desalación y medio ambiente, una perspectiva jurídica concepción

DESALACIÓN Y MEDIO AMBIENTE, UNA PERSPECTIVA JURÍDICA
CONCEPCIÓN JIMÉNEZ SHAW
Despacho Jiménez Shaw, Abogados
RESUMEN
El incremento de la desalación, ha puesto de relieve el problema que plantean los residuos de las plantas
desaladoras. En concreto el agua hipersalina conocida como salmuera, que se vierte al mar. La elevada
concentración salina en el punto de vertido puede provocar daños a los ecosistemas marinos, en particular entre los
organismos que no toleran cambios de salinidad, como es el caso de las praderas de Posidonia oceánica.
Entre los instrumentos jurídicos que permiten el control de estos vertidos destacan la Evaluación de Impacto
ambiental, que no es obligatoria en todos los supuestos, y la autorización de vertido.
La autorización de vertido tanto al mar como al dominio público hidráulico permite establecer condiciones para que
éste no cause daños al medio. Sin embargo no existen disposiciones que establezcan parámetros específicos, tanto
para la salinidad como para otras sustancias nocivas para el medio que acompañan habitualmente los vertidos de
salmuera.
Por ello se propone que el Estado español apruebe una norma específica al respecto, en la que se establezcan los
límites adecuados tanto en relación con la concentración salina, como en la de otras sustancias cuyo efecto sobre los
ecosistemas marinos esté demostrado, todo ello sin perjuicio de las normas adicionales de protección que pudieran
aprobar las Comunidades Autónomas.
1. INTRODUCCIÓN
Cuando el hombre, ante la escasez de agua susceptible de consumo, recurre al agua marina, y la
trata para hacerla útil, estamos ante una muestra más del dominio del hombre sobre la naturaleza
en aras del progreso, por lo que, habida cuenta experiencias anteriores, parece conveniente
adoptar las máximas cautelas.
La incidencia ambiental de las instalaciones de desalación es muy variable en función de su
capacidad, del proceso concreto de desalación que se lleve a cabo de y las características del
lugar en que se sitúan, y en el que se producen los vertidos.
La instalación industrial en la que se lleva a cabo el proceso de desalación, como cualquier otra
industria, puede tener efectos contaminantes e incidencia paisajística. Las plantas de tipo térmico
producen emisiones de contaminantes atmosféricos, CO2, NOx y otros componentes derivados de
la combustión que contribuyen al efecto invernadero, así como una descarga al mar de agua de
refrigeración. Las plantas de ósmosis inversa, en principio parecen más eficientes y consumen
energía eléctrica, que es susceptible de producirse con sistemas menos contaminantes.
1
Por lo que se refiere al impacto paisajístico, la elección de la zona en que ha de instalarse la
planta, y del tipo de construcción de que se trate parece fundamental para minimizar el impacto
visual. Las arquetas de bombeo, y las conducciones del agua marina, del agua desalada, y de los
salmueroductos, se pueden construir bajo tierra.
Por lo tanto, el principal impacto es sin duda el de los vertidos que se producen, y que han de ser
rigurosamente estudiados a la vista del aumento del número y de la capacidad de las plantas
desaladoras en la cuenca mediterránea.
El estudio de estos efectos y de las repercusiones que puedan producir en el medio marino ha de
ser enfocado desde la óptica de los principios de prevención (Art. 174.2 TCE), de precaución, de
corrección de los efectos y de integración de costes para, de este modo, ponderar los diferentes
intereses en presencia, fundamentalmente la mayor demanda de agua y la conservación del
medio ambiente.
La presente comunicación versa sobre los instrumentos jurídicos con que se cuenta para impedir
que estos vertidos dañen el medio.
1.1. LOS RESIDUOS DE UNA PLANTA DE DESALACIÓN
Los estudios científicos (1) dejan claro que el proceso industrial de desalación, y en concreto el
que se lleva a cabo mediante ósmosis inversa, genera una serie de residuos (entendiendo residuo
en un sentido amplio, como desecho, es decir cualquier sustancia u objeto del que se desprenda
su poseedor o del que tenga la intención o la obligación de desprenderse en virtud de las
disposiciones en vigor) a los que la legislación puede reservar tratamientos distintos, según las
características de estos distintos residuos o sustancias de desecho en que puede descomponerse la
salmuera (2).
La principal de estas sustancias de desecho es el agua de rechazo que se denomina salmuera, que
fundamentalmente es agua hipersalina. Habida cuenta su capacidad de disolución en el agua de
mar, parece claro que la mejor solución es su vertido al medio acuático marino. Eso no se
cuestiona, pero sí los controles qué deban establecerse para que no se produzcan daños en la
zona de descarga.
La salmuera tiene diferencias de temperatura, de pH, y de alcalinidad con el agua de mar, pero
en particular, puede afectar a los organismos marinos el incremento de salinidad que se produce
en la zona próxima al vertido (hasta 70.000 ppm -partes por millón-)
En este sentido hay que destacar el importante efecto que tiene la salmuera sobre la Posidonia
Oceánica, una planta marina que es estenohalina (que no soporta grandes variaciones de
salinidad), y que se encuentra incluida en el anexo I de la Convención de Berna como especie de
flora estrictamente protegida y en la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de Mayo de 1992,
relativa a la Conservación de los Hábitats Naturales y de la Fauna y Flora Silvestres de la UE, se
clasifica como hábitat de interés prioritario.
Las conclusiones de las investigaciones (3) desarrolladas sobre las praderas de Posidonia
Oceánica han llamado la atención sobre el valor de estos bosques marinos.
Dejando de lado la gran cantidad de especies que se refugian en las praderas, lo que sería un
factor de biodiversidad, y que son productoras de oxígeno y sumideros de carbono, la Posidonia
2
Oceánica, donde existe, protege la playa de la erosión marina, atenúa el hidrodinamismo, -la
mata retiene los sedimentos consolidándolos y evitando su erosión, su denso follaje atenúa el
oleaje y la turbulencia, de modo que reduce la energía que descarga sobre la playa y protege ésta
de la erosión-, y filtra y retiene partículas en suspensión de la columna de agua favoreciendo la
transparencia de las aguas. Asimismo la hojarasca que se deposita en la playa en otoño e invierno
en acúmulos de varios metros de espesor protegen la línea de costa de los temporales y
contribuyen a la formación de dunas y a la implantación de vegetación.
Pues bien, los estudios sobre los efectos del incremento de salinidad sobre esta fanerógama
marina determinan que en ningún punto de una pradera de Posidonia debe superarse la salinidad
de 38,5 unidades prácticas de salinidad.
Cabría plantear, como hipótesis, que la salmuera se deseque hasta convertirse en un residuo
sólido y gestionable como tal en el marco de la Ley 10/1998 de Residuos. Sin embargo, el
consumo energético adicional que sería preciso para desecar la salmuera no resulta rentable ni
desde el punto de vista económico ni desde el ambiental, y la posibilidad de emplear la energía
solar, al modo de las tradicionales salinas, resulta igualmente inviable en España por falta de
superficies idóneas para este fin en la costa.
Por otra parte, el proceso de desalación genera otros residuos, que si bien no son
proporcionalmente tan importantes, desde un punto de vista cuantitativo, en términos absolutos,
han de ser necesariamente tenidos en cuenta, por tratarse de sustancias tóxicas o peligrosas. Se
trata de los aditivos químicos para tratamiento del agua, entre los que destacan los biocidas,
coagulantes y antiincrustantes. Y por último, pueden aparecer en el vertido metales pesados
derivados de la corrosión de los elementos de la planta.
La planta produce también aguas sanitarias, y las resultantes de la purga de circuitos de motor y
la limpieza de la planta (emisiones de lavado de los filtros de arena, productos de limpieza de las
membranas). Estos son fácilmente separables, por lo que nunca deben ser inyectadas a los
conductos de retorno que reviertan al mar, sino gestionarse como residuos, pues de conformidad
con lo dispuesto en el artículo 57.2 de la Ley de Costas y concordante de su Reglamento, en caso
de vertidos contaminantes hay que justificar la imposibilidad de una solución alternativa. En
consecuencia, este tipo de residuos de una desaladora debe gestionarse como residuo sólido y
desecharse en vertederos controlados.
1.2. LOS PARÁMETROS A CONSIDERAR EN EL VERTIDO DE SALMUERA
Ya se ha anticipado que, sin perjuicio de otras sustancias que podrían llegar a afectar a las
especies bentónicas, el principal impacto que produce la salmuera es el del incremento de
salinidad en la zona de vertido. Se trata pues de un problema que ha de controlarse más desde el
punto de vista de la inmisión que del de la emisión.
En consecuencia, los vertidos han de realizarse en lugares en los que la concentración de sales
que se produce hasta su total dilución en el agua de mar, no afecte a comunidades que puedan ser
dañadas.
En principio deben seleccionarse zonas en que haya fondos sin vegetación y en las que las aguas
se regeneren con facilidad, para todo lo cual es imprescindible la construcción de emisarios.
El emisario ha de tener la longitud suficiente para que alcance las corrientes marinas, lo que
traería consigo asimismo la refrigeración del penacho de salmuera. También se pueden
incorporar difusores en la boca del salmueroducto, para minimizar el efecto de la concentración
3
salina. Para conseguir este objetivo también es posible diluir la salmuera en agua de mar en
tierra, previamente al vertido. Sobre esta solución se volverá más adelante.
En la práctica, el vertido de salmuera opera como una limitación cuantitativa a la desalación en
una determinada zona. En su día el Libro Blanco del Agua, consideraba que una producción
superior a 20 o 25 Hm3 anuales (unos 50.000 m3 día), aunque fuera factible desde un punto de
vista técnico, requería emisarios cada vez más largos y costosos para diluir, sin afecciones
ambientales negativas, un vertido puntual continuo, de gran caudal y altísima concentración
salina.
Por ello, la construcción de plantas mayores trae consigo unos sobrecostes que han de ser
asumidos. En los proyectos debe estar contemplada la construcción del correspondiente emisario
marino, o bien la utilización de uno ya existente, que permita desplazar el vertido al punto
adecuado, de forma que la distancia y/o la altura desde dicho punto permita que se haya
equilibrado la composición de las sales presentes en la salmuera con las del agua de mar, antes
de afectar a las especies de la zona. Una de las soluciones que se apuntan es la de verter en
superficie, para dar un margen de dilución a la salmuera antes de que se deposite en el fondo
De todo lo expuesto se desprende que los parámetros que han de considerarse para elegir el
punto de vertido son: la ausencia de ecosistemas marinos que puedan verse afectados, y las
condiciones oceanográficas del medio receptor, que permitan en su caso la más rápida dilución
de la salmuera.
Se examinan a continuación los instrumentos jurídicos que permiten su control y en
consecuencia impiden que el vertido de salmuera tenga consecuencias sobre las comunidades
bentónicas en general y sobre la Posidonia oceánica en particular. Dichos instrumentos son, de
una parte, la evaluación de impacto ambiental, y de otra, la autorización del vertido.
2. LA EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL
Una de las técnicas preventivas de mayor interés es la Declaración de Impacto Ambiental, que se
precisa en determinados supuestos para las instalaciones de desalación.
En este caso, la propia Declaración de Impacto Ambiental establecerá las medidas correctoras
que se han de implementar en cada caso para evitar o atenuar el daño que al medio marino pueda
causar el vertido de salmuera. La necesidad de Evaluación de Impacto Ambiental puede venir
determinada por la propia normativa al respecto, o porque lo exija la correspondiente a la Red
Natura 2000, como es el caso de que esté afectado un LIC como la Posidonia oceánica.
2.1. NORMATIVA COMUNITARIA Y ESTATAL SOBRE EVALUACIÓN DE
IMPACTO AMBIENTAL
2.1.1. Evaluación de Impacto Ambiental de las desaladoras
Las Directivas de la Unión Europea sobre Evaluación de impacto ambiental no contienen
referencia alguna a las desaladoras. Sin embargo, figuran en la legislación estatal desde su
modificación en 2001.
Una de las novedades que se incluyeron en el Anexo II, fue precisamente la que ahora nos
ocupa: se trata del epígrafe e) del grupo 8 (proyectos de ingeniería hidráulica y de gestión del
agua): “Instalaciones de desalación o desalobración de agua con un volumen nuevo o adicional
superior a 3.000 metros cúbicos/día.”
4
Los proyectos a que se refiere el Anexo II, son los regulados en el artículo 1.2 del Real Decreto
Legislativo 1302/1986, que en su nueva redacción indica que se sometan a evaluación de
impacto ambiental sólo cuando así lo decida el órgano ambiental en cada caso, que ha de adoptar
la decisión conforme a los criterios establecidos en el anexo III.
De estos criterios destacan, por lo que hace a los vertidos de salmueras, los siguientes:
Como características de los proyectos:
b) La acumulación con otros proyectos.
c) La utilización de recursos naturales.
d) La generación de residuos.
e) Contaminación y otros inconvenientes.
Por lo que se refiere a la ubicación de los proyectos, deberá considerarse teniendo en cuenta, en
particular:
c) La capacidad de carga del medio natural, con especial atención a las áreas siguientes:
1.a Humedales. 2.a Zonas costeras. (...) 5ª Areas de especial protección designadas en
aplicación de las Directivas 79/409/CEE y 92/43/CEE.”
Las Directivas citadas en este apartado c) son la de Aves y la de Habitats, a las que se hará
referencia a continuación.
2.1.2. Evaluación de Impacto ambiental de los Lugares de Interés comunitario
Como se ha expuesto, una posible afección del vertido de salmuera se refiere a uno de los
denominados Lugares de Interés comunitario, el de la Posidonia oceánica (Anexo I del Real
Decreto 1997/1995 de 7 de diciembre).
En estos casos, el artículo 6.3 del citado Real Decreto, por el que se ha traspuesto en España la
Directiva Habitats, determina la necesidad de evaluación de impacto ambiental.
Cualquier plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin
ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a los citados lugares, ya
sea individualmente o en combinación con otros planes o proyectos, se someterá a una
adecuada evaluación de sus repercusiones en el lugar, que se realizará de acuerdo con
las normas que sean de aplicación, de acuerdo con lo establecido en la legislación básica
estatal y en las normas adicionales de protección dictadas por las Comunidades
Autónomas, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicho lugar. A la vista
de las conclusiones de la evaluación de las repercusiones en el lugar y supeditado a lo
dispuesto en el apartado 4 de este artículo, las Comunidades Autónomas
correspondientes sólo manifestarán su conformidad con dicho plan o proyecto tras
haberse asegurado de que no causará perjuicio a la integridad del lugar en cuestión y, si
procede, tras haberlo sometido a información pública.
En el epígrafe siguiente (art. 6.4) se contempla la posibilidad de medidas compensatorias para el
caso de que a pesar de la evaluación negativa, el proyecto se realice por razones imperiosas de
interés público de primer orden, incluidas razones de índole social o económica.
La evaluación de impacto ambiental ha de ser especialmente rigurosa en relación con los tipos de
habitats prioritarios, es decir, con los que se encuentran amenazados de desaparición cuya
conservación supone una especial responsabilidad, habida cuenta de la importancia de la
proporción de su área de distribución natural incluida en el territorio en que se aplica la citada
Directiva, como es el caso de la Posidonia.
5
Este tipo de afecciones se encuentra también previsto en la propia normativa de impacto
ambiental. Así, en el Anexo II se encuentra (grupo 9. k) cualquier cambio o ampliación de los
proyectos que figuran en los anexos I y II, ya autorizados, ejecutados o en proceso de ejecución
que puedan tener efectos adversos significativos sobre el medio ambiente, y en concreto (nº 5) la
afección a áreas de especial protección designadas en aplicación de la Directiva 92/43/CEE del
Consejo, de 21 de mayo, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora
silvestres.
El propio Real Decreto Legislativo 1302/1986 fue modificado por Ley 62/2003 añadiéndole una
Disposición Adicional Cuarta, sobre Evaluación ambiental de los planes y proyectos estatales
previstos en el artículo 6 del Real Decreto 1997/1995, que a su vez estén sometidos a evaluación
de impacto ambiental. Esta disposición adicional establece que la evaluación a efectos de la
conservación de habitats “se entenderá incluida en el procedimiento previsto por el Real
Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental”. En
relación con las medidas compensatorias previstas en el apartado 4 del artículo 6, establece una
consulta preceptiva de la Comunidad Autónoma en la que se localice el proyecto.
2.2. EL IMPACTO ACUMULATIVO
Una de las cuestiones que se plantean, a la vista del importante número de desaladoras que se
están construyendo en el Mediterráneo, es la de si existe obligación de analizar sinérgicamente
las afecciones de los vertidos de salmuera de todas las instalaciones de la zona.
Pues bien, la de los impactos acumulativos es precisamente una de las cuestiones que se recogen,
tanto en la Directiva Habitats, como en el Real Decreto 1997/1995 que la traspone en España. En
concreto, el articulo 6.3 de la Directiva alude a la necesidad de evaluación cuando el proyecto
pueda afectar a los lugares de interés comunitario, “ya sea individualmente o en combinación
con otros planes y proyectos”.
Y lo mismo se puede decir de la Directiva sobre Evaluación de Impacto Ambiental, que en su
Anexo III, sobre criterios para determinar en qué supuestos ha de llevarse a cabo la evaluación,
cuando esta no sea obligatoria, establece el de la acumulación con otros proyectos.
Una importante consecuencia es que la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las
Comunidades Europeas, exige que el Estudio de Impacto Ambiental, incluya los impactos
acumulativos que el proyecto pueda producir, entre los que hay que entender los que se
producen por la existencia de otros proyectos ya ejecutados, en ejecución o en trámite de
aprobación (Sentencias del TJCE de 21 de septiembre de 1999 -C-392/96- y de 16 de septiembre
de 2004 -C-227/01-).
En consecuencia, si la alta concentración salina del vertido de salmuera no se asumiera por
completo por el agua de mar, podría llegar a darse un incremento de la salinidad del agua que
debería estudiarse considerando los vertidos de todas las plantas que se encontrasen en una
misma zona.
6
3. LA AUTORIZACIÓN DE VERTIDO AL MEDIO ACUÁTICO
3.1. LA FUTURA UNIFICACIÓN DE LAS REGULACIONES DEL VERTIDO AL
MEDIO ACUÁTICO. EL ÁMBITO DE LA DIRECTIVA MARCO DE AGUAS
Hay que aclarar con carácter previo que en el supuesto de instalaciones de desalación no juega la
autorización ambiental integrada, por no estar incluida esta actividad entre las previstas en la Ley
16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación. En consecuencia,
no juega la disposición derogatoria única de esta Ley, y continúan en vigor a estos efectos los
preceptos sobre vertido al dominio público marítimo terrestre y al dominio público hidráulico
que se analizan a continuación.
Los vertidos que se llevan a cabo en el mar se rigen por lo dispuesto en la Ley 22/1988, de 28 de
julio de Costas, y por el contrario los que se producen al dominio público hidráulico quedan
sujetos a lo previsto en el Texto Refundido de la Ley de Aguas, aprobado por Real Decreto
Legislativo 1/2001, de 20 de julio.
Ahora bien, las regulaciones contenidas en la Ley de Aguas y en la Ley de Costas habrán de
aproximarse en un futuro próximo, cuando se ultime la transposición de la Directiva 60/2000/CE
del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000 por la que se establece un
marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas (en adelante Directiva
marco de aguas).
En efecto, esta Directiva, que tiene una finalidad claramente ambiental, en cuanto que su objeto
es establecer un marco para la protección de las aguas, incluye en su ámbito tanto a las
continentales, como a las aguas de transición y a las costeras. Estas últimas se encuentran
reguladas en el derecho español en la Ley de Costas.
La definición de “aguas de transición” se encuentra en el artículo 2.6 de la Directiva, como
“masas de agua superficial próximas a la desembocadura de los ríos que son parcialmente
salinas como consecuencia de su proximidad a las aguas costeras, pero que reciben una notable
influencia de flujos de agua dulce.”
Por su parte, el artículo 2 apartado 7 define las “aguas costeras” así: “las aguas superficiales
situadas hacia tierra desde una línea cuya totalidad de puntos se encuentra a una distancia de
una milla náutica mar adentro desde el punto más próximo de la línea de base que sirve para
medir la anchura de las aguas territoriales y que se extienden, en su caso, hasta el límite
exterior de las aguas de transición.”
En cuanto a las aguas territoriales, las incluye en lo que se refiere a su estado químico. Esto es lo
que se desprende de su definición de “aguas superficiales”: “las aguas continentales, excepto las
aguas subterráneas; las aguas de transición y las aguas costeras, y, en lo que se refiere al
estado químico, también las aguas territoriales.”
Sin embargo, la Directiva únicamente se ha transpuesto al derecho español en la Ley de Aguas,
que fue modificada en la ley de acompañamiento de los presupuestos para 2004. Esta
modificación incluye el nuevo concepto de Demarcación hidrográfica como la zona terrestre y
marina compuesta por una o varias cuencas hidrográficas vecinas y las aguas de transición,
subterráneas y costeras asociadas a dichas cuencas.
7
Es por ello que en la actualidad, en la propia Ley de Aguas se encuentran las definiciones de
aguas de transición y aguas costeras (art. 16 bis.), de tal forma que las aguas que se encuentran
desde la línea de base hasta una milla náutica (1.852 m.) mar adentro se encuentran incluidas en
la Demarcación hidrográfica, a pesar de que en la actualidad se encuentran reguladas en la Ley
de Costas. Esta es asimismo la explicación de que en la Ley de Aguas se contemplen los
principios generales aplicables a los vertidos marinos (Artículo 108 bis).
Lo cierto es que nos encontramos en una situación transitoria, en la que se encuentra pendiente
de completa transposición la Directiva de Aguas, y en la que incluso se desconoce si la
regulación del agua como recurso natural se va a llevar a cabo en el derecho español de forma
conjunta, es decir en un mismo texto normativo para las aguas continentales y las marinas, o si se
va a mantener la división que viene siendo tradicional en nuestro derecho desde que en l879 se
aprobó una Ley que contemplaba únicamente las primeras (4).
Por ello, y sin perjuicio de reconocer las dificultades que se acaban de apuntar, en el sentido de
llevar a cabo un trabajo paralelo con dos leyes que encabezan grupos normativos distintos y
elaboradas con problemática de base muy distinta, se encuentra un punto de confluencia en lo
que se refiere a la protección ambiental de las aguas, que es el que aquí nos interesa.
Desde este punto de vista cabe destacar que la Directiva de Aguas recoge en su artículo segundo
la siguiente definición, de interés en relación con el vertido de salmuera, por lo que podrá traerse
a colación más adelante:
35) norma de calidad medioambiental: la concentración de un determinado
contaminante o grupo de contaminantes en el agua, los sedimentos o la biota, que no
debe superarse en aras de la protección de la salud humana y el medio ambiente;
Esta definición remite a su vez a la de contaminante:
31) contaminante: cualquier sustancia que pueda causar contaminación, en particular
las sustancias enumeradas en el anexo VIII;
El Anexo VIII recoge una lista de los principales contaminantes, que en principio no se
encuentran en un vertido de salmuera. Sin embargo, adviértase que se considera contaminante
cualquier sustancia que pueda causar “contaminación”, por lo que es preciso acudir asimismo a
la definición de este último concepto:
33) contaminación: la introducción directa o indirecta, como consecuencia de la
actividad humana, de sustancias o calor en la atmósfera, el agua o el suelo, que puedan
ser perjudiciales para la salud humana o para la calidad de los ecosistemas acuáticos, o
de los ecosistemas terrestres que dependen directamente de ecosistemas acuáticos, y que
causen daños a los bienes materiales o deterioren o dificulten el disfrute y otros usos
legítimos del medio ambiente;
Pues bien, de la lectura de esta definición (que se recoge también en el artículo 93 del Texto
Refundido de la Ley de Aguas) se desprende que en este concepto encajaría el supuesto de la
salmuera –sustancia que como consecuencia de la actividad humana se introduciría en el agua y
que podría ser perjudicial para la calidad de los ecosistemas acuáticos- en cuanto ésta es
susceptible de causar daños en los ecosistemas presentes, incluidos los del medio marino, pues
aun cuando la composición química de la salmuera sea similar a la del agua de mar, una alta
concentración salina puede resultar dañina para los organismos vivos.
8
3.2. EL VERTIDO AL MAR
Como ya se ha anticipado, al vertido al mar de salmuera le es aplicable el régimen previsto en la
Ley de Costas y su Reglamento de desarrollo (aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de
diciembre), si bien, dado que en este momento se encuentra pendiente la adaptación de estas
disposiciones a la Directiva Marco de Aguas, al haber transcurrido en exceso el plazo de
transposición –que vencía en diciembre de 2003-, ésta ha de considerarse directamente aplicable,
en lo que sea posible.
Procede pues abordar, de forma sistemática, las reglas que se establecen en relación con este
vertido.
3.2.1. Ámbito de aplicación
Los vertidos se encuentran regulados en la Ley de Costas en la sección 2ª del capítulo IV del
Título III de la Ley, disposiciones que se aplican, cualquiera que sea el bien de dominio público
marítimo-terrestre en que se realicen (artículo 56).
En consecuencia, hay que estar a la definición del dominio público marítimo terrestre que se
encuentra en el artículo 3º de la Ley, y de la que se desprende que se incluyen no solo los
vertidos en la ribera, sino los que se realicen en el mar territorial, que a tenor de lo dispuesto en
el artículo 7 de la Ley de Puertos 27/1992, se extiende hasta una distancia de doce millas
náuticas contadas a partir de las líneas de base desde las que se mide su anchura.
El alcance es pues mucho más amplio que el de las aguas costeras definidas en la Directiva
Aguas –recuérdese que las aguas territoriales sólo se incluyen en la Directiva desde el punto de
vista de su estado químico-, lo que es relevante pues los vertidos de salmuera puede ser
necesario que se lleven a cabo a distancias superiores a una milla náutica para minimizar sus
efectos sobre el medio.
3.2.2. La Administración competente para el otorgamiento de la autorización
La Ley de Costas regula los vertidos en los artículos 56 y siguientes, que se somete a
autorización, que se otorgarán con sujeción a la legislación estatal y autonómica aplicable. La
STC 149/1991 ha sentado el criterio de que la competencia para la autorización de vertido
corresponde a la Comunidad Autónoma (como deja claro al pronunciarse sobre el art. 110 h) de
la Ley).
La autorización de vertido corresponde a la Comunidad Autónoma, y es independiente de la que
se deba obtener por la ocupación del dominio público por el emisario (art. 56.1) que, por el
contrario compete a la Administración estatal. Ahora bien, la extinción de la autorización de
vertido lleva implícita la de la concesión de ocupación del dominio público marítimo-terrestre
(art. 116.2 del Reglamento de Costas).
3.2.3. Limitaciones de la autorización: Las normas de emisión y los objetivos de calidad del
medio receptor
La lectura del artículo 57 de la Ley, en sus apartados 2 y 3, así como el contenido mínimo que
debe contener la resolución de autorización, recogida en el artículo 58, permite interpretar que
esta norma establece una doble limitación, la relativa a los estándares de emisión sobre los
efluentes vertidos, que deben respetar las prohibiciones de sustancias o las limitaciones de
determinadas concentraciones, y la que resulta del estandar de calidad del medio receptor.
9
En efecto, las autorizaciones de vertido deben limitarse en función de los objetivos de calidad
fijados para el medio receptor, sin que pueda producir una alteración significativa en dicho
medio.
En caso de vertidos contaminantes, como se ha señalado, hay que justificar la imposibilidad de
una solución alternativa (Art. 57.2). Para este tipo de vertidos la Ley exigía en este mismo
precepto estar también a lo dispuesto en el artículo 34 que aludía a una normativa estatal, y fue
declarado inconstitucional por la STC 149/1991. El desarrollo de esta disposición se contenía en
el Reglamento aprobado por R.D. 1471/1989. Tras la sentencia del Tribunal Constitucional, el
Reglamento se modificó mediante el R.D. 1112/1992, que incorporó un contenido equivalente a
las Directivas 76/464 y 86/280 sobre vertidos tóxicos y peligrosos.
El apartado 2 del artículo 114 del Reglamento quedó redactado de la forma siguiente:
«2. En el caso de vertidos contaminantes será necesario que el peticionario justifique
previamente la imposibilidad o dificultad de aplicar una solución alternativa para la
eliminación o tratamiento de dichos vertidos. No podrán verterse sustancias ni
introducirse formas de energía que puedan comportar un peligro o perjuicio superior al
admisible para la salud pública y el medio natural, con arreglo a la normativa vigente.»
La calidad mínima exigible a las aguas receptoras de la salmuera será la de aguas de baño,
establecida en el Real Decreto 734/1988, de 1 de julio, de transposición de la Directiva
76/160/CEE, o en todo caso la prevista para las aguas destinadas a cría de moluscos (Directiva
79/923/CEE transpuesta por RD 38/1989). Sin embargo estas disposiciones no aluden a
parámetros de salinidad.
Por el contrario, existe alguna norma autonómica que si lo hace. En concreto, destacan las
siguientes disposiciones dictadas por la Junta de Andalucía al amparo del título competencial
sobre medio ambiente: Decreto 14/1996, de 16 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de
la calidad de las aguas litorales, y la Orden que lo desarrolla, de 14 de febrero de 1997, por la
que se clasifican las aguas litorales andaluzas y se establecen los objetivos de calidad de las
aguas afectadas directamente por los vertidos. Entre estos últimos destaca el correspondiente a la
salinidad, que en el Anexo II se establece entre el 0.9 y el 1.1. de la media normal en la zona no
afectada por el vertido.
La salinidad sí que figura en la Directiva Marco de aguas como uno de los indicadores químicos
y fisicoquímicos que afectan a los indicadores biológicos, recogidos en el anexo V de la misma,
para determinar el buen estado ecológico de una masa de agua superficial, en la que se incluyen
las aguas costeras, e incluso las territoriales desde el punto de vista de su estado químico.
En este mismo sentido procede traer a colación el Convenio de Barcelona para la Protección del
Mar Mediterráneo que tuvo lugar en 1976, y fue modificado posteriormente en 1995. Según este
Convenio, las partes contratantes están obligadas a contemplar y desarrollar los protocolos
ratificados en su legislación nacional, entre los que destaca el Protocolo sobre la Protección del
Mar Mediterráneo contra la contaminación de origen terrestre.
En el artículo 6 de dicho Protocolo las Partes se comprometen a que todas las descargas
susceptibles de producir contaminación provocada por la sustancias enumeradas en el anexo II
(entre las que figuran las que, aun sin tener carácter tóxico, puedan resultar nocivas para el
medio marino) estarán sujetas estrictamente a la expedición de una autorización por las
autoridades nacionales competentes para lo cual se tendrán debidamente en cuenta las
disposiciones del anexo III. En el citado Anexo se establece como condicionantes de la
10
autorización de descarga la posible perturbación de los ecosistemas marinos y especialmente la
de los recursos vivos, las especies amenazadas y los hábitat vulnerables.
No existen sin embargo parámetros ni para la salinidad, ni para gran parte de los desechos que
acompañan la salmuera y pueden ser nocivos para la vida marina, ni en la legislación
internacional, ni en la comunitaria o estatal ni en la autonómica (con la excepción ya señalada),
por lo que parece oportuno regular específicamente esta cuestión. Como se propondrá más
adelante, se debería contemplar el límite permisible óptimo de los distintos organismos
bentónicos que pudieran verse afectados por su proximidad al punto de vertido.
3.2.4. El condicionamiento de la autorización
La Ley de Costas somete a autorización todos los vertidos, proyectados o efectuados, sean
contaminantes o no.
En consecuencia, resulta irrelevante desde este punto de vista determinar si la salmuera se puede
considerar o no contaminante, aunque sí es relevante el que puedan existir determinadas
sustancias peligrosas, (v. gr. metales o sustancias peligrosas), ya que la autorización se deberá
someter a unas condiciones más restrictivas que muevan a quien contamina a reducir ese tipo de
vertidos (desde examinar si se están utilizando las mejores técnicas disponibles, hasta hacer
efectivo en ese vertido el principio del que contamina paga y el correlativo de recuperación de
costes, para que así el producto final refleje verdaderamente lo que cuesta y dentro de ese coste,
indudablemente, ha de incluirse el coste medioambiental).
De otro lado, las autorizaciones se someten a condicionantes que pueden ser modificados sin
derecho a indemnización. En efecto, cuando las circunstancias que motivaron su otorgamiento se
hubiesen alterado o bien sobrevinieran otras que, de haber existido anteriormente, habrían
justificado su denegación o el otorgamiento en términos distintos, la Administración podrá exigir
nuevas condiciones y si lo considera necesario, podrá suspender los efectos de la autorización
hasta que se cumplan.
De lo expuesto se desprende que, si bien se trata de autorizaciones, presentan fuertes conexiones
con el régimen propio de las concesiones (5), y en todo caso deben encuadrarse en las llamadas
autorizaciones operativas. En este sentido hay que destacar que se encuentran informadas por un
principio de temporalidad y de adecuación progresiva de las mismas a las mejores condiciones
técnicas disponibles. En la misma línea, se puede establecer un programa de inspecciones para su
control.
Lo anterior permite la adaptación de las autorizaciones de vertido a los nuevos conocimientos
que se adquieren sobre el efecto de la salinidad en los organismos del medio marino.
3.2.5. Otras Disposiciones aplicables
Además de lo dispuesto en la Ley y el Reglamento de Costas, han de tomarse en consideración
otras disposiciones estatales que se han dictado al amparo de lo dispuesto en el art. 110 i) de
aquella, que se consideran incluidas por el Tribunal Constitucional en la competencia estatal para
dictar normas básicas en materia de medio ambiente (STC 149/1991). En concreto, la Orden de
13 de julio de 1993 que aprueba la Instrucción para el proyecto de conducciones de vertidos
desde tierra al mar. En dicha norma se consideran los posibles usos del agua de mar en la zona
de vertido, incluyéndose en concreto entre estos la desalación, potabilización y abastecimiento
industrial de aguas. Ahora bien, esta regulación será la aplicable también al vertido al mar desde
la desaladora.
11
3.3. EL VERTIDO AL DOMINIO PÚBLICO HIDRÁULICO
Al igual que en el caso de los vertidos al mar, las autorizaciones de vertido son necesarias antes
de realizar tales vertidos al medio hídrico (arts. 100 y ss. TRLA Asimismo han de tenerse en
cuenta los artículos 92, 92 bis, 92 ter, 92 quater 93 y 99).
La Ley regula minuciosamente el vertido, cuyo otorgamiento es competencia de los Organismos
de cuenca en las cuencas hidrográficas intercomunitarias y de las Comunidades Autónomas en
las intracomunitarias.
Se consideran vertidos los que se realicen directa o indirectamente en las aguas continentales, así
como en el resto del dominio público hidráulico, cualquiera que sea el procedimiento o técnica
utilizada (artículo 100 TRLA).
En consecuencia se encuentran previstos en la Ley todos los tipos de vertidos que se producen
con más frecuencia en el caso de desaladoras que no emiten sus efluentes directamente al mar.
En primer término hay que destacar que sería aplicable esta Ley al supuesto de balsas de
almacenamiento en caso de que no se encuentren perfectamente impermeabilizadas, y puedan
dar lugar a infiltraciones susceptibles de degradar la calidad de las aguas subterráneas.
Asimismo se encuentra prevista en la Ley la posibilidad de que al inyectar la salmuera en
depósitos naturales, se puedan contaminar las aguas subterráneas. En concreto, el artículo 102
“Autorización de vertido en acuíferos y aguas subterráneas” establece que “Cuando el vertido
pueda dar lugar a la infiltración o almacenamiento de sustancias susceptibles de contaminar los
acuíferos o las aguas subterráneas, sólo podrá autorizarse si el estudio hidrogeológico previo
demostrase su inocuidad.”
Si bien no es frecuente el vertido de salmuera a los cauces de los ríos, en cambio se conocen
supuestos de vertidos a ramblas y barrancos que carecen de caudal para diluir el efluente y que
en definitiva desembocan en el mar.
Pues bien, al margen de la improcedencia de verter salmuera en el dominio público hidráulico,
que se deduce además de los parámetros de calidad de las aguas continentales –entre los que
figura la salinidad- a que alude la Directiva Aguas, la posibilidad de verter a ramblas, barrancos
o canales sin caudal permanente, debe permitirse restrictivamente porque afecta directamente al
buen estado ecológico y a la calidad de las aguas costeras, que entran en el ámbito de aplicación
de la Directiva.
4. CONCLUSIONES.- LA CONVENIENCIA DE UNA REGULACIÓN ESPECÍFICA
PARA EL VERTIDO DE SALMUERAS
De todo lo expuesto se desprende que las normas actualmente vigentes permiten un control del
vertido de salmuera al medio acuático, se trate de aguas continentales o marinas.
Incluso en el supuesto de que no exista previa Declaración de Impacto Ambiental en la que se
establezcan medidas correctoras, las condiciones que se pueden establecer en las autorizaciones
de vertido previstas tanto en la Ley de Costas como en la Ley de Aguas permiten a la
Administración un amplio margen de maniobra a la hora de limitar el lugar y concentración del
vertido.
12
Asimismo la autorización de vertido permite examinar si se están utilizando las mejores técnicas
disponibles, así como hacer efectivo el principio “el que contamina paga” y el correlativo de
recuperación de costes.
Ello no impide, sin embargo, reconocer que las reglas para la autorización de vertido no
contemplaban precisamente un efluente como la salmuera en el mar; se trata de una descarga con
una amplia variedad de componentes que es susceptible de deteriorar la calidad del agua y los
sedimentos.
Entre estos componentes destaca el agua hipersalina, cuya incidencia en el medio receptor se
produce fundamentalmente por una alta concentración de componentes que, por otro lado, son
los del agua de mar.
En este sentido hay que destacar lo establecido en el artículo 108 bis. del TRLA, que al recoger
los principios generales aplicables a los vertidos al medio marino establece como objetivo último
el de “conseguir concentraciones en el medio marino cercanas a los valores básicos por lo que
se refiere a las sustancias de origen natural y próximas a cero por lo que respecta a las
sustancias sintéticas artificiales.”
En consecuencia, en relación con la concentración salina no tiene tanta importancia el control del
efluente como el de la calidad de las aguas receptoras, puesto que no se trata tanto de un
problema relativo a límites de emisión, sino de inmisión, si bien no debe dejarse de estudiar y
analizar el efecto que globalmente, en un mar como el Mediterráneo, puede tener la proliferación
de plantas de desalación.
Baste señalar a este respecto que la Directiva Aguas establece al definir los valores límite de
emisión, que su aplicación se hará generalmente en el punto en que las emisiones salgan de la
instalación y en su determinación no se tendrá en cuenta una posible dilución. Evidentemente lo
anterior no es aplicable en el caso de la salmuera, en que precisamente lo que se busca es la
dilución para rebajar los parámetros de salinidad (por ejemplo, el art. 4.2 del Decreto 14/1996, de
16 de enero, de la Junta de Andalucía, por el que se aprueba el Reglamento de la calidad de las
aguas litorales, establece in fine la posibilidad de autorizar expresamente la dilución).
Todo lo anterior no hace sino confirmar la conveniencia de una regulación específica del vertido
de salmuera, tomando en cuenta su singularidad.
Se trata en definitiva de precisar el margen de que ahora disponen los órganos que conceden las
autorizaciones de vertido, a través de la especificación de criterios concretos en una normativa
específica, qué fije concretos valores de emisión e inmisión y en los que además, se considere la
presencia de otras sustancias, en las que, si bien, su concentración sea proporcionalmente baja
por metro cúbico, acumulativamente represente, especialmente en las plantas de gran capacidad,
una cantidad significativa en un periodo de tiempo determinado.
Por lo que se refiere a la concentración de sales, podría contemplarse la dilución entre las
medidas correctoras, si bien debería establecerse objetivos de concentración salina en un
determinado círculo con centro en el punto de vertido, así como distancias desde dicho punto, en
función del límite permisible óptimo medido en unidades prácticas de salinidad de los distintos
organismos que pudieran verse afectados.
13
La necesidad de una regulación específica vendría además refrendada por el Convenio de
Barcelona antes citado, según el cual las partes contratantes están obligadas a contemplar y
desarrollar los protocolos ratificados en su legislación nacional.
El incremento de la actividad de desalación en los países del Mediterráneo, que se está
desarrollando muy rápidamente como consecuencia del marcado incremento en las necesidades
de agua en la región, especialmente en los países meridionales y orientales justificaría una
actuación a nivel internacional.
Pero entre tanto, se impone una regulación a nivel estatal, que garantice unas normas básicas al
respecto aplicables a todas las Comunidades Autónomas. Esta norma ofrecería un marco estable
que si bien limitaría en cierta medida la discrecionalidad del órgano autonómico que ha de
conceder la autorización, ofrecería seguridad jurídica a los entes que soliciten una autorización
de vertido de esta índole, y permitiría conocer de antemano los límites técnicos y económicos
que trae consigo esta forma novedosa de conseguir recursos hídricos que es la desalación.
El Estado, al amparo del título competencial sobre medioambiente debería dictar una disposición
sobre esta materia, sin perjuicio de las normas adicionales de protección que pudieran a su vez
aprobar las Comunidades Autónomas.
BIBLIOGRAFÍA
(1) Mediterranean Action Plan, Technical Reports Series No. 139. Athens, 2003. “Sea water desalination in the Mediterranean
Sea, Assessment and guidelines”.
(2)"Informe sobre la influencia en el medio marino del agua hipersalina sobrante del proceso de desalación por ósmosis inversa y
su tipificación como vertido y/o efluente" (mayo 2006) Informe inédito del Museo de Ciencias Naturales (CSIC)
(3) Luque, A. y Templado, J. coord. (2004) Praderas y bosques marinos de Andalucía. Consejería de Medio Ambiente de la Junta
de Andalucía.
(4) Embid Irujo, A. (2006) voz “Protección de las aguas continentales y marinas” en Diccionario Ambiental Iustel.
(5) Embid Irujo, Antonio (op. cit en nota 4).
14