i) con o sin electricidad convencional; ii) con o sin servicio de telefonía celular; iii) con o sin internet. Para continuar apoyando a las comunidades EURO-SOLAR varios canales son posibles, todos ellos complementarios entre sí: i) a nivel macro, la institucionalización de los kits como parte de las políticas públicas centrales de electrificación rural, educación e inclusión digital; ii) a nivel meso, la estrategia del Desarrollo Local que contemple la inclusión de las Comunidades EURO-SOLAR en los Planes Municipales de Desarrollo, en clave de “polos” de desarrollo inclusivo de las comunidades más aisladas; iii) a nivel micro, la reactivación de las OCL desde una óptica participativa buscando un equilibrio entre el uso estricto y la necesaria flexibilidad para responder a las necesidades de las comunidades. Igualmente, hay que volver a activar los planes de capacitación interrumpidos prematuramente por la falta de internet y/o disponibilidad de tiempo. La sensibilización y fortalecimiento comunitarios deben llevarse a cabo como condición indispensable para un mayor impacto y sostenibilidad de EURO-SOLAR. Es clave asegurar la conectividad y la focalización de la "capacitación” en los jóvenes, implicando a las instituciones académicas como proveedoras de conocimientos. Se debe permitir la diversificación del uso de la energía producida por los paneles, dando nuevas pautas respecto a la buena gestión del sistema: flexi-seguridad. Habría que estudiar la factibilidad, en ciertos casos, de conectar la generación fotovoltaica a la red eléctrica convencional. Por último, hay que tomar medidas drásticas para reducir los robos (sensibilización, investigaciones policiales y persecución de los culpables de los robos hasta la fecha, guardianías, alarmas funcionales). 14 1. Introducción 1.1. EL PROGRAMA EURO-SOLAR El Programa EURO-SOLAR (Convenio de Financiación Específico: 2006/17‐223) fue diseñado en 2006 e implementado en 8 países de América Latina a partir de 2007. Ha concentrado sus actividades en los países más pobres, con una alta incidencia de comunidades sin acceso a energía eléctrica convencional y, según las previsiones de esa época, con pocas probabilidades de resolver en el corto y mediano plazo el acceso a este servicio. Se han instalado en total 600 kits EURO-SOLAR en los 8 países. El programa fue implementado por organismos nacionales del sector eléctrico en 6 de los 8 países, siendo en El Salvador y Honduras las dos excepciones con respectivamente el Ministerio de Educación y la COHCIT las contrapartes. ESTADOS DE LOS CONVENIOS EN LOS PAÍSES AL MOMENTO DE LA EVALUACIÓN EX - POST País Nº de Comunida des Beneficiari as Contraparte Nacional al momento de la firma CF Contraparte actual Bolivia 59 Vice‐ministerio de Electricidad y Energías Alternativas Vice‐ministerio de Electricidad y Energías Alternativas 2.906.133 765.235 806.456,72 Ecuador 91 Ministerio de Electricidad y Energía Renovable Ministerio de Electricidad y Energía Renovable MEER 3.773.512 1.146.550 384.934 El Salvador 48 Ministerio de Educación Ministerio de Educación 2.229.655 532.971 599.817,74 Guatemala 117 Ministerio de Energía y Minas a través de la Dirección General de Energía Ministerio de Energía y Minas a través de la Dirección General de Energía 5.309.971 1.377.857 1.212.569 Honduras 58 Consejo Hondureño de Ciencia y Tecnología 2.834.223 847.054 891.275 Nicaragua 42 Ministerio de Energía y Minas 1.767.517 721.389 pendiente de comunicar Paraguay 46 Ministerio de Obras Públicas y comunicaciones a través del Vice Ministerio de Minas y Energía Vice Ministerio de Minas y Energía 2.135.281 504.643 pendiente de comunicar 130 Ministerio de Energía y Minas a través de La Dirección General de Electrificación Rural Ministerio de Energía y Minas a través de La Dirección General de Electrificación Rural 6.050.408 1.527.500 1.578.613,11 Perú Secretaria Técnica de Planificación y Cooperación Externa SEPLAN Empresa Nacional de Transmisión Eléctrica ENATREL 15 Aportación CE € Aportación país socio prevista € Aportación país socio registrada hasta la fecha € Desde el momento de la firma del Convenio de Financiación (CF) en 2006, algunas de las contrapartes firmantes han sido reemplazadas por otras, por motivos de cambios institucionales en el país beneficiario (como se indica en el cuadro anterior). Estos cambios por lo general no han modificado los compromisos asumidos con el CF, dado que han sido asumidos por las nuevas instituciones. Teniendo en cuenta las características del Programa EURO-SOLAR es pertinente, a efectos de una mayor comprensión del presente informe, introducir una descripción gráfica del Kit EURO-SOLAR instalado en las 600 Comunidades beneficiarias (a excepción del aerogenerador, pues el sistema híbrido fue adoptado solo en parte de las comunidades). Fuente: Gráfico proporcionado por el Programa EURO-SOLAR (Bolivia) 16 El Objetivo General del Programa EURO-SOLAR era: Promover las energías renovables en los ocho países más pobres de América Latina y de este modo contribuir a la mejoría de las condiciones de vida de las poblaciones, apoyándolas en su lucha contra la pobreza, el asilamiento y la marginalización de sus condiciones socioeconómicas. El Objetivo Específico era: Dotar de una infraestructura autónoma y descentralizada para el suministro de energía eléctrica, y de esta forma desarrollar servicios comunitarios utilizando la herramienta de conectividad con el fin de que las organizaciones locales mejoren sus condiciones en materia de educación, salud, comunicación-información y desarrollo de usos sociales y productivos. Los Resultados de EURO-SOLAR esperados eran: RE 1.: “Los trámites preparatorios han permitido en base a criterios, manifestaciones de interés y misiones de verificación en el terreno, la identificación de las regiones y comunidades afectadas por el Programa”. RE 2.: “La instalación y puesta en funcionamiento del equipamiento permitirá implementar varios servicios: educativos y culturales, productivos/sociales, de comunicaciones y de aplicaciones en el área de la salud”. RE 3.: “Implementación de programas de formación y capacitación”. RE 4.: “Intercambio de buenas prácticas Implementación de EURO-SOLAR Los principales hitos en el proceso de implementación EURO-SOLAR han sido: el Convenio de Financiación (CF) firmado por los 8 países entró en vigor en enero de 2007. en agosto de 2009, se firmó el Adenda 1 que amplía 9 meses la ejecución, añade 4,7 millones de euros de aporte europeo para equipos de conectividad satelital, adecuando contrapartida nacional, y actualiza indicadores de objetivos, entre otros. posteriormente, mediante el Adenda nº 2, firmado con fecha 31/03/2011, se modifica la fecha de finalización del Programa, terminando así la fase operativa el 31 de mayo de 2012, y la fase de cierre el 31 de mayo de 2013. tras ambos adenda el presupuesto final del Programa EURO-SOLAR asciende a 36.367.999,00€, de los cuales la contribución de la UE asciende a 28.700.000 € , y los 7.423.199,00€ restantes corresponden a las contrapartidas nacionales de los 8 países y 244.800,00€ a la aportación del ITER. 17 TIMELINE DEL PROGRAMA EURO-SOLAR 1.2. LA EVALUACIÓN EX-POST La evaluación ex-post del Programa EURO-SOLAR se realiza después de casi dos años de finalizar el Programa. Las preguntas de evaluación sugeridas en los Términos de Referencia concretan los 5 criterios CAD (pertinencia, eficacia, eficiencia, impacto y sostenibilidad), añadiendo los criterios de Coherencia, Valor Añadido de la Cooperación de la Comisión Europea y Visibilidad, siguiendo la metodología estándar adoptada por EuropeAid para la evaluación de la cooperación comunitaria con terceros países. Para el diseño del enfoque metodológico de la presente evaluación se han tenido en cuenta como referencia principal los 8 criterios evaluativos propuestos en los TdR, así como la mayoría de las subcuestiones propuestas; habiéndose realizado el necesario ejercicio de adaptación de las mismas al contexto y características del Programa EURO-SOLAR. En la siguiente sección se presentan las Preguntas de Evaluación Focales de la Evaluación, reenviando al ANEXO II las subpreguntas detalladas. 1.3. ESTRATEGIA DE ANÁLISIS Si bien el objetivo y los resultados que se querían obtener a través del Programa eran los mismos para los 8 países beneficiarios, cada uno abordó EURO-SOLAR en lo posible a partir de la necesaria adaptación a los contextos diversos existentes, con base en el estado de avance de su política de energía renovable, así como la difusión de Internet y herramientas de educación avanzada en las áreas rurales. Para evaluar correctamente EURO-SOLAR, por lo tanto, ha sido indispensable tener en cuenta las peculiaridades de cada país beneficiario. Se parte del Marco Lógico global como base para la evaluación, pero haciéndose el esfuerzo de adaptación a cada país concreto. Debido a su carácter continental/regional, el Programa implica una gran cantidad de actores involucrados en los ocho países priorizados. La coordinación fue asignada a un contrato específico de Asistencia Técnica que estableció unidades de gestión en cada país, mientras que la gestión de los contratos de infraestructura a nivel nacional fue desconcentrada, después de una fase inicial centralizada, a las 8 Delegaciones de la UE respectivas. El soporte tecnológico fue por otra parte, siempre provisto por una institución europea especializada (el ITER de Tenerife). Teniendo en cuenta la arquitectura del programa, la evaluación ha buscado dar respuestas a las 18 preguntas evaluativas solicitadas en el pliego de condiciones a través del análisis articulado de los diferentes niveles de intervención, y consultando en cuanto posible el mayor número de actores. En este sentido, el ejercicio se ha llevado a cabo desde lo general (relevancia de la "decisión", pertinencia global), pasando luego a un extenso análisis de los casos de países concretos (ver las 8 monografías por país en el ANEXO III) y, finalmente, volviendo a las conclusiones generales (impacto y sostenibilidad), con el fin de llegar a formular conclusiones y recomendaciones. A partir de este listado exhaustivo de preguntas que abarca todos los aspectos de la evaluación, se han elaborado cuestionarios específicos para ser Utilizados en las entrevistas con los diferentes tipos de actores (ver ANEXO II). energía educación salud telecomunicacio nes contratista kits contratista equipo satelital contratista servicios de conectividad Otros Bolivia X X X - - ´- - - - X Ecuador X X - - X X - - X - El Salvador X - X - - - X X X - Guatemala X X X - - - - X X - Honduras X X X X X X - - X - Nicaragua X X X - X X - X X - Paraguay X X - - - - X - - X Perú X X X - X X X X X - 19 subcontratista kit País contraparte ACTORES ENTREVISTADOS EN LA PRESENTE EVALUACIÓN 1.4. LAS PREGUNTAS DE EVALUACIÓN Criterio de Evaluación PE Pregunta de Evaluación PE1 Grado de pertinencia global del Programa EURO-SOLAR en relación a su alineamiento con las políticas públicas de los países beneficiarios PE2 Grado de Idoneidad del diseño del Programa EURO-SOLAR para lograr sus objetivos Eficiencia PE3 ¿La puesta en marcha, ejecución, seguimiento y cierre del Programa EURO-SOLAR fue suficientemente eficiente? Eficacia PE4 ¿Se están logrando los resultados y el Objetivo Específico previstos? PE5 ¿En qué medida ha contribuido el programa al desarrollo sostenible de las comunidades beneficiarias? Grado de contribución a la Cohesión Social y Territorial e Inclusión social PE6 ¿Ha servido EURO-SOLAR para desarrollar un modelo replicable y generar un efecto multiplicador/demostración? PE7 EURO-SOLAR tenía la pretensión, respecto a otras iniciativas similares, de disponer de una base tecnológica a prueba de sostenibilidad. ¿Se ha logrado esto? PE8 ¿Cuál es el grado de coherencia y complementariedad con otras políticas y con resto de AOD a escala regional y nacional y el Valor Añadido de la implementación de EURO-SOLAR por la Comisión Europea? Pertinencia Impacto Sostenibilidad 1.5. LIMITES DES ESTUDIO EVALUATIVO El ejercicio evaluativo se ha podido llevar a cabo conforme a lo solicitado en los Términos de Referencia en tiempo y forma. No obstante, deben señalarse aquí algunas limitaciones del estudio para poder contextualizar adecuadamente el análisis realizado, las conclusiones y recomendaciones: a) la primera limitación tiene que ver con la disponibilidad de información. Aunque el equipo de evaluación ha tenido acceso a abundante información documental y de los principales actores del Programa EURO-SOLAR, sin embargo es importante destacar que a fecha de misión de evaluación (febrero-mayo 2014) no existía un inventario sistemático y actualizado sobre el estado de las 600 comunidades EURO-SOLAR. El intento de recopilar información a distancia a través de contactos vía e-mail y SMS con las comunidades no ha suministrado información exhaustiva. El análisis y las conclusiones alcanzadas por el estudio se realizan por tanto en base a: información documental, entrevistas semiestructuradas con todos los actores relevantes del Programa EURO-SOLAR, visitas y verificación sobre el terreno a un 10% aproximadamente de las comunidades EUROSOLAR. A pesar de no haber sido la muestra de comunidades visitadas escogida con base a criterios aleatorios (se han elegido en cada país algunos circuitos en base a criterios de optimización logística) se tiene la impresión que los resultados son bastante representativos del universo de las comunidades EURO-SOLAR en cada país. Esta afirmación se sostiene, en particular, sobre las informaciones indirectas respecto al estado de las comunidades no visitadas, reportadas por las diferentes personas entrevistadas (técnicos o beneficiarios). 20 b) una segunda limitación viene dada por la heterogeneidad de contextos, estadios de avance y situaciones específicas de los 8 países beneficiarios de EURO-SOLAR. Si Guatemala se encuentra aún en fase operativa de ejecución, otros países han finalizado ya prácticamente el periodo de servicio posventa de mantenimiento de los equipos. Hay un desfase importante entre unos países y otros, lo que dificulta sin duda emitir un juicio evaluativo y una respuesta única a las preguntas de evaluación propuestas. Por ello el equipo de evaluación se ha visto obligado a realizar 8 Informes Evaluativos País (que se adjuntan en el ANEXO III) y abordar las respuestas a las preguntas de evaluación haciendo continua referencia al desempeño variable según el caso en cada país. c) por último conviene recordar aquí que no se trata la presente de una evaluación de impacto, pues para ello los tiempos y recursos requeridos serían otros. Como convenido, se trata de una evaluación “de aprendizaje”. Si bien tiene carácter ex-post, debe señalarse aquí que en este caso nos hemos encontrado con países, como decíamos, todavía en fase de ejecución (Guatemala), países en los que la CNC estaba activa pues estaba aún pendiente el proceso de transferencia definitiva de los equipos e instalaciones EURO-SOLAR, y países donde la CNC estaba disuelta hace tiempo y, como ya hemos señalado, a punto de expirar el periodo de servicio posventa. Por tanto, en parte se trata de una Evaluación Final (fin de la fase operativa), más que tener carácter ex-post. De hecho, una parte relevante de las recomendaciones tiene carácter operacional, sugiriéndose que sean adoptadas a la mayor brevedad para mejorar la propia implementación de la fase de cierre. 21 2. Resultados de la Evaluación 2.1. PERTINENCIA PERTINENCIA PE1 PE 1.2. BOLIVIA Grado de pertinencia global del Programa EURO-SOLAR Pertinencia geográfica ECUADOR EL SALVADOR GUATEMALA HONDURAS NICARAGUA PARAGUAY PERU Tras los Estudios de Factibilidad realizados en 2005, en el Convenio de Financiación (CF) común a todos los países beneficiarios del Programa EURO-SOLAR se establecieron los criterios de selección de comunidades que se debían seguir: i) comunidades ubicadas en zonas donde el suministro de electricidad convencional no se ha extendido y donde no se contempla dicha extensión en los próximos años o donde el suministro sea deficiente e irregular; ii) accesibles vía terrestre o eventualmente fluvial; iii) con capacidad financiera suficiente para gestionar el equipamiento; iv) con una masa crítica mínima de al menos 350 habitantes. Seguidamente se indicaba expresamente en el CF que “estos criterios no son exhaustivos y previamente al lanzamiento de la selección se podrá completar la lista. Por ejemplo se debería considerar especialmente la posibilidad de concentrar las instalaciones en áreas para sacar provecho de las sinergias y evitar una distribución dispersa”. Los criterios parecían a priori apropiados para el propósito del Programa EURO-SOLAR, buscando un equilibrio entre grado de necesidad y potencial de desarrollo, entre aislamiento y accesibilidad. Sin embargo, no todos los criterios eran igualmente realistas. En particular, dos requisitos fueron difíciles de cumplir: i) el criterio de población se manifestó pronto como prácticamente imposible de respetar (las poblaciones con más de 350 habitantes suelen tener acceso a electrificación, o estaba previsto su acceso en el corto plazo). Por lo tanto los países beneficiarios se acogieron a la flexibilidad razonable que permitía el CF a este respecto, resultando así seleccionadas comunidades <350 habitantes en la gran mayoría de las 600 comunidades EURO-SOLAR. ii) el criterio referido a la capacidad financiera suficiente de las comunidades para gestionar el equipamiento, fue sobredimensionado también; las comunidades EURO-SOLAR, justo por su grado de aislamiento, se caracterizan por la precariedad e insuficiencia de ingresos y, como pronto se demostró, les era imposible generar recursos suficientes para asegurar la sostenibilidad de los kits EURO-SOLAR. 22 Es importante destacar la variabilidad de contextos existentes que lógicamente impiden una valoración lineal de la pertinencia geográfica del Programa EURO-SOLAR. Por ejemplo, uno de los factores claves que ha incidido en el proceso de selección de comunidades (principalmente en países extensos como Perú o Bolivia) es la diferencia de configuración de la estructura administrativa de los Estados. Lo que conlleva diferentes transferencias de competencias entre los niveles centrales y locales, etc. Así por ejemplo, uno de los problemas identificados en el caso de Perú ha sido la inexistencia de un plan nacional único de electrificación rural que integre a la vez los niveles central, departamental y local; esto ha generado que, en ocasiones, los planes departamentales de electrificación rural se solaparan con comunidades identificadas y seleccionadas para EURO-SOLAR, estableciéndose incluso situaciones de “competencia” (ver Informe País Perú ANEXO III). En Bolivia, el proceso de selección se llevó a cabo, conforme a la política del Estado basada en un alto grado de autonomía de los gobiernos locales; así los municipios se configuraron como el actor central de EURO-SOLAR en este país desde el inicio, participando activamente en el protocolo de selección, canalizando las demandas de las comunidades interesadas, etc.; este proceso boliviano “desde abajo” ha fortalecido la pertinencia geográfica del Programa, evitado solapamientos y generado también, como veremos, mayor apropiación y perspectivas favorables de sostenibilidad. El criterio de selección referido al grado de electrificación fue lógicamente también pertinente. Sin embargo, en el momento del diseño del Programa EURO-SOLAR (2006) no se podía prever un avance tan rápido de la frontera eléctrica en varios de los países beneficiarios. De manera que, si en un principio el mapa de comunidades resultante de la aplicación de los criterios de selección señalados fue probablemente pertinente en términos de grado de electrificación, hoy, transcurridos 6 años desde la fase de selección de las comunidades, la pertinencia es menor. Y por supuesto, según los casos. En Ecuador, a fecha de evaluación (Marzo 2014), aproximadamente un 50% de las comunidades beneficiarias de EURO-SOLAR han sido electrificadas. En este país además se eligieron pequeñas comunidades, algunas demasiado cercanas la una de la otra, en áreas donde no había el nivel esperado de demanda de servicios del tipo infocentro. En otras áreas, la implementación del Programa sufrió por la excesiva dificultad de accesibilidad a las comunidades seleccionadas (ver Informe País Ecuador en ANEXO III). En Nicaragua también ha habido en estos años un avance importante llegando actualmente hasta un 85% aproximadamente de electrificación a nivel nacional (de 22 comunidades de EURO-SOLAR en Waspam, 8 están electrificadas, y se calcula que la mitad de las 42 beneficiarias ya están conectadas a la red convencional - ver Nicaragua Informe País – ANEXO III). Finalmente, en un extremo está el caso de Paraguay, donde el mapa de comunidades seleccionadas nunca fue pertinente al estar la zona del Oriente casi totalmente electrificada mediante energía hidroeléctrica de Itaipú). Una buena alternativa habría podido ser la zona del Chaco (>50% del territorio nacional) que no cuenta con suministro eléctrico en su gran parte pero que, según las razones aducidas, tiene un número muy escaso de habitantes en cada comunidad. Dicho esto, el análisis de cada caso-país EURO-SOLAR apunta también a que incluso en muchos casos en que la frontera eléctrica ha “alcanzado” a las Comunidades EURO-SOLAR, la pertinencia geográfica, aunque mermada, se mantiene en tanto o bien la calidad de la energía convencional es insuficiente (monofásica y discontinua) o bien las conexiones a la red son únicamente domiciliarias quedando “a oscuras” los espacios públicos (educación, salud), de no ser por la intervención EURO-SOLAR. 23 PE 1.2. Pertinencia en relación al marco de Políticas Públicas de los países socios BOLIVIA ECUADOR EL SALVADOR GUATEMALA HONDURAS NICARAGUA PARAGUAY PERU EURO-SOLAR nace en un momento en que tanto las políticas de electrificación rural como de inclusión digital (TIC) estaban en un estadio incipiente. Por tanto, puede decirse que ha habido una “traslación” del foco de pertinencia del Programa desde el inicio hasta el día de hoy. La pertinencia de EURO-SOLAR descansaba en 2006/2007 principalmente en el suministro de energía y conectividad bajo un modelo innovador, que consideraba la energía de manera transversal al servicio del desarrollo socio económico. En aquel momento, ciertamente, el carácter innovador y por tanto de pilotaje eran vectores claros que fundamentaban la pertinencia del Programa EURO-SOLAR y los gobiernos de la región aceptaron la propuesta de la UE como una “donación cuantiosa, tecnológicamente atractiva y provechosa para sus comunidades aisladas”1. Por el carácter innovador, sin embargo, EURO-SOLAR no parece haber sido construido estrictamente sobre las “demandas” de los países socios y de forma alineada con las respectivas Estrategias de Reducción de la Pobreza o Planes Nacionales de Desarrollo, bajo los principios de apropiación, alineamiento, gestión por resultados y rendición de cuentas que a partir de 2005 postula la Declaración de París. Hoy se observa, en la mayoría de los países beneficiados, un fuerte alineamiento con las políticas públicas de electrificación rural en base a energías renovables, constituyéndose en algunos casos EURO-SOLAR en una fuente de aprendizaje valioso para su diseño. Así por ejemplo, en Perú, se reconoce desde altos cargos de la administración que “EURO-SOLAR ayudó a dimensionar el Programa Masivo de Electrificación Rural”. Igualmente EUROSOLAR ve renovada su pertinencia en relación con las políticas públicas de inclusión y alfabetización digital existentes en todos los países, en las que el objetivo de reducir la brecha urbano-rural es un común denominador, al que EURO-SOLAR contribuye directamente. Bien es cierto que, en relación a las políticas públicas de electrificación rural la mayoría de los países tiene principalmente una lógica domiciliar (por ejemplo en Guatemala se han promovido varias instalaciones de micro paneles domiciliarios en comunidades aisladas) y no comunitaria, siendo ésta última, como sabemos, una de las principales apuestas del diseño EURO-SOLAR. La confrontación de lógicas diferentes ha tenido curiosamente respuestas institucionales también diferentes. Si en Ecuador, éste enfoque comunitario de EURO-SOLAR ha sido visualizado más bien como una dificultad al no alinearse con la lógica de la política pública correspondiente (Programa de Energización Rural y Electrificación Urbano-Marginal), en Perú se ha percibido desde el Ministerio de Energía y Minas (MINEM) más bien como una experiencia enriquecedora cuyos esfuerzos (por la extrema dificultad de su implementación) han merecido la pena en términos de aprendizaje, etc. No en vano, dotar energía y conectividad bajo un enfoque integral y comunitario apuntaba justamente al fortalecimiento de “lo común”, de “lo colectivo”, de aquello que cohesiona las comunidades. Pero esto suponía una apuesta ciertamente ambiciosa en tanto ponía en cuestión la lógica imperante de ejecutar las políticas 1 A la luz de los niveles de eficacia, impacto y sostenibilidad alcanzados, se podría objetar si no habría sido más apropiado experimentar el modelo EURO-SOLAR en un número menor de comunidades en América Latina, o planear un pilotaje en diversas fases (diseño escalable que incorporara lecciones progresivamente). 24 públicas en clave sectorial. En la PE5, referida al impacto, se exponen los efectos logrados de esta apuesta por la intersectorialidad/integralidad. Dos países, de los 8 beneficiarios del Programa, privilegiaron desde su marco institucional y de políticas públicas el aspecto TIC, en lugar del aspecto energético: Honduras al estar el Programa implantado en el COHCIT y Paraguay como prioridad alternativa a la energética que resultaba innecesaria (95% de electrificación rural). Esta opción debería haber facilitado la interpretación de EURO-SOLAR como instrumento de inclusión digital de las comunidades remotas, subordinando a esta la opción de generación energética renovable. En estos casos, de nuevo, una mayor flexibilidad que hubiera permitido un diseño más adaptado a las prioridades y de carácter escalable, habría sido más pertinente. PE 1.3. Pertinencia Socio-Comunitaria BOLIVIA ECUADOR EL SALVADOR GUATEMALA HONDURAS NICARAGUA PARAGUAY PERU Uno de los propósitos del Programa EURO-SOLAR era que la dotación de energía sirviera para mejorar la educación y salud comunitarias. A este respecto, EURO-SOLAR presenta un arco muy variado de casos, aunque ninguno de ellos por completo equilibrado. Así, el sector educación ha sido el predominante en Perú, Nicaragua, Ecuador, Paraguay y El Salvador. El sector Salud lo ha sido únicamente en Honduras. En Bolivia y Guatemala se ha dado una modalidad mixta Comunitaria-Educación que en Bolivia ha funcionado bien debido a la fortaleza del tejido socio comunitario, mientras que en Guatemala ha dado lugar a bastantes conflictos entre la gestión comunitaria y la utilización de los equipos para fines educativos ya que la responsabilidad no siempre ha quedado clara. Si bien, sobre la base del diseño teórico original, resultaba claramente pertinente diseñar un kit que respondiera a necesidades de los sectores Educación y Salud, en la práctica muy pocas veces fue posible. La hipótesis principal al respecto, adoptada por el ITER y la UE en la fase de diseño del kit, era que las escuelas y las postas de salud se ubicaban muy próximas, cosa que rara vez sucede (por ejemplo, en Perú, país en el que se han instalado más kits EURO-SOLAR, solo 3 de las 130 Comunidades cumplían con la hipótesis de cercanía Salud-Educación). Había por tanto que optar o bien por ubicar los infocentros en espacios preexistentes del sistema educativo (aulas escolares) o bien construir espacios ad-hoc cerca de los puestos de salud (caso de Honduras). La mayoría de países optó por la “opción educativa”, en unos, ocupando una media aula para el infocentro, en otros, como en Paraguay, construyendo “aulas de reposición” para evitar que EURO-SOLAR “quitara metros cuadrados” a la docencia. En relación a la pertinencia comunitaria, el proceso de identificación y diseño del Programa EURO-SOLAR no se hizo en base a una suficiente participación comunitaria. Y este es, como veremos, uno de los factores clave que ha puesto en riesgo el impacto y la sostenibilidad. EURO-SOLAR está diseñado “para las comunidades pero sin las comunidades…”. Mientras se opta por una estrategia de sostenibilidad de los kits EURO-SOLAR que descansa en las comunidades (y en su capacidad de generar ingresos suficientes para mantenerlos), el diseño no contempló dotar de más recursos desde el inicio (a la Asistencia Técnica por ejemplo) para la sensibilización, capacitación y acompañamiento de las comunidades, de manera que se garantizara su completa apropiación y participación. En términos generales, la baja participación de los beneficiarios directos y finales en fase de diseño del Programa EURO-SOLAR resta pertinencia al mismo. 25 PE 1.4. Pertinencia Tecnológica BOLIVIA ECUADOR EL SALVADOR GUATEMALA HONDURAS NICARAGUA PARAGUAY PERU Hay un consenso bastante amplio sobre la solidez y fiabilidad de los equipos instalados, la calidad del diseño técnico del sistema fotovoltaico y la potencia instalada. Sin embargo, también hay coincidencia en la excesiva rigidez del diseño técnico (demasiado detalle de las especificaciones técnicas de los pliegos de licitación) y por tanto, en la insuficiente flexibilidad para adaptar los equipos a las necesidades y disponibilidades de repuesto existentes en cada país, aspecto clave para garantizar un correcto mantenimiento. Muchos actores coinciden en señalar que habría sido preferible optar por un diseño escalable, modular, que permitiera una mayor adaptabilidad a las diversas necesidades existentes en las comunidades. Como ya se ha señalado, la fiabilidad del kit EURO-SOLAR es alta cuando se aseguran las medidas pertinentes de operación y mantenimiento (lo cual no siempre es el caso). Dentro de esta valoración general, encontramos siempre una cierta casuística por país. Por ejemplo: en Ecuador los edificios puestos a disposición para albergar los infocentros son prefabricados, bastante pequeños, tienen un techo de lámina frágil y con poca seguridad. Esto ha resultado ser un problema muy serio, porque al no haber pensado en instalar rejas o algún otro sistema de protección, se han producido varios robos. en el caso de El Salvador, donde el problema de la inseguridad es especialmente intenso, incluso en el área rural, se instalaron alarmas que, sin embargo, nunca funcionaron; produciéndose también en ese país varias incidencias de robos de equipos. en el caso de Guatemala la decisión de comprar por separado el equipo y el servicio de conectividad ha dificultado y encarecido la prestación del servicio de internet. en el caso de Nicaragua la banda KU requerida en el diseño para la transmisión de la señal de internet representó al principio una limitante, tratándose de una zona con mucha nubosidad (según TELCOR la banda C habría sido preferible). Sin embargo la situación ha mejorado mucho mientras tanto, y los problemas han ido solventándose. en Honduras, la pertinencia tecnológica del kit EURO-SOLAR es especialmente alta al estar asociados principalmente a la salud (contar con una fuente de corriente alterna, aún de baja potencia, constante y confiable en comunidades desprovistas de otras fuentes de energía, representa un valor altísimo, cuando esto permite alimentar algunos equipos sencillos pero indispensables para prestar servicios de salud en comunidades muy aisladas). en Bolivia, fue en el único país donde se logró instalar eficientemente los pararrayos contemplados acertadamente en el Convenio de Financiación (anexo 10) y que, inexplicablemente, no han recibido igual atención en el resto de países. Esto permite incrementar la pertinencia tecnológica del kit al estar más protegido. En el resto de los países visitados el equipo evaluador ha encontrado varios casos de kits dañados o sin funcionar por efecto de los rayos. en el caso de Perú la sinergia con el programa de TICs en las escuelas ha sido un factor de fuerte pertinencia. 26 La opción de las laptops (ordenadores portables), inspirada por la necesidad de reducir el consumo energético, tiene por un lado el inconveniente de contar con una pantalla pequeña(no muy adaptada para los niños); pero, sobre todo, el hecho de que la portabilidad representa un incentivo muy fuerte para el robo. El candado con combinación no ha demostrado ser una protección eficaz contra robos. Otro factor que rebaja la pertinencia ha sido el software cargado originalmente sobre las laptops: el “open office” y un antivirus gratuito que garantizaba poca protección. Ambos recursos han demostrado ser fuertes obstáculos para la utilización de los equipos por parte de personas muy inexpertas de informática. El caso más evidente ha sido la inadaptación del modelo del aparato multifunción (impresora, fotocopiadora, scanner) suministrado por AGMIN y CYMI, la mayor parte inutilizables desde el principio, por faltar en el mercado latinoamericano los cartuchos de tinta respectivos. Otros aspectos frágiles del diseño técnico del kit son las neveras, no homologadas por la OPS para garantizar la cadena de frío, que por tanto quedaron en desuso en muchas de las comunidades EURO-SOLAR. Los potabilizadores solo funcionaron en aquellos lugares en que se logró subir agua al tanque provisto para los efectos de potabilización; muchas comunidades visitadas tenían el tanque y el potabilizador sin utilizar. Por último, señalar que en algunos países con mayor incidencia de robos (El Salvador) la obligatoriedad de importar la valla protectora galvanizada, altamente resistente a la corrosión, ha sido objeto de críticas por varios actores por resultar ser frágil y nada disuasoria para evitar robos. Finalmente, la pertinencia tecnológica de los sistemas híbridos (solar-eólico) ha sido defendida mayormente por los países que eligieron esta opción. Donde los hay, el equipo de evaluación ha visto la mayor parte de sistemas eólicos en funcionamiento y generando energía. PERTINENCIA PE2 Grado de Idoneidad del diseño del Programa EURO-SOLAR para lograr sus objetivos PE 2.1. Calidad y Pertinencia de la Lógica de Intervención del Programa EURO-SOLAR BOLIVIA ECUADOR EL SALVADOR GUATEMALA HONDURAS NICARAGUA PARAGUAY PERU El diseño inicial de EURO-SOLAR fue modificándose a lo largo de la implementación, ampliando el presupuesto disponible (pues se produjo un rebasamiento en la licitación de suministro e instalación, etc.) y también el marco temporal, en busca de fortalecer las perspectivas de sostenibilidad. Sin embargo, a juicio del equipo evaluador, EURO-SOLAR no logró corregir los sesgos de diseño iniciales, a pesar de los esfuerzos tanto de DEVCO/G2EuropeAid como de la Asistencia Técnica y las comprometidas CNC de todos los países beneficiarios. Estos “sesgos” tenían que ver con la naturaleza misma de la intervención aprobada y eran dos al menos: a) sesgo tecnológico, en detrimento de un enfoque de desarrollo comunitario; b) sesgo “supply driven” (intervención guiada por la oferta en lugar de por la demanda). 27 a) Sesgo tecnológico: EURO-SOLAR tuvo una lógica “llave en mano” que incluía diseñar el prototipo, licitar la instalación y contratar una asistencia técnica (AT) que acompañara el proceso, todo ello en base a un conjunto de hipótesis tácitas que, como vamos viendo, no fueron del todo acertadas (“selección de comunidades >350 habitantes”, “hacer descansar la sostenibilidad en la capacidad de generación de ingreso de las comunidades”, “la dotación de sistemas autónomos de energía y conectividad detonan procesos de desarrollo por sí mismos”, “un programa de cooperación puede abrir espacios intersectoriales con garantías de durabilidad para favorecer la integralidad del uso del kit”, “el avance de la frontera eléctrica no sería tan veloz como para generar relaciones de competencia con los kits EURO-SOLAR”, etc.). DEVCO/G2-EuropeAid introdujo acertadamente correctores valiosos en el diseño, como cambiar el patrón de suministro de la Asistencia Técnica acercándola más al territorio para fortalecer a las comunidades, etc. Pero estos correctores fueron insuficientes. Como veremos, al responder a la PE3 Eficiencia, los tiempos invertidos en instalar y poner en operación los 600 kits fue muy largo y difícil, quedando poco tiempo para acompañar a unas comunidades altamente frágiles. b) Sesgo “supply driven”: relacionado con el anterior, básicamente el diseño de EUROSOLAR no pudo remontar en ningún momento el proceso de identificación y diseño “desde arriba”. Los países socios aceptaron un diseño poco flexible y con pocas posibilidades de adaptación a las muy diversas realidades nacionales. Pero lo cierto es que la insuficiente participación en la mayor parte de los casos de comunidades, municipios y ministerios de línea sectoriales en la fase de identificación/diseño generó problemas de apropiación posterior. El “espíritu” del diseño antedicho encontraba su fiel reflejo en el diseño formal del Programa EURO-SOLAR. Así, su Marco Lógico no contenía una lógica de intervención en clave de desarrollo sino en clave de instalación y puesta en funcionamiento de equipos (el Objetivo Específico era en sí mismo la propia dotación de los 600 kits, los Resultados obedecen a la lógica “llave en mano”, R1 –Identificación de comunidades para instalar los kits, R2 – Instalación, R3 –Capacitación (principalmente en el uso de los kits), R4 –intercambio de buenas prácticas). El marco lógico original no se modificó desde su inicio, y recogía una lógica de intervención estandarizada para los ocho países en los que opera el programa. Pese a las limitaciones de no incorporar un diseño adaptado a las características de cada país, el ML sirvió para orientar la intervención. Tras la celebración de las IV Jornadas Regionales se optó por realizar una programación orientada al cierre del programa en cada país, que se recoge en un Plan de Consolidación de Resultados. Este plan sustituyó al ML y orientó la intervención final en 4 retos: conectividad, capacitaciones, sostenibilidad y transferencia. El Plan se constituyó en una herramienta útil de gestión, aportando claridad a los procesos y facilitando el seguimiento, pero no cambió la orientación estratégica principal del Programa EURO-SOLAR. En el caso de Paraguay, la falta de pertinencia geográfica demandaba ajustes estructurales en el diseño con el fin de convertir un programa de dotación de energía a comunidades rurales aisladas, en un programa cuyo aporte era la inclusión digital (TIC) y el apoyo a la estabilización del suministro eléctrico (de manera que los kits EURO-SOLAR compensaran en parte la deficiente calidad del suministro de la red nacional convencional). La rigidez mencionada del diseño hizo que en Paraguay se instalara exactamente el mismo kit que en el resto de países. 28 PE 2.2. Pertinencia de la Arquitectura Institucional y del Diseño Operacional (Project arrangements) BOLIVIA ECUADOR EL SALVADOR GUATEMALA HONDURAS NICARAGUA PARAGUAY PERU EURO-SOLAR ha sido un Programa en el que dos de los componentes del andamiaje de gestión no estaban en manos de las instituciones socias de los países beneficiarios: la instalación de los equipos (gestionada directamente por la UE) y la Asistencia Técnica (Gas Natural Fenosa – ex SOCOIN). Se creó en cada país una Célula Nacional de Coordinación (CNC) específicamente para ejecutar EURO-SOLAR, que se disolvió a su finalización. Las CNCs estaban “alojadas” en cada país en el ministerio de línea “beneficiario” responsable de la ejecución, mayoritariamente los Ministerios de Energía de cada país. En El Salvador fue, sin embargo, el Ministerio de Educación (sector educativo) el que desde el principio acogió la CNC. Asimismo, en Honduras fue el Consejo Hondureño de Ciencia y Tecnología (COHCIT) al priorizarse en este país el aspecto TIC en lugar del aspecto energético, siendo de nuevo un caso particular en relación al resto de países (resulta interesante en Honduras que la opción por COHCIT determinó sin embargo, cierto aislamiento de las instituciones educativas que nunca se lograron asociar formalmente al Programa, en contraposición a la del sector salud que, a pesar de no existir un marco formal de cooperación, influenciaron marcadamente el diseño del Programa). Esta distribución de roles asignada desde el diseño del Programa EURO-SOLAR y el grado de liderazgo de cada Ministerio/CNC ha marcado el grado de pertinencia institucional y operacional del diseño. En cada país ha habido dinámicas diferentes. En Guatemala por ejemplo, a fecha de misión de evaluación (marzo 2014), la responsabilidad institucional estaba aún en curso de redefinición, ya que el Ministerio de Energía y Minas (MEM), que ha ejercido el rol de coordinador de la CNC con insuficiente liderazgo, estaba transfiriendo al Ministerio de Educación la responsabilidad de la gestión permanente, tratando de compatibilizar el uso educativo de los infocentros con el uso comunitario. En Paraguay, la contraparte del programa es el Viceministerio de Minas y Energía que forma parte del Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones (MOPC). Dentro del Viceministerio la CNC se ubicó en la Dirección de Recursos Energéticos y bajo la tutela de este Viceministerio se ubican las principales empresas públicas responsables de la generación y distribución de la energía eléctrica en Paraguay; al mismo tiempo bajo la tutela del MOPC se sitúa la Comisión Nacional de Telecomunicaciones (CONATEL), que desempeña la función de regulador del sistema nacional de telecomunicaciones. Esta estructura que pudiera parecer correcta para la gestión del Programa durante su implementación técnica, sin embargo, no lo fue por la deficiente comunicación con los niveles de decisión política de los ministerios, particularmente con el Ministerio de Educación y Cultura (MEC), de cara a su asunción final de la responsabilidad de los equipos, que estaba a fecha de misión aún en entredicho. La pertinencia de la arquitectura institucional en cada país se correlaciona directamente con su grado de coherencia con las prioridades de política pública asociadas al kit EURO-SOLAR. En países donde la responsabilidad de la ejecución ha recaído en el Ministerio de Energía pero la transferencia de equipos final se hizo al Ministerio de Educación, se ha requerido de una estrecha coordinación y articulación. Buena práctica en este sentido ha sido EURO-SOLAR 29 Perú (facilitada por la disponibilidad en el propio Ministerio de Educación de una plataforma educativa de conectividad gestionada por la DIGETE). Por el contrario una experiencia deficiente en este sentido es la mencionada de Paraguay. En otros casos el liderazgo del Ministerio de Energía se asociaba más con las municipalidades y comunidades, como es el caso del Ministerio de Electricidad y Energía Renovable (MEER) en Ecuador, ele ENETREL en Nicaragua y sobre todo en Bolivia a través del Ministerio de Hidrocarburos y Energía (MHYE). En estos tres países, sin embargo, la articulación con el Ministerio de Educación y Salud y otros pertenecientes al Comité de Seguimiento fue frágil. A juicio de la misión de evaluación, la asociación estratégica multinivel (incorporando al actor Municipal) fortalece la pertinencia de la intervención por la cercanía al territorio; sin embargo, tampoco en estos casos los Municipios formaron parte de los Comités de Seguimiento que se crearon para “abrir” el espacio de coordinación interinstitucional. EURO-SOLAR ha contado por tanto con una arquitectura operacional variable; más pertinente en los casos en que estaba alineada con políticas públicas y se lograban pactos interministeriales sólidos; menos pertinente cuando el ministerio que alojaba la CNC no tenía suficiente liderazgo o no tenía ascendente alguno en relación a la política pública más imbricada con EURO-SOLAR, y no se lograban las necesarias alianzas para optimizar el uso del equipamiento y garantizar procesos de transferencia y propiedad de los kits adecuados. De cualquier forma, es necesario reconocer aquí que la apuesta por la integralidad que propugnaba el diseño EURO-SOLAR fue ambiciosa y compleja pero pertinente, si bien es probable que se hubiese requerido de una mayor participación de las instituciones involucradas en la fase de diseño del Programa, para generar mayor apropiación desde el inicio. PE 2.3. Grado de incorporación de los temas transversales al Diseño de EURO-SOLAR BOLIVIA ECUADOR EL SALVADOR GUATEMALA HONDURAS NICARAGUA PARAGUAY PERU De un programa que se basa en la generación de energías renovables (solar) se espera un impacto positivo en materia medioambiental (reduce las emisiones de CO2), aún si la cantidad de energía generada aporta poco en términos de ahorro de fuentes energéticas no renovables. De toda forma la energía eólica está asociada culturalmente al cuidado del medio ambiente y por lo tanto es indudable que EURO-SOLAR ha contribuido sustantivamente a difundir una cultura medioambiental positiva, tanto a nivel de las instituciones que de las poblaciones beneficiarias (cuidado del territorio para generar un mayor sentido de pertenencia, desarrollo sostenible, etc). No se han encontrado sin embargo materiales para capacitación específicamente ambiental a ser utilizados en las escuelas y/o comunidades. Un aspecto que eventualmente ha sido subestimado en el diseño es la disposición de los materiales a fin de su ciclo útil, que pueden representar una amenaza de contaminación a nivel de las comunidades, si no oportunamente tratados (el reciclaje de las baterías de gel por ejemplo). Es un tema que todavía puede ser abordado, no habiéndose todavía manifestada esta necesidad de forma evidente. El enfoque de género no está contemplado en el diseño de EURO-SOLAR. Ciertamente EURO-SOLAR favorece el nivel de cualificación, por ejemplo de la comunidad docente donde hay mayoría de mujeres y de las estudiantes, pero esto no es un propósito buscado desde el 30 diseño del Programa. Se detecta, sin embargo un factor positivo claro, teniendo en cuenta el hecho de que las mujeres tienen un menor grado de movilidad fuera de las comunidades y , por lo tanto, menores oportunidades que los hombres de conocer las nuevas tecnologías. El hecho de llevar las tecnologías a las comunidades ha favorecido de alguna forma un mayor acceso a la tecnología de las niñas y mujeres en particular. 31 2.2. EFICIENCIA EFICIENCIA PE3 ¿La puesta en marcha, ejecución, seguimiento y cierre del Programa EURO-SOLAR fue suficientemente eficiente? PE 3.1. Eficiencia en la gestión del Programa BOLIVIA ECUADOR EL SALVADOR GUATEMALA HONDURAS NICARAGUA PARAGUAY PERU Si se considera el resultado principal perseguido, que era instalar los 600 kit en un número equivalente de comunidades aisladas de ocho países latinoamericanos, el propósito ha sido logrado de forma muy eficiente, sobre todos si se tienen en cuenta los muchos obstáculos que el Programa ha tenido que enfrentar, tales como: (i) la arquitectura institucional de cada país descrita con anterioridad y su complejidad por la adopción de un enfoque integral, (ii) el aislamiento geográfico de las comunidades beneficiarias y su difícil acceso, (iii) la segmentación de funciones y roles entre los múltiples actores participantes. Son estos los factores que han dificultado la eficiencia de la gestión del Programa EUROSOLAR, en distinto grado según cada país, como lo demuestran los ejemplos siguientes: el factor geográfico ha jugado un papel determinante en la eficiencia alcanzada (por ejemplo Ecuador, Bolivia y Perú, son países en los que las distancias a recorrer necesarias para acceder a las comunidades no pueden compararse con El Salvador por ejemplo). un factor clave para la eficiencia ha sido el desempeño de las empresas suministradoras (CYMI, AGMIN) que está incidiendo de forma negativa en todos los países excepto Bolivia y Perú en otros, la Asistencia Técnica provista por Gas Natural Fenosa ha facilitado u obstaculizado una implementación más o menos ágil (algunas críticas respecto a la calidad de los facilitadores se han percibidas en el caso de Guatemala y Ecuador donde también s registró una alternancia de coordinadores). en Honduras por ejemplo el factor político externo al programa incidió decisivamente en la eficiencia de EURO-SOLAR en el país (el COHCIT fue un ejecutor muy activo de EUROSOLAR hasta la crisis política de 2009 mientras que después de esa fecha se notó cierto desinterés del gobierno respecto al Programa)2. Pero más allá de la casuística particular de cada país (el análisis de eficiencia de cada país puede encontrarse en el ANEXO III - Informes País), algunos rasgos son comunes y permiten abordar la eficiencia global del Programa EURO-SOLAR. 2 A la desaparición del COHCIT, EURO-SOLAR fue posicionado en una institución - SEPLAN- que solo marginalmente tenía la responsabilidad sobre temas de ciencia y tecnología y que tenía poca capacidad ejecutora en el terreno. 32 En términos generales, y teniendo en cuenta la ambición, alcance geográfico y complejidad mencionadas, la eficiencia es buena en relación al cumplimiento de los mandatos encomendados por el Convenio de Financiación y sucesivos Adenda al mismo. La gestión de los medios e insumos ha sido adecuada incluyendo la contrapartida nacional que ha sido mayor en muchos casos a la inicialmente comprometida. El andamiaje institucional instalado, aunque complejo y variable según cada caso, ha sido funcional en la mayor parte de los casos para poder implementar el Programa, a pesar de la multiplicidad de actores que participaban en su gestión (DEVCO/ G2-EuropeAid Bruselas, DUEs, Asistencia Técnica Gas Natural Fenosa, ITER, CNCs, Ministerios de Línea, etc). Esto en ocasiones ha complicado el deslinde de responsabilidades en materia de ejecución y seguimiento. A partir de 2009, las DUEs recibieron competencias para la gestión y seguimiento de los contratos de suministros, con el fin de tener un control más cercano de los mismos, con efectos seguramente positivos sobre la eficiencia de la ejecución de estos contratos. Por otra parte, el calendario previsto inicialmente se ha alargado, generando repercusiones que han incidido en la eficacia, impacto y sostenibilidad del Programa EURO-SOLAR. Los retrasos, ya señalados convenientemente por la evaluación de medio término y los ejercicios de monitoreo externo (ROM), son multicausales: (i) dificultad para seleccionar comunidades que cumplieran con los criterios que establecía el CF, (ii) demora excesiva (probablemente por la dificultad del servicio) en la fase de licitación, suministro, instalación y puesta en marcha de los kits EURO-SOLAR en las comunidades, (iii) tiempos largos necesarios para implantar una estructura de gestión (CNC) operativa, (iv) problemas en algunos países con la dotación de conectividad lo que imposibilitaba por ejemplo la capacitación on-line prevista en algunos casos (Bolivia) o la puesta en funcionamiento del sistema de monitoreo remoto de las comunidades que debía operar el ITER, (v) problemas de gestión interna de Gas Natural Fenosa que impidieron suministrar en tiempo y forma la Asistencia Técnica de corta duración para llevar a cabo la capacitación prevista a las comunidades o la deficiente selección de AT de larga duración, dotando a algunas CNC de JATIs (El Salvador, por ejemplo) con un desempeño pobre. Tal como estaba diseñado, EURO-SOLAR debía ejecutarse en fases sucesivas siguiendo una lógica secuencial técnicamente robusta. Tras la instalación de la CNC, se procedió a la selección de comunidades cumpliendo los criterios pactados, habilitación de los edificios que iban a albergar los kits, licitación de suministros e instalación de kits, asegurar la conectividad de las comunidades y, por último, capacitación tanto en Operación y Mantenimiento (O&M) de los kits por parte de las empresas CYMI/AGMIN, como en manejo de los equipos informáticos (AT, CNC) para su uso educativo, comunitario, productivo, etc. El retraso en la fase de instalación de los equipos y habilitación de la conectividad tuvo como principal consecuencia que el Programa EURO-SOLAR contó con insuficiente tiempo para la fase de capacitación, acompañamiento y fortalecimiento de las comunidades. Y esto a pesar de que DEVCO/G2EuropeAid introdujo ajustes en el diseño intentando paliar esta debilidad manifiesta (Adenda al CF y contrato de AT). PE 3.2. Eficiencia de la realización física: edificios, instalación de equipos y conectividad BOLIVIA ECUADOR EL SALVADOR GUATEMALA 33 HONDURAS NICARAGUA PARAGUAY PERU En términos generales la habilitación de los espacios y edificios destinados a alojar el equipamiento EURO-SOLAR se llevó a cabo de manera eficiente, aunque con algunos retrasos. En Ecuador, las aulas construidas han sido de deficiente calidad, muy frágiles3. Se han visto casos también problemáticos por las peculiaridades del terreno (ej. isla de Uros, en Perú, con aulas semi-hundidas al momento de la visita del equipo de evaluación). Las municipalidades y comunidades beneficiarias han tenido un desempeño adecuado en esta fase. Se ha recurrido a diferentes fórmulas de colaboración entre la CNC y las comunidades: responsabilidad directa de la comunidad en la construcción (ACEs/CDE en El Salvador, lo que agilizó mucho esta fase y generó apropiación al menos en la comunidad educativa), construcción con mano de obra comunitaria, pero supervisión central de obras (MEM en Nicaragua, donde el mobiliario fue de fabricación local), implicación decidida de las Municipalidades (Bolivia), etc. La propia habilitación edilicia resultaba en ocasiones representativa del grado de apropiación a nivel local, evidenciando a veces conflictos entre la comunidad y el sector educativo (Guatemala por ejemplo donde existe un aparente conflicto al respecto entre el uso educativo en las escuelas primarias y el uso comunitario como infocentro. Se usan además los pupitres de los niños pequeños, por lo tanto quedando inaptos para el uso por parte de adultos). En Paraguay hubo problemas serios con la construcción de aulas de reposición financiadas con fondos de contrapartida, pues la empresa adjudicataria incumplió compromisos contractuales debiéndose licitar de nuevo la obra4. En algunos países se han realizado esfuerzos adicionales para reforzar medidas de seguridad en puertas, ventanas y techos (El Salvador, Perú) para evitar robos una vez instalados los equipos. En cuanto a la instalación de los kits, el proceso se llevó a cabo de forma eficiente desde el punto de vista técnico aunque con los retrasos mencionados con anterioridad. Todas las obras, entre ellas, la ubicación del emplazamiento, la construcción de la caseta de control, la torre con los paneles solares y los componentes adicionales que conforman el kit, la entrega de equipos de cómputo y periféricos, se han cumplido por la gran mayoría eficientemente. La instalación de los equipos fotovoltaicos y de las antenas satelitales para la conectividad fueron adjudicados por separado a empresas diferentes y en momentos diferentes, solución que se comprobó ineficiente por no garantizar la suficiente sincronización5. Otro factor de ineficiencia ha sido el software cargado originalmente sobre las laptops: “open office” y un “antivirus gratuito” que garantizaba poca protección que han demostrado ser fuertes inconvenientes al momento del uso por parte de personas muy inexpertas de informática. En todos los países se procedió a la recepción provisional con el apoyo técnico del ITER y la verificación in situ por parte de las CNC respectivas. En Bolivia, El Salvador, Nicaragua, Honduras, se otorgó a los suministradores la Recepción Definitiva que dio comienzo al periodo de servicio posventa. 3 Son casitas prefabricadas en material plástico (PVC), pequeñas, con techo muy liviano y ninguna protección de seguridad. 4 A fecha de visita de la misión en marzo 2014 el MEM había asumido el compromiso decidido de finalizar las obras de las aulas de reposición que en su mayoría no estaban construidas habiendo ocupado EURO-SOLAR espacio docente de las aulas existentes. 5 Tal como se reporta, por ejemplo, en el Informe Final de Perú “hubo un desfase entre la instalación fotovoltaica y digital y las antenas de conexión satelital; este retraso en la instalación de las antenas obedeció a dificultades con la plataforma satelital que administra la DIGETE y en la cual serían inscritas las antenas del Programa. 34 En relación a la conectividad, de nuevo nos encontramos con varios “modelos” adoptados según el contexto, normatividad y recursos de cada país. En Nicaragua el proceso de adquisición de los equipos y servicio de conectividad fue particularmente bien llevado y por ello merece la pena detenernos: la alianza estratégica entre el MEM y TELCOR (reguladora de telecomunicaciones) ha sido ejemplar al respecto. La secuencia entre selección del proveedor de señal y el suministrador del equipo respectivo ha sido excelente. TELCOR concibió las especificaciones6, que estuvieron bien elaboradas, y el equipo que se adquirió es de alta calidad y dio además seguimiento en la ejecución. La licitación para el equipo y el servicio incluyó los mismos participantes para asegurar la compatibilidad entre los dos componentes. El suministrador, NICANET, recibió dos contratos, uno de la UE para los equipos y otro del MEM para el servicio de conectividad. Se realizó la licitación del servicio antes de la compra de los equipos para permitir la compatibilidad y se procedió a la contratación directa de NICANET para los equipos. Un factor muy positivo del servicio prestado por NICANET, sobre la base de las especificaciones elaboradas por TELCOR, ha sido el servicio de telefonía IP incluido en el servicio de Internet. NICANET proveyó al mismo tiempo asistencia software remota a las comunidades. Al respecto, la misión de evaluación observa que la experiencia de Nicaragua hubiera podido servir de inspiración como buena práctica para replicar en los otros países. Desafortunadamente el servicio de internet en Nicaragua ha sido descontinuado al terminar el período contractualmente previsto de 2 años y su reanudación queda a la espera de un nuevo financiamiento. Otro caso de interés es Perú, donde los 130 kits EURO-SOLAR instalados en las escuelas son parte del programa gubernamental “Aulas de Innovación Pedagógica de la DIGETE”, beneficiándose del sistema de conectividad vía satélite que este programa maneja. La gratuidad del servicio de internet, que constituye sin duda uno de los rasgos de mayor ventaja comparativa de Perú a nivel regional, se vio empañada, sin embargo, por la existencia de incompatibilidades técnicas entre el suministrador de la señal y el proveedor del equipo de conectividad satelital, que hubo que armonizar invirtiendo en ello tiempo y recursos. La conectividad se convirtió, por el contrario, en el principal problema de EURO-SOLAR en Bolivia. El convenio alcanzado con SICOMI para financiar la conectividad hasta la entrada en funcionamiento del satélite Tupac Katari, no funcionó, quedando las 59 Comunidades sin internet por largo tiempo a pesar de los esfuerzos de la CNC/AT de encontrar una solución7. En este caso el largo periodo sin conectividad desactivó procesos en marcha, afectando a la eficacia e impacto de EURO-SOLAR. En Honduras la financiación del servicio de conectividad corrió a cargo del Gobierno de la República (Programa @prende), pero durante pocos meses, y en El Salvador, a cargo del Ministerio de Educación. En Paraguay, los fondos de contrapartida para dotar de conectividad a los kits EURO-SOLAR durante 12 meses, no se habían aún dispuesto a fecha de misión de evaluación (marzo 2014), estando todavía en fase de licitación. La conexión de Internet en Paraguay se realiza a través de 2 tecnologías: Wimax y Satelital y mediante licitación pública nacional; hay consenso de que la calidad del sistema satelital fue mala (el ITER acompañó hasta la recepción del servicio satelital, pero luego, tal vez por falta de contrato, dejaron de apoyar a fin de solucionar los problemas surgidos durante los servicios). 6 Tanto TELCOR de Nicaragua como CNT de Ecuador señalaron la dificultad inicial de adaptarse a las especificaciones emitidas por el ITER que contemplaban el uso de la “banda K” poco utilizada en esa época en América Latina. Posteriormente los suministradores del servicio de conectividad se han adaptado a estas especificaciones que no han representado un obstáculo mayor. 7 Que se halló para el corto plazo gracias a la colaboración de la OEI que durante 6 meses ha financiado el coste de conectividad, existiendo el compromiso de los Municipios de asumir su financiación a la finalización del periodo cubierto por la OEI 35 PE 3.3. Operación y Mantenimiento de los Kits EURO-SOLAR. Servicio Posventa BOLIVIA ECUADOR EL SALVADOR GUATEMALA HONDURAS NICARAGUA PARAGUAY PERU Las empresas AGMIN (Italia) y CYMI (España) resultaron ser las adjudicatarias de la licitación internacional lanzada por DEVCO/G2-EuropeAid para la instalación, puesta en marcha, mantenimiento de los 600 kits EURO-SOLAR. En el contrato de suministro estaba también incluido el servicio posventa. AGMIN obtuvo el contrato para Nicaragua, Ecuador y Honduras, mientras que CYMI para El Salvador, Bolivia, Guatemala, Paraguay y Perú. Tras el lanzamiento de la licitación, evaluación y comparación de ofertas y selección de los proveedores, el contrato con las empresas adjudicatarias fue firmado en el segundo semestre de 2008. Si la fase de instalación y puesta en marcha tuvo una calidad variable, pero, en términos generales, aceptable, como decíamos con anterioridad, el servicio de operación y mantenimiento (O&M) durante la fase de implementación y el servicio posventa han mostrado tener deficiencias considerables en la mayor parte de los países. Ciertamente no puede “culparse” únicamente a las empresas proveedoras de la insuficiente apropiación de los kits EURO-SOLAR (y su moderado aprovechamiento como veremos en la PE4 Eficacia) por parte de las comunidades, pues esto tiene varias causas. Los recursos destinados a sensibilización y capacitación parecen haber sido insuficientes. Las empresas proveedoras no encontraron probablemente el “terreno abonado” suficientemente para implantar un sistema de O&M y servicio posventa eficiente. Si se esperaban comunidades muy proactivas que reportaran incidencias de manera ágil y puntual desde las OCL, no fue el caso. Las capacidades instaladas en las comunidades eran escasas e inadecuadas para solicitar y gestionar la prestación del servicio de O&M y posventa. Por esta razón, fue desde las CNC de cada país que se asumió esta labor, buscando asegurar la reposición y reparación de equipos en malas condiciones desde su instalación o defectuosos/dañados, siempre dentro del marco contractual fijado con AGMIN y CYMI. En los países en los que ya se había procedido a la recepción final, fueron las instituciones de tutela receptoras de la propiedad de los kits (Ministerio de Educación, Municipalidades, etc.) los encargados de activar y dar seguimiento al servicio posventa. Con excepción de Perú y Bolivia (que no estuvieron exentas de algunos problemas) en el resto de los países hay consenso generalizado sobre el deficiente desempeño de los servicios de O&M y posventa de AGMIN y CYMI. Las dos empresas subcontrataron empresas locales para prestar los servicios acordados8. El protocolo acordado pasaba por, una vez detectadas las incidencias existentes bien fruto de visitas periódicas (escasas) bien por información proporcionada por la CNC, la empresa subcontratista reportaba a la CYMI/AGMIN de las que debía obtener instrucciones sobre cómo proceder. Lo cierto es que este protocolo no ha funcionado en muchos casos de forma eficiente: en ocasiones la respuesta o no llegaba o llegaba muchos meses después de reportarse la incidencia; en otras la respuesta era insuficiente; en otras incluso era nociva para las comunidades beneficiarias (retirada de laptops de los infocentros sin devolución). La 8 ENERQUIMICA en Perú, ENERGETICA en Bolivia, DEPROSOLAR en Guatemala y en El Salvador (donde a su vez se subcontrató a la salvadoreña TECNOSOLAR), TRAMA en Ecuador, SUNISOLAR en Nicaragua, LG en Paraguay, SOLUZ en Honduras. 36 triangulación de la información no ha funcionado y la misión de evaluación no ha podido precisar responsabilidades específicas. Las empresas subcontratistas argumentan que reportaban a CYMI/AGMIN pero no recibían respuestas ágiles para actuar; CYMI (que fue entrevistada por los evaluadores) argumenta que dio instrucciones en tiempo y forma para resolver todas las incidencias existentes9 sea como fuere, lo cierto es que en algunos países se califica el servicio de O&M/Posventa como “inexistente” o “de muy bajo perfil”. Si a la fragilidad de las comunidades reiteradamente mencionada se le suma un mal funcionamiento del sistema de O&M y Posventa, se puede entender con claridad el alto riesgo en que se encuentran los kits EURO-SOLAR y sus repercusiones en términos de impacto y sostenibilidad. Por su relevancia, y porque se deben adoptar medidas de urgencia al respecto, se ha reportado en el Anexo 12 una descripción detallada del desempeño del servicio O&M/Posventa país por país. La siguiente tabla resume el desempeño del servicio Posventa en base al grado de cumplimiento de las condiciones del servicio previstas en el contrato de las empresas con la UE (Anexo II- Especificaciones Técnicas). GRADO DE CUMPLIMIENTO DE LAS CONDICIONES DEL SERVICIO POSVENTA PREVISTAS EN EL CONTRATO DE LOS SUMINISTRADORES Condiciones del Servicio Posventa de Operación y Mantenimiento 1. Instaurar un servicio de operación y mantenimiento. 2. Establecer y mantener en el país de destino el servicio posventa o un representante local encargado de garantizar las intervenciones de mantenimiento y reparación. 3. Mantener un equipo de personal técnico especializado, para el mantenimiento, diagnóstico de averías y reparaciones en cada uno de los países destino. 4. Plan de visitas de mantenimiento preventivo de las instalaciones. 5. Diagnóstico de averías en un plazo máximo de una (1) semana. 6. Una vez diagnosticada la avería, desplazamiento al lugar y reparación en un plazo máximo de dos (2) semanas después de haber sido diagnosticada. 7. Tener actualizado un “Diario de Incidencias”, en el que se indique de manera clara las fechas de actuación, el motivo de la incidencia y el estado en el que se encuentra. Se debe enviar, al menos una vez al año, una copia de este diario a los responsables de la CNC. 8. Formación de un equipo de mantenimiento en el lugar de la instalación que pueda realizar un diagnóstico de la avería. Desempeño 9. Compromiso de que, después del período de garantía, se garantiza la disponibilidad de los componentes y repuestos compatibles con el sistema instalado durante un período de quince (15) años. Fuente: Pliego de condiciones del servicio posventa de operación y mantenimiento (Anexo II Especificaciones Técnicas – p.76. Contrato CYMI-UE) 9 Contratista y Subcontratista “culpan” a veces a las Comunidades de mal manejo y de no asumir las labores de mantenimiento mínimas que les eran propias. 37 A pesar de lo mencionado previamente, la situación podría haber sido incluso más grave si no se hubieran adoptado un rol muy proactivo desde algunas CNC (Honduras, El Salvador, por ejemplo) y DUE (Perú, Bolivia, Guatemala), que fueron muy exigentes frente al suministrador, obligándolo a respetar fielmente las clausulas contractuales. El caso de la DUE Bolivia es especialmente destacable como ejemplo de gestión firme del contrato de suministro, O&M, habiéndose logrado la instalación de pararrayos en todos los infocentros. En todos los casos, está pendiente implantar un protocolo funcional y ágil para asegurar el abastecimiento de repuestos disponibles en el país por un periodo de 15 años como se estipula en el contrato y para ello tanto las DUE como las instituciones depositarias de los kits EUROSOLAR deben realizar las gestiones pertinentes. PE 3.4. Eficiencia social: conformación de los comités, sensibilización, capacitación BOLIVIA ECUADOR EL SALVADOR GUATEMALA HONDURAS NICARAGUA PARAGUAY PERU La estrategia de crear Organizaciones Comunitarias Locales (OCL) fue pertinente en unos casos y no en otros. En unos casos las OCL eran percibidas como espacios de decisión y cuidado amparadas por las autoridades tradicionales (patronados), en otros, como espacios adhoc externos a la comunidad. Las dinámicas son muchas y variadas: en las comunidades con población indígena por ejemplo se han dado varios casos de conflicto entre la lógica de propiedad comunitaria del kit EURO-SOLAR y la propiedad tácita del sector Educativo al estar el kit ubicado en las escuelas (líderes comunitarios vs maestros/as - casos Guatemala, Ecuador). Esto ha afectado lógicamente al uso de los equipamientos EURO-SOLAR registrándose situaciones donde solo los utiliza prácticamente la comunidad educativa (ej. El Salvador, Perú, Paraguay…), en otros la comunidad y el centro de salud pero no la comunidad educativa (Honduras), etc. Según varios entrevistados, las OCL habrían tenido que integrar todas las fuerzas vivas de la comunidad, señalando ellos que sobre todo donde se ha verificado una actitud positiva del director de la escuela y del presidente del patronado se ha logrado cumplir con los objetivos de EURO-SOLAR. El caso de Bolivia es interesante en tanto el actor central es la municipalidad, lo que ha tenido varias ventajas: i) es un ente de la administración del estado con competencias en el desarrollo local multisectorial; ii) es un ente que cuenta con legitimidad democrática al ser los gobiernos municipales elegidos por sufragio universal; iii) es un ente sito en el territorio. En Bolivia, la integralidad del diseño original del Programa EURO-SOLAR dialogó bien desde el principio con la integralidad del Desarrollo Local promovido desde los Municipios (en este caso la dinámica participativa fue claramente mayor y más sólida que en otros países). Dicho esto, en las 600 comunidades receptoras de los kits EURO-SOLAR se conformaron OCL, que fueron el objeto de la sensibilización y capacitación con el fin de asegurar un correcto mantenimiento y uso de los equipos instalados. Sin embargo, y como venimos insistiendo en diversas partes de este informe, la insuficiente participación de las comunidades al inicio y los escasos recursos y tiempo disponibles para el acompañamiento y fortalecimiento de las comunidades ha provocado bajos niveles de apropiación, arrojando niveles moderados del uso de los kits y elevados riesgos para la sostenibilidad de los mismos. Las capacidades instaladas en las comunidades en términos de conocimientos para el mantenimiento y uso de las instalaciones EURO-SOLAR eran escasas; gran parte de las personas capacitadas por las empresas proveedoras ya no forman parte de las OCL o emigraron. Consultadas las empresas 38 proveedoras subrayan que se encontraron comunidades muy poco sensibilizadas en el momento de la capacitación, como decíamos con anterioridad. Por otro lado, las CNC implementaron el componente de capacitación conforme se había previsto en el diseño del Programa EURO-SOLAR. Así, se procedió a formar, animar y acompañar a las comunidades en informática e Internet, y sensibilización en el uso y cuidado del equipamiento, además de iniciativas para la organización y ejecución de actividades productivas que ayudaran a la sostenibilidad del equipamiento. Sin embargo, el porcentaje de tiempo dedicado (sobre el total del periodo de ejecución) a dicha capacitación y acompañamiento fue insuficiente para generar la apropiación por parte de las comunidades y para sentar las bases que permitieran optimizar el uso de los equipos. En algunos países, el Plan de Capacitaciones se concretó, en su fase de implementación, en dos jornadas de capacitación en cada una de las Comunidades EURO-SOLAR beneficiarias. Además, hay indicios que apuntan a que la eficiencia en la provisión de Asistencia Técnica para el acompañamiento a las comunidades beneficiarias fue baja10. En varios países ha habido periodos demasiado dilatados sin presencia de facilitadores en el terreno dificultando la continuidad del trabajo de sensibilización y acompañamiento con las comunidades, con el consiguiente efecto en la eficacia, impacto y sostenibilidad del Programa. PE 3.5. Ejecución financiera BOLIVIA ECUADOR EL SALVADOR GUATEMALA HONDURAS NICARAGUA PARAGUAY PERU Según los datos suministrados a los evaluadores por las instituciones respectivas (ver detalles en los Informes País en el Anexo III), la ejecución financiera de los fondos de contrapartida ha sido superior a la prevista en Bolivia, Perú, El Salvador y Honduras. Algo menor a la prevista (registrada hasta la fecha de evaluación) es el caso de Guatemala y Ecuador, donde sin embargo la cuentas no han sido cerradas todavía11. La gestión financiera ha sido transparente y robusta con fuerte acompañamiento a las CNC tanto desde DEVCO/G2-EuropeAid como desde las DUE. En algunos países las DUEs han contratado, en acuerdo con las contraparte, unas auditorías para certificar lo anterior (en Guatemala, por ejemplo, la auditoría está en curso). En Ecuador la auditoría ha señalado la falta de formalización de algunos importantes gastos que se está tratando de solucionar y también en Paraguay falta todavía cerrar las cuentas. 10 La misión de evaluación fue informada de retrasos en el pago de los honorarios del personal contratado por la AT, prestada por Gas Natural Fenosa, además de una contratación discontinua que ha afectado a su trabajo en las comunidades en toda la ejecución del Programa. 11 Es en el caso de Ecuador el informe de los Auditores Independientes (Nov. 2013), certifica que la contribuci6n nacional suma a 384.934,66 € comparada con la contribución prevista en el CF de 1.146.550 Euros. El mismo informe recomienda, sin embargo, que se realice una conciliación entre la informaci6n de los gastos que registra el área técnica y la informaci6n sobre la Ejecución Presupuestaria que se mantiene en la Dirección Financiera del Ministerio, con vista a aclarar la diferencia antes señalada. En particular esta diferencia parece ser debida entre otros motivos a la falta de documentos formales respeto a las contribuciones de las comunidades y al hecho que el servicio de conectividad suministrado por la CNT hasta el momento (por un monto superior a 1 M$ según datos de la misma CNT) no ha siso todavía liquidado por el MINTEL. 39 2.3. EFICACIA EFICACIA PE4 ¿Se están logrando los Resultados y el Objetivo Específico previstos? Siguiendo la metodología prevista, el equipo de evaluación ha visitado un 10% aproximadamente de las comunidades beneficiarias del Programa EURO-SOLAR. Adicionalmente se ha remitido un “cuestionario comunitario” a personas de contacto proporcionadas por las CNC y autoridades competentes con el fin de recabar información que ensanchara la muestra. Igualmente se ha accedido a la información de fuente secundaria más actualizada disponible sobre los estados de los equipos suministrados por el Programa EUROSOLAR. La información generada es, creemos, suficientemente representativa del desempeño del Programa y por tanto el ejercicio evaluativo puede responder de manera adecuada a las cuestiones acordadas sobre la eficacia de la intervención. A continuación abordamos el análisis del estado de los equipos de generación de energía y conectividad, del uso del kit para fines educativos, sanitarios, productivos y comunitarios, insumos centrales para la medición del grado de eficacia alcanzada (cumplimiento de Resultados y Objetivo Específico). PE 4.1. Estado de los equipos de generación de energía y conectividad BOLIVIA ECUADOR EL SALVADOR GUATEMALA HONDURAS NICARAGUA PARAGUAY PERU En el caso de Ecuador, El Salvador, Paraguay y Guatemala se ha podido obtener información más actualizada que en otros países sobre el estado de los kits EURO-SOLAR instalados, pudiéndose ofrecer una visión más precisa al respecto12. En el caso de Ecuador, según el diagnostico de FEDETA realizado en 2013, el 45% de las comunidades tenían la infraestructura de los infocentros en buen estado, siendo sólo el 15% de comunidades (14) las que presentaban una infraestructura en muy malas condiciones (techo o piso dañado, grietas, goteras, etc.) que requiere ser mejorada a la mayor brevedad posible. Un dato preocupante en Ecuador es la seguridad de los infocentros ya que el 56% no la tienen una adecuada. En muchos, las puertas y/o las ventanas no están debidamente cerradas, no tienen candados o existen agujeros en el techo, que facilitan la entrada. Esto se ha traducido en numerosos robos de computadoras, así como en un mal estado de los centros. Según el mismo diagnostico los sistemas solares fotovoltaicos estaban (Mayo 2013) en relativamente buen estado en el 64% de las comunidades monitoreadas. Sin embargo, en el 86% de las mismas no se ha estado haciendo un mantenimiento adecuado de los sistemas. La anterior situación ha sido 12 En el caso de Ecuador por el estudio realizado por FEDETA en 2013 (ONG responsable de una segunda ronda de capacitaciones). En El Salvador por medio del Ministerio de Educación que realiza un acompañamiento muy cercano a las comunidades beneficiarias. En Paraguay la DUE proporcionó al equipo de evaluación un listado con un estado de situación del equipamiento a fecha del 31 de mayo 2013. En el caso de Guatemala por estar la CNC todavía vigente, esta maneja estadísticas actualizadas sobre el estado de las comunidades. 40 confirmada por las observaciones de campo del evaluador, constatándose además que la mayoría de las comunidades no habían hecho ninguna labor de mantenimiento desde la instalación de los sistemas, perjudicando la vida útil de los mismos. En relación a la conectividad, según los datos FEDETA (confirmados por las observaciones del evaluador) solamente el 65% de las comunidades tiene acceso a internet a pesar de que la CNT está proveyendo teóricamente la conexión a internet a las 91 comunidades. Hay que mencionar que en muchas comunidades la baja velocidad de internet (muy por debajo de los 512 Mbs previstos) y la deficiente calidad (señal inestable) no permite navegar adecuadamente. En el caso de El Salvador, los equipos fotovoltaicos están en general en buenas condiciones. Se ha observado problemas esporádicos por el deficiente mantenimiento (ceniza volcánica depositada sobre los paneles afectando a la capacidad de generación de energía, vegetación y nidos de insectos bajo los paneles, inversores sin funcionar por ausencia de recambio de fusibles, etc). El buen estado general se debe como se ha indicado al constante seguimiento por parte del Ministerio de Educación que, excediéndose en sus responsabilidades y competencias proceden a la limpieza de cuadros de control y revisión general del estado de las instalaciones. En El Salvador la problemática relacionada con el estado de los equipos debe focalizarse además del deficiente servicio de O&M y posventa, en la alta incidencia de los robos (principalmente de laptops) por las condiciones de inseguridad ciudadana que se vive en algunas partes del país. Adicionalmente se constata en todas las comunidades visitadas los conocidos fallos en relación a equipos multifunción (los 48 inoperativos), purificadores de agua (47 inoperativos y 1 robado), neveras “refrigeradores sanitarios” (14 inoperativos, 1 robado). Como se ha indicado, solo a 6 comunidades de las 48 llegó la electricidad convencional ya desde 2012. En cuanto al equipamiento de conectividad su estado es adecuado si bien se pudo constatar en el terreno también problemas de falta de limpieza de las antenas satelitales. La ausencia de pararrayos ha perjudicado tanto a la generación de energía como, lógicamente a la conectividad. La velocidad de conexión comprobada sobre el terreno era baja en relación a lo previsto. Pero el servicio estaba activo en todas las comunidades visitadas y según los datos secundarios proporcionados, también las 40 de las 42 CR EURO-SOLAR beneficiarias restantes. 2 CR no tienen conectividad al haber sufrido robos de los equipos. En Paraguay en el inventario realizado por la DUE en Mayo 2013 se reportaba que 40 de los 45 kits estaban generando energía (los casos en que no funcionaba el sistema fotovoltaico la razón principal era la caída de rayos. Se reportaron 6 comunidades en que hubo robos de equipamiento informático. Por lo demás se reportaban incidencias de mal funcionamiento principalmente de laptops e impresoras por el consabido problema de falta de cartuchos de tinta de repuesto en el mercado local. No había ningún infocentro EURO-SOLAR con acceso a internet a fecha de misión de evaluación ex-post. Sobre el resto de países se puede emitir una valoración en base a las comunidades visitadas por el equipo evaluador (10%). En términos generales se confirma el patrón, El Salvador, Ecuador, Paraguay y Guatemala en relación al funcionamiento del sistema fotovoltaico. Los equipos fotovoltaicos (paneles, controles, baterías) están en general en buenas condiciones. Se han detectado problemas similares relacionados con rayos (excepto en Bolivia), quemas de algunos fusibles en caso de sobrecarga, problemas de limpieza de paneles, casetas y terreno circundante solo bien mantenido en unos pocos casos visitados aunque internamente las condiciones de limpieza son aceptables al estar bien aisladas las casetas y accederse a ellas muy raramente. En todos los casos visitados persisten las conexiones eléctricas hacia los infocentros. Los conocimientos respecto a las cargas admisibles y equipos utilizables son muy escasos, lo que no permite en la mayoría de los casos, aprovechar la energía de manera adecuada. Las 41 instrucciones originarias eran muy restrictivas (no conectar nada excepto el equipo del kit) y han sido respetadas en la mayoría de los casos. Se necesitaría, por el contrario, estudiar y establecer nuevas pautas que permitan flexibilizar estas reglas para mejor aprovechar los sistemas de generación de energía, aun asegurando un uso equilibrado de los mismos. En relación al equipamiento de conectividad se cumple también el patrón de los países mencionados: buen estado general aunque con funcionamiento variable dependiendo de la situación de cada país en relación al grado de acceso a internet. El 100% de las Comunidades de Bolivia y Perú tenían acceso a internet en el momento de la visita (salvo por problemas muy específicos ya mencionados) encontrándose casos ciertamente excelentes como la Comunidad San Francisco Las Abras (Bolivia) en la que el nivel de inclusión digital alcanzado era notorio (realización de un noticiario en vídeo, página web de la comunidad activa, etc.). En Honduras, lamentablemente, las comunidades EURO-SOLAR no contaban con internet desde enero 2013 debido a problemas con el pago de parte del Gobierno del espectro satelital, habiendo sido de manera efectiva el servicio a internet de las comunidades con antena satelital únicamente durante 7 meses en el 2012. En Nicaragua, donde como comentamos se logró buena eficiencia en el proceso de instalación, contratación y suministro del servicio de conectividad, el servicio se interrumpió tras 2 años de funcionamiento continuado (marzo 2011-marzo 2013). La decepción al interrumpirse el servicio de internet ha sido muy grande y es, según ellos, la causa de mucho de los problemas observados actualmente (“la ruptura de internet hizo caer todo”, “venían muchas personas, no avisaron que la entrada del internet estaba terminando”). Actualmente en todas las comunidades donde ha llegado la energía convencional, muchas familias se han abonado a la TV satelital que cuesta alrededor de 20$/mes (“sin internet no hay nada… todos tienen video en las casas”). Cabe preguntarse por lo tanto porqué no pueden pagar también el internet; el problema está probablemente en la gestión colectiva, ya que para la TV se trata de abonamientos individuales. En Guatemala el servicio de internet empezó en noviembre 2013 y está contratado hasta el final de 2015 (29 meses). Según la COMNET que presta el servicio el satélite que se está usando para ser compatible con el equipo comprado por separado (British Telecom) no es adaptado y es caro. Algunos routers dañados fueron repuestos por BT como parte de la garantía pero habría que averiguar si pueden sustituir más routers que resultan dañados. El internet es muy lento13. PE 4.2. Uso de los kits EURO-SOLAR para fines educativos BOLIVIA ECUADOR EL SALVADOR GUATEMALA HONDURAS NICARAGUA PARAGUAY PERU Dado que la mayor parte de los infocentros/kits EURO-SOLAR se han instalado en dependencias educativas (con excepción de Honduras), sería lógico pensar que el uso con fines educativos estaría garantizado en horario de mañana, mientras que por las tardes/noches el uso 13 Con tres computadoras conectadas se ha medido en un caso una velocidad de 27.9 y 15.1 kbps respectivamente. 42 sea de tipo comunitario. Esta hipótesis tácita contemplada desde la fase de diseño del kit no se cumplió conforme a lo previsto. Los conflictos entre comunidad y docentes/escuelas mencionados, las interrupciones por largos periodos de la conectividad a internet, junto con un apoyo aún tímido en la mayor parte de los países a la inclusión digital (a pesar de disponer todos de políticas públicas al efecto), son factores que están detrás de un uso educativo aun limitado y lejos del potencial existente. EL Salvador es uno de los países en que EURO-SOLAR se ha focalizado más en el sector educativo. Los usuarios principales son por orden: i) los alumnos de primaria de las 48 escuelas beneficiarias, ii) el plantel docente de las 48 escuelas; iii) los miembros de las OCL y ADESCOs, iv) otros miembros de la comunidad, lográndose avances en materia de alfabetización digital. En las comunidades más innovadoras y activas (lo cual depende en gran medida del factor humano encarnado en la figura de la directora/director de escuela), en el grado de cohesión y fortaleza organizativa de la comunidad y en la disponibilidad de apoyos de la municipalidad (caso del Cantón Palo Verde en San Julián, Sonsonate), se abre la posibilidad de testar la implantación de módulos de formación on-line, que permitan a las niñas principalmente cursar la secundaria sin tener que abandonar prematuramente los estudios (por la consabida razón de discriminación de género). En Nicaragua el Misterio de Educación, a través de la Dirección de Tecnología y Comunicación, ha colaborado con EURO-SOLAR, pero todos los centros informáticos visitados son totalmente subutilizados para fines educativos. A partir de una nueva directriz del Ministerio de Educación se deberían dar sistemáticamente clases de informática básica, pero solamente a los alumnos de secundaria y a los docentes, y no existen contenidos de informática para escuelas rurales. En la mayoría de los casos observados hubo malentendidos entre docentes y directivos de las comunidades. Además, según los directivos, la mayoría de los profesores no tienen conocimientos suficientes de informática para poderla enseñar a los alumnos (“no lo usan para cursos de informática porque nadie sabe enseñar”, “no se están dándole cursos de informática a los alumnos porque los profesores no saben…. se necesita capacitar a los docentes”). En Bolivia no se tiene un indicador de los resultados obtenidos en el ámbito educativo, pero el EURO-SOLAR en cada una de las comunidades es utilizado por alumnos de primaria, secundaria y educación alternativa. Se han desarrollado capacitaciones en el manejo del equipamiento informático en línea con las políticas nacionales de inclusión digital. Durante el largo periodo de “desconexión” a internet por los problemas señalados, el equipamiento más utilizado para fines educativos ha sido el programa, las laptop y el equipo multifunción (donde se habían podido reponer por las propias comunidades con fondos propios). En Perú los usuarios principales de los kits EURO-SOLAR son por orden: i) los alumnos de primaria de las 130 escuelas beneficiarias, ii) el plantel docente de las 130 escuelas; iii) los miembros de las OCL y APAFA (Asociación de Padres de Familia), iv) otros miembros de la comunidad. 316 docentes recibieron una capacitación en manejo de metodologías y manejo de TIC por la DIGETE, estando incluidos en las capacitaciones que organiza el Ministerio de Educación. Este colectivo se convierte así en parte beneficiaria de la comunidad educativa con probables efectos multiplicadores. Sin embargo, la misión de evaluación constató sobre el terreno que la alta rotación docente es un problema serio pues dificulta el anclaje del conocimiento y capacitación adquirida. De las comunidades visitadas por el equipo de evaluación aquellas que mostraban un mejor uso con fines educativos del kit era aquellas que contaban con directores/as que, aparte de mostrar fuerte compromiso, llevaban varios años en el mismo puesto. 43 En Ecuador solo en pocos casos los infocentros están abiertos a disposición de las necesidades de los estudiantes. Después de las 13 h casi todas las escuelas visitadas estaban desiertas y los infocentros cerrados con candado, mientras que los estudiantes de secundaria, que serían los más interesados, regresan a las 16 h. Solo en uno de los casos observados el centro está abierto todas las tardes de 13 h a 17 h y el sábado y domingo bajo pedido. El uso educativo del kit es por lo tanto muy por debajo del potencial instalado. En Paraguay el uso de los kits EURO-SOLAR es principalmente educativo aunque se circunscribe a la educación digital offline a través de los laptop y programas al no haber conectividad a internet. Las políticas públicas de inclusión digital dan un soporte pedagógico aun tímido. En algunas comunidades el equipo informático no estaba utilizándose por no funcionar el sistema fotovoltaico (rayos, etc.) a pesar de disponer en la escuela de suministro eléctrico convencional. En Guatemala los maestros han sido excluidos, en la mayoría de los casos, de la gestión de los centros EURO-SOLAR hasta la fecha. A pesar de estar pagando el Internet, el Ministerio de Educación nunca informó los profesores sobre cómo se tenía que utilizar los centros de EUROSOLAR, por lo tanto en algunos casos observados los centros informáticos no se usan para fines educativos. Ha habido un malentendido en cuanto a la responsabilidad de los comités comunitarios que se han apropiado de las instalaciones EURO-SOLAR, a pesar de estar éstas ubicadas en los predios y edificios de la escuela. El carácter multisectorial del uso de EUROSOLAR, impulsado por el Programa, no ha sido interpretado correctamente. Esta situación ha sido complicada además por el largo tiempo transcurrido entre la instalación de los equipos, las capacitaciones brindadas por Intecap (pagadas por el Ministerio de Educación) y la entrada en funcionamiento de internet, lo que ha provocado una pérdida de conocimientos debido a los frecuentes cambios de personal educativo y de miembros de los comités. En Honduras el uso de los kits EURO-SOLAR para fines educativos es, como se ha mencionado con anterioridad, escaso; principalmente por encontrarse la mayoría de los kits lejos de las escuelas pero cerca de los centros de salud. Los profesores no tienen tiempo de llevar los alumnos hasta las instalaciones EURO-SOLAR, salvo esporádicamente. La mayoría de docentes, además, no tienen conocimientos adecuados para enseñar informática, aun a nivel básico. Solo en uno de los casos observados se dan cursos regulares a los niños de 4º, 5º y 6º grado. Significativa es la iniciativa de los jóvenes gestores del Infocentro “La Selva” que, a pesar de ya no haber internet, organizan cursos de informática básica para el público, con diploma reconocido por el Municipio. PE 4.3. Uso de los kits EURO-SOLAR para fines sanitarios BOLIVIA ECUADOR EL SALVADOR GUATEMALA HONDURAS NICARAGUA PARAGUAY PERU Como se ha señalado, hubo aspectos de diseño que han afectado al grado de uso del kit EUROSOLAR con fines sanitarios: i) las especificaciones técnicas que debían cumplir las refrigeradoras no tuvieron en cuenta los criterios exigidos por la OPS para homologarlas para utilizarlas en la cadena de frío de las vacunas; ii) la instalación del purificador de agua que no contemplaba en muchos casos cómo asegurar la llegada de agua al tanque respectivo. Pero el factor determinante de la baja eficacia alcanzada al respecto por EURO-SOLAR en casi todos 44 los países (excepto Honduras) ha sido la hipótesis sobre la cercanía entre los centros educativos y los centros de salud en las comunidades. Dada la mencionada rigidez del diseño los países tuvieron de alguna manera que “optar” por un sector de focalización u otro, habiéndose priorizado el sector salud únicamente en Honduras. En Perú, Nicaragua y Ecuador se han hecho intentos de articulación en el terreno para el aprovechamiento del kit con fines sanitarios, pero ciertamente son escasas las comunidades implicadas. En el resto de países, el sector salud fue invitado a participar en un plano institucional (Comité de Seguimiento, OCL, etc.) pero el uso del kit resultó prácticamente en su totalidad de carácter educativo y/o comunitario. Bien es cierto que el potabilizador situado en el aula escolar correspondiente, habilitada para acoger el equipamiento, ha funcionado en algunos casos en que lograron el acceso del agua al tanque (mayormente por gravedad), y que se han visto neveras en escuelas con vacunas tras acuerdos logrados con el agente de salud de la zona. Pero como decimos, en general el uso sanitario ha sido limitado. Sorprende al respecto la diferencia considerable resultante de la comparación de datos proporcionados en el informe final de la AT Gas Natural Fenosa fechados en mayo de 2012 con la verificación realizada sobre el terreno dos años después por la presente evaluación ex post sobre la muestra de un 10% de comunidades14. Merece la pena detenernos aquí en Honduras por ser el caso de éxito de EURO-SOLAR en el sector salud. En este país el uso sanitario del kit EURO-SOLAR se ha convertido en práctica de la que extraer lecciones pues configura un modelo de intervención bien original y diferente al resto de países (cuadro a continuación). Servicios de salud mejorados gracias a EURO-SOLAR en Honduras Honduras fue el único país dentro del Programa que dio prioridad al factor Salud y Comunitario en su conjunto. El Programa Ampliado de Inmunizaciones (PAI) de la Secretaria de Salud, ha sido un socio estratégico de EURO-SOLAR recibiendo el beneficio del empleo del kit fotovoltaico y sanitario: originalmente un congelador y a una refrigeradora para el mantenimiento de las vacunas y el purificador de agua. Lo que ha sido respetado muy puntualmente es la prioridad del uso sanitario de la energía. La mayoría de los centros de salud servidos por EURO-SOLAR han beneficiado de una fuente constante y confiable de energía que les ha permitido, de hacer funcionar regularmente no solamente la refrigeradora y congelador, y en varios casos el purificador de agua, sino también hacer funcionar varios otros aparatos médicos como nebulizadores (120 v, 1.3 - 1.4 A), lámparas para sillas ginecológicas y monitores fetales. Solo en uno de los casos observados la refrigeradora no funciona después de una interrupción de luz – el congelador si - se guardan vacunas en termos. Los purificadores, donde funcionan, se usan para preparar sueros para los niños deshidratados. El sector salud y consecuentemente el Ministerio de Salud es por lo tanto el principal beneficiario de EURO-SOLAR en Honduras, representando un muy buen ejemplo de 14 En El Salvador se consigna en el informe de la AT un uso sanitario del kit en un 83,33% de las comunidades; en Bolivia un 100%; en Nicaragua un 66,67%, en Perú un 64,62%, en Ecuador un 43,96%, en Guatemala un 29,91% y solo en Paraguay se consigna un 0% de uso sanitario. O bien efectivamente hubo elevado uso sanitario del equipamiento provisto por EURO-SOLAR hasta mayo 2012, desapareciendo después progresivamente hasta llegar al estado actual descrito con anterioridad (uso marginal en todos los países excepto en Honduras) o hubo algún error de cálculo en su momento y por tanto nunca ha habido un uso sanitario relevante del kit EUROSOLAR (salvo en Honduras). La presente evaluación se inclina por la segunda opción en base a que i) todos las personas entrevistadas han mencionado un uso marginal del kit para usos sanitarios a lo largo de la vida del programa; ii) la observación directa en el 10% de Comunidades visitadas por el equipo de evaluación. Esta valoración se alinea con el análisis de la composición sectorial de los miembros de las OCL, en base a los datos reportados por Gas Natural Fenosa, siendo la participación del sector salud en las OCL de 0% en Bolivia, El Salvador y Paraguay, 0,54% en Nicaragua, 2,56% en Perú (participación por tanto muy marginal del sector en la toma de decisiones y gestión de los kits EURO-SOLAR). 45 cómo la energía fotovoltaica generada por sistemas sólidos y confiables pude representar una respuesta muy valiosa para diversificar e mejorar la oferta de servicios de salud en las comunidades no servidas por la energía convencional. PE 4.4. Uso de los kits EURO-SOLAR para fines productivos BOLIVIA ECUADOR EL SALVADOR GUATEMALA HONDURAS NICARAGUA PARAGUAY PERU Conviene recordar aquí que en la lógica de intervención de EURO-SOLAR, tanto el Objetivo Específico como los Resultados estaban concebidos en torno a la instalación del kit y las medidas de mantenimiento correspondientes. Esta lógica “llave en mano” ya mencionada incluía una sola actividad referida específicamente al apoyo de la Asistencia Técnica a las comunidades en el desarrollo de aplicaciones de uso productivo: Se organizarán cursos específicos para potenciales utilizadores de las infraestructuras y para desarrollar servicios (Actividad 3.5. Convenio de Financiación – DTA). Posteriormente se apunta también en el CF: La CNC hará una evaluación final (que incluirá una encuesta de satisfacción por parte de los usuarios) sobre el uso efectivo de los equipamientos y asegurará un seguimiento estrecho de las comunidades hasta la apropiación real de los equipamientos por parte de las mismas”. Se entiende por tanto que es en esta actividad donde recae el vector de “capacitación para la generación de ingreso” a través del kit EURO-SOLAR, pilar central para la sostenibilidad. El análisis de eficacia en clave de uso productivo del kit sostiene la afirmación realizada anteriormente sobre las debilidades de diseño existentes, que imposibilitaron tanto la apropiación real por parte de las comunidades de todo el potencial del kit EURO-SOLAR, como la generación de ingresos suficiente para mantenerlo y generar incluso excedentes. El informe final de Gas Natural Fenosa consignaba en mayo de 2012 las siguientes cifras de uso productivo del kit EURO-SOLAR: País EURO-SOLAR % Comunidades haciendo uso productivo del kit EURO-SOLAR (mayo 2012) Bolivia 100% Ecuador 8,79% El Salvador 70,83% Guatemala 70,09% Honduras 94,12% Nicaragua 83,33% Paraguay 100% Perú 100% Fuente: elaboración propia en base a informe final AT Mayo 2012 A fecha de misión de Evaluación ex-post, y a tenor de lo observado en la muestra considerada y de las entrevistas realizadas, el uso productivo del kit EURO-SOLAR se ha reducido considerablemente. Los antedichos problemas de apropiación comunitaria (incluidos los conflictos con el sector educativo mencionados), la falta de conectividad, o el deterioro de algunos equipos (equipos multifunción, etc.) están en la base de esta reducción. 46 Los infocentros de Nicaragua tuvieron algunos ingresos cuando había internet (“con señal sacaban dinero”) pero la gestión del dinero por parte de la directiva fue a veces problemático (“antes había descontrol… no estuvieron manejando bien el ingreso”). En Guatemala, los infocentros están casi siempre cerrados por lo que poco uso productivo pueden tener. Sin embargo, ha habido intentos de realizar planes de negocio y en alguna comunidad se ha comprobado que se estaba generando algún ingreso. En Paraguay, como se indicó con anterioridad se da la peculiaridad de que, en promedio, el nº de población de las comunidades beneficiarias es elevado (en comparación al resto de países); lo cual efectivamente permitiría generar ingresos razonables si hubiera conectividad (principal fuente de ingreso junto con el equipo multifunción). En Perú, la fragilidad de las comunidades y su baja población impide generar un volumen significativo de recursos del uso “productivo” del telecentro (algún informante indicó que de haberse seleccionado comunidades de la zona amazónica la capacidad de generación de ingreso habría sido mayor). En El Salvador el uso mayoritariamente educativo y la incompatibilidad de horarios para el uso comunitario por el momento no permiten una generación de ingreso siquiera moderada salvo en algunas pocas comunidades más proactivas. En Bolivia merece la pena destacar la realización de 59 planes de negocio, una por comunidad beneficiaria; aunque aún la generación de ingresos es bastante moderada ésta sería la base para que se pudieran ampliar los usos del kit a diversos usos socio-comunitarios y económicos. A diferencia de otros países, este acceso abierto y fluido de la comunidad entera al kit conlleva potencial de utilización y por tanto de generar impactos más allá del ámbito educativo. En Ecuador los infocentros observados andaban por la mayoría cerrados y por lo tanto con muy pocos negocios generados. En Honduras, al no existir la conexión a internet, actualmente los pocos negocios generados en las comunidades mejor organizadas son los de recargas de baterías, impresiones y fotocopias y ventas de helados, pero en un caso se ha podido observar un uso muy diversificados, incluyendo la venta de energía para equipos de sonido durante eventos o el caso de “La Selva”, ya mencionado, donde los jóvenes gestores mantienen el infocentro abierto sistemáticamente y brindan varios servicios incluyendo los de capacitación informática. El uso productivo del kit EURO-SOLAR es por lo tanto un buen indicador del grado de apropiación del mismo por parte de las comunidades beneficiarias. Si, como venimos diciendo, y por los problemas señalados de baja participación, insuficiente tiempo y recursos destinados a la capacitación, deficiente servicio de O&M y largos periodos sin conectividad, conducen todavía a una baja apropiación, de manera correlativa, el uso “productivo” de los kits parece haber sido ciertamente modesto (y por supuesto muy lejos del umbral necesario para que se pudiera cumplir la hipótesis teórica inicial de hacer descansar la sostenibilidad en las comunidades). Hay potencial, sin embargo, para ampliar el uso productivo de los kits pero para ello se requiere todavía un fuerte acompañamiento a las comunidades, capacitación y la garantía de un amplio acceso de la población al uso del kit, rompiendo encapsulamientos sectoriales (para lo que el ejemplo de Bolivia es valioso como fuente de aprendizajes), y obviamente el servicio de internet activo. Al respecto, hay que enfatizar que en todos los países se han podido observar comunidades15 donde los objetivos de EURO-SOLAR han sido logrados plenamente, en las cuales se da pleno usos a todos los equipos y se le da un suficiente mantenimiento. Esta constatación lleva a la conclusión de que el modelo concebido era adaptado y que vale la pena hacer un esfuerzo para recuperar las comunidades que han conocido problemas, para volverlas a poner en plena función. 15 Aproximadamente 10 de las 60 comunidades visitadas por los evaluadores 47 2.4. IMPACTO ¿En qué medida ha contribuido el programa al desarrollo sostenible de las IMPACTO PE5 comunidades beneficiarias? Grado de contribución a la Cohesión Social y Territorial e Inclusión social. PE 5.1. Grado de contribución a la Cohesión Social y Territorial e Inclusión social. BOLIVIA ECUADOR EL SALVADOR GUATEMALA HONDURAS NICARAGUA PARAGUAY PERU Siendo el Objetivo General de EURO-SOLAR “contribuir al desarrollo sostenible de las comunidades locales mediante la utilización de energías renovables y las nuevas tecnologías de Información y de Comunicación” (CF), el proceso evaluativo puede concluir que dicha contribución es por el momento modesta. Y se circunscribe por el momento al ámbito educativo y en un caso al sanitario (Honduras), no habiéndose aprovechado aún todo el potencial del kit, para que verdaderamente el impacto en términos de desarrollo sostenible a nivel local sea significativo. Desafortunadamente, sobre la base de las comunidades observadas, el logro de objetivos parece ser aún parcial. Además, la finalidad energética es fuertemente inhibida por la llegada masiva de la electricidad convencional. La inclusión digital escolar, la reducción de la brecha rural-urbano en el ámbito educativo y la mejora de la formación docente en TIC, son ámbitos de impacto local incipiente en El Salvador, Perú, Bolivia, Nicaragua, Ecuador. En Honduras el impacto en salud se considera elevado; los centros de salud beneficiarios de EURO-SOLAR están brindando una serie de servicios muy por encima de los que están dotados sólo de un pequeño panel solar para hacer funcionar la refrigeradora para vacunas. En el caso de Paraguay la falta de pertinencia de EURO-SOLAR en relación a la provisión de energía eléctrica lastra negativamente el resto de efectos generados. En términos de coste-efectividad EURO-SOLAR en Paraguay no resulta socialmente rentable16. En términos de impacto comunitario, EURO-SOLAR ha permitido (en las fases de existencia de conectividad) una mejora de las comunicaciones con las familias de los habitantes de las comunidades que emigraron a otros países o a la capital (ventana al mundo). A nivel interno, no podemos afirmar que EURO-SOLAR haya incidido en el fortalecimiento del tejido social comunitario por la conflictividad encontrada en varios casos. Resulta relevante contrastar en clave de impacto los casos de Perú y Bolivia donde la participación comunitaria ha sido mayor en las OCL (85% de sus integrantes son miembros de la comunidad en Perú y 83% en Bolivia). En el caso de Guatemala, Nicaragua, Ecuador y Perú la transferencia de la responsabilidad de dar seguimiento a los infocentros EURO-SOLAR se va a hacer próximamente a favor de los 16 Como indica un informante cualificado “es de resaltar el alto coste que representa la disponibilidad de las aulas para el telecentro y las infraestructuras de seguridad (rejas, guardia de seguridad necesaria, etc), el pago del servicio de Internet, sin tener en cuenta los costes de los equipos de donación. 48 Ministerios de Educación, generando cierta confusión sobre la factibilidad del uso comunitario del kit EURO-SOLAR. En Bolivia, sin embargo, se transfirió la propiedad de los kit EUROSOLAR a las Municipalidades; un informante de Bolivia indica que “el modelo de organización comunitaria en torno a los centros (usuarios, comité de gestión, responsables de control social, autoridades originarias) y la vinculación lograda con los municipios, que no determinan un uso sectorial (exclusivamente educativo) de los centros, facilita que todos los grupos meta puedan acceder a los resultados disponibles”. En este caso, el impacto comunitario de EURO-SOLAR ha sido mayor. En otros casos, como Guatemala por ejemplo, el peso de las organizaciones comunitarias en la conformación de los OCL ha sido elevado, pero se ha generado conflictividad sobre la propiedad y manejo del kit, que debería gestionarse con cautela de cara a la fase de transferencia que se prevé se haga al Ministerio de Educación. En cuanto al impacto financiero en las comunidades, debemos recordar aquí que la ganancia económica se ha constituido en muchos casos en el único estímulo para gestionar las OCL y al mismo tiempo en la principal fuente de conflictos. El aspecto financiero ha sido un gran factor de confusión. Por un lado, se ha insistido con los comités EURO-SOLAR, en el momento de su formación y capacitación, sobre la importancia de generar ingresos financieros, organizando la venta de pequeños servicios (carga de celulares, fotocopias, llamadas telefónicas). Todos estos servicios se han comprobado muy acertados, ya que responden a una demanda real en las comunidades que siguen sin disponer de electricidad (la situación cambia enormemente cuando llega la electricidad convencional). Los servicios eran remunerados, con base a precios establecidos y aceptados por los usuarios. Ahora, resulta que esta oportunidad de hacer negocios a través del kit EURO-SOLAR se ha vuelto en ocasiones origen de problemas. La acumulación de pequeñas cifras de dinero ha creado recelos, desacuerdos, apropiaciones indebidas, etc. Es evidente que, en los contextos socioculturales de las comunidades EUROSOLAR, algo ha sido mal concebido o no suficientemente consolidado respecto a la organización empresarial. Con referencia al impacto institucional, a pesar de que se adoptó un enfoque de intervención que primaba la integralidad, el impacto de EURO-SOLAR en términos de articulación institucional ha sido moderado (excepto casos de sinergias muy eficaces como la existente entre ENATREL y TELCOR en Nicaragua) aunque no por ello debe dejar de destacarse su carácter innovador. Los evaluadores han podido constatar que los espacios de concertación y articulación interministeriales creados (Comités de Seguimiento) se habían diluido a la finalización del periodo de ejecución. Había consenso sin embargo de que esta aproximación multisectorial ha resultado positiva y ha ayudado a generar una cultura de integralidad en la gestión de políticas públicas. Aquí, una vez más, se ha comprobado que el mejor escenario para que las dinámicas colaborativas entre sectores y actores diversos, es el propio territorio de intervención donde los delegados de los sectores (educación, salud) deben articularse necesariamente con las autoridades municipales y comunitarias, legitimadas por el sufragio universal aquellas y los procesos de elección comunitarios éstas. El abordaje del enfoque integral debe hacerse de “abajo hacia arriba” y que una fuerte participación de las propias comunidades y municipios debe garantizarse en los espacios de articulación centrales (Comités de Seguimiento, por ejemplo); de otra forma se produce un desenganche “centro-periferia” con consecuencias no deseables para el impacto y sostenibilidad. En un plano diferente, pero también importante, la misión de evaluación considera que EUROSOLAR ha contribuido a cartografiar las áreas de aislamiento extremo y bolsas de exclusión, logrando poner en el mapa cientos de comunidades de América Latina. “Pasar de la invisibilidad a existir”. Es este un impacto relevante en clave de cohesión territorial y social que, a pesar de las debilidades mencionadas, debe resaltarse aquí. A pesar de que EUROSOLAR pertenezca a una generación de programas verticales, a diferencia de muchos de los 49 programas anteriores a la Declaración de Paris, la mayor parte de la inversión AOD se ha hecho en los territorios sirviéndose para ello de una “maquinaria” de gestión potente que ha permitido la compleja instalación de los 600 kits en las comunidades seleccionadas. Kits EURO-SOLAR tecnológicamente robustos que se convierten verdaderamente en insumos de alto potencial “sembrados” en las áreas más aisladas y excluidas de los 8 países beneficiarios. Esta “cartografía de la exclusión” y la capacidad de seguimiento remoto (plataforma DIGETE/Ministerio de Educación en Perú, Ministerio de Educación en El Salvador, disponibilidad de conectividad, etc.) que facilita el seguimiento del uso internet/energía (verdaderos indicadores de inclusión social) son aportes de EURO-SOLAR que deberían permitir un diseño de políticas públicas y de la AOD focalizado, además de arrojar información de alto valor para medir los avances hacia la cohesión territorial y social. REPLICABILIDAD PE6 ¿Ha servido EURO-SOLAR para desarrollar un modelo replicable y generar un efecto multiplicador/demostración? PE 6.1. Replicabilidad BOLIVIA ECUADOR EL SALVADOR GUATEMALA HONDURAS NICARAGUA PARAGUAY PERU Por el momento EURO-SOLAR no se ha constituido en un modelo en sí mismo que sea reconocido para ser replicado. El Programa sí arroja aprendizajes y lecciones que de ser correctamente sistematizadas pueden ayudar sin duda al diseño de nuevos programas de electrificación y conectividad rural con energías renovables. El Manual de Replicabilidad producido por la Asistencia Técnica (Gas Natural Fenosa) a petición de DEVCO/G2EuropeAid es un instrumento básico, útil pero no exhaustivo para facilitar la transferibilidad del proceso seguido por EURO-SOLAR. En particular, se lamenta la ausencia en dicho manual de una recopilación de buenas prácticas particularmente destacables como las de “salud” en Honduras y “conectividad” en Nicaragua o de haber mostrado cuales eran las vías a través de la cuales se puede flexibilizar el modelo del kit, para adaptarse a las diferentes situaciones concretas que se pueden encontrar en los países potencialmente beneficiarios. No obstante algunos interesantes ejemplos de “replicabilidad” de EURO-SOLAR se han producido y deben mencionarse aquí. El caso más destacado es el “Programa Luces para Aprender (LPA)” de la OEI que tuvo su fuente de inspiración directa en EURO-SOLAR, llevándose a cabo los acercamientos institucionales necesarios OEI-UE para extraer los aprendizajes necesarios. LPA surge como demanda de los países a la OEI ante la necesidad de mejorar la calidad educativa de las escuelas rurales, de manera particular de brindarles energía eléctrica para facilitar la labor educativa. El primer referente fue EURO-SOLAR y su implementación en los 8 países (Bolivia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Paraguay y Perú). La OEI estableció contactos con el ITER con el fin de conocer la propuesta tecnológica de EURO-SOLAR. Tres aspectos de EURO-SOLAR fueron claves para el diseño de Luces para Aprender (LPA): 50 i) respecto al Marco Jurídico e institucional de EURO-SOLAR la principal conclusión fue que en el caso de LPA cada país iría a su “ritmo” y que las relaciones institucionales en el caso de la OEI con los Ministerios de Educación y cualquier otro ministerio interesado, se llevaría a nivel nacional y en ningún caso, salvo por conveniencia, la negociación sería colectiva, es decir con todos los países en bloque. A juicio de la OEI, un aprendizaje compartido por varios actores involucrados en la ejecución de EURO-SOLAR fueron las dificultades generadas por las negociaciones en bloque con todos los ministerios involucrados y de todos los países (legislaciones dispares y marcos regulatorios diferenciados). Como equipo de evaluación no podemos sino validar esta lección aprendida por la OEI de EURO-SOLAR. Los diseños demasiado rígidos, sin capacidad suficiente de adaptación al contexto pueden llegar a casos extremos como el de EUROSOLAR Paraguay. ii) LPA adoptó como referente también de EURO-SOLAR el tipo de solución tecnológica en materia de energía para llevar electricidad a lo rural, optando por una solución conceptualmente similar si bien de una capacidad y alcance de generación de energía y grado de autonomía (pero también costes) mucho menores. iii) el formato tipo “KIT” también llamó mucho la atención a la OEI a la hora de implementar el programa LPA. Es decir, LPA definió los elementos esenciales que definen la identidad del programa al igual que EURO-SOLAR, luego se dio la libertad de ajustar a nivel nacional todo lo que fuera accesorio o adicional del Kit tipo que proponía LPA, especialmente por la limitación de recursos. El Programa Luces para Aprender Es una iniciativa de la OEI, aprobada por la XXI Conferencia Iberoamericana de Ministros de Educación de septiembre de 2011 celebrada en Asunción, Paraguay, que cuenta con 2 Asesores permanentes: Fundación Energías sin Fronteras y Ondula (especialistas en telecomunicaciones y sistemas fotovoltaicos). El objetivo de LPA es la instalación de módulos fotovoltaicos para el suministro de energía eléctrica y la dotación de equipos informáticos con la correspondiente conexión a internet a más de 70.000 escuelas rurales de difícil acceso de América Latina, favoreciendo especialmente a las poblaciones indígenas, afro-descendientes y en situación de vulnerabilidad. El fin último de LPA es contribuir con la mejora de la calidad educativa de las escuelas rurales de la región, así como el desarrollo y bienestar de las comunidades a las que pertenecen. Durante el tiempo de implementación del programa se ha beneficiado a 8.427 alumnos y 938 docentes de escuelas rurales de 11 países iberoamericanos (Argentina, Bolivia, Colombia, Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Paraguay, Perú, República Dominicana y Uruguay) para un total de 9.365 beneficiarios directos del programa. Pero además del Programa Luces para Aprender (que sigue siendo el caso más paradigmático), se ha tenido conocimiento de réplicas “adaptadas” en 28 comunidades de Perú (el Decreto de Urgencia del año 2010 denominado “Núcleos Ejecutores” permitió dotar con sistemas similares a 28 comunidades de zona de Selva con programas integrados: componente generación electricidad, salud y educación y comunicación). Durante las visitas al terreno en Guatemala, se han podido también observar muchas “réplicas parciales” del uso de la energía solar y también del uso de internet en comunidades remotas. En San Antonio Nueva Esperanza (Uspantán) un instituto privado ha replicado el modelo de EURO-SOLAR instalando un gran sistema con 30 paneles, baterías y computadoras. Réplicas se han observado también en otras escuelas e iglesias que se han dotado de paneles para actividades socio-culturales y educativas. En otros casos son los pequeños emprendedores privados que han copiado en parte EURO-SOLAR (en una comunidad 2 muchachos compraron 51 fotocopiadoras con paneles). En Parroquia Lancetillos existen otros 2 café internet (con paneles y modem USB porqué hay señal 3G). Sin embargo, la diversificación de los usos de la energía renovable en las instalaciones de EURO-SOLAR ha sido en parte inhibida por las reglas rígidas impuestas por las directrices y lineamientos del Programa. Estas reglas, que limitan los usos con el fin de proteger los equipos, muy justificadas para evitar daños, contribuyen a la subutilización de los mismos y probablemente ralentiza también la replicabilidad potencial de EURO-SOLAR. Por otro lado, cuando los gobiernos o municipios han querido ampliar los centros informáticos en las comunidades no han mejorado EURO-SOLAR sino hecho algo similar a la par, (más computadoras, tal vez mejor local, pero con peor energía y sin internet). Todos regalan computadoras: donantes, gobiernos, municipios, compañías telefónicas, otros actores privados, pero nadie se preocupa por su uso. 2.5. SOSTENIBILIDAD SOSTENIBILIDAD PE7 EURO-SOLAR tenía la pretensión, respecto a otras iniciativas similares, de disponer de una base tecnológica a prueba de sostenibilidad. ¿Se ha logrado esto? El análisis de Sostenibilidad no puede hacerse desde la perspectiva puramente ex-post pues el estadio de EURO-SOLAR no es el mismo para todos los casos. En algunos países prácticamente está en el periodo de servicio posventa (Bolivia, El Salvador), en otros aún se está en fase de organizar la recepción final y la transferencia (Perú, Paraguay), en otros todavía se está en fase de implementación (Guatemala). Conviene, pues, a efectos metodológicos, abordar este criterio en clave de perspectivas de sostenibilidad más que el grado de sostenibilidad alcanzado a la fecha. Para ello, hemos debido analizar el desempeño diferenciado en relación a los diversos factores de sostenibilidad principales (técnicos, estado actual y potencial de los equipos y conectividad, institucionales, O&M, propiedad, políticas públicas, avance de frontera eléctrica, socioeconómicos, apropiación comunitaria, uso, generación de ingreso). PE 7.1. Sostenibilidad Técnica - Factor de sostenibilidad de EURO-SOLAR – Equipo fotovoltaico y antena satelital BOLIVIA ECUADOR EL SALVADOR GUATEMALA HONDURAS NICARAGUA PARAGUAY PERU A fecha de misión de evaluación (marzo 2014) los equipos fotovoltaicos y de conectividad estaban en términos generales en buenas condiciones. Esto muestra que se ha logrado instalar equipos sólidos y fiables que, a pesar de un mantenimiento deficiente por parte de las empresas proveedoras y de un cuidado insuficiente por parte de las propias comunidades, estaban funcionando en la mayor parte de los casos. Esto es un factor positivo para la sostenibilidad de EURO-SOLAR. 52 Sin embargo, como hemos visto con anterioridad y se indica extensamente en los Informes País (ANEXO III), la situación del equipamiento no es la misma en todos los países. En algunos, las perspectivas de sostenibilidad en el futuro son más sombrías que en otros, debido a diversos motivos: o no hay una institución con las competencias técnicas claramente responsabilizada de su mantenimiento en el futuro (El Salvador, por ejemplo, en relación al equipo fotovoltaico), o hay problemas con el proceso de transferencia de la propiedad de los equipos (Paraguay es el ejemplo más claro, donde el Ministerio de Educación no es claro que acepte la transferencia, quedando los kits en un limbo legal). También se constata que el Ministerio de Educación de Guatemala ha estado menos involucrado hasta el momento en los aspectos técnicos y en el seguimiento de campo de EURO-SOLAR respecto al MEM que ha realizado este seguimiento muy diligentemente por lo menos hasta mayo de 2014 (al asumir el Ministerio de Educación esta responsabilidad deben establecer una responsabilidad clara en sus Direcciones Departamentales respecto al seguimiento y mantenimiento de las instalaciones EUROSOLAR). Se han considerado aquí perspectivas variables de sostenibilidad del equipamiento fotovoltaico/satelital según los países: favorables en Perú, Bolivia y Honduras, moderadas en el resto. - Factor de sostenibilidad de EURO-SOLAR – Equipo informático BOLIVIA ECUADOR EL SALVADOR GUATEMALA HONDURAS NICARAGUA PARAGUAY PERU Otro factor de sostenibilidad es el estado del equipo informático disponible. En términos generales los equipos informáticos se encontraban en un estado moderadamente bueno, habiéndose detectado casos de robos (con especial incidencia en Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua), mal funcionamiento debido o al mal uso de los mismos por la insuficiente capacitación recibida o debido al deficiente servicio de O&M. La dinámica de reposición de equipamiento informático es más ágil que en el caso del equipo fotovoltaico/satelital debido a que en casi todos los países hay programas activos de dotación de laptops (one laptop per child, etc) a las escuelas. Las perspectivas de sostenibilidad de los equipos informáticos son, sin embargo, moderadas en la mayor parte de los casos, principalmente como consecuencia del desempeño deficiente del sistema de O&M implantado y de las dudas sobre la responsabilidad institucional. En El Salvador a pesar de no funcionar adecuadamente el servicio de O&M posventa y la incidencia de robos, el fuerte compromiso del Ministerio de Educación y su cercano seguimiento de las comunidades EURO-SOLAR augura buenas perspectivas de sostenibilidad al menos del equipamiento informático básico (laptops). Como buena práctica/lección aprendida destacar la iniciativa en El Salvador de situar los infocentros bajo el amparo del Centro de Reacondicionamiento, Ensamble y Soporte Técnico (CREST), del propio MINED, cuyo personal fue capacitado por la empresa CYMI en técnicas de mantenimiento de los sistemas fotovoltaicos, con el fin de verificar el estado de los sistemas y el equipamiento En Bolivia, la tutela y propiedad municipal de los kits EURO-SOLAR y la fuerte dinámica implantada de control ciudadano en las comunidades, además de la menor incidencia de robos que en otros países, suponen una base de garantías razonables de sostenibilidad. 53 - Factor de sostenibilidad de EURO-SOLAR – Conectividad BOLIVIA ECUADOR EL SALVADOR GUATEMALA HONDURAS NICARAGUA PARAGUAY PERU Lógicamente otro de los factores de sostenibilidad de EURO-SOLAR es la garantía de conectividad a internet. Dado el avance de la frontera eléctrica en muchos países, la conectividad y la inclusión digital se han convertido en un componente central del aporte de EURO-SOLAR. De hecho, y como se ha mencionado, en algunos casos la interrupción del servicio de internet desactivó procesos virtuosos en marcha que habrían llevado a mayores efectos e impacto de EURO-SOLAR de no haber sucedido. Tal es el caso de Honduras y Nicaragua, por ejemplo. Junto con Paraguay son los 3 únicos países donde hoy no hay conectividad, siendo las perspectivas de sostenibilidad inciertas aunque de gravedad diferente: i) en el caso de Honduras parece haber soluciones previstas en el corto plazo habiéndose creado, con la transición del nuevo Gobierno, la Dirección de TICs en CONATEL, que en principio será responsable de proporcionar conectividad y apoyo técnico a los programas educativos como Ampliando Horizontes, @prende y posiblemente EURO-SOLAR; en el caso de EURO-SOLAR la parte que le correspondería a CONATEL es de restablecer la conectividad y darle seguimiento a las comunidades (al menos para la parte de TICs); esta función se financiaría con el Fondo de Telecomunicaciones alimentado por el 1 % de los ingresos de las telefónicas; el convenio entre la SEPLAN y CONATEL está todavía en negociación, existiendo todavía muchas dudas de cómo esto va a funcionar. ii) En Nicaragua ciertamente dada la buena gestión del componente de conectividad realizada durante la fase de implementación, debería ser posible encontrar una solución viable que mejorara este escenario (solución que a la fecha no es clara); iii) en Paraguay no se cuenta como decíamos a la fecha con conectividad en los infocentros EURO-SOLAR; está previsto en el corto plazo que con fondos de contraparte se financie la conexión a internet a las 45 comunidades por un año; pero esto no mejora las perspectivas de sostenibilidad, dada la incertidumbre del marco institucional ya comentada en esta informe; ¿en caso de que el Ministerio de Educación asuma la transferencia de propiedad de los equipos asumirá un compromiso institucional, con garantías de continuidad, de la financiación del coste de la conectividad? ¿será posible implantar un sistema de pago del internet por parte de las Comunidades beneficiarias mismas dado su tamaño mayor que la media EURO-SOLAR? y en este caso ¿quién liderará el proceso para implantar un sistema funcional que garantice el servicio ante la próxima disolución de la CNC? Hay dos casos (Ecuador y Bolivia) en los que, aun habiendo servicio de conectividad, a fecha de misión las perspectivas de sostenibilidad son moderadas. En Ecuador solo un 65% de las Comunidades EURO-SOLAR tienen el acceso funcionando a pesar de que se había acordado la dotación completa de conectividad por un periodo de 5 años. En la practica el MINTEL, que debería hacerse cargo del pago a la CNT (a cargo de los fondos FITEL) no está pagando, y por lo tanto el proveedor CNT está descuidando el servicio. Reconociendo la mala calidad del servicio prestado hasta la fecha, la CNT tiene previsto reorientar las antenas hacia otro satélite para mejorar la calidad de la conectividad. La solución del acuerdo de financiamiento CNC/MINTEL es al mismo tiempo indispensable para tener seguridad respecto a la perspectiva de duración y calidad del servicio en el futuro durante los 5 años estipulados. En el caso de Bolivia, donde la cuestión de la conectividad ha sido la mayor dificultad de EURO-SOLAR, a fecha de misión quedaba un mes para que expirara el convenio firmado entre Ministerio de 54 Hidrocarburos y Energía con la OEI (mayo 2014), habiéndose acordado a través de convenios firmados con los 35 Municipios involucrados que ellos serían, en tanto “propietarios” de los kit EURO-SOLAR, los responsables de la financiación del servicio de conectividad a partir de mayo 2014. Siendo esta una solución óptima, sin embargo debe implementarse adecuadamente de forma eficiente y funcional (como prueba de que aun las responsabilidades contraídas no están suficientemente interiorizadas, se constató que algunas municipalidades visitadas no tenían previsto en el POA Municipal de 2014 un rubro para financiar el coste de la conectividad, encontrándose a la fecha de evaluación sin fondos específicos asignados). La actitud municipal, su apropiación, y compromiso con las Comunidades permite albergar esperanzas favorables. En Perú, El Salvador y Guatemala, se dispone de conectividad actualmente y además las perspectivas a medio plazo de continuidad de acceso a internet de las comunidades EUROSOLAR son favorables, En el caso de Guatemala, por ser parte del aporte local con fondos de contrapartida EURO-SOLAR, la conectividad está contratada hasta 2015 pero se necesita que el Ministerio de Educación garantice la fuente financiera y se comprometa para mantener el financiamiento más allá de esa fecha. En el caso de El Salvador, existe el compromiso institucional del Ministerio de Educación (que presupuesta anualmente 120.000 US$) de dar cobertura a las 48 Comunidades EURO-SOLAR); y en Perú la sostenibilidad está garantizada, caso único como sabemos, por disponer el Ministerio de Educación de una plataforma educativa que asegura la provisión gratuita de internet a las 130 Comunidades EURO-SOLAR de forma permanente. En todos los casos, la sostenibilidad técnica se pone en riesgo también por el deficiente servicio de Operación y Mantenimiento de CYMI y AGMIN largamente analizado en apartados anteriores. El servicio posventa no está funcionando por el momento, requiriéndose adoptar medidas decididas por parte de DEVCO/G2-EuropeAid para obligar a las empresas proveedoras a cumplir sus compromisos contractuales. Aún no están definidos mecanismos funcionales para garantizar la existencia de repuestos por 15 años, tal como se establece en los contratos con CYMI/AGMIN. El problema de la sostenibilidad de las baterías de gel, aparte de medioambiental, es técnico y financiero pues son costosas y no hay ninguna evidencia que apunte a que las instituciones vayan a cubrir su costo de reposición cuando lleguen al final de su vida útil17. Solo a través de un enfoque integral de sostenibilidad de los centros EUROSOLAR que incluya la dotación de un fondo para amortización y reposición, nutrido en parte por transferencias netas del Estado y en parte por la composición tarifaria de los servicios provistos podrá hacerse frente a este reto (casos de Ecuador y Perú donde se prevé el traspaso de los equipos de generación fotovoltaica a las empresas eléctricas locales). PE 7.2. Sostenibilidad Institucional y Apoyo Político - Factor de sostenibilidad de EURO-SOLAR – Avance de la frontera Eléctrica BOLIVIA 17 ECUADOR EL SALVADOR GUATEMALA HONDURAS NICARAGUA PARAGUAY Vale la pena resaltar al respecto que en todas las comunidades visitadas la baterías mostraban 55 PERU Como se ha indicado, la rápida evolución de la frontera eléctrica en estos años ha rebajado la pertinencia geográfica inicial del Programa EURO-SOLAR. A fecha de misión de evaluación (marzo 2014) todos los países contaban con una política de electrificación rural más o menos vigorosa según las prioridades sociales de cada gobierno. Lo cierto es que es un factor clave que amenaza la sostenibilidad de los kits EURO-SOLAR instalados. Aunque de nuevo de forma diferenciada según los países. En un extremo está Paraguay que cuenta hoy con un 97% de electrificación a través de energía renovable hidroeléctrica, siendo el kit fotovoltaico de EURO-SOLAR difícilmente sostenible. En Ecuador aproximadamente un 40% de las Comunidades EURO-SOLAR tienen acceso a la red convencional, en Nicaragua un 50%, en Honduras 20 de las 59 comunidades ya estaban electrificadas. En Bolivia el Programa Electricidad para vivir con Dignidad del gobierno está ampliando la frontera eléctrica velozmente; aunque, por el momento, la mayor parte de las comunidades EURO-SOLAR no disponen de energía convencional es sin duda un riesgo para la sostenibilidad en el mediano plazo. En Perú, solo un 10% aproximadamente de las Comunidades EURO-SOLAR estaban electrificadas en el momento de la visita, pero hay una política pública del MINEM vigorosa de electrificación rural y además los gobiernos departamentales y los municipios tienen sus planes ad-hoc, apalancando fondos de diversas fuentes, haciendo imprevisible el avance de la frontera eléctrica. Este fenómeno de la multiplicidad de programas municipales se da también en Centroamérica y supone un factor de “riesgo” por tanto generalizable a todo EURO-SOLAR. En Nicaragua, las máximas autoridades de ENATREL han expresado al equipo de evaluación la suma preocupación y compromiso para garantizar la sostenibilidad de EURO-SOLAR, aun manifestando que la extensión masiva de la red de energía convencional a las zonas rurales es la prioridad actual de su institución (programa PNESER con 426 millones de $ de varias fuentes, incluyendo la BEI). No faltan, sin embargo, los programas con energía renovables (PERSA/BM, PCH/PNUD); en este marco EURO-SOLAR representa, según las autoridades entrevistadas, la punta de lanza, permitiendo abrir brecha y generando una gran experiencia, además con un enfoque novedoso, debido a su vinculación con la comunicación, que como tal no es la línea de trabajo de ENATREL. La sostenibilidad dependerá de la capacidad de las instituciones responsables de planificar un uso suficientemente pertinente y flexible de los kits EURO-SOLAR, de manera que se garantice la apropiación por parte de la comunidades (energía de apoyo para compensar la llegada de corriente eléctrica monofásica discontinua y de mala calidad, sensibilización ambiental, cubrir el espacio público y colectivo para compensar el carácter domiciliar de los programas de electrificación rural, énfasis en las TIC y en la inclusión digital, o, en países como Honduras apoyo múltiple a la salud). - Factor de sostenibilidad de EURO-SOLAR – Compromiso institucional BOLIVIA ECUADOR EL SALVADOR GUATEMALA HONDURAS NICARAGUA PARAGUAY PERU Los arreglos institucionales necesarios para “acoger” los kits EURO-SOLAR a la finalización del Programa son frágiles en la mayoría de países siendo este un factor de riesgo para la sostenibilidad. Aunque con desequilibrios diferentes según los casos. En el caso de Perú, la alianza formada por el MINEM-Ministerio de Educación junto con la participación de ADINELSA (la empresa pública encargada de la gestión de las redes eléctricas 56 rurales) para la parte fotovoltaica/tarifaria, garantizaría en principio una plataforma institucional sólida para acompañar las comunidades EURO-SOLAR en el futuro; sin embargo en Perú, la debilidad institucional radica en los territorios al ser muy marginal la participación aún de los municipios, que consideramos como actores clave para la sostenibilidad de los kits en el futuro, sobre todo en relación a la ampliación de la frontera eléctrica mencionada. En Ecuador, el MEER, la CNT y los municipios han intentado conjuntamente dar seguimiento a las comunidades EURO-SOLAR después del cierre de la CNC. No existiendo sin embargo una responsabilidad clara, este seguimiento no ha sido sistemático. El MEER ha mantenido un oficial a cargo del post- Programa, en la persona del ex director de la CNC, que obviamente se dedica a EURO-SOLAR solamente a tiempo parcial, y tiene que recurrir a otros recursos presupuestarios para financiar eventuales actividades. Las actividades se limitan principalmente a responder a las solicitudes de las comunidades, cuando llegan, y dar seguimiento al la fase de recepción definitiva, que como dicho se ha alargado mucho. En este caso, también el MEER prevé entregar la responsabilidad para la gestión de la parte eléctrica de los kits a las empresas gestoras de las redes eléctricas locales (CNEL EP), que serán responsables para el mantenimiento de los equipos fotovoltaicos cargando una tarifa a los usuarios. En Bolivia, como sabemos, la estrategia de sostenibilidad descansa en el compromiso del MHyE para el mantenimiento de los sistemas fotovoltaicos y en los municipios a los que se transfirió la propiedad de los kit EURO-SOLAR. En los municipios y en la estrecha relación con las comunidades que disponen en general de un tejido organizacional fuerte. Sin embargo, los acuerdos alcanzados con los municipios están aun en un estado muy preliminar quedando la sensación de que todavía no hay suficiente claridad en el alcance y profundidad de los compromisos asumidos. La respuesta que se espera de ellos en relación a la financiación de la conectividad a partir de mayo 2014 será un primer test para probar el grado de apropiación institucional; la alternancia política en los municipios es el otro elemento de discontinuidad que desafortunadamente dificulta este tipo de seguimiento. Adicionalmente, la articulación con el Ministerio de Educación ha sido frágil aún, de manera que la sostenibilidad del componente TIC todavía no queda clara. En Nicaragua, a pesar de estar en fase de clausura el Convenio entre la Unión Europea y Nicaragua, ENATREL sigue fuertemente implicado en el seguimiento de los aspectos institucionales del Programa EURO-SOLAR a través del FODIEN (Fondo Inversión Industria Electica - PNESER Electrificación Rural). Si formalmente la propiedad de los equipos ha sido trasferida, como dicho, por la ENATREL a los respectivos municipios, el papel actual de las alcaldías en dar seguimiento a las comunidades EURO-SOLAR está todavía poco definido (los convenios impulsados por la ENATREL, que preveían la transferencia de la propiedad de la infraestructura de EURO-SOLAR a los municipios, ha quedado en un instrumento formal que hasta ahora no ha tenido mayores consecuencias en términos de apoyo a las comunidades). Hay que reactivar la participación de las alcaldías. En Guatemala, según la información recibida, está prevista la transferencia al Ministerio de Educación de la mayoría de los equipamientos e infraestructura para 109 de las 117 comunidades, mientras que para las otras 8 la transferencia se hará a los municipios, por ser el CTC de carácter comunitario. Esta solución, en su conjunto, es obviamente muy acertada porque deja una responsabilidad institucional clara respecto al seguimiento de las comunidades EURO-SOLAR. Sin embargo, el Ministerio de Educación ha estado muy poco involucrado hasta el momento en los aspectos técnicos y en el seguimiento de campo de EURO-SOLAR, habiendo este seguimiento sido realizado muy diligentemente por el MEM por lo menos hasta mayo de 2014. Con el objetivo de fortalecer y dar seguimiento a las 117 comunidades al finalizar la Unidad Ejecutora, se han firmado mientras tanto también cartas de entendimiento 57 con municipalidades, instituciones y ONGs. El Ministerio de Energía y Minas (MEM) es responsable hasta completar la transferencia en la fecha prevista del 31/05/2014 pero hay, sin embargo, un riesgo de pérdida del seguimiento institucional al expirar este convenio. En Honduras, la colocación institucional de EURO-SOLAR originalmente en el COHCIT y posteriormente en la SEPLAN no han favorecido la coordinación con las instituciones del sector eléctrico, arrojando dudas sobre la sostenibilidad (ver Informe País ANEXO). En El Salvador, la arquitectura institucional resultante a la finalización del Programa es moderadamente sólida, descansando como sabemos en el Ministerio de Educación y su compromiso tanto con la conectividad, como en la promoción de la inclusión digital cerrando brechas urbano-rural, y el seguimiento técnico a través de su Centro de Reacondicionamiento, Ensamble y Soporte Técnico (CREST), cuyo personal fue capacitado por la empresa CYMI en técnicas de mantenimiento de los sistemas fotovoltaicos, con el fin de verificar el estado de los sistemas y el equipamiento. La implicación de los municipios es, sin embargo, casi inexistente, salvo en algún caso aislado, y la apropiación comunitaria (más allá de la comunidad educativa) es aún insuficiente como anclaje de sostenibilidad. Adicionalmente, en El Salvador el mayor vacío institucional existente a la fecha es la ausencia de un actor que asuma la responsabilidad técnica del mantenimiento del equipamiento fotovoltaico, que obviamente no puede recaer en el Ministerio de Educación. El caso de Paraguay ha sido ya mencionado como el más preocupante de los 8 países beneficiarios de EURO-SOLAR. No hay a la fecha arquitectura institucional conformada para asegurar el acompañamiento de los 45 infocentros EURO-SOLAR una vez que la CNC se disuelva próximamente. PE 7.3. Sostenibilidad Socioeconómica - Factor de sostenibilidad de EURO-SOLAR – Apropiación comunitaria socioeconómica BOLIVIA ECUADOR EL SALVADOR GUATEMALA HONDURAS NICARAGUA PARAGUAY PERU Desde el punto de vista socioeconómico las perspectivas de sostenibilidad no son muy positivas. No se ha logrado hacer descansar en las comunidades (tanto en su apropiación como en su generación de ingresos) la estrategia de sostenibilidad de EURO-SOLAR. En base a las observaciones realizadas en el terreno y las entrevistas mantenidas con informantes clave, la venta de servicios (“uso productivo”) ha generado algunos fondos, variables según cada país y la capacidad y tamaño de las comunidades beneficiarias, pero por completo insuficientes para asegurar la sostenibilidad. Los datos proporcionados en mayo de 2012 por Gas Natural Fenosa consignaban ingresos de 56 €/mes en Bolivia, 135 €/mes en Ecuador, 4,77€/mes en El Salvador, 87,81€ en Guatemala, 94,12 € en Honduras, 11,38€ en Nicaragua, 250€ en Paraguay, 18,60€ en Perú, cifras que no dudamos se llegaran a alcanzar en su momento, pero que dos años después, son mucho menores por no decir inexistentes en muchos casos. En cuanto al grado de apropiación de las comunidades de los kits EURO-SOLAR es variable según los países, pero en términos generales es frágil. Parece claro que se habría requerido 58 muchos más recursos de acompañamiento y capacitación para dejar instaladas capacidades suficientes, y, por otro, más espacios de participación desde la fase de diseño del Programa. En varios países (Guatemala, Ecuador, Nicaragua) los conflictos entre la comunidad educativa y la organización comunitaria se han hecho evidentes, restando anclaje a las OCL creadas, lo que afecta obviamente a las perspectivas de sostenibilidad. En otros países como El Salvador, la comunidad ha estado prácticamente ausente de EURO-SOLAR, perteneciendo para el imaginario popular los equipos instalados al Ministerio de Educación y a la comunidad educativa (ADESCOS, ACEs). Bolivia es el único caso donde el anclaje comunitario es sólido por la dialéctica virtuosa existente con los municipios. Pero en este caso también la generación de ingresos es muy baja aún y del todo insuficiente para asegurar siquiera un mantenimiento mínimo de los equipos e instalaciones. En todos los casos, excepto en Honduras por su especificidad, se plantean dos dilemas clave: a) uso educativo del kit EURO-SOLAR versus uso comunitario: en pocos casos se está produciendo un uso “equilibrado” del kit que obedezca a la lógica de integralidad propugnada por EURO-SOLAR desde su diseño (tal vez Bolivia). En la mayor parte de los países o bien ha primado la visión comunitaria (Guatemala) o bien el componente educativo (El Salvador, Paraguay, etc). La lectura de este dilema en clave de sostenibilidad apunta a que un uso desequilibrado genera problemas potenciales. En el primer caso, la comunidad no se apropia suficientemente quedando los kits por completo a la expensa del esfuerzo central desde la capital del Ministerio de Educación y Delegaciones Departamentales (con capacidad limitada muchas veces para dar el acompañamiento necesario). En el segundo caso, un sentido “excluyente” de propiedad de la comunidad del rol y derechos del Ministerio de Educación en tanto espacios físicos que albergan los kits, está llamado a generar conflictos permanentes generando desapego y baja apropiación, además de desincentivar todos los servicios de apoyo para la operación y mantenimiento que desde los Ministerios de Educación se podrían establecer. La vuelta al espíritu original de la “integralidad” parece ser el único sendero por el que transitar. b) Directamente relacionado con lo anterior está el dilema entre propiciar/permitir un uso estricto vs. uso flexible de los kits EURO-SOLAR. Aquí de nuevo, encontramos una vía de salida en el enfoque de integralidad, que es un fundamento de EURO-SOLAR. Si aún no se ha logrado implantar esta dinámica ha sido por el mencionado insuficiente acompañamiento en los territorios. Ciertamente, el avance de la frontera eléctrica y los problemas señalados en relación a la arquitectura institucional, invitan a respetar al máximo el “principio de utilidad”, es decir, a diagnosticar todos los usos pertinentes y demandados por las comunidades EURO-SOLAR a la luz de los cambios de contexto y de los aprendizajes obtenidos, y diseñar una respuesta variable según los casos que permita fortalecer la adhesión, apropiación y cercanía a los kits EUROSOLAR desde los territorios (comunidades y municipios). Un uso estricto del kit va a conducir a diluir la apropiación y desactivar el sentido de propiedad colectiva (allí donde aún existe); un uso excesivamente flexible pone en riesgo la sostenibilidad técnica de los equipos. En cualquier caso, si en adelante se apuesta por más capacitación y acompañamiento a las comunidades, se estará contribuyendo a restablecer el equilibrio sobre el uso y propiedad de los kits y por tanto a favorecer la sostenibilidad e impacto. Si se opta por el abandono de las comunidades EUROSOLAR, sin duda estos dilemas van a tender a una polarización cada vez más fuerte, que pasará por conflictos crecientes conduciendo finalmente a la insostenibilidad de EURO-SOLAR en el corto plazo. 59 2.6. COHERENCIA COHERENCIA y PE8 COMPLEMENTARIEDAD ¿Cuál es el grado de coherencia y complementariedad con otras políticas y con resto de AOD a escala regional y nacional? PE 8.1. Complementariedad El alineamiento de EURO-SOLAR con las políticas públicas actuales de los 7 países beneficiarios (exceptuando Paraguay) es elevado. Al respecto no ha podido construirse un mapa a escala regional, sino principalmente un diagnóstico a nivel nacional, aspecto que se ha tratado largamente en los apartados de pertinencia y sostenibilidad institucional. Conviene mencionar aquí brevemente algunos casos de articulación/complementariedad (o ausencia de la misma) de interés a escala nacional: i) para el Ministerio de Energía y Minas (MINEM) de Perú EURO-SOLAR ha tenido una gran importancia para “dimensionar” correctamente el Programa Masivo de Electrificación Rural que promueve el MINEM (>500.000 unidades solares de carácter domiciliar). Ciertamente en este caso se trata de un efecto fruto de un fuerte trabajo de institucionalización realizado desde la CNC/AT al interior del MINEM, del apoyo político existente y el alineamiento de EUROSOLAR con las políticas públicas prioritarias en materia de electrificación rural en el país. Adicionalmente, el enfoque integral multisectorial de EURO-SOLAR ha encontrado un vacío legal en Perú al no existir precedentes de provisión de energía fotovoltaica (no domiciliar) para fines comunitarios de sólo 1,4 KW; de forma que la empresa pública reguladora (ADINELSA) ha hecho un esfuerzo de adecuación de las tarifas, ya que no existía hasta EURO-SOLAR una tarifa híbrida (solar-eólica) subvencionada. No se trata de una réplica de EURO-SOLAR sino de las sinergias que se han creado. ii) de acuerdo con las declaraciones hechas por el Ministerio de Hidrocarburos y Minería al equipo evaluador en Bolivia la experiencia de EURO-SOLAR ha abonado el terreno para avanzar hacia el establecimiento de “tarifas sociales” que garanticen un precio de la conectividad acorde con los fines sociales de los kits EURO-SOLAR. iii) en Honduras se registra una insuficiente coordinación entre los diferentes programas de TICs para fines educativos. En varios casos, se han observado otros sistemas de paneles solares en las escuelas, con televisión y equipo de sonido (Telebásica). La casi totalidad no funciona porque las baterías están inservibles (Comunidad San Nicolás). En un caso (Chupucay), en la misma escuela se había instalado otro programa con paneles, antena, computadoras que no funcionan. iv) en Ecuador en algunas comunidades existen infocentros instalados por el Ministerio de Telecomunicaciones (MINTEL). En el municipio de Loreto hay uno en cada parroquia. Del levantamiento de información llevado a cabo por FEDETA, se ha observado que de las 91 comunidades, existen 9 con infocentros del MINTEL y una (comunidad de Añangu, Oreallana) con un infocentro instalado por una compañía privada. La presencia de estos centros, más nuevos y en mejor estado que los de EURO-SOLAR, parece haber provocado que en algunas comunidades (como la de Pañacocha) se deje de utilizar EURO-SOLAR, dañándose su infraestructura y perdiéndose su equipo. 60 Complementariedad AOD: si efectivamente puede ponerse en cuestión que EURO-SOLAR en tanto “pilotaje” debería haber ensayado en menos comunidades para extraer lecciones que permitieran afinar el diseño y hacerlo más apropiado a los diferentes contextos, también es cierto, que el enorme esfuerzo (financiero, temporal, institucional) realizado para instalar los 600 kits en la región habría podido beneficiar de una mayor apuesta por la complementariedad en el ámbito de la AOD de la UE en la región; encontrándose potenciales sinergias altamente valiosas de EURO-SOLAR con otros programas de Cooperación Regional como @LIS (entorno TIC), URBAL (Desarrollo Local en clave de Cohesión Social y Territorial), EUROSocial (Diseño de políticas públicas en clave de Cohesión Social), ALFA (la Academia tiene sin duda un rol importante que cumplir18). A escala nacional se han encontrado complementariedades con algunas operaciones de Apoyo Presupuestario activas (PROEDUCA en El Salvador, EUROPAN en Perú) que podrían ser aprovechadas (ver Recomendaciones). Igualmente, LAIF ofrece una oportunidad claramente sinérgica con EURO-SOLAR, en tanto una de sus prioridades es el apoyo a políticas públicas de electrificación rural (de hecho la UE en Nicaragua y a través de LAIF está apoyando al PNESER). Los instrumentos “blending” (LAIF), igual que los “apoyos presupuestarios” habilitan a entablar un diálogo de política sectorial UE-País Socio, que puede ser de enorme utilidad para resituar el “caso EURO-SOLAR” en la agenda como práctica innovadora, generadora de aprendizajes y que necesita aún de fuerte apoyo en los próximos años, para no perder por completo su sostenibilidad y nivel de impacto. La línea NSA de la cooperación de la Comisión Europea con la región latinoamericana se constituye asimismo en un instrumento altamente apropiado para facilitar, de forma flexible y ajustada a las necesidades de cada país/comunidad, iniciativas de acompañamiento en alianza con las municipalidades, universidades, ONGs, etc, en aras de revitalizar y optimizar el uso de los kits EURO-SOLAR. Más allá de la cooperación DEVCO/G2-EueopeAid hay un vector de complementariedad clara y provechosa con la iniciativa Luces para Aprender de la OEI (en el que se ha profundizado con anterioridad (ver PE6 - Replicabilidad). Habría que explorar las sinergias pertinentes con otras agencias (AECID, Cooperación Finlandesa, BID, etc.) que están abordando los sectores AOD TIC, Agua y Saneamiento, Electrificación Rural, Medio ambiente, etc. PE 8.2. Coherencia con otras políticas de la UE La misión de evaluación del Programa EURO-SOLAR no ha encontrado contradicción alguna con otras políticas de la Unión Europea. Más allá de tratarse de un Programa que pertenece a una generación anterior a la Declaración de París y por tanto no está basado en la búsqueda del alineamiento ex-ante, en relación a otras políticas diferentes a la de AOD, no hay contradicción. En términos generales, EURO-SOLAR es coherente con las políticas públicas UE de inclusión digital, búsqueda de la Cohesión Social y Territorial, Medio Ambiente y promoción de las Energías Renovables. De hecho ha habido fuerte transferencia de know-how (ITER/UE América Latina). La misión no ha explorado “en clave de coherencia” la participación de Unión Fenosa (actualmente Gas Natural Fenosa) en EURO-SOLAR, por 18 El Ministerio de Educación de El Salvador por ejemplo ha señalado específicamente la necesidad de involucrar alguna universidad en la búsqueda de soluciones ambientalmente sostenibles para el reciclaje de las baterías de gel, el uso apropiado del kit en el nuevo contexto de avance de la frontera eléctrica, avances en las aplicaciones TIC para la educación y la salud, etc. 61 encontrarse fuera del marco de análisis propio de la presente evaluación. Pero un análisis detenido podría ser pertinente, cruzando la calidad de sus servicios como proveedor de energía eléctrica en algunos de los países beneficiarios (Guatemala y Nicaragua por ejemplo) y su coherencia con los objetivos de EURO-SOLAR en tanto prestador del servicio de Asistencia Técnica19. 2.7. VALOR AÑADIDO DE LA COMISIÓN EUROPEA VALOR AÑADIDO PE8 ¿Cuál es el Valor Añadido de la implementación de EURO-SOLAR por la Comisión Europea? PE 8.3. Valor añadido de la implementación de EURO-SOLAR por parte de la CE. La implementación del Programa EURO-SOLAR ha tenido un especial valor añadido, en relación a una hipotético liderazgo por parte de uno de los Estados Miembros de la UE, al menos en los siguientes aspectos: i) Integralidad sectorial: en primer lugar es importante recordar aquí que el principio de División Internacional del Trabajo en la AOD requiere que cada donante focalice su intervención en pocos sectores prioritarios para evitar solapamientos y transitar hacia el principio de armonización (D. de París); la Comisión Europea dado su carácter de agencia multilateral podía asumir mejor que un Estado Miembro la implementación de un Programa de provisión de Energía y Conectividad con enfoque integral multisector (Educación, Salud, etc); ii) Integración Regional: el carácter Regional del Programa EUROSOLAR estaba amparado por la vocación inicial de “pilotaje” buscando que se generaran aprendizajes y sinergias enriquecedoras entre los 8 países beneficiarios de EURO-SOLAR; al respecto, la propia naturaleza de “integración regional” de la UE habilitaba a la Comisión Europea a promover programas con anclaje nacional, es cierto pero también con vocación regional; iii) Tasa de Retorno: la agenda de la eficacia de la ayuda avanza justamente intentando que la AOD no sea ligada y que la tasa de retorno deje de ser un criterio central para apalancar la ayuda por parte de los donantes; así, siendo EURO-SOLAR de la generación de programas “interventores”, el liderazgo de la Comisión Europea ha evitado una “tasa de retorno” exclusivamente de un Estado Miembro de la UE, lo que habría sucedido de ser liderado por cualquiera de ellos. EURO-SOLAR puede ser calificado como Ayuda Ligada, en tanto el diseño de los pliegos de licitación por parte del ITER/DEVCO obligaba a que gran parte del equipamiento instalado debiera proceder de Europa, la Asistencia Técnica fue adjudicada a una empresa europea y las empresas suministradoras encargadas de la instalación, operación y mantenimiento eran europeas; iv) Capacidades de gestión: Llevar a cabo un programa masivo “llave en mano” en lugares tan aislados y con la multiplicidad de actores, instituciones y contextos mencionados en este informe, requería de una fuerte capacidad de gestión tanto en Europa (HQ DEVCO/EUROPEAID) como en los países beneficiarios (DUE). La Comisión Europea garantizaba la capacidad de gestión requerida para una implementación 19 El gobierno nicaragüense denunció en 2006 ante un Tribunal de Arbitraje a Unión Fenosa por no garantizar el suministro eléctrico en Nicaragua, no hacer las inversiones a las que estaba obligada, y por tanto por vulnerar los derechos humanos básicos y la legalidad vigente en Nicaragua. 62 ciertamente compleja que, a nuestro juicio, no habría sido posible probablemente desde Agencias de Desarrollo de los EEMM. Hoy, el valor añadido que la Comisión Europea debe generar en relación a los 600 kits EUROSOLAR y las variadas medidas a adoptar en el futuro inmediato (ver Recomendaciones), pasa sin embargo por responder al estado actual de la Agenda de la Eficacia de la Ayuda vigente, los ODM, y la Agenda para el Cambio de la propia UE. Marcos estratégicos que invitan a DEVCO/G2-EuropeAid a ejercer un rol cada vez más decidido en materia de armonización de la AOD europea en la región. Armonización que pasaría por buscar alianzas con el resto de los EEMM que operan en los 8 países beneficiarios de EURO-SOLAR (AECID; GIZ; NORAD, SIDA, etc) para encontrar complementariedades, que permitan revitalizar los kits EUROSOLAR instalados, optimizar su uso, etc. Para ello, efectivamente se puede recurrir a alianzas estratégicas y convenios con programas sectorialmente afines en los territorios de intervención y también a la Cooperación Delegada, modalidad que ciertamente permite mejorar notablemente la eficacia de la ayuda al permitir que algunas agencias de EEMM puedan dar seguimiento a los kits EURO-SOLAR en sus zonas focales de intervención, contribuyendo así a impulsar procesos de desarrollo socioeconómico inclusivos. 2.8 VISIBILIDAD El Programa EURO-SOLAR ha desarrollado una estrategia de comunicación y visibilidad adecuada y de alcance suficiente. Se han desarrollado a nivel regional materiales impresos con información resumida de la intervención, la página web con información básica fácilmente interpretable sobre los países beneficiarios (incluyendo mapas), etc. Con ocasión de las Jornadas Regionales, se ha dado amplia cobertura informativa a los eventos. En cada país las respectiva CNC han producido un vasto material de información y divulgación de muy buena calidad y amplia difusión. Los numerosos eventos de entregas e inauguraciones realizados en presencia de autoridades de los países beneficiarios y de los representantes de la UE han sido otros vehículos para visibilizar la cooperación de la Unión Europea, en un tema de fuerte actualidad como son las energías renovables y la inclusión digital. Sobre el terreno, tras las visitas a las comunidades el equipo de evaluación pudo constatar que el logo EURO-SOLAR era claramente identificable tanto en la puerta de la caseta que albergaba el equipamiento fotovoltaico y antena satelital, así como en las aulas y locales habilitados como infocentros. El equipamiento e instalaciones se identifican unánimemente como un “programa de la Unión Europea” más que de los Ministerios de línea que albergaban a la CNC (Ministerio de Energía y Minas, Ministerio de Educación, etc). 63 3. Valoración Global PERTINENCIA y CALIDAD DE DISEÑO Pertinencia Institucional y Operacional Temas transversales EFICIENCIA Eficiencia en la Gestión Eficiencia realización física: edificios, instalación equipos y conectividad Operación, Mantenimiento y Servicio Posventa Eficiencia Social Ejecución Presupuestaria EFICACIA Estado de los Equipos Fotovoltaicos y de Conectividad Uso para Fines Educativos Uso para Fines Sanitarios IMPACTO Uso para Fines Productivos Grado de contribución a la Cohesión Social, Territorial e Inclusión Social Replicabilidad SOSTENIBILIDAD Sostenibilidad Técnica: equipo fotovoltaico Sostenibilidad Técnica: Equipo Informático Sostenibilidad Técnica: conectividad/ Internet Avance de Frontera Eléctrica Compromiso Institucional Apropiación comunitaria socioeconómica 64 PER Calidad Lógica Intervención PGY Pertinencia Tecnológica NIC Pertinencia Socio comunitaria HON Pertinencia Políticas Públicas. GUA Pertinencia Geográfica ESV Parámetro ECU BOL El siguiente cuadro resume de forma gráfica la valoración global agregada del Programa EURO-SOLAR tras el ejercicio evaluativo: A la vista de la tabla anterior, el Programa EURO-SOLAR muestra globalmente un desempeño moderado que arroja sin embargo riesgos relevantes para la sostenibilidad en el corto plazo: El buen estado del equipamiento fotovoltaico y de conectividad instalados viene a mostrar la solidez y fiabilidad de la apuesta tecnológica de EURO-SOLAR, pero esto no impulsa por si mismo procesos de desarrollo ni efectos socioeconómicos suficientemente relevantes. La deficiente valoración obtenida por el servicio de Operación, Mantenimiento y Posventa prestados por CYMI/AGMIN en la mayor parte de los países, es un factor que ha contribuido a que los efectos de EURO-SOLAR sean modestos y a que las perspectivas de sostenibilidad sean bajas de no adoptarse medidas urgentes. La valoración deficiente también del uso productivo de los kits EURO-SOLAR constata que la hipótesis de que los equipos podían ser mantenidos por la generación de ingresos de las comunidades, que siguen siendo muy bajos por tratarse de comunidades muy frágiles y, en su mayoría, con baja población, no se ha verificado. El peor desempeño de EURO-SOLAR se localiza en Paraguay simplemente porque no era pertinente instalar los kits fotovoltaicos e la región oriental de este país, de lo que derivan problemas de apropiación, transferencia, impacto y sostenibilidad. Por lo demás el avance de la frontera eléctrica reduce la pertinencia geográfica inicial aunque se mantiene en algunos países con un nivel aceptable. Se ha constatado el alineamiento suficiente de EURO-SOLAR con las políticas públicas de electrificación rural e inclusión digital (TIC) de los países beneficiarios, así como la buena eficiencia alcanzada en relación a la ejecución presupuestaria prevista. La modesta apropiación comunitaria existente a la fecha de misión de evaluación (marzo 2014) junto con lo incipiente de los acuerdos institucionales alcanzados para mantener los kits EURO-SOLAR en el futuro, conforman una situación global de cierta vulnerabilidad y fragilidad que requiere de una pronta respuesta de DEVCO/G2-EuropeAid y de las instituciones de contraparte en aras de asegurar los niveles de impacto y sostenibilidad requeridos. Si se imagina una curva ideal de sostenibilidad (ver gráfico indicativo de la página siguiente) que teóricamente debería estabilizarse (o crecer) después del finalizar el Programa, se constata que los efectos de todos los programas de cooperación sufren un cierto declive después del abandono por parte del financiador y muy probablemente recuperan su dinámica posteriormente, gracias a las capacidades instaladas, hasta alcanzar un nivel de equilibrio que puede ser más bajo de lo previsto, pero igualmente positivo. Hay que resaltar que, según esta hipótesis, probablemente la Evaluación ex-post de EUROSOLAR se ha producido en el momento donde este declive había alcanzado su punto más bajo y que en el futuro se puede esperar una recuperación de efectos. La intensidad de esta recuperación dependerá mucho del seguimiento adicional que se pueda brindar a las 600 comunidades. 65 Representación ejemplificativa de la curva de sostenibilidad teórica y real de EURO-SOLAR En el Anexo XIII se presenta la justificación y objetivo de una eventual intervención post EURO-SOLAR que tendría la finalidad de consolidar y dinamizar los logros alcanzados hasta la fecha, recuperando en cuanto posible las situaciones críticas. 66 4. Conclusiones y Recomendaciones 4.1. CONCLUSIONES Y LECCIONES APRENDIDAS 1. No existe un estado actualizado y sistemático de conocimientos sobre el conjunto de las comunidades EURO-SOLAR en cada país. Hay una aparente disparidad marcada entre la situación presentada en los informes y folletos producidos durante la ejecución y al momento del cierre, respecto a la situación observada por la evaluación ex-post, lo que parece ser debido a ciertos procesos de deterioro. 2. En términos generales, la pertinencia geográfica general, aún si acertada al momento del diseño resultaba ser moderada al momento de la puesta en funcionamiento de EUROSOLAR. No se cumplieron en la mayor parte de los casos 3 de los 4 criterios de selección del Convenio de Financiación: i) capacidad financiera de la comunidad para gestionar el equipamiento; ii) comunidades >350 habitantes; iii) no estar incluidas en planes de electrificación rural. Los dos primeros criterios no cumplidos eran irrealistas y por ello se flexibilizaron adecuadamente con la aprobación de DEVCO/G2EuropeAid y los socios. En relación al tercero, se ha producido un avance muy rápido de la frontera eléctrica, no previsto, que ha reducido la pertinencia geográfica. Especialmente en países donde ha habido una transición, durante la ejecución de EURO-SOLAR, hacia políticas más sociales, la tasa de electrificación rural ha aumentado de forma muy rápida, lo que no era previsible al momento del diseño. Esto ha reducido la utilidad de la generación fotovoltaica y plantea la duda sobre si sería pertinente, en algunos casos, el traslado de estos equipos a comunidades más alejadas y con más necesidad. El caso de Paraguay es el más extremo, no siendo pertinente EURO-SOLAR en las comunidades donde se ha instalado los equipos fotovoltaicos (no precisamente por las políticas sociales, sino por estar el país electrificado desde tiempo en un 97% a través de la energía hidroeléctrica procedente de Itaipú). 3. En cuanto a la Pertinencia política e institucional, los países subestimaron lo que esto les implicaba en términos de compromiso financiero y operacional. El Programa, tal y como se diseñó, respondía solo parcialmente a sus prioridades. Ejecutar EURO-SOLAR les ha exigido un empeño enorme, tanto financiero como de recursos humanos. El alineamiento de EURO-SOLAR con las políticas públicas (TIC, Electrificación Rural, etc.) se ha ido produciendo posteriormente, una vez arrancado el Programa y a lo largo del extenso periodo de implementación. 4. Si EURO-SOLAR tuvo en algún momento vocación de constituirse en “modelo”, no se ha logrado a la fecha; porque ninguno de los países observados ha tomado EUROSOLAR como modelo para impulsar una política pública, por ejemplo: el uso de la energía solar para promover internet satelital en las zonas remotas, energía solar para salud, etc. Solo en algún caso ha servido para ajustar el marco normativo (tarifas subvencionadas para sistemas híbridos eólico-solares) o para extraer aprendizajes para otros Programas como Luces para Aprender (OEI). 5. Sin embargo EURO-SOLAR, aun no constituyéndose en “modelo” replicable como tal, sí ha tenido un carácter innovador ampliamente reconocido, principalmente por la adopción de un enfoque integral y transversal, ligando la dotación de energía al desarrollo comunitario multisectorial (educación, salud, uso productivo). EURO67 SOLAR es el Programa pionero en la región en la dotación de energía renovable para uso comunitario en localidades pequeñas y aisladas. Pero el enfoque integral innovador se adoptó solo parcialmente en el diseño de EURO-SOLAR, optando por construir espacios intersectoriales a nivel institucional central y subestimando al mismo tiempo receptividad del territorio (las Comunidades). Paradójicamente, considerando que una de sus principales fortalezas era dotar las comunidades de energía/conectividad para el uso común, para fortalecer lo comunitario, los procesos de desarrollo socioeconómico no han alcanzado el nivel inicialmente esperado, a pesar de los recursos, tiempos y actores, empleados. 6. El diseño de EURO-SOLAR siguió una lógica poco participativa, especialmente en lo que concierne a los actores más apegados a los territorios de intervención (municipios, comunidades). Esta lógica vertical está en la base del problema de insuficiente apropiación, baja eficacia, impacto y problemas de sostenibilidad de EURO-SOLAR. La lógica “llave en mano” ha predominado sobre la “lógica de desarrollo sociocomunitario”, habiendo, por la exigencia de cubrir una gran cantidad de comunidades, un sesgo tecnológico en toda la estructura del diseño EURO-SOLAR. La utilización de esta lógica se explica en parte por tratarse de 600 comunidades distribuidas en 8 países en zonas muy aisladas. 7. A pesar de no haber participado en la fase de diseño ni en los espacios de toma de decisión, es necesario decir aquí que las comunidades beneficiarias de EURO-SOLAR pertenecen a un substrato socio económico de extrema pobreza y aislamiento con lo que la pertinencia social del Programa se ve respaldada. El nivel de formación es muy bajo. Por lo tanto, por un lado la pertinencia de EURO-SOLAR como instrumento de educación, emancipación e inclusión social y cultural es muy alta, sobre todo con vista a las nuevas generaciones, pero por el otro, la dificultad de obtener una respuesta rápida en términos de apropiación es enorme. Existen además ciertas peculiaridades en algunas comunidades indígenas (norte de Guatemala, Misquitia) caracterizadas por altos índices de desconfianza y conflictividad interna, que han representado una dificultad adicional para EURO-SOLAR. 8. El valor añadido de EURO-SOLAR en tanto programa Regional se identifica principalmente en dos aspectos: i) se han logrado efectivamente economías de escala ante una licitación global para los 8 países; ii) disparidad de enfoque y respuestas en los diferentes países, experimentando en cada uno algunas soluciones apropiadas diferenciadas. Sin embargo, y a pesar de la existencia de Jornadas Regionales promovidas por DEVCO/G2-EuropeAid de forma pertinente, no se ha logrado implantar una dinámica de aprendizaje mutuo suficientemente vigoroso que permitiera la respectiva capitalización y transferencia de buenas prácticas. 9. La opción por la estandarización del kit EURO-SOLAR tenía sentido teóricamente en el momento del diseño, en tanto debía permitir llevar energía a un grupo amplio de beneficiarios a costes relativamente bajos. El sistema eléctrico además es flexible, es decir, las comunidades tienen la opción de incrementar la capacidad de generación de manera modular, según sus necesidades y capacidades económicas. Sin embargo, esta flexibilidad del sistema eléctrico no dota de versatilidad suficiente al kit para que sea adaptado a las diferentes realidades y necesidades existentes, con lo que esa opción conduce a una menor apropiación y por tanto pone en riesgo la sostenibilidad. Un compromiso entre ambas opciones pudiera haber sido un catálogo (no muy amplio, pero lo suficientemente flexible) de diferentes usos y tecnologías correspondientes (unidades de sistema). Junto con las comunidades se podría entonces analizar cuáles son las 68 necesidades más sentidas y cuáles serían los mejores usos que se le podría dar a la energía. Es decir, optar por una estandarización modular que necesariamente, y para concretar el diseño, debía haber abierto un espacio de participación fuerte desde el inicio a las comunidades. 10. La eficiencia en la puesta en obra del Convenio de Financiación ha sido correcta, sobre todo si se toma en cuenta la complejidad del mismo (8 países firmantes, 600 comunidades dispersas). Durante la ejecución del Programa fue puesta en marcha una “máquina potente” que permitiera elegir las comunidades, adecuar los edificios, instalar las obras físicas y los equipos,... Todo esto con una calidad apreciable y sobre todo con un fuerte rigor en el respeto de las obligaciones de todas las partes. 11. No obstante, por la mencionada dificultad operacional debida a la magnitud del Programa, el periodo invertido en la fase de identificación de comunidades, suministro, instalación y puesta en marcha, fue demasiado largo, no dejando prácticamente tiempo suficiente (ni recursos presupuestarios) para fortalecer las capacidades de las comunidades, aumentar la sensibilización y, por ende, la apropiación. 12. Adicionalmente, la arquitectura institucional necesaria para la ejecución de EUROSOLAR involucraba muchos actores en la gestión, lo cual dificultó en parte la toma de decisiones. No hay que olvidar que la toma de decisiones en relación a la instalación, puesta en marcha, operación y mantenimiento y de Asistencia Técnica, componentes centrales del Programa no estuvieron en manos de los países beneficiarios; a estos les correspondió facilitar soluciones de conectividad, adecuación de infraestructuras para instalar los kits, y favorecer la articulación institucional. 13. Los servicios de Operación y Mantenimiento y Posventa prestados por los contratistas CYMI y AGMIN no han sido eficientes en la mayor parte de los casos (solo en Perú y Bolivia el desempeño ha sido algo mejor). Los contratistas fueron fuertemente condicionados por la presión de cumplir con sus obligaciones que en ciertos casos habían sido subestimadas. La relaciones versus sus asociados locales (subcontratistas) han terminado por ser problemáticas en varios países, a pesar de su buen desempeño general (según las Delegaciones). 14. El desempeño de la Asistencia Técnica provista por Gas Natural Fenosa ha sido muy bien valorado en general, aún si en ciertos casos ha sido irregular. Se han prestado los servicios de Asistencia Técnica bajo la lógica “llave en mano”, aunque con fuerte compromiso del equipo gestor central. Pero la AT se ha ceñido al marco contractual, no ha cruzado hitos de instalación de equipos con indicadores de desarrollo previstos en el Convenio de Financiación. Adicionalmente, el desempeño en el terreno no siempre ha sido satisfactorio, teniendo que sustituir a los JATI en algunos países en varias ocasiones. El apoyo dado por la AT a la sistematización de EURO-SOLAR ha desembocado en un Manual de Replicabilidad bastante general, insuficiente para guiar la replicación de la experiencia, tomando en cuenta la variabilidad de los casos concretos que se pueden encontrar al momento de querer transferir el modelo. La participación del ITER fue importante en la fase de diseño del kit y hasta la fase de recepción provisional de los equipos e instalaciones. Sin embargo el ITER y DEVCO/G2-EuropeAid no realizaron un análisis de riesgos robusto que condicionara el diseño de los pliegos de licitación; no se adoptó una lógica de desarrollo comunitario en esta fase de diseño del kit, errándose en algunas hipótesis centrales: i) la sostenibilidad podría recaer en la generación de ingresos por parte de las comunidades; ii) la conectividad podría suministrarse por un único proveedor a toda la región; iii) y por tanto, sería posible implantar un sistema funcional y eficiente de monitoreo remoto de 69 las 600 comunidades beneficiarias del kit. El ITER fue determinante, junto con DEVCO/G2-EuropeAid, en el diseño del kit, pero en la fase de ejecución su papel ha sido limitado. 15. La eficacia e impacto alcanzados son, a fecha de misión de evaluación, aún escasos, y hay escasa proporcionalidad con los esfuerzos logísticos, financieros, operacionales y humanos realizados durante tantos años de ejecución aunque esto debe examinarse desde un contexto complejo, de alcance regional y con comunidades aisladas. Los kits EURO-SOLAR son aprovechados parcialmente respecto a su potencial. No obstante, en todos los países hay casos exitosos que permiten visualizar itinerarios de mayor impacto en el futuro de tomarse las medidas adecuadas en el corto plazo (ver Recomendaciones). Ha habido efectos sin duda, aunque no al nivel de las expectativas iniciales, relacionados con una contribución a la inclusión y alfabetización digital, mejora de la calidad educativa con posible incidencia en una disminución de la deserción escolar, mejoras comunicacionales e informativas y en Honduras principalmente efectos positivos para la mejora sanitaria de las comunidades. 16. La sostenibilidad de EURO-SOLAR está en riesgo, requiriéndose de medidas urgentes para evitar se pierda la inversión y esfuerzos realizados. Todos los factores de sostenibilidad analizados arrojan algún tipo de riesgo: estado de los equipos e instalaciones, uso de los mismos, mantenimiento, “institucionalización” de los kits, conectividad, apropiación comunitaria. Si ha habido un deterioro considerable desde el fin de la fase de ejecución de EURO-SOLAR hasta la fecha, una vez finalice el periodo posventa y las garantías expiren y se disuelvan la CNC restantes, el escenario de sostenibilidad global de EURO-SOLAR puede empeorar, si no se toman las acciones correctivas necesarias. La “regionalidad” de EURO-SOLAR permite una vez más la oportunidad de extraer aprendizajes valiosos sobre el devenir de los kits EURO-SOLAR en los países “más adelantados” (en términos de calendario). El Salvador, Nicaragua, Bolivia son fuentes de aprendizaje para Perú, Paraguay, Guatemala (unos en fase de ejecución, otros en fase de transferencia definitiva). 17. La misión de evaluación considera que EURO-SOLAR ha contribuido a cartografiar las áreas de aislamiento extremo y bolsas de exclusión, logrando poner en el mapa cientos de comunidades de América Latina. “Pasar de la invisibilidad a existir”. Es este un impacto relevante en clave de cohesión territorial y social que debe resaltarse aquí. Como se ha comentado en el análisis de diseño, EURO-SOLAR pertenece a una generación de programas previa a los principios inspiradores de la Agenda de la Eficacia de la Ayuda concretados en la Declaración de París (2005), pero a diferencia de muchos de los programas de aquella generación, y por la naturaleza de EUROSOLAR, en este caso la mayor parte de la inversión AOD se ha hecho en los territorios, incursionando en aspectos muy novedosos (energías renovables y conectividad) sirviéndose para ello de una “maquinaria “ de gestión potente que ha permitido la compleja instalación de los 600 kits en las comunidades seleccionadas. Kits EUROSOLAR tecnológicamente robustos que se convierten verdaderamente en insumos de alto potencial “sembrados” en las áreas más aisladas y excluidas de los 8 países beneficiarios. Esta “cartografía de la exclusión” abre una oportunidad para focalizar parte de la AOD UE y EEMM en América Latina (ver Recomendaciones). 18. Ciertamente un aprendizaje de EURO-SOLAR es que la adopción de un enfoque integral debe anclarse en 4 “pilares”: a) la lógica multisectorial (abordada por EUROSOLAR), b) la lógica multinivel (en países del tamaño de Perú o Bolivia se hace necesario vertebrar los tres niveles de la administración: central, regional y local, para 70 lograr asegurar impactos relevantes y garantizar la coordinación necesaria en los avances de la frontera eléctrica; en el resto de países es clave contar con los municipios como actor central para asegurar mayor impacto y sostenibilidad), c) la fuerte participación comunitaria desde el inicio (que asegure por tanto la apropiación y coadyuve a la sostenibilidad); d) lógica intergeneracional, pues EURO-SOLAR ha demostrado que son los jóvenes los que mayor potencial tienen y mayor aceptación han mostrado en relación a las TIC (tanto en lo referente a la participación comunitaria, como al ámbito educativo, los jóvenes deben de tener un papel más relevante en la toma de decisiones formando por tanto parte de las OCL, etc.). Dada la querencia dominante a vehicular las políticas públicas en clave sectorial a través de los ministerios de “línea”, apostar únicamente por la lógica multisectorial no es suficiente para sentar las bases de procesos de desarrollo. Cierto es que permite abrir espacios interinstitucionales de concertación temporalmente, pero que acaban por diluirse al finalizar el periodo de ejecución de los programas. 19. EURO-SOLAR ha servido también para demostrar tres cosas fundamentales: (1) que la energía solar generada por equipos sólidos y confiables representa una solución adecuada para proporcionar energía para usos estratégicos en las comunidades (educación, comunicación, salud); (2) que internet es una necesidad básica en las comunidades remotas porque permite una inclusión social anteriormente no esperada. Existen además varios aspectos en los cuales la comunicación es de vital importancia como en el caso de informar sobre casos de salud problemáticos, la prevención de desastres, la seguridad, etc; (3) que únicamente dotando de una pequeña cantidad de Energía + Conectividad no se detonan procesos de desarrollo socio comunitarios, requiriéndose para ello de la adopción de enfoques de desarrollo, cercanía y acompañamiento intenso a las comunidades, debiéndose evitar enfoques “llave en mano” que impiden una apropiación suficiente. 20. El uso y oportunidades que ofrece el kit EURO-SOLAR está lejos de ser optimizado. En algunos países (Perú, Nicaragua, Honduras, Bolivia, El Salvador…) existe un escenario de verdadera oportunidad de progresar hacia un mayor impacto en el medio plazo, si se garantiza el acompañamiento y apoyo necesarios en el futuro próximo. 4.2. RECOMENDACIONES Se presentan a continuación una batería de Recomendaciones Generales aplicables a la totalidad del Programa EURO-SOLAR. En el ANEXO III (Informes País), se presentan recomendaciones específicas por país: 1. La presente evaluación ha podido constatar la fragilidad de una parte significativa de las comunidades EURO-SOLAR (organizacional, económico-financiera, escasa capacitación aún de los recursos humanos, capacidades insuficientes instaladas aun para avanzar en los usos del kit EURO-SOLAR e incluso para su mantenimiento básico, etc.) que son síntomas de graves riesgos para la sostenibilidad de EURO-SOLAR. En estas condiciones debe continuarse el apoyo a las comunidades EURO-SOLAR para lograr una mayor apropiación y por ende un mejor aprovechamiento del potencial instalado que se traducirá en una mejora no solo educativa, sino también sociocultural y económica de las mismas. “Se ha instalado la maquinaria pero ahora hace falta apretar los tornillos”. De alguna manera EURO-SOLAR no es el final sino que puede ser el principio de variados procesos. A pesar de los defectos observados en las visitas de campo, el equipo evaluador 71 ha podido constatar varios aspectos positivos del Programa EURO-SOLAR en todos los países y un fuerte potencial para que, mediante una serie de acciones correctivas, los resultados se puedan recuperar en gran mayoría. Se han encontrado en todos los países comunidades que muestran haber mantenido relativamente integro su potencial, a pesar del insuficiente acompañamiento y de los largos periodos sin acceso a internet, de manera que sería oportuno montar sobre la base de estos ejemplos más exitosos, un intenso programa de recuperación de todas las demás comunidades. 2. Hay que diferenciar la estrategia de recuperación según la variedad de situaciones que determinan la utilidad de EURO-SOLAR: i) con o sin electricidad convencional; ii) con o sin servicio de telefonía celular; iii) con o sin internet. 3. Para continuar apoyando a las Comunidades EURO-SOLAR varios canales son posibles, todos ellos complementarios entre sí: i) Nivel Macro “institucionalización” de los kits: como parte de las políticas públicas centrales de electrificación rural e inclusión digital TIC; ii) Nivel Meso la estrategia del Desarrollo Local”: Inclusión de las Comunidades EURO-SOLAR en los Planes Municipales de Desarrollo, en clave de “polos” de desarrollo inclusive de las comunidades más aisladas; iii) Nivel Micro Reactivación de las OCL desde una óptica participativa, buscando un equilibrio entre el uso estricto de los equipos y la necesaria flexibilidad para responder a las necesidades de las comunidades. 4. Nivel Macro. Muchos de los resultados del Programa pueden ser revitalizados mediante nuevos esfuerzos de seguimiento y capacitación que, por su experiencia, deberían seguir siendo coordinados por la institución depositaria de los kits EURO-SOLAR. La misma debería hacer un esfuerzo financiero adicional para poder llevar a cabo esta tarea. Algunas recomendaciones pertinentes en este nivel son: a) Recordar, y donde necesario exigir el cumplimiento de, las responsabilidades institucionales en esta fase de post programa asumidas al momento del cierre por todos los actores involucrados (empresa eléctrica, empresa de telecomunicaciones, Mº Educación, Mº Salud). b) En el futuro la responsabilidad de la reposición de equipos fotovoltaicos debe estar contemplada en el costo del servicio. Es indispensable encontrar una fórmula técnica y financieramente funcional. c) La conectividad debe asegurarse en todas las comunidades EURO-SOLAR dotándose el presupuesto necesario de parte de las instituciones receptoras de los kits EUROSOLAR. En los países donde no hay conectividad, la entidad depositaria de los kits debe gestionar el financiamiento para reanudar en la menor brevedad el servicio de internet satelital en todas las comunidades durante por lo menos un año, para hacer creíble y efectiva la acción de revitalización de las comunidades. d) En los países donde existan apoyos presupuestarios de la UE al sector educativo (PROEDUCA – El Salvador) o sanitario (EUROPAN- Perú), incluir en la matriz de indicadores para los desembolsos de los tramos fijos y variables, un indicador referente a la reducción de las brechas urbano-rurales a través de la dotación de energía renovable y conectividad, que permita tratar en el diálogo político sectorial UE y País-Socio la atención, cuidado y mantenimiento de los centros EURO-SOLAR. Las comunidades EURO-SOLAR son indicadores altamente valiosos para medir esfuerzos de cohesión territorial y social. 72 e) Considerar las comunidades EURO-SOLAR en el marco de las políticas públicas de inclusión digital y electrificación rural, subrayando el valor añadido del kit EUROSOLAR por su valor colectivo y comunitario, complementario con el enfoque domiciliar imperante. f) La infraestructura eléctrica está por lo general en buenas condiciones. Se necesita reactivar un sistema ágil de asistencia a la disposición de las comunidades para recibir más capacitaciones y servicios de mantenimiento extraordinario, cuando necesario. Para el costo respectivo la participación del municipio y fondos propios de las comunidades debería ser prevista. g) Mientras tanto se debe investigar y apoyar todas las iniciativas destinadas a solucionar la cuestión de la conectividad de forma permanente con las tecnologías y los proveedores disponibles caso por caso (ver como ejemplo el caso de Nicaragua). h) La institución depositaria de los kit EURO-SOLAR, al hacer acuerdos con gestores privados, salvaguarden los derechos de las comunidades beneficiarias de EUROSOLAR. i) Los equipos informáticos deberán ser repuestos poco a poco, por iniciativa del Ministerio de Educación (en la mayor parte de los casos), cuyo personal deberá participar en el control para asegurar su uso para fines educativos. j) Mientras tanto hay que recuperar todos los equipos que por algún motivo no están en los infocentros (los que están en garantía reclamándolos a AGMIN/CYMI, en reparación, en custodia con particulares) y volverlos a colocar en su sitio, asegurando su funcionalidad y protección. k) DEVCO/G2-EuropeAid y los Países Socios deben exigir a CYMI/AGMIN que adopten las medidas oportunas para garantizar un servicio de Operación y Mantenimiento y Posventa eficientes. El levantamiento de un diagnostico actualizado del estado de los equipos e instalaciones es una primera medida urgente, debiéndose exigir, dentro del marco contractual, la reposición/reparación de los equipos bajo su responsabilidad, para que los kits estén en perfecto estado operativo. Recurrir a ejecutar las garantías en caso de que sea necesario para ello. l) DEVCO/G2-EuropeAid y los Países Socios deberían de convocar una nueva Jornada Regional con al menos 3 objetivos: 1) Tratar en profundidad las estrategias de sostenibilidad seguidas, detectando buenas prácticas, riesgos existentes. Es precisamente ahora, cuando la sostenibilidad está en riesgo, que el valor añadido de lo Regional de EURO-SOLAR debe activarse para aportar soluciones técnicas, institucionales y operativas que permitan mejorar el escenario de riesgo existente. 2) Esta “Jornada Regional de la Sostenibilidad EURO-SOLAR” debería rescatar y poner en funcionamiento la vieja idea de una red interconectada conformada por las 600 comunidades EURO-SOLAR, por lo cual la participación de una representación cualificada de las comunidades beneficiarias es indispensable. 3) Asimismo, debería abordarse la cuestión de la complementariedad y sinergias entre EURO-SOLAR y otros Programas Regionales y Nacionales de la UE y otras agencias; m) En relación a la complementariedad interna, resultaría especialmente interesante de cara al próximo ciclo 2014-2020, las sinergias con otros Programas Regionales. A pesar de estar finalizados los Programas, se podrían buscar colaboraciones con los que fueron los actores de ALFA y @lis. En el caso de ALFA se podría aprovechar el potencial de la academia para sistematizar la interesante experiencia de EURO-SOLAR, aportar soluciones técnicas viables para la reposición y el reciclaje con bajo impacto ambiental 73 de las baterías de gel, explorar usos del kit tecnológica y culturalmente apropiados al nuevo contexto de las comunidades beneficiarias); en cuanto a @LIS por su correlación directa con el objetivo de inclusión digital. Finalmente con EUROSocial por tener como propósito contribuir al diseño y puesta en práctica de políticas públicas diseñadas en clave de cohesión social. n) Complementariedad externa: establecer una alianza estratégica con el Programa Luces para Aprender (LPA) de la OEI : i) proponiendo zonas geográficas de intervención de LPA convergentes con la localización de aquellas comunidades EURO-SOLAR que todavía tengan una alta pertinencia geográfica (lejos de la frontera eléctrica); ii) buscando que el trabajo de promoción socio comunitaria que lleva a cabo la LPA acompañe también a las comunidades EURO-SOLAR, buscando “clusters” de conectividad, micro redes locales de comunidades que puedan generar masa crítica para acceder al servicio de conectividad de los centros EURO-SOLAR; iii) la cofinanciación de este programa conjunto puede hacerse fácilmente en base a la línea NSA de la UE y presupuesto propio de la OEI. 5. Nivel Meso – Se formulan aquí algunas recomendaciones pertinentes en clave de desarrollo local y en torno a los municipios como actor estratégico para el impacto y sostenibilidad de EURO-SOLAR: a) Sistematizar convenientemente la experiencia de Bolivia y compartirla con el resto de países en la Jornada Regional de Sostenibilidad EURO-SOLAR. b) Convocar desde las DUE a los actores que operan en el territorio: municipios, unidades departamentales de los Ministerios de línea, universidades, etc. para buscar sinergias y complementariedades, que permitan garantizar acompañamiento continuo a las comunidades (apoyo en alfabetización digital, supervisión técnica y mantenimiento, recursos para optimizar el uso del kit instalado, etc.). c) Como líneas de financiación y apoyo internas de la UE, tanto la línea NSA como la cooperación Regional, son fuertemente sinérgicas con este propósito. 6. Nivel micro – Aunque como se ha indicado, en el ANEXO III (Informes País) se pueden encontrar las recomendaciones específicas para cada caso, el “patrón” común de las baterías de recomendaciones-país conviene indicarlo aquí, aún sabiendo que en cada país se requieren algunas medidas específicas: a) Reorganizar los comités (OCL) en las comunidades, con una mayor presencia interdisciplinaria y el apoyo de una institución (nacional o local). Volver a activar los planes de capacitación truncados por la falta de internet e insuficiente disponibilidad de tiempo. La sensibilización y fortalecimiento comunitarios debe llevarse a cabo como condición indispensable para un mayor impacto y sostenibilidad de EURO-SOLAR. Es clave asegurar la conectividad y la focalización de esta “II fase de capacitación” en los jóvenes. b) Redefinir y fortalecer la organización en las comunidades con responsabilidades más claras: i) educación - los docentes, bajo instrucción de sus jerarquía y de forma articulada con la institución depositaria de los kits EURO-SOLAR, gestionan el infocentro para fines prioritariamente educativos, 74 ii) comunidad - revitaliza sus directivas en acuerdo con los docentes, gestiona los tiempos de uso del infocentro fuera de las actividades didácticas, en estrecha coordinación con los docentes y valorizando los miembros jóvenes de la comunidad con competencia informática, iii)municipio - colabora con el personal docente y la comunidad para mantenimiento, seguridad, dirimir conflictos. c) Fortalecer la capacitación del recurso humano (tomar como ejemplo las personas más capacitadas y motivadas) dando más espacio a los jóvenes que ya tiene un buen conocimiento de informática. Favorecer la asistencia de jóvenes de las cabeceras municipales que lleguen a dar capacitaciones y asistencia. d) Se debe permitir la diversificación del uso de la energía producida por los paneles, dando nuevas pautas respecto a la buena gestión del sistema: flexi-seguridad. e) Hay que tomar medidas drásticas para reducir los robos (sensibilización, investigaciones policiales y persecución de los culpables de los robos hasta la fecha, guardianías/CPF, asegurarse que las alarmas funcionan físicamente y se le presta atención mediante un protocolo de intervención comunitaria). f) En las comunidades que ya tienen energía de la red hay que realizar una evaluación para valorar si sería oportuno dejar el equipo fotovoltaico como fuente de energía confiable y estable para el infocentro, visto la poca potencia y estabilidad de la red, o si los paneles ya no son necesarios y es aconsejable trasladarlos a otras comunidades que no tienen y no van a tener energía en el mediano plazo (la mayor parte de las instituciones depositarias de los kits EURO-SOLAR - Ministerios de Educación, etc. tiene toda la capacidad e información para tomar e implementar esta decisión). Tanto en los Anexos país (Anexo III) como en el Anexo XIII se pueden encontrar más información sobre conclusiones y recomendaciones según la situación de cada país y su problemática. 75 Anexos LISTA DE LOS ANEXOS Anexo I Términos de Referencia Anexo II Batería de preguntas y sub-preguntas de evaluación Anexo III Informes País Anexo IV Informe sobre el análisis del componente ITER Anexo V Listado de Comunidades EURO-SOLAR visitadas Anexo VI Bibliografía y Documentación consultada Anexo VII Mapa del proyecto Anexo VIII Diagrama metodológico de la evaluación Anexo IX Marco Lógico Anexo X Presentación Power Point del debriefing Anexo XI CV de los evaluadores Anexo XII Desempeño de las prestaciones de O&M/Posventa en los ocho países Anexo XIII Justificación y objetivo de una eventual intervención post EURO-SOLAR 76
