(Gerard Martin - Diciembre 2013)

ElSIECdelMinisteriodeSeguridadPublicadePanamá
Unestudiodecaso.
GerardMartin(consultorBID)
1.Introducción
Esta monografía del Sistema Nacional Integral de Estadísticas Criminalísticas
(SIEC)dePanamáfueelaboradaapartirdetresinsumosprincipales:tresdecenas
deentrevistasrealizadasduranteunamisióndecampoenSeptiembre2013(ver
anexo 2); el auto‐mapeo del SIEC para el mapeo regional de observatorios
producidoporelBID;ylaspublicacionesdelSIEC(veranexo1).
Desde2010,elSIEC(conantecedentesdesde1991)estaenunfascinanteproceso
de consolidación organizativa y de reposicionamiento institucional. La causa
principal es la creación del Ministerio de Seguridad Publica (2010) y las
responsabilidades que la Estrategia Nacional de Seguridad Ciudadana atribuye al
SIEC como herramienta de apoyo a la gestión. Con el SIEC el gobierno del
presidente Martinelli (2009‐2014) aspira superar las agudas deficiencias
históricas del país en materia de estadísticas criminalísticas oportunas y
confiables. De manera incremental, la información generada por el SIEC esta
siendo utilizado no solamente por el Ministerio de Seguridad, sino por otras
agenciasdel Estado,entidadesterritoriales,organizaciones non‐gubernamentales
y privadas, así como medios de comunicación. El próximo paso es consolidar el
SIEC como un observatorio de alcance realmente nacional, en un trabajo
mancomúnconlas10provincias,las5Comarcas,ylos79municipiosdelpaís.1
Esta monografía presenta los antecedentes del SIEC, así como sus características
esenciales,dinámicasactualesydesafíoshaciaelfuturo.
2.AntecedentesdeSIEC:elCONADEC(1991–2005)
En1991,elMinisteriodeGobiernoyJusticiadePanamácreaelComitéNacionalde
AnálisisdeEstadísticasCriminales(CONADEC)comoparteintegraldelasmedidas
tomadasinmediatamentedespuésdelaInvasiónnorteamericano(1989)2,cuando
fueabolidalaFuerzadeseguridadmilitardelgeneralNoriega,ycreadouncuerpo
dePolicíaNacionalcivil.3Estasreformas,apoyadasporlosEstadosUnidosatravés
1Losgobernadoressonnombrados,losalcaldeselegidospopularmente,ylasautoridadesindígenas
semiautónomaselegidasporlarespectivacomunidad.Lacreacióndeunvice‐Ministeriodeasuntos
indígenasestaprevisto.
2OperationJustCause,19deDiciembrede1989–31deEnerode1990.
3ElICITAPdesarrolloeimplementoelplandetransicióndelaantiguafuerzadeseguridadmiliar
enunapolicíanacionalcivil,transformándoledeunprogramadecapacitación,enunprogramade
desarrollo organizacional, que después se hizo mundial. (www.justice.gov/criminal/icitap/).
PanamáyCostaRicasondehecholosúnicospaísesenlaregiónquehandecidido
abolirsuejército.
1
su programa ICITAP4, fueron eventualmente incorporados en la Constitución
(1994).
El objetivo establecido del CONADEC fue reunir y procesar datos de diferentes
agenciasdelEstadosobreelacontecerdelictivodelpaísparacontribuiraorientar,
monitorear y evaluar políticas públicas al respecto. Su primer director fue el Lic.
Ángela Ortega, quien inicio el trabajo para la captación de información delictiva
(1993‐1995).
En 1992, el CONADEC produjo su primer informe anual de estadísticas
criminalísticas, una publicación continuada sin interrupción hasta hoy día. En
1993, el CONADEC empezó un plan piloto con la Policía, para sistematizar la
captura de datos con la introducción de una Hoja de Reporte de Incidente. Los
Estados Unidos (programa ICITAP) apoyo el piloto, y contribuyo entre otros con
unsoftwareSASy10computadores.
En1995seinicióunacapacitaciónnacionalalaPolicíasobrelaHojadeReportede
Incidente.Sinembargo,porproblemastécnicas‐elsoftwareSASnofuecompatible
con el Oracle de la Dirección de Investigación Judicial DIJ de la Policía ‐ las
unidades de policía llenaron las Hojas manualmente, y los datos fueron luego
capturado en las oficinas sede. El CONADEC logro descentralizar una parte del
trabajo de procesamiento de los datos, una vez que se creo sus primeras dos
oficinasregionales,enColonyChiriquí.
Enelaño1995ladireccióndelCONADECfueasumidaporlaLic.AracellyCamacho
deCasanova.EllaveniaparticipandodesdesusiniciosenloslaboresdelCONADEC
conjuntamente con representantes de otras instituciones. Para ese momento
fungía como Jefe de Estadística de la Policía Nacional del área metropolitana de
Panamá.HoyesladirectoradelSIEC,eincorporaentoncesenpersonabuenaparte
desudesarrolloinstitucional.
Hacia mediados de los noventa, el CONADEC inicio la producción de informes
periódicossobreestadísticascriminalísticasparasuministroalMinisterioyvarias
otras instituciones. En 1998, el CONADEC intento unificar su plataforma
informática con el de la Policía Nacional (en particular con su División de
InvestigaciónJudicialDIJ),peroloscostosfueronprohibitivos.
DadoelcrecimientodelCONADEC,elMinisteriodeGobiernoyJusticiadelaépoca
ampliosumarcolegal,loqueobligoalasinstitucionesfuente,yenparticularala
Policia,paraentregarinformacióndelictivademaneraoportunaalCONADEC.Aun
asi,suáreadeinfluenciacomoenteasesorselimitabaasupropioMinisterio(bien
que a nivel del Ministro). Su posicionamiento hacia las entidades territoriales o
institucionesno‐estatales(mediosdecomunicación,academia,sectorprivado)fue
muy limitada. De hecho, para los medios de comunicación y otros sectores
independientes, la Policía seguía siendo la principal entidad de consulta para
estadísticascriminalísticas.
4InternationalCriminalInvestigationTrainingProgramaICITAP.Creadoen1986porelMinisterio
de Justicia de los Estados Unidos para capacitar cuerpos de policía en América Latina en
investigacióncriminal.
2
3.ElCONADECsetransformaenSIEC(2005‐2009)
En2005,laEmbajadadelosEstadosUnidos,atravéssuoficinadeanti‐narcóticos
NAS, otorgo unos 350.000 dólares al CONADEC para la elaboración del software
deIncidentes,DelitosyFaltas(INCRIDEFA),paramejorarlacapturadedatos.La
donación también incluía la dotación de 50 computadores, impresoras y otras
necesidades.Graciasaestamodernizacióntécnica,lasedecentralylasdosoficinas
regionales comenzaron a ingresar de manera digital los datos de las Hojas de
ReportedeIncidente,mejorandolaoportunidaddelainformación.
Por la misma época, el BID produjo un diagnostico sobre Violencia Juvenil en
Panamá.Entrelasprioridadesidentificadas–parcialmenteincorporadasdespués
en el Programa de Prevención y Seguridad Integral BID‐PROSI (2008‐2013) ‐
apareció la necesidad de poder contar con mayor y mejor información sobre
violencia y delincuencia. El CONADEC apareció como el mejor posicionado para
asumirlatarea.
Es en este contexto que el CONADEC vio sus objetivos y funciones nuevamente
redefinidas (2007). Esta vez, su nivel administrativo dentro del Ministerio de
GobiernoyJusticiafueelevadodeComitéNacionalaDirecciónNacional.Alavez,
su nombre fue cambiado a Sistema Nacional Integral de Estadísticas
CriminalísticasSIEC.5
Enel2008,elSIECrecibiódelprogramaBID‐PROSIunnuevosoftwaredealcance
nacional, computadores adicionales y capacitación, para monitorear los datos
criminológicosdeloscuatromunicipiosnacionalesconmayorvolumendedelitos
del país priorizados dentro del programa PROSI (Colon, David, Panamá, San
Miguelito). El SIEC comenzó a producir informes sistemáticos sobre estos cuatro
municipios, e informes adicionales sobre temas específicos.6El PROSI también
invito al SIEC a participar con otras 40 agencias publicas y privadas en una Red
InterinstitucionaldeIntervenciónenapoyoalprograma.
En el 2012 Panamá se incorpora al proyecto Sistema Regional de Indicadores
EstandarizadosdeConvivenciaySeguridadCiudadana(SES),lideradaporelBIDy
la Universidad del Valle (Instituto Cisalva) de Cali (Colombia). El SES asesora los
países participantes en armonizar el monitorea de 22 indicadores (12
administrativasy10porencuesta).GraciasalSES,elSIECampliosusindicadores
con el de muertos por causa del tránsito, el único de los 12 administrativos
promovidos por el SES que el SIEC no estaba trabajado aun. El SIEC también
empezó una fase de diseño y planificación para la implementación de la primera
encuestadevictimizaciónypercepción,yconella,laintroduccióndelosotros10
variablespromovidosporelSES.
A finales de la decada, Panamá sufrió un incremento significativo en los delitos
contralavidaylaintegridadpersonal.Loshomicidiosincrementende363(2006)
5DecretoEjecutivo471del27deagostodel2007
6UnconsultordelBID?(JuanFarocca?)hizoporlamismaépoca?unestudioprospectivodelSIEC??
3
a818(2009)ylatasade11(2005)a23(2009)por100.000habitantes.Elnúmero
absolutodedelitosregistradosporlaPolicíamasqueduplicode24.973(2004)a
55.033(2010). Enconsecuencia,eltemade lainseguridad,del narcotráficoy del
crimenorganizadoseimponíanenlaopiniónpublica,masaundadaladramática
intensificación de la violencia en otros países centro‐americanos y en México en
particular.7Nuevos recursos de cooperación de los Estados Unidos, en particular
bajoelprogramaCARSI(CentralAmericanRegionalSecurityInitiative),llamarona
laacción.
4.ElSIECylaPolíticaIntegraldeSeguridadPublica(desde2009)
El presidente Ricardo Martinelli (desde Julio 2009) hizo de la seguridad su
prioridad. Su Plan de Desarrollo Nacional (2009) incluye un capitulo sobre la
Seguridad Ciudadana, y anuncio la formulación de una Política Integral de
Seguridad Publica. Una de las primeras medidas fue separar a los estamentos de
seguridaddelMinisteriodeGobiernoyJusticiaycrearelMinisteriodeSeguridad
Pública (del cual dependen entre otros la Policía Nacional, el Servicio Nacional
Aeronaval,elServiciosNacionaldeFronterasyelServicioNacionaldeMigración,
SIEC, Aduanas, Centro de Información y Coordinación Conjunta, y Asuntos de
SeguridadPública).8ComoministrofuenombradoJoséRaúlMolino.9
Como resultado de la reforma, el SIEC quedo ubicado dentro del Ministerio de
Seguridad, y mantuvo su status como Dirección Nacional, pero fortaleciéndose
institucionalmente por la relación orgánica con las agencias de seguridad ya
mencionadas.
Tomando una pagina del modelo de Seguridad Democrático promovido por el
presidenteUribe(2002‐2010)enelvecinopaísdeColombia,Martinellisecuenció
supolíticadeseguridad,paraprimerogarantizarlaseguridadenundeterminado
territorio, y después insertar los demás componentes de la recuperación
institucional. Para garantizar la seguridad “tierra adentro”, creo un programa de
recuperaciónterritorialpararegionesalejadas(comoelDarién).Paracadaunade
ellaselgobiernoformuloPlanesdeSeguridadyConvivencia,concomponentesde
blindaje por aire, tierra, y mar contra el narcotráfico y otros amenazas, de
infraestructura física, y de programas sociales. En este contexto se crearon
también programas nacionales como el de la Prevención de la Violencia y la
Delincuencia Juvenil, apoyado por USAID/CARSI, que también requerían datos
paraconstruirlíneasdebaseysistemasdemonitoreoyevaluación.10
Para orientar sus políticas y legitimarlas ante la opinión publica, el Ministro de
Seguridad Publica de inmediato reconoció la importancia de poder contar con
datos depurados, oportunos y de calidad. Decidió posicionar el SIEC como una
herramienta mucho mas central que antes. Hoy, su información es
7En2010segenerounamarchadeunos20.000personas.Verwww.granalianzaporlaseguridad.org
8LafirmadeconsultoríaMcKenziefuecontratado(2009)porelgobiernoparavalidarladecisión
dereformarelMinisteriodeGobiernoyJusticiaycrearelMinisteriodeSeguridadPublica.
9ElMinisteriodeSeguridadfuecreadoporlaLey15del14deabrildel2010.Suarticulo10ubicaa
laDireccióndelSIECenelniveltécnico.
10DecretoEjecutivoNo.551del22dejuniode2010
4
sistemáticamente llevada al Consejo Nacional de Seguridad, el Gabinete de
SeguridadPreventiva11,alCentroOperativodeSeguridad(COS),yaotrosespacios
de toma de decisión, donde es a veces complementada con información de otros
fuentes y sectores (inteligencia, pero también educación, salud, medio ambiente,
etc.).
PoreltipodeviolenciaqueconfrontaPanamá–osea,muyrelacionadaconeltema
deltraficodecocaína‐elinterésdelaopiniónpublicasecentraenloshomicidios,
yenparticularenaquellosrelacionadasconelnarcotráficoyelcrimenorganizado.
Elhomicidiotambiénsehatransformadoenelindicadorprincipaldelaagendade
seguridad del gobierno. Sin embargo, la información y los análisis del SIEC, en
alianza con otras entidades, también han contribuido a generar interés en otras
temas12,comoeldelaviolenciajuvenil,eltemadepandillas,ylaviolenciacontra
lasmujeres.
En2011,elgobiernocreoelCentrodeOperacionesConjuntasdeSeguridadCOS13,
adscrito al Ministerio de Seguridad Publica, como mecanismo coordinador
nacional e regional14para las agencias del sector Seguridad.15Su marco legal
definequeelCOSobservaenparticularcincodelitosdealtoimpacto(homicidios,
narcotráfico, robo y hurtos, trafico de armas, y personas de interés), y a esto se
sumeaveceseldesecuestrosydeextorsión.PorinvitacióndelMinistro,elSIECha
venidoproduciendoestainformación,aunqueelCOSlacompletaporsupuestocon
inteligenciaestratégicaytácticadeotrosfuentes.
La Estrategia Nacional de Seguridad Ciudadana (2011) 16 define siete ejes
estratégicos, y una de ellas, la de evaluación y monitoreo, es implementado en
cooperaciónconelSIEC.LaEstrategiatambiénseproponelarealizaciónperiódica
deencuestasdevictimización,lideradaporelSIEC.
Entre las funciones atribuidas al SIEC en 2007 se encuentra el de fortalecer el
análisis interdisciplinaria cualitativa, para el cual se preveía la creación de una
división interna del SIEC llamada “Observatorio de Violencia.17Esta división por
fin se creo a partir de 2011, gracias a apoyos del BID‐PROSI y se hizo operativo
(dotadadeoficinas,personal,yequipos)entrefinalesde2012yiniciosde2013.
11Creado en 2010 y respaldado por unDecreto de 2012. Se reúne ocasionalmente por invitación
delMinistro.ElMinisteriodelaPresidencia(Proyectosespeciales)tienesuSecretariadoTécnico.
12Por ejemplo, según SIEC, CaracterísticasdehomicidiosenÁreasUrbanasdelaciudaddePanamá
(2011:6),enelpaís,soloun15.4%delosasesinatostendríanqueverconelnarcotráfico.Enotras
partes del mismo informe, se aclare que en mas que el 40% de los asesinatos la causa queda en
investigación.
13DecretoEjecutivoNo.1556del24denoviembrede2011.
14PanamáesentreotrosmiembrodelSistemadeIntegraciónCentroamericanaSICAysignatariade
laConvencióndelasNacionesUnidascontraelCrimenOrganizada.
15Participen en el COS: Policía Nacional (PN), Servicio Nacional de Migración (SNM), Servicio
NacionalAeronaval(SENAM),ServicioNacionaldeFronteras(SENAFRONT),ProcuraduríaGeneral
de la Nación(PGN) y Consejo de Seguridad Nacional (CSN) y con enlaces en Sistema Nacional de
ProtecciónCivil(SINAPROC),BeneméritoCuerpodeBomberosdePanamá,AutoridadNacionalde
Aduanas, Autoridad Marítima de Panamá, Autoridad Aeronáutica Civil, Autoridad del Canal de
Panamá,ÓrganoJudicial.
16AdoptadamedianteResolucióndeGabineteNo.84,24dejuniode2012.
17Idem,par.11.
5
Desde 2010, el SIEC también entro en alianza con otras programas de
cooperación18, en particular con USAID (Alianza Positiva) – que permitió la
ampliación del trabajo directo con entidades territoriales por parte del SIEC a
Arraijan y Darien ‐; con el PNUD (La Ventana de Paz); con SIECA (Acuerdos
regionalesdePaz);yconlaOPS/PAHO,queapoyoconelprograma“Rostros,Voces
yLugares”19.
5.ObjetivosdelSIEC
El objetivo central del SIEC es diseñar, normar, recolectar, procesar, analizar,
investigaryrealizarestudiosenbasealainformacióndelictivadelpaís.20ElSIEC
responde, en nombre del Ministerio de Seguridad Publica, a la necesidad de
centralizarlosdatoseinformacióncriminalparadetectartendencias,incidenciasy
focosdecriminalidad,ylanecesidaddetrabajarenformaintegrada,coordinaday
racionalizada con las distintas instituciones relacionadas con esta materia, bajo
normativatécnicacomún,ydemanerauniformeparaquelosdatoseinformación
criminal registrados por los organismos institucionales sean regidos a través de
unapolicíasectorial.
6.OrganizacióninternadelSIEC
El SIEC es una dirección nacional de nivel técnico dentro del Ministerio de
Seguridad y cuenta con una Junta de Asesores. Su organización interna (ver la
siguiente figura) consta de una Dirección General (liderada por la licenciada
Aracely Casanova) y seis departamentos: proyectos, administración, captura y
capacitación, estadísticas (con una unidad de análisis epidemiológico),
observatorio, soporte tecnológico e informática y cuatro oficinas regionales:
Chiriqui‐Bocas del Toro, Los Santos‐ Herrera, Colon‐San Blas y Santiago‐
Penonome.
18La contraparte panameña de estos programas ha sido la Oficina de Seguridad Integral OSEGI,
creadoinicialmenteparaimplementarelBID‐PROSI.
de PAHO/OPS es un modelo de intervención integral en comunidades con problemas de
violencia,quefuepiloteadoenelcorregimientoCorrundo,conelSIECestableciendounalíneade
basedeindicadoresdecriminalidad.
20Articulo7delDecreto471del27deagosto2007
19Lo
6
MINISTRO DE SEGURIDAD
DIRECCIÓN NACIONAL DEL SISTEMA INT EGRADO DE ESTADISTICAS
CRIMINALES
COORDINACIÓN DE PROYECTOS
DE LA DIRECCIÓN
ADM INISTRACIÓN
RRHH
Presupuesto
M antenimiento
OBSERVATORIO DE
DEPARTAM ENTO DE
CAPTURA Y
VIOLENCIA
ESTADÍSTICAS
CAPACITACIÓN
Investigació n so cio
demo etno gráfica de la
criminalidad
SOPORTE TÉCNICO
UNIDA D DE ENLA CE
UNIDA D DE ESTA DÍSTICA S
UNIDA D DE A NÁ LISIS DE SITUA CIÓN
OFICINA REGIONAL
OFICINA REGIONAL
OFICINA REGIONAL
DE CHIRIQUÍ -
DE VERAGUAS -
DE LOS SANTOS -
BOCAS DEL TORO
COCLÉ
HERRERA
OFICINA REGIONAL
DE COLÓN
Como veremos mas adelante con mayor detalle, el SIEC, gracias a sus varios
departamentosyequipomultidisciplinario,asumediversosroles:bancodedatos,
sistema de vigilancia, monitoreo e evaluación, entidad de análisis
multidisciplinario, y agencia del Estado que presta asesoría técnica a entidades
territoriales y para el diseño y la implementación de programas de intervención
(comopuedenserlosProgramasMunicipalesdeSeguridadCiudadana).
Las cuatro oficinas regionales funcionan esencialmente como un apoyo
descentralizado al departamento de captura de datos, y no tienen capacidad
analítica.ConellimitantequeúnicamentelaoficinadeColontienecomputadores.
7.RecursoshumanosdelSIEC
El equipo de la sede central es integrado por 45 personas, todos contratados a
términos indefinidos, excepto por 4 consultores afiliados al departamento
Observatorio. De estos, 16 personas trabajan en la división de captura, soporte
técnicoycapacitación;12enAdministración;ochoenelObservatorio,ycincoen
Estadísticas.Elequipogeneraentotal1720horasdetrabajoalasemana(vertabla
1).21En este sentido es uno de los mas grandes observatorios en la región, pero
conlaanotaciónqueadiferenciadeotrosobservatorios,unpartesignificativodel
personalsededicaacapturaryprocesardatos.Otraparticularidadeselcarácter
muyinterdisciplinariodelequipo(vertabla1).
21LosdatossobreelfuncionamientointernodelSIECfueronauto‐reportadosyno
fueronevaluadoparaesteestudio;ningunadelascuatrooficinasregionalesfue
visitada.
7
Tabla1:PersonaldelSIEC(sedecentral):áreadetrabajo,perfil,cargadetrabajo.
Técnico
Áreas de trabajo
TC
TP
Antropólogo
Sociólogo
Criminólogos
Criminalistas
Estadística (1 Ingeniera, 4 Técnicos)
Medico epidemiólogo
Derecho Abogados
Economía
Salud
Biólogia
Comunicación Social
Sistemas (Ingenieros)
Administrativo (Secretarias/os, asistentes,
mensajeros, motorista, etc.)
Digitadores de datos
Total
Profesional
C
TC
TP
C
Profesional con
posgrado
TC
TP
C
1
Horas
semanales
totales
dedicadas
40
40
80
120
200
40
160
40
40
40
2
12
80
480
1
1
2
2
5
1
3
1
1
1
1
15
45
4
600
1720
Fuenteyelaboración:SIEC(paraesteestudio).
El equipo del departamento Observatorio esta integrado por un psicólogo, un
abogado, un economista, un antropólogo, y varios sociólogos con experiencia en
criminología y criminalística. Este equipo reúne la capacidad para realizar
investigacionesaplicadas,encuestasdepercepción(prevista bajolasegundafase
de PROSI), estudios descriptivos de hot spots y otras situaciones, y de asesorar
entidadesterritorialesconanálisiscualitativadesusdatos.
EnlasoficinasregionalesdeChiriqui‐BocasdelToro,Colon‐SanBlas,yVeraguas‐
Coclehaycuatropersonas,yotrasnuevemasenlaregionalLosSantos‐Herrera.La
oficina de Los Santos. Estas regionales cubren todos los corregimientos de las
respectivas provincias y sistematizan los datos de respectivos corregimientos. El
personal en las regionales se dedicada únicamente a tareas de acopia los datos
delictivosanivelprovincial,análisisyasesoría.
8.Dotación
En 2012 se completo la adecuación de una amplia casona como sede actual del
SIECenlazonadeAlbrook.ElMinistromismoloinauguro.Disponerdeunasede
propiafortaleceelimagendelSIECyfacilitalasrelacionesconagenciasexternas.
El Ministerio lleva además con alguna frecuencia visitantes nacionales e
internacionalesalasoficinasdelSIEC,subrayandosuapoyoeinteréseneltrabajo.
Lasoficinassongenerosasencuantoaespacios,yincluyeunasaladereunionesy
otra de presentaciones, y están bien dotadas en mobiliaria. En términos de
hardware, el SIEC cuenta con internet, acceso inalámbrico, computadores,
impresoras,telefoníainterna,fotocopiadoras.
El SIEC dispone de un carro de oficio y conductor. La mayoría de los
desplazamientos de funcionarios (en particular los del Observatorio) se realizan
por mediospropiosopúblicos detransporteseven, perose hanvisto limitados
pararealizarsutrabajoporrestriccionespresupuestales.
8
9.Finanzas
Desdesucreaciónen1991yconformeasuultimomarcolegal(2007),elSIEC(y
anteselCONADEC)hasidofinanciadodesdeelpresupuestogeneraldelaNación.
Para2013,supresupuestooficialfuede836.000dólares.Conformealasnormas
pocoexigentesquerigenenelsectorpublicopanameña,laatribuciónpresupuestal
para las Direcciones ministeriales es de orden general. En consecuencia, el
presupuestodelSIECnodestinerubrosprecisosparaactividadesconcretas(como
pueden ser la edición, publicación y distribución de un determinado numero de
RevistasyBoletines,olosgastosdetransportedelosmiembrosdelequipo),loque
generadificultadespresupuestalesafinaldeano(comolaimposibilidaddesacar
publicaciones,auncuandoelmaterialyaestaproducido).
Financiaciónadicional,enparticulardelacooperación,provienedelprogramaBID
– PROSI (2008‐2013), y del gobierno de los Estados Unidos, en concreto de la
oficinadelNAS,atravéslaEmbajada.
10.Datosyfuentes
Lasiguientetablamuestralascategoríasyeventosdealtoimpactoobservadospor
elSIEC.Tambiénseindicalosrespectivosfuentes,laperiodicidadderecoleccióny
elperiodosobreelcualelSIECtienedatosdisponibles.
Tabla2:DatosregistradosporelSIEC:eventos,fuentes,periodicidadycoberturatemporal.
Categorías
Muertes violentas
Lesiones violentas
no fatales
Delitos contra el
patrimonio
Delitos c. la libertad
Violencia familiar /
doméstica / género
Eventos bajo observación
Fuente de datos
Homicidios
Muertes en eventos de tránsito
Suicidio
Muertes no intencionales
Producto de riñas
Asaltos (se tipifica como robo)
Estafa
Robo
Hurto
Extorsión
Secuestro
Delitos sexuales
Violencia intrafamiliar, familiar
y doméstica
Delitos sexuales
Maltrato infantil y adolescente
DIJ
ATTT
DIJ
DIJ
DOPN
DOPN
DIJ
DIJ
DIJ
DIJ
DIJ
DIJ
DIJ
Periodicidad de
recolección*
A B M S D
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Cobertura
temporal**
1990-2013
2013
1990-2013
1990-2013
1990-2013
1990-2013
1990-2013
1990-2013
1990-2013
1990-2013
1990-2013
1990-2013
1990-2013
Abuso y/o maltrato
infantil
DIJ
X
1990-2013
Violencia juvenil
IEI ***
“Crónica Roja”
Homicidios
Prensa escrita
X
2012-2013
Fuente:SIEC2013(paraesteestudio).
DIJ=DireccióndeInvestigaciónJudicial.DOPN=DireccióndeOperacionesdePolicíaNacional.ATTT=
AutoridaddeTransitoyTransporteTerrestre.*A=Anual,B=BiAnual,M=Mensal,S=Semanal,D
= Diária. **Incluye los producidos por ejercicios retroactivos. ***IEI = Instituto de Estudios
InterdisciplinariosdelMinisteriodeGobierno,yenconcreto9CentrosdeCustodiay2Programas
deCustodia.
9
Entérminosgeográficos,elSIECcapturatodosestosdatosapartirdelnivellocal,
en 116 puntos de captura en un software SIEC22excepto para los eventos de
maltrato infantil y violencia juvenil, cuyos datos son capturadas a nivel de
provincia. Otra excepción son los homicidios capturados a partir de registros de
prensa(vertablaanterior,renglón8:“crónicaroja”),yconloscualessealimenta
diariamenteunbancodedatosparafinescomparativos.
La variable de edad es únicamente capturado en caso de muertes violentas, y de
violenciaintrafamiliaroviolenciadomestica.Lavariablesexoesregistradoenlos
mismasdoseventos,ytambiénparalesiones.
El SIEC captura datosacerca de todos los delitos tipificados en elCódigo Penal y
codificacióndelictivadelInstitutodeEstadísticayCenso(CIES)demaneraquelos
eventoscapturadosylosfuentesaprovechadossonmasampliosquelosreunidos
en la tabla 2. Entre ellos figuran en particular: otros delitos y faltas (Policía
Nacional)23,pandillas(PolicíaNacional),otrascontravencionesydelitosdemenor
cuantía (Corregidurías), lesiones personales (Cuartos de Urgencias Hospital San
Tomas), casos denunciados y procesos judiciales (Procuraduría y Fiscalías), trata
de personas y personas ilegales (SENAFRONT), drogas ilícitas (Instituto de
Medicina Legal), privados de libertad ( Sistema Penitenciario). Muchos de estos,
sinembargo,nosonobjetivo–enestemomento–deanálisisregularysistemático.
La fuente principal del SIEC es la Policía Nacional, que levanta datos por todo el
país (aunque sufre de insuficiencia de personal y no tiene presencia en todo el
territorio24).Comohemosvisto,laPolicíacuentadesde1994conunInstrumento
Único de Registro de Incidente Policial, quehoy, después de varias adaptaciones,
recoge 120 variables relacionadas al incidente, la victima, el victimario, y los
bien(es)involucrad(os).
MedicinaLegal,queoperadentrodelMinisterioPublico,tieneunaestructuramuy
débil,tambiénenrecursoshumanos,ysugestióneslenta,demaneraquenologra
cumplir con el principio de oportunidad del SIEC, por lo menos para sus análisis
semanalesparaelMinistro.(LosdatosagregadosquepublicaelMinisterioPublico
conbaseenlosdatosdeMLtampocosirvenalSIEC).Factoressimilaresafectanla
ramajudicial.
Como muestra la tabla 2, el Instituto de Estudios Interdisciplinarios (IEI) del
Ministerio de Gobierno (del cual depende también el sistema penitenciario) es
fuentedelSIECparaeltemadeviolenciajuvenil.ElIEIeslaagencianacionalque
administra,conapoyodelMinisteriodeEducaciónyotros25,elsistemadeatención
a los menores infractores (de los cuales hay unos 1500 dentro del sistema) y
produce estadísticas al respecto (a partir de cada uno de sus seis centros de
22Hay116puntos,para657corregimientos,queconformenlos74municipiosdelpaís.Dondeno
hayinternet,lashojassonenviadasalSIEC.
23Lasdenunciaspordanosmenoresde250dólaressehacenanteprocuraduríaojuradonocturno,
ylosdemasde250antelafiscalía.
24El Servicio Nacional de Aeronaval SENAN, bajo dirección del Ministerio de Seguridad Publica,
asumefuncionesdepolicíaensujurisdicción.
25ElIEIharecibidoapoyodePNUD(programaVentanaParalaPaz).
10
custodiaydecumplimientoydosprogramasadicionales).Estossonaprovechados
porelSIECdesde2008,peroenparticulardesde2013.ElSIEChacapacitadaalIEI
en gestión de datos, y proporcionado de un software Excel para el registro de
variables (edad, tipo de criminalidad, lugar de origen del joven, etc.) de
internamiento (reincidencia, evasiones, recapturas, etc.), tratamiento y
resocialización.Estohapermitidounaprogresivaunificacióndedatosdentrodel
Sistema, bien que perduren debilidades a nivel de captura en cada centro. El IEI
construyeporsupuestotambiéninformesinternosdirectosparaelMinisterio,de
maneraindependientealasuministracióndeinformaciónalSIEC.
La debilidad de las administración municipales como fuente tiene dos causas
principales: (i) los corregidores son frecuentemente analfabetos, y no logren
entonces manejar la información; (ii) no hay recursos para garantizar
computadores en todo el territorio. Sin embargo, en convenios con BID‐PROSI,
PNUD, y BID‐SES 26 el SIEC ha venido aprendiendo como trabajar con las
autoridades locales y hacerles parte del esfuerzo. Por un lado, el SIEC ayude al
municipio para que los corregidores (nombrados por alcalde, son en general
alcaldes) se comprometen con captar y subir sus datos de violencia domestica y
saludenelsistema.AveceselSIECayudetambiénconladotacióndeequipos,yla
información del SIEC retroalimenta ejercicios como la formulación del Plan
Municipal de Seguridad Municipal, liderada por el Comité local de Seguridad
Ciudadanadelrespectivomunicipio.
Convenios recientes con las alcaldías de Panamá y San Miguelito garantizaran la
entregadigitaldedatos(sobrefaltas)porrespectivamente21y9corregidurias.27
Esta consolidación del trabajo en lo local, sufre de todos modos de algunos
limitantes en cuanto a la disponibilidad de los corregidores. Tanto en Panama
comoenSanMiguelito–yenmuchosotrosmunicipios–loscorregidoresofician
de08.00AMhastalas15.30PM,loscincodíaslaborales,peronoentre15.30PMy
08.00am.Sinembargo,operandosnocturnos(6PM–6AM)enPanamá,ytresen
SanMiguelito.Losfinesdesemanaoperanapenasdos.
Paradójicamente, hace una década, el municipio de San Miguelito tenia un
Observatorio municipal propio, creado en 2004 por la Secretaria municipal de
desarrollosocial,yenelcualparticiparonlaPolicíaNacional,elMinisterioPublico
y otras entidades. Este unificaba la información una vez al mes como un insumo
paralagestiónmunicipal,conbaseenunformatoúnicogeneradoporelMinisterio
Publico. Se dice que su ejemplo sirvió de inspiración a Santa Tecla (El Salvador),
cuyoObservatorioeshoydíaunejemploparaotros.Mientrastanto,porproblemas
de coordinación interinstitucional, el de San Miguelito se acabo y es entonces
graciasalconvenioconelSIEC,quedealgúnmodoseestareorganizando,ytiene
incluso previsto ampliar el modelo SIEC con una actividad local de análisis
cualitativo,paraelcualesperapodercontarconcapacitaciónenanálisisdedatos.
26Hay17municipiosqueparticipanvíaelSIEC(departamentoEstadísticas)enelproyectoSEDde
armonizaciónregionalde22indicadores.
27Loscorregidores(nombradosporelAlcalde)duranenprincipio4anos;enestasdosciudades,
en sumayoría son abogados (como la leylo pareceexigir), pero esto es lejosdeserel caso en el
restodelpaís.AunquelaLeyloprohíbe,algunoscorregidoressonarmados(enparticularenSan
Miguelito),supuestamenteporquelaPolicíanolograprestarsuficienteapoyo.
11
GraciasalproyectoSESelSIECseestapreparandoparacontribuiralarealización
deencuestasnacionalesdevictimización–posiblementecomopartedelCensode
Hogares‐ylaampliacióndesubancodedatoscon10nuevosindicadores.ElSIEC
tambiénaspiraaserCentrodeExcelenciaparaeltemaenlaregión.
11.Procesamientoyanálisisdelosdatos
La siguiente tabla muestra como los varios departamentos del SIEC recurren a
métodosespecíficosdeprocesamientoyanálisisdelosdatoscoleccionados.
Tabla3:ActividadesyresponsabilidadesdentrodelSIEC
ACTIVIDAD
Recolección de datos
cuantitativos
QUIEN LO HACE EN EL SIEC
Departamento de Estadísticas
(Unidad de Enlace)
Recolección de datos
cualitativos
Departamento Observatorio
Procesamiento de
datos cuantitativos
Procesamiento de
datos cuantitativos y
cualitativos
Departamento de Estadísticas
(Unidad de Estadísticas)
Departamento Observatorio
Análisis cuantitativo
Departamento de Estadísticas
(Unidad de Análisis Epidemiológico)
Análisis cuantitativo y
cualitativo
Departamento Observatorio
DETALLES
(Ver tabla 2)
> Prensa
> Otras publicaciones relevantes
> Investigación de campo
Procesa, tabula, y analiza utilizando técnicas estadísticas (distribución de frecuencias, correlaciones,
proporciones, tasas, riesgos etc.). Utiliza el software Epiinfo del CDC en Atlanta
Recibe semanalmente la información cuantitativa procesada del Departamento de Estadísticas.
Hace uso directo pero regulado del banco de datos cuantitativos del Departamento de Estadísticas.
La complementa con análisis socio criminológico para actos de información, informes mensuales,
trimensuales, anuales y ocasionales del SIEC.
Recurre a Google MAP para el mapeo
Realiza el análisis epidemiológico de los datos estadísticos procesados. Las consolida en Informes
Ejecutivos Semanales (uno sobre Homicidios, otros sobre Homicidios y Crimen Organizado), y para
documentos ocasionales de situación, en particular según pedidas del Ministerio de Seguridad Publica.
Aprovecha los análisis cuantitativos del Departamento de Estadísticas y los combina con otros datos
para sus análisis cuantitativos y cualitativos para productos regulares y ocasionales.
Como se puede ver en la tabla 3, dos divisiones internas al SIEC producen el
trabajoanalíticoygenerandiferentestiposdedocumentos(versiguientesección)
y de asesoría técnico. Por un lado, el departamento de estadísticas, incluye una
unidad de análisis epidemiológico, dirigida por el medico epidemiólogo Alberto
Amaris,yproduceinformesejecutivossemanalesparaelMinistro,elCOSyotras
agenciasdelgobierno.Conunademorade24horas,tambiénsoncompartidoscon
los medios y la opinión publica mas en general. Por otro lado, el departamento
Observatorio (dirigido por Omar Blandón), con su equipo de expertos
interdisciplinarios, realiza investigaciones y análisis cualitativos mas de fondo,
sobre temas específicos, y para producir los informes semestrales y anuales del
SIEC.
Esta división interna del trabajo analítico es producto de la creación mas bien
recientedelObservatorioyloscambios–tambiénrecientes–enlosproductosde
análisis solicitados por el ministro y producidos, por el momento, de manera
directa por el departamento estadísticas (y no por el Observatorio). Falta, sin
embargo,unaimbricaciónmasfuertedeltrabajoydelosproductosdelasdos.
12.PUBLICACIONESYDIFUSION
Desde1992,elCONADEC,ydespuéselSIEC, hanpublicadoinformesydifundido
información. Sin embargo, desde 2012, la frecuencia y la ambición temática y
12
analítica de las publicaciones se han dramáticamente expandidas (ver listado en
anexo).
Las mas importantes publicaciones – en términos de impacto – son los dos
InformesEjecutivosSemanales,solicitadasporelMinistrodesde2013.Elprimero
es un resumen (en una sola hoja) sobre homicidios, y el segundo (en otra hoja)
sobre la sub‐categoría de homicidios atribuidos al crimen organizado, y incluye
ademásunapequeñasecciónsobrefemicidio.Estosdosejecutivossontambiénlos
documentosconmasfrecuenciasolicitadosporpotrasentidades,yporlosmedios
decomunicación.
Entre los demás publicaciones están el anuario, trimestrales y semestrales de
estadísticas, documentos de análisis de situación epidemiológica y coyuntural,
documentos de situación (critica, municipal, hot‐spots, temáticos), boletines
periódicos, y la Revista OV‐SIEC. El Ministerio de Seguridad Publica también
publicainformesqueseapoyeenelSIEC,comosurevistamensualMINSEG.
Lostirajesdelosinformessonmínimas(avecesapenasde100ejemplares)ysu
distribución esta entonces limitada a los ministros, directores de entidades, jefes
dezonaspoliciales,jefesdeáreaspolicialesydeinvestigación,universidades,etc.
El SIEC tiene una Pagina Web que podría ser un excelente canal de difusión
oportunaymasivadelosinformes,peroestadesactualizadoynotienecapacidad
instaladasuficienteparasubirlosinformes.DemaneraqueelSIECseveobligadoa
responderaunsinnúmerodesolicitudesdelacomunidadpormediodellamadas
telefónicasinternet.
El SIEC participa, a través sus departamentos, en varias redes temáticos o de
proyectos.Enparticular,desde2012,participaenelproyectoSES,atravéslaSub
UnidadTécnicadeIndicadoresdeSeguridadCiudadana–conparticipaciónde16
entidades28‐ para el intercambio de información, investigación conjunta, y la
participación académica. Desde 2013, también participa en la Comisión Nacional
de Prevención de Drogas29para intercambio de información y investigación
conjunta.
13.LaincidenciadelSIECenlaformulacióndepolíticasyenotroscampos
A toda evidencia, la creación del Ministerio de Seguridad Publica (2009), la
priorizacióndelaseguridadpublicaporelpresidenteMartinelli,ylagestiónpro‐
activodesuministroMolino,hadadolugaraunposicionamientomasprotagónico
28Instituto
de Medicina Legal y Ciencia Forense, Policía Nacional, Ministerio Publico, Órgano
Judicial, Municipios de Panamá, Colon, David y San Miguelito, Migración, Servicio Nacional de
Fronteras, Servicio Aeronaval, Aduanas, Ministerios de Educación y Salud, Sistema Penitenciario,
Autoridad de Transito y Transporte, Instituto de Estudios Interdisciplinarios (Ministerio de
Gobierno).
29Participan: Instituto de Medicina Legal y Ciencia Forense, Policía Nacional, Ministerio Publico,
Órgano Judicial, Universidad de Panamá, Centro de Tratamiento de Drogas, Ministerios de
Educación y Salud, Contraloría General, Instituto Nacional de Salud Mental y otros centros de
tratamientorelevantes.
13
del SIEC a nivel del gobierno y por fuera de ello que durante su primera fase de
existencia(1991‐2009).ElMinistrodeSeguridadPublicahareconocidodemanera
expresa la importancia de poder contar con datos depurados, oportunos y de
calidad a través del SIEC. Por su decisión, el SIEC se transformo en una
herramienta mucho mas central en la definición de políticas que antes. Esto se
evidenciaporejemploenquelainformacióndelSIECessistemáticamentellevada
alConsejoNacionaldeSeguridad,elGabinetedeSeguridadPreventiva30,alCentro
Operativo de Seguridad (COS), y a otros espacios de toma de decisión. Ahí, su
información es combinada con la de otros sectores (inteligencia, pero también
educación,salud,medioambiente,etc.).
El SIEC es en particular aprovechado por su propio Ministerio de Seguridad
Publica.Susdosinformesejecutivossemanales(homicidiosycrimenorganizado)
se colocan en manos del Ministro, de los Directores de los estamentos de
seguridad, del Instituto de la Mujer, de los Directores de Operaciones de los
estamentosdeseguridad,delCentrodeOperacionesConjuntasdeSeguridadyde
laProcuraduríaGeneraldelaNación,delaunidaddeAnálisisAntiterroristadela
Cancillería, entre otros. Asimismo, los directivos del SIEC participen con
información y análisis en varios escenarios de decisión. La Policía y otros
estamentos del sector seguridad ya no solamente colaboran como fuente, pero
tambiénsonusuariosdelainformaciónqueproduceelSIEC.
Programas públicos con relevancia para la seguridad ciudadana han venido
consultando o firmando convenios con el SIEC para poder contar con sus datos,
establecer una línea de base, o alimentar su sistema de monitoreo e evaluación.
Por ejemplo, para la Estrategia Nacional Multisectorial de Prevención de la
Violencia contra niños, niñas y adolescentes (0‐18 anos), desarrollado por la
Secretaria Nacional de Niños, Adolescentes y Familiar SENNIAF, con apoyo de
UNICEF, el SIEC figura como miembro del Comité Nacional encargado de
implementarlaEstrategiaydarlaseguimiento.
Demaneraincremental,lasentidadesterritorialesestáninteresadosaaprovechar
la información del SIEC para formular sus Planes Municipales de Seguridad. Por
ejemploenArraijan,elPlanMunicipaldeSeguridadfuealimentadoconlosdatos
delSIEC,ypordebajodecadatablaografica,estedacréditocomofuentealSIEC.
En la ciudad de Panamá, con la introducción del toque de queda (desde 2009), y
por solicitud de SENNIAF, el SIEC genero información desagregada por cada uno
delos21corregimientosparamostrarelimpacto.
El sector privado también recurre a la información del SIEC. Por ejemplo, la
Cámara de Comercio de Panamá, que esta consolidando su propio observatorio,
aprovecha la información producida por el SIEC (y otros) para alimentar su
sistema.LaAutoridaddelCanaldePanamáfirmoen2012unconvenioconelSIEC
paraelintercambiosistemáticodeinformación.
30Creado en 2010 y respaldado por unDecreto de 2012. Se reúne ocasionalmente por invitación
delMinistro.ElMinisteriodelaPresidencia(Proyectosespeciales)tienesuSecretariadoTécnico.
14
El SIEC también es fuente para otras entidades oficiales y no‐oficiales que
requiereninformaciónsobrelasituacióndeseguridad,entreellasembajadas,ONG,
academiayentidadesdecooperación.
Conmayorfrecuenciaqueantes,losmediosdecomunicaciónrecurrenhoyalSIEC
para datos, tendencias y interpretaciones sobre la situación. Consideran la
informacióndelSIECmascompletaymasfácilaobtenerqueladelaPolicía(DIJ),a
lacualrecurríanantes.
Por ser una entidad de gobierno, el acceso publico a la información tiene sus
reglas, lo que inevitablemente molesta a usuarios como los medios de
comunicación. En un intento de superar estas criticas, el SIEC ha generado un
mecanismoestandarizadodecontrolparagestionarlassolicitudesdeinformación
externas–muchasentranporemail–parapoderresponderlasdentrodetresdías
laborales, y dejar un registro de las respuestas enviadas y de los usuarios como
una herramienta de control interno. Solicitudes extra‐ordinarias pasen
obligatoriamenteporlaOficinadeRelacionesPublicasdelMinisteriodeSeguridad,
peroaunasíelSIECintentapoderresponderdentrodelastresdíaslaborales.
El SIEC también ha venido ocupado mayor terreno en espacios académicos y de
capacitación.Hadesarrolladocursosespecializados(registrodedatos,calidadde
datos,generacióndeestadísticas,etc.)paraestamentosdeseguridadycontribuye
como invitados a varios diplomados y maestrías. El SIEC ha comenzado a recibir
pasantías de estadísticas y de criminología, respaldadas en convenios (uno
firmado,otrosengestión)convariasuniversidades.
14.Desafíosysostenibilidad
14.1DesafíosinternosdelSIEC
La sub‐utilización del potencial analítica del SIEC. El SIEC esta sub‐utilizando su
potencialanalíticainternoporcausadeunadébilimbricaciónentre,porunlado,
su departamento de Estadísticas (y en concreto su Unidad de Análisis
Epidemiológico)yporotroladosudepartamentodeObservatorio,consuequipo
analítico interdisciplinario. La separación interna demasiada estricta entre su
Unidad de Análisis Epidemiológico (que produce los informes ejecutivos
semanales) y su departamento Observatorio (que produce investigaciones y
documentoscualitativos)sub‐potencializaunadelasmayoresfortalezasdelSIEC:
el carácter interdisciplinario de su equipo analítica, que permite combinar
enfoques criminológicos, epidemiológicos y de convivencia ciudadana. Es una
paradojaqueelSIECconsideraincrementarsucapacidadanalíticaconlainserción
de pasantes universitarias, pero esta sub‐utilizando la capacidad analítica ya
instalada,quitandorigoratodoslosdocumentosproducidos,inclusolosinformes
semanalesejecutivos.
LadebilidaddelasoficinasregionalesdelSIEC. Las cuatro oficinas regionales del
SIEClimitensufunciónhoydíaacapturayprocesamientodedatosenfunciónde
lasedecentral.Transformarlassedesregionalesenobservatoriossatélites,conun
pequeño equipo analítica interdisciplinaria (complementada con capacidad
15
analíticadelasedecentral),permitiríanosolamentealimentareltrabajoanalítico,
investigativa y de asesoría política del SIEC, sino asesorar de manera mas
permanenteycontextualizadoalasautoridadesdelasprovinciasconinformación
rápidayoportunaparalatomadedecisionesestratégicas.
La falta de difusión de las publicaciones. El flujo de publicaciones del SIEC se ha
incrementado radicalmente desde 2012, pero su ritmo, calidad, distribución en
física y difusión por medios digitales presenten variedad de problemas que son
relativamente fácil de superar, pero que por el momento limitan seriamente el
posicionamientodelainformacióndelSIEC.
Paginawebno‐actualizada.Muchosusuariossehandadocuentaquelapaginaweb
esta desactualizada y que las publicaciones no circulan. En consecuencia el SIEC
estainvirtiendotiempoenatendersolicitudesdeinformaciónqueenbuenaparte
nosepresentaríansilainformaciónestaríadisponibleenlawebyencentrosde
documentaciónpúblicosyprivados.Lamejoradeestosámbitos(difusiónyacceso
publico a la información) hace parte de la propuesta para la segunda fases del
proyectoPROSI(2014‐2017).
Faltadedebatepublico. Panamá sufre de un gran vacío en cuanto a investigación
académicasobreeltemadeseguridad,yesposiblementeenlaregiónelpaísdonde
menos publicaciones al respecto existen. Con su reposicionamiento, y con su
poderoso equipo analítica el SIEC esta en lacapacidad(y la obligación moral) de
estimular debates sobre la situación de seguridad en el país. En este sentido, el
SIECpodríaentrarenunarelaciónmasestrechaconentidadesacadémicos–como
por ejemplo el Instituto de Criminología de la Facultad de Derecho de la
Universidad de Panamá (que esta construyendo un Observatorio sobre Crimen
Organizado –, de otros ministerios y de cooperación, para posicionar temas y
publicaciones. Aunque existen ciertas restricciones a la sensibilidad de la
información,elMinisteriosehanvenidoabriendoalaideadequeelSIECentraen
convenioconUniversidades.
La necesidad de planeación estratégica interna. Para potencializar su capacidad
instalada y profesionalizar su gestión, el SIEC requiere de ejercicios regulares de
planeación estratégica formal. Elevar su rango administrativo dentro del
Ministerio de Seguridad Publica de su nivel actual de Dirección técnica a el de
Instituto es importante, ya que fortalece su posición de negociación con otras
entidades, pero no elimina la necesidad de realizar de planeación estratégica
formal. La existencia de un Plan Estratégico facilitaría también la continuidad en
casodecambiosdepersonaldirectivo.
14.2Desafíosexternos
Debilidades en los fuentes. Debilidades de todo tipo en los fuentes limita la
cobertura,calidadyoportunidaddelainformaciónproducidaporelSIECygenera
trabajo en la sede central que mejor podría ser realizado de manera
descentralizada, por oficinas regionales en mayor numero y mejor organizadas.
ParaelgobiernoespreocupaciónlademoraensubirdatosalSIECdesdemuchos
partesdelpaís,comoporejemplolaprovinciadelDarién.Elrecienteconveniocon
16
laalcaldíadePanamáparaestablecereltrabajoenredentresus21corregiduriasy
elSIEC,funcionaalmismotiempocomounpilotoparaelgobiernoparaentender
comohacerloenotrasciudadesyregionesdelpaís.Haydesafíosmayorescomoel
perfil profesional actual de los corregidores en muchos partes del país, y
problemasdecoberturaterritorialdelinternet.
Debilidadenlacoberturanacionalterritorialpolicial.Todavíaexistenpuntosdonde
la Policía Nacional no ha logrado implementar el SIEC, de manera que se debe
esperarquelainformaciónlleguedelinteriordelpaísparaluegocapturarloenla
sedecentral.
DeficienciasenlacapturaenotrasentidadesdelEstado. Actualmente el sistema de
captura solo esta implementado en la Policía Nacional. El SIEC esta trabajando
desde algún tiempo para poder implementarle en particular también en el
MinisterioPublico,elÓrganoJudicialyelSistemaPenitenciario,yqueestasestén
enlíneaconelSIEC,conlafinalidadqueseregistrenlosdatoslomasactualizado
posible o en tiempo real. El SIEC confronta también limitaciones del sistema que
dificultanporelmomentounaampliaciónenestesentido.
Ampliar indicadores. En relación con lo anterior, el SIEC esta consciente y tiene
como objetivo poder contar con mas indicadores para poder incrementar su
impacto en el campo de la toma de decisiones en la gestión policial, en la
formulación y evaluación de políticas y de planes y programa de control y
prevención a nivel local. Tal ampliación debería incluir, según el mismo SIEC,
indicadoresdedelitosambientales,dedelitoscibernético,tratadepersonaetc.
La institucionalización de la coordinación interinstitucional. Aun cuando la
coordinación interinstitucional dentro del sector seguridad se ha mejorado
dramáticamenteconlacreacióndelMinisteriodeSeguridadPublica,paraelSIEC
es fundamental que la entrega de datos se regula por convenios inter‐
interinstitucionales, en particular con las que no dependen del Ministerio de
Seguridad,comoesMedicinaLegal,elInstitutoNacionaldeEstadísticas,entidades
comoelÓrganoJudicial,yelSistemaPenitenciaria.ElSIECnoeslaúnicaagencia
que sufre de los obstáculos que rigen en este campo. Por ejemplo, cuando el
Órgano Judicial solicita a la Policía Nacional información sobre su planta de
personalenelmunicipioolaprovinciaX,parapoderestimarlacargadetrabajode
sus jueces para la planificación interna del Órgano Judicial, la Policía no las
entrega,supuestamenteporrazonesdeseguridad.
Observatorios municipales: un próximo paso? Dado que por el momento las
alcaldíasnohancreadoobservatorios(eldelaCámaradeComerciodePanamáes
privado) el SIEC tiene poca competencia. La experiencia de San Miguelito
demuestraademásqueenunpaístancentralizadocomoPanamá,ydondeelnivel
localcasinotieneresponsabilidadesenlagestióndelaseguridad,lasostenibilidad
deesfuerzoslocalesesmuylimitado.ComoloparecenmostrarlasalcaldíasdeSan
Miguelito y de Panamá, el futuro esta mas bien en una alianza estratégica con el
SIEC. (En este campo, el SIEC esta en parte retomando iniciativas inicialmente
lanzadaspor elPNUDysu programaVentanaAbiertaparalaPaz,cerradodesde
hace poco.) La Alcaldía de Panamá, bajo su programa Municipalidad en Cifra, ha
17
comenzadoapublicarboletinesapartirlainformaciónqueloscorregidoresestán
produciendoparaelSIEC.EnelcasodelospocosmunicipiosconloscualeselSIEC
mantieneunarelaciónpreferencial,hasidofundamentalelprocesodenegociación
haciaconveniosdecooperación,queelSIECesperaampliaramunicipioscabecera
deprovincias,enfuncióndelascapacidadesdeellosparaconectarsealinternety
garantizarlaseguridaddelosequipos.Sinembargo,paraaprovecharestasnuevas
oportunidades,esfundamentalqueelSIECdesarrollaunaestrategiadiferenciada
defuturasalianzasmunicipales,paranoavanzardemaneraadhocyencontrarse
desbordado.Lamejoropciónparaserelfortalecimientodelassedesregionalesdel
SIEC,queacabamosdemencionar.
Desafíos creados por los TIC y la multiplicación de bancos de datos. En Panamá,
como en el resto de la región, las nuevas tecnologías de comunicación en
combinación con llamada para una gestión orientada a los resultados, se traduce
enlaproliferacióndenuevosbancosdedatosysistemasdeinformación.LaPolicía
Nacionalestaenunsaltotecnológicodesde2009,queimplicaentreotroscambios
enformasdereporte,conelobjetivodemejorarsueficiencia(reducireltiempo
de respuesta, focalizar mejor el trabajo operativo, etc.). La Policía también esta
experimentandoconUnidadesdePolicíaComunitaria(porejemploenChuruqui)
en un esfuerzo de mejorar sus relaciones con la comunidad. Experiencias
internacionales muestran, que enfoques de policía comunitaria requieren una
mejor y mas oportuna gestión de la información para de manera permanente, y
casientiemporeal,alimentareltrabajopolicivooperativo.Delamismamanera,la
implementación del Sistema Penal Acusatoria, que pretende incrementar la
eficiencia de la justicia, esta transformando la gestión de la información en el
sectorjusticia,yelÓrganoJudicialestacreandounnuevosistemadeinformación
interna. La Defensoría del Pueblo, la Contraloría, y su Instituto Nacional de
Estadísticas y Censos INEC, también están construyendo nuevas sistemas de
información.Laproliferacióndeestasiniciativas,ylafaltadesinergiaentreellas–
sin papel coordinador, parece, para la Agencia de Innovación Gubernamental –
generadesafíosalSIECencuantoarelacionarseconlosnuevosbancosdedatos.
EnelcasodelSistemaPenalAcusatoria,porejemplo,unavezqueseharápresente
en el distrito Panamá, el SIEC esta considerando desarrollar un piloto para la
capturadedatosconelMinisterioPublico.
Lo que va de lo conocido a lo ocurrido. El de generar cada vez mejores datos y
informaciónnumérica,puedellevaralailusióndetenerlosfenómenosrelevantes
observados,enlamiraybajocontrol.Hayunriesgodeolvidarquelaselecciónde
losfenómenos“relevantes”,correspondeenbuenaparteunadecisiónpolítica.Sin
dudahayunacorrelaciónentrepandillasyhomicidios,peroiguallapuedehaber
entreconel blanqueo, oel blackpesomarket enlazonalibrede Colon.Siendo el
SIEC una entidad oficial, confronta entonces un delicado dilema: ser a la vez
solidarioconsugobierno,yunavozanalíticacriticadelasituación.
14.3Sostenibilidad
Las presidenciales de 2014 generan un factor de incertidumbre para el SIEC, ya
que el gobierno Martinelli hizo de la seguridad su prioridad y fortaleció en este
18
contexto el SIEC. Sin embargo, varios procesos en curso parecen disminuir los
riesgosparaelSIEC.
La transformación prevista del Sistema SIEC en Instituto IEESC. El gobierno
pretende elevar el status del SIEC, transformándole en Instituto Nacional de
EstadísticasCriminalesIIEESC.Estofortaleceríasuposicionamientoyfinanciación
y garantizaría mayor planeación estratégica. El SIEC espera que esto ayudara
tambiénenprofundizaryafianzarlaconfianzaycredibilidadsocialeinternacional,
con la aplicación de acuerdos y convenios, en los componentes de investigación,
divulgaciónydesarrollosdecompetencia.
RecursosdecooperaciónBID‐PROSIparaelSIEC.LosapoyosdelBID‐PROSIparael
SIEC terminan finales de 2013. Sin embargo, una ampliación del PROSI (APROSI
2014‐2018)estaprevistoconfondosdelaUniónEuropea(yanodelBID),yeste
incluye, entre sus 5 ejes de acción, un eje de “información” de un monto de
1.825.000 Euros, que incluye en particular los siguientes rubros para el SIEC: la
consolidaciónterritorialdecapturadedatos(500.000Euros),fortalecimientodel
departamentoObservatorio(400.000Euros),coordinarlarealizaciónperiódicade
encuestasnacionalesdevictimizaciónypercepcióndeldelito(200.000Euros),yla
transformación del SIEC en Instituto Nacional de Estadísticas Criminales INEC
(200.000Euros).ElSIECestaennegociaciónconelUNODCparaimplementaren
susedeunCentrodeExcelenciadeDelitoyDroga.Paragarantizarelperfildeeste
Centro,UNODCespartidariodelatransformacióndelSIECenInstituto.
LaparticipacióndelSIECenproyectosestratégicasregionales.La participación del
SIECenelproyectoSESesta contribuyendoalaprofesionalizacióndelSIEC,asu
posicionamiento nacional y regional, y es en este sentido también un garante de
sostenibilidad.Asimismo,facilitaríaparticiparenprocesosdegestióndecalidady
programas de mejoras continuas en las instituciones fuentes y en el SIEC,
incluyendo la elaboración de manuales de procedimiento. Para contar con un
sistema codificado de delito, el SIEC esta trabajando a nivel del INEGI y las
Naciones Unidas (UNODC) en la elaboración e implementación de una mayor
uniformidadenlacodificacióninternacionaldelosdelitos.
19
ANEXO1:PublicacionesdelSIEC
1.1.Publicacionesregulares
SIEC(desde1992),Informesanualesdelacriminalidad.(21ejemplarespublicados;de50
a100paginas).
SIEC(desde2011),Informessemestralesdelacriminalidad.(10?ejemplarespublicados;
deentrexxyxxpaginas)
SIEC(desde2011),InformesEjecutivosSemanales,SistemadeVigilanciadeHomicidios
Colección,99informesdeunapágina,cadainformecon11variablesrelacionadasal
comportamientoyvictimasdehomicidios.Incluyecomentariosyproyecciones.
SIEC(desde2013),Informemensualde10delitos,“BoletíndelComportamientodela
SituacióndeDelitosdeAltoImpactoenlaPercepciónCiudadanadeSeguridad(DAIS)por
ZonadePolicía”,en1paginaporcadaunadelas16ZonasdePolicía
SIEC(desde2013),Boletinesmensualestemáticos.Abordentemaslocales,según
municipios.Nohansalidosistemáticamente.Ediciónde100ejemplares.Boletines
publicados:LasBandasyPandillasenPanamá;UnaMiradaTrimestralalasEstadísticas
Criminales.
SIEC(desde2012),RevistatrimestralOV‐SIEC.Cinconúmeroshansidoproducidos:
 Numero1:Lasnuevasdrogassintéticas,Octubre2012,35paginas[Incluye
estadísticassobreincautacionesdepastillasetc.,paramostrartendencias.]
 Numero2:Prevencióndesdeunenfoquemultidisciplinario,Noviembre2012,69
paginas[Incluyeentreunanálisisdelagestióndelsistemadeintercambiode
información311]
 Numero3:Elbullyingoacasoescolar,Diciembre2012,94paginas.
 Numero4:DelitosdeCuelloBlanco,2013(Sinpublicarporfaltaderecursos.)
 Numero5:DelitosAmbientales,2013(Sinpublicarporfaltaderecursos.)
1.2.Publicacionesocasionales
SIEC(2010),20añosBrindandoEstadísticasCriminales1991‐2010,82páginas.
SIEC(2011),“CaracterísticasdelHomicidioenÁreasUrbanasdelaCiudaddePanamá.
Primerostrestrimestresde2011”,29paginas
SIEC(2011),Aproximaciónalprocesoadministrativodeatenciónalaviolenciadomestica,
Boletín,42paginas.
SIEC(2012),“CorrelacióndeldecomisodedrogayelhomicidioAño2000‐2011”,4
paginas
SIEC(2012),“VariabilidadgeográficadeloshomicidiosenPanama.Unpaísviolentoo
violenciaurbanafocalizada”,8paginas
20
SIEC(2012),PrácticasCiudadanasenlaPrevencióndelDelito.EstudioExploratorio
Bibliográficosobrecontroldelcrimendesdeelhogar,lacomunidadeindividuos,58paginas
[Incluyecuadrosanualesnacionalesdeincautacióndearmasymuniciones(portipo),
producidosporSIECconinformacióndelaPN]
SIEC(2012),“HomicidiosenelsistemapenitenciariodePanamá.Laseguridadtraslas
rejas”,7páginas.
SIEC(2012),“Comportamientodelmóvilenprimerainstanciadeloshomicidios
registrado”,4páginas.
SIEC(2012),“InformeSituacionalHallazgodeMarihuanaSintéticaenPanamá”,5paginas.
SIEC(2012),“DíasdeDiosodíasdeldiablo?Comportamientodiariodelhomicidio(1de
enero2007al22dejuliodel2012)”,17paginas.
SIEC(2012),“AnálisisdeSituacióndelCorregimientodePedregalenChiriquí”,12paginas.
SIEC(2013),“ComportamientodelhomicidioenlaProvinciadeColon2007–2013”,4
páginas.
SIEC(2013),Análisissocio‐demográfico.RepublicadePanamá.EstadísticasAnos2010‐2013
(hastaabril),45páginas.
SIEC‐OficinaRegionalVeraguas(2013),“Característicasdelaproduccióndechirriscoen
elDistritodeSantiago,ProvinciadeVeraguas.”,12paginas
SIEC–OficinaRegionalLosSantos(2013),“PropuestadeunSistemainterinstitucionalde
Vigilanciadedelitosambientales.”,16paginas
SIEC(2013),“TeoríaTriatistadelSistemapenitenciarioInvestigación”,26paginas
SIEC(2013),Análisisgeneraldedelitosdealtoimpacto,Isemestre2013,45paginas
SIEC(2013),“AnálisisdesituacióncriminaldeldistritodeSanMiguelito2007‐2012”,17
paginas
1.3.Presentaciones(recientes)enPPT
SIEC(2013),variaspresentacionesPPT,HotSpotsdeHomicidiosenPanamá,Colony
otrasciudades(informacióngeo‐referenciadaconGoogleEarth),paraelMinistrode
SeguridadPublica.
SIEC(2013),variaspresentacionesPPT,Mapeogeo‐referenciadodehomicidiosy
pandillas,paraelMinistrodeSeguridadPublica.
21
ANEXO2:EntrevistasGerardMartin,misióndecampoaPanamá,Septiembre2‐6,2013.31
SIEC:Lic.AracellydeCasanova(directora),Dr.AlbertoAmaris(JefeDep.AnálisisEpidemiológico),
OmarRendón(JefeDep.Observatorio),todoslosmiembrosdelDepartamentoObservatorio.
MinisteriodeSeguridadPublica(DespachoSuperior):Lic.JulissaCenteno
CentroOperativodeSeguridadCOS:MarcoA.Cordoba(comisionado),GuillermoJaen(analista).
MinisteriodelaPresidencia(Proyectosespeciales):Lic.DayraDawson
Cancillería(DivisióndeAnálisisAnti‐terrorista):Lic.TomasCabal
MinisteriodeGobierno(DivisiónPenitenciaria,InstitutodeEstudiosInterdisciplinarios,
DepartamentoEstadísticas):Lic.NelsonVergara
MinisteriodeGobierno(OficinadeSeguridadIntegralOSEGI,ProgramadeSeguridadIntegral
PROSI):RoryWilliamson(Dir.Administrativo),JorgeQuintero(UnidaddeSeguimiento).
PolicíaNacional,DIJ(DepartamentoEstadística):TenientePRE‐NOMBREEstrada
PolicíaNacional,SENAN:CapitánPRE_NOMBREBarantes
PolicíaNacional,SENAFRONT:MayorPRE‐NOMBREMoran
MinisterioPublico(DepartamentoEstadísticas):ManuelYuen
MinisterioPublico(UnidaddeCrimenOrganizado):NahanielMurgas
ÓrganoJudicial(SalaPenal,DepartamentoEstadísticas):SoniaArbeláez
MinisteriodeEconomíayFinanzas(DepartamentodeAnálisisSocial):OmarMoreno
HospitalSantoTomas(DepartamentoEstadísticas):MarianaSerracin
AutoridaddelCanaldePanamá(DirecciónSeguridadyemergencias):RodolfoHogan
MunicipiodePanamá(DepartamentodeEstadísticas):Lic.AnaMartínez(jefe)
MunicipiodePanamá(ConsejodePrevencióndelaViolencia):EzequielVargas(sectorprivado)
MunicipioArraijan:ManolithSamaniego(Alcalde)yElizabethGonzález(SecretariodeGenero;
EnlaceComitédeSeguridadCiudadana;CoordinadoraRedViolenciaDomestica;enlaceSIEC).
MunicipioSanMiguelito:IlsaBlanco(EnlacedelComitéMunicipaldeSeguridadCiudadana;
CoordinadoraRedViolenciaDomestica)
Mediosdecomunicación:AdelaCoriak(LaEstrella);JorgeRamos(Canal13;Telemetro)
UniversidaddePanamá(EscueladeEstadísticas):Prof.GonzaloCarrasco(director)
UNICEF:GeorginaBordelon(consultora;directoradelaONGODAID)
UNESCO:AlinaTorrero(consultora)
EmbajadadeJapón:NubuhikoTajima(jefeseguridad)
31LosmassincerosagradecimientosalSIECporsuapoyoorganizativaylogísticaconestaagenda.
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