PRESUPUESTOS MUNICIPALES

PRESUPUESTOS MUNICIPALES
1. EL SECTOR PÚBLICO LOCAL
1.1. Introducción
1.2. Tipología de entidades locales
1.3. Formas de gestión de los servicios públicos locales
2. COMPETENCIAS Y RECURSOS
2.1. Competencias
2.2. Recursos
2.3. Principales modificaciones legales de la LHL
3. LOS PRESUPUESTOS
3.1. Introducción
3.2. Normativa presupuestaria y contable
3.3. Fases en la aprobación y seguimiento de los presupuestos
4. ORIGEN Y PRESENTACIÓN DE LOS DATOS
Cuadro 1. Nº de entidades locales según tipología por CCAA (a 1 de enero de 2001)
1. EL SECTOR PÚBLICO LOCAL
1.1. Introducción
La organización de España diseñada en la Constitución española de 1978 permite distinguir, dentro del
sector público, tres órdenes organizativos fundamentales: el sector público estatal, el sector público
autonómico y el sector público local.
El sector público local ejerce competencias propias y competencias delegadas bien del sector público
estatal, bien del autonómico. Está compuesto por una diversidad de entidades, denominadas entidades
locales (EELL), con competencias diferentes, que gestionan servicios de carácter local.
El marco jurídico donde se desenvuelve la actividad de estas entidades está definido por la Constitución,
los Estatutos de Autonomía y por diversas leyes; entre ellas, la Ley 7/1985 reguladora de las Bases de
Régimen Local (LBRL).
Se denomina Entidad local a la unidad de administración pública, cauce de la participación ciudadana en
los asuntos públicos, en la cual se gestionan, con autonomía, los intereses propios de la colectividad que
representa.
Se denomina Corporación local al órgano colegiado de gobierno, administración y representación de la
Entidad local que lo sustenta.
1.2. Los municipios
La LBRL relaciona y define las distintas entidades locales y, entre ellas, el municipio, que es la entidad
local básica de la organización territorial del Estado y goza de personalidad jurídica propia y plena
autonomía en el ámbito de sus competencias. Los órganos de gobierno, administración y representación
de los municipios son las Corporaciones locales (CCLL) o Ayuntamientos, salvo aquéllos que legalmente
funcionen en régimen de Concejo abierto.
Otros entes locales definidos por la LBRL son: Provincias, Islas y Otras entidades locales (Entidades
locales de ámbito territorial inferior al municipio, Mancomunidades, Comarcas u otras entidades que
agrupen municipios y Áreas metropolitanas). Existen además otras formas de cooperación entre
administraciones y con particulares tanto en la prestación de los servicios locales como en asuntos de
interés común (artículo 57 de la LBRL). Una de las técnicas más frecuentes es la creación de Consorcios
que gestionan servicios públicos de carácter local (no catalogados como entidades locales por la LBRL).
El número de entidades locales, a 1 de enero del 2001 (sin incluir los Consorcios), es de 12.913 de los
que 6.105 son ayuntamientos. En el cuadro 1 se recoge el número y tipo de entidades locales por
comunidades autónomas.
1.3. Formas de gestión de los servicios públicos locales
La legislación existente permite que las entidades locales organicen la gestión de los servicios locales,
bien creando dentro de su Administración general los órganos necesarios al efecto, o bien creando Entes
dependientes para facilitar la gestión y especialización de la Administración local de acuerdo con el
principio de descentralización.
Los Entes dependientes de la entidad local se definen en el artículo 132 del Reglamento de la Entidades
Locales como “Entes con personalidad jurídica propia, creados por la entidad local para descentralizar la
gestión de sus servicios locales cuando así lo aconseje
la necesidad de una mayor eficacia en la
gestión, la complejidad de la misma, la agilización de procedimientos, la participación ciudadana en la
gestión, etc.”. Se distinguen los siguientes tipos de Entes dependientes:
-
Organismos autónomos: administrativos y comerciales, industriales, financieros o análogos.
-
Sociedades mercantiles: aquellas cuyo capital social pertenece íntegra o parcialmente la Entidad
local, tanto sea de forma directa como indirecta.
La LBRL considera que la entidad local puede gestionar los servicios públicos locales directa
o
indirectamente. La gestión es directa si se lleva a cabo a través de algún órgano de la administración
general, un organismo autónomo o una sociedad mercantil, de capital exclusivo de la entidad local. La
gestión es indirecta cuando se realiza a través de sociedades mercantiles en las que el capital pertenece
parcialmente a la entidad local o mediante concesión, concierto, etc.
2. COMPETENCIAS Y RECURSOS
2.1. Competencias
La LBRL establece en su articulado las materias en las que las distintas entidades locales ejercerán
competencias “en los términos de la legislación del Estado y de las comunidades autónomas“ y
establece, en el caso de las Corporaciones locales, la competencia en el ámbito de los siguientes
servicios:
En todos los municipios: alumbrado público, cementerio, recogida de residuos, limpieza viaria,
abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado, acceso a los núcleos de población,
pavimentación de las vías públicas y control de alimentos y bebidas.
En los municipios con población superior a 5.000 habitantes, además: parque público, biblioteca
pública, mercado y tratamiento de residuos.
En los municipios con población superior a 20.000 habitantes, además: protección civil, prestación de
servicios sociales, prevención y extinción de incendios e instalaciones deportivas de uso público.
En los municipios con población superior a 50.000 habitantes, además: transporte colectivo urbano
de viajeros y protección del medio ambiente.
2.2. Recursos
La Ley 39/1988, Reguladora de las Haciendas Locales enuncia como fundamental la ordenación de un
sistema financiero encaminado a la efectiva realización de los principios de autonomía y suficiencia
financiera de las entidades locales, emanados de la Constitución y de la LBRL.
En su artículo 2 enumera los recursos de las EELL, que pueden clasificarse en tres grupos diferenciados:
los recursos no tributarios, los recursos tributarios y la participación en los tributos del Estado.
2.2.1. Los recursos no tributarios
Están constituidos por los ingresos de derecho privado (derivados de su patrimonio u otros), el
rendimiento de las operaciones de crédito, el producto de multas y sanciones en el ámbito de sus
competencias y los precios públicos exigidos por la prestación de servicios o la realización de actividades
de competencia municipal (la prestación personal de transporte, establecida en el artículos 118 a 120 de
la LHL para los municipios con población no superior a 5.000 habitantes).
La normativa sobre operaciones de crédito recogida en la LHL ha sido ampliamente modificada,
fundamentalmente, por la Ley 50/1998 de 30 de diciembre. Así mismo, la Ley 55/1999 de 29 de
diciembre introduce algunas modificaciones relevantes.
2.2.2. Los recursos tributarios
Los recursos tributarios están constituidos por los impuestos, las contribuciones especiales y las tasas y
los recargos exigibles sobre los impuestos de las CCAA o de otras EELL.
Los impuestos municipales son:
-
Impuesto sobre bienes inmuebles (IBI), habiéndose suprimido la Contribución territorial rústica y
pecuaria, la Contribución territorial urbana y el Impuesto sobre solares.
-
Impuesto sobre actividades empresariales (IAE), con la supresión de las correspondientes Licencias
fiscales y el Impuesto municipal de radicación.
-
Impuesto sobre vehículos de tracción mecánica que sustituye el Impuesto sobre circulación de
vehículos.
-
Impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras.
-
Impuesto municipal sobre el incremento de valor de los terrenos.
2.2.3. La participación en los tributos del Estado
La participación de las haciendas locales en los tributos del Estado se establece en la LHL como un
derecho constitucional de éstas. Se prevé así mismo la financiación específica y excepcional de
determinados municipios, mediante asignaciones complementarias y también la de Entidades
supramunicipales: comarcas, entidades municipales asociativas y áreas metropolitanas, creándose,
además, a favor de estas últimas, un recargo sobre el IBI correspondiente a los inmuebles situados en el
territorio de dichas entidades. También se regula la financiación de las EELL de ámbito inferior al
municipio.
El importe global de la participación se distribuye entre los municipios con arreglo a su población, al
esfuerzo fiscal y al número de unidades escolares por ellos costeadas. Se garantiza una evolución de la
financiación global en los mismos términos que el PIB y, en todo caso, no inferior al IPC, así como una
percepción por cada municipio de una cantidad no inferior a la percibida como financiación el último año
del quinquenio anterior.
2.3. Principales modificaciones legales a LHL
Desde su promulgación en 1988, la Ley reguladora de las haciendas locales ha registrado profundas
modificaciones por la puesta en marcha de diversa normativa: bien de desarrollo de la propia LHL; bien
de adaptación a diversas normativas (Comunidades europeas, leyes del IRPF, del V
I A, etc.); bien de
modificación del articulado para adaptarlo a las distintas políticas, siendo mayoritariamente recogidas
éstas en las leyes de aprobación de los Presupuestos Generales del Estado y en las llamadas “leyes de
acompañamiento”. Se recoge a continuación y en orden cronológico la normativa que ha afectado a la
LHL en el período de referencia.
-
RD 831/1989, de 7 de julio, que desarrolla una disposición transitoria.
-
RD 1448/1989, de 1 de diciembre, que desarrolla el artículo 77 de la ley.
-
RD 500/1990, de 20 de abril, que desarrolla el Capítulo primero del Título sexto de la ley.
-
Ley 5/1990, de 29 de junio, de medidas urgentes en materia presupuestaria, financiera y tributaria.
-
Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de aprobación de PGE para 1991.
-
Ley 6/1991, de 11 de marzo.
-
RD 375/1991, de 22 de marzo, que desarrolla una disposición transitoria.
-
Ley 17/1991, de 27 de mayo, de medidas fiscales urgentes.
-
Ley 18/1991, de 6 de junio, de normas reguladoras del IRPF.
-
Ley 29/1991, 16 de diciembre que adecua determinados conceptos a Directivas y Reglamentos de
las Comunidades europeas.
-
Ley 31/1991,de 30 de diciembre, de aprobación de PGE para 1992.
-
RD 911/1992, de 17 de julio.
-
Ley 37/1992, de 28 de diciembre, de normas reguladoras del IVA.
-
Ley 39/1992, de 29 de diciembre, de aprobación de PGE para 1993.
-
Resolución de 15 de enero de 1993, referida a la determinación de la base imponible del IBI.
-
RD 1108/1993 de 9 de julio.
-
Ley 22/1993, de 29 de diciembre, de medidas fiscales, de reforma del régimen jurídico de la función
pública y de la protección por desempleo.
-
Ley 21/1993, de 29 de diciembre
-
Ley 42/1994, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y de orden social.
-
Ley 19/1995, de 4 de julio, de modernización de explotaciones agrarias.
-
RD-Ley 12/1995, de 28 de diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y
financiera.
-
RD 2187/1995 de 28 de diciembre.
-
Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y de orden social, que supone
una revisión muy importante de la LHL.
-
Ley 53/1997, de 27 de diciembre.
-
Ley 66/1997, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y de orden social.
-
Ley 25/1998, de 13 de julio, de modificación del régimen legal de las tasas estatales y locales y de
reordenación de las prestaciones patrimoniales de carácter público.
-
Ley 49/1998, de 30 de diciembre, de PGE para 1999
-
Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y de orden social, que supone
importantísimas modificaciones a la ley.
-
Ley 54/1999, de 29 de diciembre, de PGE para el año 2000.
-
Ley 55/1999, de 29 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y de orden social.
-
Orden 5 de julio de 2000 del Ministerio de Hacienda.
-
Ley 13/2000, de 28 de diciembre, de PGE para el año 2001.
-
Ley 14/2000 , 29 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y de orden social.
Finalmente, a partir de 2003, los presupuestos de las corporaciones locales se verán afectados por la
normativa contenida en la Ley general de estabilidad presupuestaria (L 18/2001, de 12 de diciembre) y
por la Ley 51/2002 de 27 de diciembre, de reforma de la LHL(L 39/1988).
3. LOS PRESUPUESTOS
3.1. Introducción
Los presupuestos generales constituyen la expresión cifrada, conjunta y sistemática de las obligaciones
que, como máximo, pueden reconocer la entidad y sus organismos autónomos y los derechos que
prevean liquidar durante el correspondiente ejercicio y las previsiones de ingresos y gastos de las
sociedades mercantiles cuyo capital social pertenezca íntegramente a la entidad local (artículo 143 de la
Ley 39/1988 Reguladora de las Haciendas Locales).
La entidades locales deberán elaborar y aprobar anualmente un presupuesto general que integre:
-
El presupuesto de la propia entidad local.
-
Los de los organismos autónomos dependientes de la misma.
-
Los estados de previsión de ingresos y gastos de las sociedades mercantiles cuyo capital social
pertenezca íntegramente a la entidad local.
El ejercicio presupuestario coincide con el año natural y a él se imputarán los derechos liquidados en el
mismo, cualquiera que sea el periodo de que se deriven y las obligaciones reconocidas durante el
mismo.
Tal y como establece el artículo 148 de la LHL, los estados de gastos de los presupuestos generales de
las entidades locales aplicarán:
-
La clasificación funcional -en la que estará integrada en su caso, la clasificación por programas - que
constará de tres niveles: grupo de función, función y subfunción (podrá ampliarse en uno o dos
niveles).
-
La clasificación económica -que presentará separadamente los gastos corrientes y los de capitalque constará también de tres niveles: capítulo, artículo y concepto (podrá ampliarse en uno o dos
niveles).
En todo caso los niveles de capítulo y artículo habrán de ser los mismos que los establecidos para la
Administración del Estado
3.2 Normativa presupuestaria y contable
El proceso de acercamiento de la normativa presupuestaria de las entidades locales a los preceptos de
la Ley General Presupuestaria se inicia en 1979 con el RDL. 11/1979 de 20 de julio, sobre Medidas
Urgentes de Financiación de las Corporaciones Locales; pero hasta la Ley 7/1985, de 2 de abril,
Reguladora de las Bases de Régimen Local (LBRL), las entidades locales permanecieron al margen del
movimiento de modernización y normalización contable. Esta ley reguló las líneas generales de un nuevo
modelo de hacienda local deducido de las previsiones constitucionales.
La Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, además de establecer un
nuevo sistema tributario local, diseña las líneas básicas a las que deberán adaptarse la contabilidad de
las entidades locales y de sus organismos autónomos y atribuye al Ministerio de Hacienda, a propuesta
de la Intervención General de la Administración del Estado, su desarrollo normativo completo. El plazo
de implantación de la nueva normativa, que ha de afectar a ejercicios completos, alcanza como máximo
al ejercicio que se inicia el 1 de enero de 1992, momento a partir del cual será de aplicación general.
No obstante, la implantación del nuevo sistema tributario local creado por esta ley, obliga a las entidades
locales a servirse, desde 1 de enero de 1990, de la estructura presupuestaria que recoja aquél. A este fin
se aprueba la Orden de 20 de septiembre de 1989 que establece la estructura, normas y códigos a que
deberán adaptarse los presupuestos de las entidades locales que será de aplicación tanto para las
entidades locales como para los organismos autónomos de ellas dependientes.
El Real Decreto 500/1990 de 20 de abril, desarrolla el capítulo I del título VI de la Ley 39/1988 en cuanto
al contenido y aprobación de los presupuestos, los créditos y sus modificaciones, la ejecución y
liquidación y normas específicas para organismos autónomos y sociedad mercantiles.
El Ministerio de Economía y Hacienda establece la normativa completa en materia contable de las
entidades locales, por Orden 17 de julio de 1990, que se concreta en dos piezas fundamentales:
-
La Instrucción de Contabilidad de la Administración Local, aprobada dicha Orden, que sustituye a la
Instrucción de Contabilidad de 1952 y que contiene las normas contables generales, así como la
regulación de las operaciones contables, de los libros y documentos y de las cuentas y estados.
-
El Plan General de las Cuentas para las entidades locales, que se recoge anexo a la misma
instrucción.
Esta Instrucción y el Plan General de Cuentas sólo serán aplicables a las EELL de 5.000 o más
habitantes (Ley 39/1988, artículo 184).
3.3. Fases en la aprobación y seguimiento de los presupuestos
La aprobación provisional del presupuesto general se ha de publicar en el Boletín oficial de la provincia o
de la comunidad autónoma (comunidades uniprovinciales). Existe un período de 15 días para
presentación de reclamaciones por parte de los interesados. Si en ese plazo no existen reclamaciones
se considerará aprobado definitivamente; en el caso de que sí las hubiese, deberán resolverse en el
plazo de un mes.
En todo caso, la aprobación definitiva del presupuesto deberá producirse antes del 31 de diciembre del
año anterior al del ejercicio al que deberá aplicarse y deberá ser insertado en el Boletín Oficial de la
corporación, si lo tuviere, y resumido por capítulos de cada uno de los presupuestos que lo integran, en
el de la provincia o, en su caso, en el de la comunidad autónoma uniprovincial.
El cierre y liquidación de los Presupuestos de la Entidad local y de los organismos autónomos de ella
dependientes se efectuará, en cuanto a la recaudación de derechos y el pago de obligaciones, el 31 de
diciembre del año natural.
Deberán remitir copia de la liquidación de sus presupuestos, antes de finalizar el mes de marzo del
ejercicio siguiente al que corresponda, a la comunidad autónoma y al centro o dependencia del Ministerio
de Economía y Hacienda que se determine.
En la ejecución de los Presupuestos de gastos e ingresos, las fases más significativas para su
seguimiento son:
-
Previ sión inicial: está constituida por las previsiones de ingresos y gastos consignados en el
presupuesto aprobado.
-
Previsión definitiva: que se obtiene como resultado de incorporar al presupuesto inicial las
modificaciones aprobadas a lo largo del ejercicio económico por los órganos de gobierno.
-
Derechos reconocidos netos: son los créditos a favor de la entidad local, reconocidos en el ejercicio,
una vez deducidas las anulaciones a los mismos y las devoluciones practicadas.
-
Recaudación neta: son los ingresos efectuados con cargo a los derechos reconocidos, minorados
por las devoluciones efectuadas en los mismos.
-
Obligaciones reconocidas: son los importes exigibles como contraprestación de las obras, servicios o
suministros efectivamente realizados
-
Pagos realizados: es el importe de los pagos efectuados con cargo a las obligaciones reconocidas
en el año.
Otras variables relevantes para el seguimiento de la gestión local y la situación financiera de las
entidades locales son:
-
Los derechos pendientes de cobro -diferencia entre derechos reconocidos y recaudación neta- y las
obligaciones pendientes de pago -diferencia entre obligaciones reconocidas y pagos realizados- a
31 de diciembre, que integrarán la agrupación de presupuestos cerrados y se tendrán en cuenta para
el cálculo del remanente de tesorería.
-
El remanente de tesorería se puede definir como “la magnitud financiera que representa el
excedente de liquidez a corto plazo de la Corporación ... ... son los fondos líquidos que tendría la
Corporación si los derechos pendientes de cobro a corto plazo vencieran y se cobraran en 31-XII y
con el producto de esta recaudación y los fondos líquidos a dicha fecha se atendieran las
obligaciones pendientes de pago a corto plazo bajo la hipótesis de que también venciera a 31-XII
(consulta 8/1993 del Boletín informativo de la IGAE, nº 10, 1993)”.
(Remanente de tesorería =
derechos pendientes de cobro - obligaciones pendientes de pago + fondos líquidos).
Esta magnitud es un indicador de la capacidad de financiación y un fondo de maniobra para efectuar
modificaciones presupuestarias en el ejercicio siguiente.
En los supuestos de gastos con financiación afectada en los que los derechos afectados reconocidos
superen a las obligaciones por aquéllos financiadas, el remanente de tesorería disponible para la
financiación de gastos generales de la Entidad deberá minorarse en el exceso de financiación producido.
4. ORIGEN Y PRESENTACIÓN DE LOS DATOS
Los datos presentados provienen de la información suministrada por la D.G. de Fondos Comunitarios y
Financiación Territorial (antes, D.G. de Cooperación con las Haciendas Territoriales) del Ministerio de
Hacienda y que constituyen la base, en sus respectivos ámbitos, de la publicación que se elabora en
dicha unidad sobre “Liquidaciones presupuestarias de las entidades locales”.
Estos datos no incluyen la información de las Sociedades mercantiles.
Al venirse tradicionalmente solicitando la información a las corporaciones locales a través de un
cuestionario específicamente diseñado a este fin, puede darse el caso, y de hecho así ocurre, de que no
se disponga de la información referida a algún ayuntamiento para todos los años y que falte la
correspondiente a alguno de ellos. A partir de 1999 esto no sucederá ya que la información es captada,
por la unidad encargada, directamente de la información que las corporaciones locales están obligadas a
enviar al Ministerio de Hacienda.
Cuadro.1 . Número y tipología de entidades locales por comunidades autónomas (a 1 de enero de 2001)
Comunidades Autónomas
Diputaciones, Ayuntamientos Mancomunidades
Consejos y
Cabildos
Comarcas
Andalucía
8
769
80
Aragón
3
730
87
Asturias (Principado de)
-
78
13
Balears (Illes)
3
67
7
Canarias
9
87
18
Cantabria
-
102
9
Castilla y León
9
2.248
200
Castilla - La Mancha
5
919
111
Cataluña
4
946
77
C. Valenciana
3
541
55
Extremadura
2
383
Galicia
4
Madrid (Comunidad de)
Murcia (Región de)
Áreas
Agrupación
metropolitanas de municipios
1
Entidades
Locales
Menores
Total
35
893
15
43
879
1
37
129
1
78
114
1
526
638
32
2.229
4
33
1
54
8
4.7
19
1.0
72
1.1
25
607
81
25
491
315
37
9
365
-
179
30
2
211
-
45
8
Navarra(Comunidad Foral de)
-
272
56
País Vasco
3
250
36
Rioja (La)
-
174
19
53
8.105
924
Todas las CCAA
1
41
2
53
7
50
2
10
364
702
1
338
635
6
4
203
71
3.708
12.914