La asistencia mutua y el intercambio de información entre

La asistencia mutua y el intercambio de
información entre Administraciones Aduaneras*
MARÍA VICENTA ABAD CARRASCO
Agencia Estatal de Administración Tributaria
SUMARIO
1. INTRODUCCIÓN.—2. EL MARCO INTERNACIONAL DE LA ASISTENCIA MUTUA ADUANERA: LA ORGANIZACIÓN MUNDIAL
DE ADUANAS.—3. LA ARMONIZACIÓN DE LOS TÉRMINOS ADUANEROS, UN LENGUAJE COMÚN.—4. EL CONCEPTO DE ASIS­
TENCIA MUTUA ADUANERA.—5. LA ASISTENCIA MUTUA ENTRE LOS ESTADOS MIEMBROS DE LA UNIÓN EUROPEA: INTRO­
DUCCIÓN.—6. LOS CONVENIOS DE ASISTENCIA MUTUA ENTRE ADMINISTRACIONES ADUANERAS DE LOS ESTADOS
MIEMBROS DE LA UNIÓN EUROPEA.—7. LA NORMATIVA INTERNA DE LA COMUNIDAD EUROPEA EN MATERIA DE ASISTEN­
CIA ADUANERA.—8. COMPARATIVA ENTRE EL CONVENIO NÁPOLES II Y EL REGLAMENTO 515/97. 8.1. El ámbito mate­
rial de aplicación de la asistencia entre administraciones aduaneras de los Estados miembros. 8.2. Relación del
Convenio Nápoles II con otros convenios. 8.2.1. Coordinación del Convenio Nápoles II con la asistencia judicial.
8.2.2. Relación del Convenio Nápoles II y el Reglamento 515/97 con otros convenios y normativas. 8.3. Ámbito
territorial de la asistencia mutua entre Estados miembros. 8.4. Definiciones. 8.5. Otras autoridades incluidas
en el término autoridades aduaneras. 8.6. La asistencia previa solicitud: principios. 8.7. Forma y contenido de
las solicitudes de asistencia. 8.8. Tramitación de las solicitudes de asistencia. 8.9. Tramitación de las solicitudes
de información. 8.10. Solicitudes de vigilancia. 8.11. Solicitudes de investigación. 8.12. Solicitudes de notifica­
ción entre los Estados miembros. 8.13. Presencia de funcionarios de otros Estado en el marco de la asistencia
mutua. 8.14. Asistencia espontánea. 8.15. Utilización como elemento de prueba. 8.16. Protección de datos.
8.17. Excepciones a la obligación de prestas asistencia. 8.18. Otras cuestiones. 8.18.1. Plazos. 8.18.2. Renuncia
a la reclamación de reembolsos. 8.19. Tribunal de Justicia. 8.20. Reservas al Convenio de 1997. 8.21. Entrada
en vigor.—9. LA COMISIÓN Y LOS INTERCAMBIOS DE INFORMACIÓN ENTRE LOS ESTADOS MIEMBROS.—10. LAS MISIONES
COMUNITARIAS DE COOPERACIÓN Y DE INVESTIGACIÓN ADMINISTRATIVAS EN TERCEROS PAÍSES.—11. LOS ACUERDOS DE
ASISTENCIA MUTUA Y COOPERACIÓN ADMINISTRATIVA SUSCRITOS POR LA UNIÓN EUROPEA.—12. ACUERDOS DE COOPE­
RACIÓN ADMINISTRATIVA EN MATERIA DE ORIGEN.—13. PREFERENCIAS UNILATERALES DE LA UE.—14. EL FUNCIONAMIEN­
TO DEL RÉGIMEN PREFERENCIAL.—15. PROCEDIMIENTO DE COOPERACIÓN ADMINISTRATIVA.—16. UN PROCEDIMIENTO
DESCENTRALIZADO DE ASISTENCIA MUTUA.—17. VENTAJAS E INCONVENIENTES DE ESTE TIPO DE ASISTENCIA.—18. LOS
ACUERDOS SOBRE COOPERACIÓN Y ASISTENCIA MUTUA EN MATERIA ADUANERA ENTRE LA UNIÓN EUROPEA Y TERCEROS
PAÍSES.—19. LOS CONVENIOS DE ASISTENCIA MUTUA ADUANERA SUSCRITOS POR ESPAÑA.—20. LA IMPORTANCIA CRECIEN­
TE DEL INTERCAMBIO DE INFORMACIÓN ADUANERA.—ANEXO.—BIBLIOGRAFÍA.
Palabras clave: Fiscalidad Internacional, Derecho Comunitario, cooperación tributaria internacional, intercam­
bio de información, asistencia mutua en materia aduanera.
1. INTRODUCCIÓN
el tráfico de especies protegidas, el control de la
protección del patrimonio cultural, la protección
de medio ambiente, la defensa de la propiedad
intelectual, se añaden a los controles aduaneros
tradicionales contra las diversas formas de tráficos
ilícitos: el contrabando, trafico de drogas, de armas,
etc. Simultáneamente se insiste desde múltiples
En los últimos años estamos asistiendo a un
incremento del comercio internacional que ha
coincidido, con la necesidad de nuevos controles
aduaneros para aumentar la seguridad de las fronteras, problemas como el terrorismo internacional,
*
Trabajo presentado al VI Curso de Alta Especialización en Fiscalidad Internacional celebrado en la Escuela de la Hacienda Pública del
Instituto de Estudios Fiscales en el primer semestre de 2006.
5
Cuadernos de Formación. Colaboración 01/07. Volumen 3/2007
foros de la importancia de la rapidez de los trami­
tes aduaneros para no obstaculizar el comercio, las
Administraciones aduaneras se mueven por tanto
entre la facilitación del comercio y la necesidad
cada día creciente de seguridad en las fronteras.
Pero además de las funciones de protección las
Administraciones aduaneras deben de cumplir el
papel de defender la política comercial y agrícola de
la Unión Europea y cumplir con la labor de gestio­
nar, liquidar, recaudar e inspeccionar los tributos que
se devengan con ocasión del comercio exterior.
Aunque respecto a la función recaudatoria de las
aduanas se suele decir que va perdiendo importancia
en los últimos años, ya que asistimos a una rebaja
generalizada de aranceles, hay que tener en cuenta
que también se han incrementado las diferencias de
los tipos arancelarios aplicados ya que se discrimina
según el país de origen e incluso según las empresas
como en el caso de los derechos antidumping.
La situación actual nos lleva a diferenciar dos
tipos de controles, el de protección: capaz de
garantizar la seguridad de la frontera y el de control
de los operadores económicos centrado en la lucha
contra el fraude fiscal aduanero. Combinar ambos
tipos de controles con la celeridad que impone a los
tramites aduaneros el comercio internacional, pasa
por una reducción de los mismos mediante técnicas
de análisis de riegos y precisa seguramente de cam­
bios organizativos, así como de dotar a las adminis­
traciones aduaneras de los medios necesarios, cual
debe ser el modelo aduanero es en este momento
una discusión pendiente pero lo que sí se aprecia
como una necesidad inmediata es profundizar en la
asistencia mutua internacional en materia aduanera.
2. EL
la “recomendación del Consejo de Cooperación
Aduanera sobre Asistencia Mutua Administrativa del
5 de diciembre de 1953”, este ya antiguo texto sigue
siendo invocado en los Convenios sobre cooperación
y asistencia mutua en materia aduanera que se firman
en la actualidad. A lo largo de los años la OMA, segui­
rá haciendo recomendaciones sobre temas de lucha
contra el fraude mediante la asistencia mutua, como
las de 8 de Junio de 1967 y 22 de mayo de 1975, o la
recomendación de 22 de Junio de 1988 de asistencia
mutua en la lucha contra el fraude en materia de
valor en aduana, la recomendación de 1995 sobre la
firma de acuerdos bilaterales de asistencia mutua, o
la declaración del consejo sobre la mejora de la coo­
peración aduanera de Chipre de 2000.
En junio de 1967 adopta un “modelo de acuer­
do bilateral sobre asistencia mutua para la adecuada
aplicación de la ley de aduanas y para la prevención,
investigación y represión de las infracciones de
aduanas” que ha servido de base para múltiples
convenios bilaterales, en 1996 propone un nuevo
modelo para renovar el modelo bilateral del 67.
El 9 de Junio de 1977 se aprueba en Nairobi
(Kenya) el Convenio internacional de Asistencia
Mutua Administrativa para prevenir, perseguir y
reprimir las infracciones aduaneras, Convenio multi­
lateral, que aunque no ha sido suscrito con carácter
general (entró en vigor en 1980 y a 30 de Junio de
2005 contaba con 50 países como partes contratan­
tes), ha tenido importancia como impulsor de la
cooperación aduanera internacional. En 2003 la
OMA promueve un nuevo Convenio multilateral de
asistencia mutua, conocido como de Johannesburgo.
3. LA
ARMONIZACIÓN DE LOS TÉRMINOS
ADUANEROS, UN LENGUAJE COMÚN
MARCO INTERNACIONAL DE LA
ASISTENCIA MUTUA ADUANERA:
En aduanas, mas que en otros ámbitos de la fis­
calidad existe a nivel internacional mas entendi­
miento terminológico, es más difícil entender un
impuesto interno de una Administración de las que
nos separan diferencias de desarrollo y culturales
que una legislación aduanera de otro país, ya que
gracias a la necesidad de facilitar el comercio inter­
nacional y a la existencia de las organizaciones
internacionales, existe una armonización de térmi­
nos a nivel internacional.
LA ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE ADUANAS
Si hay algún campo dentro de las Administracio­
nes fiscales, donde este plenamente justificada la
existencia de asistencia mutua en la lucha contra el
fraude este es el aduanero ya que los movimientos
de mercancías se originan o van dirigidos a países
terceros y así lo entendió desde su inicio el Conse­
jo de Cooperación Aduanera, hoy Organización
Mundial de Aduanas (OMA)
La OMA fundada inicialmente por 13 países en
1950 a la que hoy pertenecen mas de 166, tenía
como finalidad inicial aumentar la eficiencia de las
Administraciones de aduanas en el cumplimiento de
los reglamentos comerciales, la protección de la
sociedad y la recaudación de ingresos fiscales, pues
bien, una de sus primeros documentos publicados es
La clasificación de mercancías se ha unificado
prácticamente a nivel mundial gracias al “Convenio
Internacional del Sistema Armonizado de Designa­
ción y Codificación de Mercancías”, dicho sistema
que fue elaborado por el entonces Consejo de
Cooperación Aduanera, actual Organización Mun­
dial de Aduanas (OMA) está extendido a la mayo­
6
La asistencia mutua y el intercambio de información entre Administraciones aduaneras
M ARÍA V ICENTA A BAD C ARRA SCO
ría de los países del mundo, se aplica en alrededor
de 170 países tanto para los aranceles aduaneros
como para las estadísticas del comercio exterior.
El concepto del Valor en Aduana, en el año
2005 eran 148 más la Unión Europea los países que
se habían adherido al acuerdo relativo a la aplica­
ción del artículo VII del Acuerdo General sobre
Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994, éste,
como la mayoría de los acuerdos de la Organiza­
ción Mundial del Comercio (OMC), son resultado
de las negociaciones de la Ronda de Uruguay cele­
bradas en 1986-1994.
El Acuerdo sobre el valor en aduana establece
que éste debe basarse, en principio, en el valor de
transacción, es decir, el precio real de las mercancí­
as, en los casos muy concretos en los que el valor de
transacción no puede servir de base para determi­
nar el valor en aduana, el Acuerdo contempla cinco
métodos distintos de valoración en aduana que han
de aplicarse según un orden jerárquico establecido.
El origen de las mercancías, el termino mercan­
cía originaria aunque no cuenta con una unanimi­
dad similar a los conceptos anteriores es, al menos
un termino común y conocido por las distintas
administraciones aduaneras, existe un acuerdo
internacional sobre normas de origen de la OMC.
Hay otros términos como derechos antidum­
ping, derechos antisubvención, tasas de efecto equi­
valente, cláusulas de salvaguarda, cláusula de nación
más favorecida, etc. que pertenecen al “argot”
común de los aduaneros a nivel mundial.
Contamos por tanto con una base terminológi­
ca común, que ha servido para facilitar el comercio
internacional pero que también es útil a la hora de
intercambiar informaciones entre administraciones
aduaneras.
4. EL
Centrándonos ya en las administraciones tribu­
tarias, puede perseguir distintos fines, mejorar la
gestión, la liquidación, la recaudación o el inter­
cambio de información, podríamos definir la asis­
tencia mutua en materia tributaria, siguiendo a
ABELARDO DELGADO (1990), como “aquella coope­
ración consistente en el intercambio de informa­
ción o la realización de actuaciones administrativas
conducentes hacia o que puedan favorecer una
mejor liquidación o recaudación de aquellos tribu­
tos debidos a cualquiera de las administraciones
implicadas”.
En un sentido amplio podríamos decir que la
asistencia mutua es una potestad, una facultad de
un Estado, y que con el requerimiento de asisten­
cia nace la obligación jurídica de prestarla por parte
del otro Estado contratante, crea por tanto una
obligación positiva de hacer, que precisara del des­
arrollo de una cierta actividad y que tendrá resulta­
do o no ya que es una obligación de medio y no de
resultado. La ayuda es unilateral pero sometida al
principio de reciprocidad1.
La obligación jurídica de prestar asistencia surge
del Convenio entre los países, la asistencia mutua
aduanera se ha concretado a lo largo del tiempo en
los Convenios bilaterales o multilaterales que bajo
el auspicio del Consejo de Cooperación aduanera
se han firmado en esta materia, la obligación de
prestar asistencia mutua que nace de los acuerdos
internacionales formalmente vinculantes, la llama­
remos convencional tanto si deriva de un tratado
especifico sobre asistencia mutua como de un pro­
tocolo o cláusula contenida en un Convenio inter­
nacional.
Por otra parte, aunque no es propiamente asis­
tencia mutua, encontraremos la obligación jurídica
de prestarse asistencia mutua los Estados miem­
bros en el marco de la Unión Europea, siendo el
origen de la obligación las normas comunitarias.
CONCEPTO DE ASISTENCIA MUTUA
ADUANERA
En este trabajo vamos a centrarnos en la asis­
tencia mutua enfocada a la colaboración interna­
cional contra el fraude aduanero, y dentro de ella a
los aspectos comunes a la mayoría de convenios
existentes: el intercambio de información, la asis­
tencia administrativa de vigilancia, de investigación
y de notificación.
Antes de analizar en los apartados siguientes la
asistencia mutua aduanera en la Unión Europea,
vamos a delimitar que se entiende por este con­
cepto. La asistencia mutua debe de entenderse
como una forma de cooperación entre dos o más
países, cooperación que puede abarcar muchos
campos: la formación, asistencia técnica, ayuda
financiera, cooperación económica, etc. y así la
encontraremos en los numerosos Convenios sus­
critos por la Unión Europea con terceros países,
donde aparecerán en un Convenio mucho más
amplio de asociación o de cooperación, protocolos
de cooperación administrativa y de asistencia
mutua aduanera.
Es verdad que esto limita mucho las posibilida­
des de un trabajo, ya que hay aspectos de la asis­
tencia mutua aduanera que dejamos fuera, unos de
gran importancia y calado como la persecución y
represión del fraude mediante colaboraciones
transfronterizas o de entregas vigiladas, y otros
1
7
Véase GRAU RUIZ (2000), pág. 79.
Cuadernos de Formación. Colaboración 01/07. Volumen 3/2007
muy interesantes y poco estudiados en general
como el intercambio de información aduanera
desde el punto de vista de la facilitación de trami­
tes para los ciudadanos2.
bros, firmaron el 7 de Septiembre de 1967 el Con­
venio entre Bélgica, la República Federal de Alema­
nia, Francia, Italia, Luxemburgo y los Países Bajos,
para la asistencia mutua entre las respectivas admi­
nistraciones aduaneras. España lo suscribió el 24 de
Mayo de 1989, contaba con 25 artículos y un pro­
tocolo adicional, el Convenio se firmó, como se
puede ver por la fecha en una fase bastante inicial
de la construcción europea, todavía existían fron­
teras entre los Estados miembros, los Estados
miembros estaban en el proceso de desarme aran­
celario, no existía un presupuesto con recursos
propios, ni las instituciones comunitarias habían
adquirido la importancia que han ido teniendo pos­
teriormente, este Convenio pervivió y se compagi­
no con la legislación que posteriormente fue
desarrollando la Comunidad Europea.
En 1992 se firma el Tratado de Maastricht, o
Tratado de la Unión Europea que dedica el titulo VI
a la justicia y asuntos de interior, en su artículo K1
incluye la cooperación aduanera entre los Estados
miembros, se suele hablar del Titulo VI como el
tercer pilar en tanto que la dimensión comunitaria,
que corresponde a las disposiciones incluidas en el
Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la
CECA y EURATOM: ciudadanía de la Unión, polí­
ticas de la Comunidad, Unión económica y mone­
taria, etc. son el primer pilar y La Política Exterior
y de Seguridad Común que está cubierta por el
Título V del Tratado de la Unión Europea, el segun­
do pilar.
¿Cuál es la gran diferencia entre el “pilar comu­
nitario” y los dos pilares basados en la cooperación
intergubernamental? Básicamente tiene que ver con
la forma en que se toman las decisiones, los pilares
de cooperación entre gobiernos, el segundo y el
tercero las decisiones han de tomarse por consen­
so y las competencias de la Comisión, el Parlamen­
to Europeo o el Tribunal de Justicia son escasas. En
el pilar comunitario, referente a los tratados consti­
tutivos de las Comunidades Europeas, las decisio­
nes se toman cada vez más por mayoría y el papel
de las instituciones comunitarios es esencial.
El artículo K3 , establecía que el Consejo podrá,
celebrar Convenios recomendando su adopción a
los Estados miembros según sus respectivas nor­
mas constitucionales. El 18 de Diciembre de 1997
se firma el Convenio conocido como Nápoles II,
Convenio celebrado sobre la base del artículo K.3
del Tratado de la Unión Europea, relativo a la asis­
tencia mutua y la cooperación entre las Administra­
ciones aduaneras, a su entrada en vigor este
Convenio sustituiría al anterior para cada uno de los
Estados firmantes, cuenta con 7 títulos, 35 artículos
y un Anexo. En España entró en vigor de forma
5. LA ASISTENCIA MUTUA ENTRE LOS
ESTADOS MIEMBROS DE LA
UNIÓN EUROPEA: INTRODUCCIÓN
Si bien existe una larga tradición de Convenios
de asistencia mutua en materia aduanera a nivel
mundial ya bilaterales o multilaterales, es en el
marco de la Unión Europea, donde encontramos
indiscutiblemente una legislación tanto convencional
como propia más desarrollada, quizás, entre otras
cosas, porque una parte de la recaudación de las
aduanas forma parte del presupuesto comunitario.
Desde su constitución en 1957 la Comunidad
Económica Europea, tuvo como primera finalidad
el constituirse como una Unión Aduanera, tener un
arancel único frente a terceros, objetivo que consi­
guen en 1968 y una política comercial común. Por
la Decisión de 21 de Abril de 1970, el presupuesto
comunitario contó con recursos propios, entre
otros además de un porcentaje de la base del IVA
(como impuesto armonizado), con las exacciones
agrícolas que se cobraban a la importación y los
derechos de aduana, se incluyen además otras
exacciones como los derechos antidumping y anti­
subvención.
Sin embargo, no existe una verdadera Adminis­
tración aduanera única para toda la Comunidad
Económica Europea, ya que el Reglamento 2891
de 1977, estableció que el sistema de Administra­
ción se basaba en la delegación a los Estados miem­
bros de la gestión de los recursos propios. Esto
precisamente va a exigir la implicación de la Comi­
sión en la comprobación de los ingresos comunita­
rios que gestionan los Estados miembros y
fomentará el papel de la Comisión en la protección
de los intereses financieros de las Comunidades
Europeas y la colaboración de los Estados miem­
bros entre sí y de estos con la Comisión.
6. LOS
CONVENIOS DE ASISTENCIA MUTUA
ENTRE ADMINISTRACIONES ADUANERAS
DE LOS ESTADOS MIEMBROS DE LA
UNIÓN
EUROPEA
Ante la inexistencia de normativa propia las
Administraciones aduaneras de los Estados miem­
2
Véase CALDERÓN CARRERO (2002), pág. 278.
8
La asistencia mutua y el intercambio de información entre Administraciones aduaneras
M ARÍA V ICENTA A BAD C ARRA SCO
provisional el 3 de Mayo de 2002 (BOE 20/08/2002)
La firma del Convenio de 1997 era absolutamente
necesaria ya que habían ocurrido muchos cambios
importantes en los 30 años transcurridos desde el
primer Convenio.
El Convenio de 1997, tiene un contenido que
va mas allá de la asistencia mutua entendida de
forma tradicional, ya que prevé una serie de actua­
ciones transfronterizas, se trata de su titulo IV
dedicado a las formas especiales de colaboración y
que comprende: la persecución con cruce de fron­
teras, la vigilancia transfronteriza, las entregas vigi­
ladas, las investigaciones encubiertas y los equipos
comunes de investigaciones especiales.
7. LA NORMATIVA INTERNA DE LA
COMUNIDAD EUROPEA EN MATERIA
1981 y es el titulo IV de relaciones con terceros
países, en el Titulo V implanta el Sistema de infor­
mación aduanera (SIA), de transmisión automatiza­
da de datos, que fue objeto de otro Convenio
multilateral: el Convenio establecido sobre la base
del artículo K3 del tratado de la Unión Europea
relativo a la utilización de la tecnología de la infor­
mación a efectos aduaneros de 26 de Julio de 1995.
Por tanto nuestro marco legal es la reglamenta­
ción comunitaria establecida en el Reglamento
515/97, junto con el Convenio multilateral entre
los Estados miembros Nápoles II, que cierran el
circulo de la asistencia mutua aduanera en la lucha
contra el fraude y cuyos ámbitos coinciden en
parte, como veremos a continuación.
8. COMPARATIVA ENTRE EL CONVENIO
NÁPOLES II Y EL REGLAMENTO 515/97
DE
ASISTENCIA ADUANERA
Para estudiar la situación de la asistencia mutua
entre los Estados miembros, vamos a estudiar la
redacción y el contenido del Convenio Nápoles II y
el Reglamento 515/97, lo que nos permitirá hacer­
nos una idea del alcance y limitaciones de la asis­
tencia mutua en el ámbito aduanero comunitario.
El fundamento o cauce jurídico que posibilita la
cooperación aduanera y el desarrollo de la norma­
tiva propia en esta materia y por tanto el intercam­
bio de información, lo encontramos en el Tratado
Constitutivo de la Unión Europea, así el artículo
135 establece: “el Consejo, adoptara las medidas
destinadas a fortalecer la cooperación aduanera
entre los Estados miembros y entre éstos y la
Comisión. Dichas medidas no se referirán a la apli­
cación de la legislación penal nacional ni a la admi­
nistración nacional de justicia”. Esta redacción es la
que corresponde al vigente Tratado de Niza de
2002, y la cooperación aduanera fue introducida en
el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea
por primera vez en el Tratado de Ámsterdam en
1997.
Pero bastante antes de que pudiésemos contar
con esta redacción del artículo 135, se aprueba
Reglamento (CEE) 1468/81 del Consejo, de 19 de
mayo de 1981, relativo a la asistencia mutua entre
las autoridades administrativas de los Estados
miembros y la colaboración entre éstas y la Comi­
sión con objeto de asegurar la correcta aplicación
de las regulaciones aduanera o agrícola, que fue
una primera iniciativa de regulación de la asistencia
mutua entre administraciones aduaneras.
Sin embargo la firma del Acta Única en 1986 y
la desaparición de fronteras interiores en 1993,
hacia necesaria una nueva normativa, siendo susti­
tuido por el Reglamento 515/97 del Consejo de 13
de Marzo de 1997, que mantiene sin embargo el
mismo titulo que el anterior, el nuevo Reglamento
además de tratar de la asistencia mutua entre los
Estados miembros y de estos con la Comisión, va a
incluir un tema no tratado por el Reglamento de
8.1. El ámbito material de aplicación de la
asistencia entre administraciones
aduaneras de los Estados miembros
El Convenio de 1967, en el apartado 1 del artícu­
lo 1, establecía como competencias:
— Asegurar la percepción exacta de los dere­
chos de aduana y otros gravámenes adua­
neros.
— Prevenir, investigar y reprimir las infraccio­
nes a la legislación aduanera.
El Convenio vigente de 1997, cambio bastante
esta definición del ámbito de aplicación, y así en el
apartado 1 del artículo 1 lo define de la forma
siguiente:
— Prevenir e investigar las infracciones de las
normativas aduaneras nacionales.
— Perseguir y reprimir las infracciones de las
normativas aduaneras comunitarias.
Diferencia entre la normativa aduanera nacional
en la que la asistencia mutua tiene la posibilidad de
prevenir, investigar, perseguir y reprimir y la nor­
mativa comunitaria donde la asistencia mutua tiene
solo la posibilidad de perseguir y reprimir.
Entendemos que al definir el ámbito material, el
nuevo Convenio intenta por un lado cubrir en la
normativa aduanera nacional de cada Estado
miembro toda la asistencia mutua aduanera posible
9
Cuadernos de Formación. Colaboración 01/07. Volumen 3/2007
contra el fraude, ya que no esta cubierto por la
normativa comunitaria, en tanto que, dado que ya
existía el Reglamento 515 y por tanto normativa
comunitaria propia, a diferencia de lo que ocurrió
cuando se firmo el primer Convenio en 1967, solo
asume la persecución y la represión de las infrac­
ciones de la normativa aduanera comunitaria
dejando el ámbito de la prevención e investigación
de estas infracciones a la legislación comunitaria.
¿Que tributos por tanto están comprendidos en
la asistencia mutua aduanera, según el Convenio?
En el artículo 4 encontramos esta definición de
normativa aduanera nacional:
Se puede entender que, incluye por tanto no
solo las disposiciones de carácter comunitario sino
las disposiciones adoptadas para la aplicación de la
normativa comunitaria, por tanto la legislación
basada en directivas comunitarias de impuestos
armonizados como son el IVA y los Impuestos
Especiales siempre que este relacionada con los
movimientos de mercancías con terceros países, si
estarían incluidas.
8.2. Relación del Convenio Nápoles II con
otros convenios
¿Cómo se relaciona este Convenio multilateral
de asistencia mutua administrativa con otros Con­
venios celebrados en otros ámbitos como es el
judicial, o con los de asistencia mutua bilateral o
multilateral que firmen o hayan firmado los Estados
miembros entre sí?
Dice el artículo 1 en su apartado 2 que el Con­
venio, no afectara a las disposiciones relativas a la
asistencia judicial en materia penal, ni a las disposi­
ciones más favorables de los acuerdos bilaterales o
multilaterales vigentes entre los Estados miem­
bros, ni a los acuerdos celebrados en el mismo
ámbito sobre la base de una legislación uniforme o
de un régimen particular.
“Comprende las disposiciones legales, regla­
mentarias y administrativas de un Estado miembro
cuya competencia total o parcial pertenece a la
administración del Estado tanto en lo que se refie­
re al trafico transfronterizo (mercancías sujetas a
prohibición o control) como a los impuestos espe­
ciales no armonizados.”
Y por normativa aduanera comunitaria:
“El conjunto de normas que regulan la importa­
ción, exportación, tránsito y permanencia de mer­
cancías objeto de intercambios con países
terceros o la investigación del estatuto aduanero
de estas, las disposiciones adoptadas en el marco
de la política agrícola común y sus transformados,
y al conjunto de disposiciones adoptadas para los
impuestos especiales armonizados y para el
impuesto sobre el valor añadido sobre la importa­
ción, junto con las disposiciones nacionales que los
aplican.”
8.2.1. Coordinación del Convenio Nápoles II
con la asistencia judicial
El Convenio se aplicara dice el artículo 3 en su
apartado primero:
En la normativa comunitaria, el Reglamento
5151/97, El ámbito es definido en el artículo 1.1:
“a la asistencia mutua y a la cooperación en
investigaciones penales relativas a infracciones de
las normativas aduaneras nacionales y comunita­
rias siempre que, en virtud de las disposiciones
nacionales del Estado miembro de que se trate,
tales investigaciones sean competencia de la auto­
ridad requirente.”
“El presente Reglamento determina las condi­
ciones en las que las autoridades administrativas
encargadas en los Estados miembros de la ejecu­
ción de las reglamentaciones aduanera y agraria
colaborarán entre sí y con la Comisión para garan­
tizar el respeto de las mencionadas reglamentacio­
nes en el marco de un sistema comunitario.”
No obstante el apartado 2 del mismo artículo
da la opción a las autoridades judiciales para pre­
sentar las solicitudes de asistencia mutua por este
Convenio o por las disposiciones aplicables a la
asistencia judicial en materia penal.
Cabria la duda de si el Convenio, dada la redac­
ción del apartado 1 del artículo 3 al decir que sólo
se aplicará en investigaciones penales, quiere decir
que solo es aplicable al ámbito judicial. Si nos guia­
mos por el Informe explicativo sobre el Convenio
aprobado por el Consejo el 28 de mayo de 1998
dice respecto a este apartado que:
Nos surge una primera duda y es si en esta defi­
nición del ámbito del Reglamento debemos enten­
der, como en el Convenio, que en el concepto de
las reglamentaciones aduanera y agraria abarca
también el IVA y los impuestos especiales armoni­
zados a la importación.
Aunque no con una definición tan expresa como
en el Convenio, el artículo 2 define en su apartado
1 que se entiende por reglamentación aduanera:
“las disposiciones de carácter comunitario y de
disposiciones adoptadas para la aplicación de la
normativa comunitaria relativa a la importación, la
exportación, el tránsito y la permanencia de mer­
cancías que sean objeto de intercambios entre los
Estados miembros y terceros países, así...“
“Los Estados miembros aplicarán el Convenio
dentro del marco de su ordenamiento interno, del
cual dependerá el que corresponda a una autori­
dad judicial la aplicación de las disposiciones del
Convenio.”
10
La asistencia mutua y el intercambio de información entre Administraciones aduaneras
M ARÍA V ICENTA A BAD C ARRA SCO
8.3. Ámbito territorial de la asistencia
mutua entre los Estados miembros
El BOE de 12 de septiembre del 2003, publicó
las declaraciones previstas en este Convenio que
debían formular los Estados miembros sobre
determinados artículos, entre otros sobre los Ser­
vicios centrales de coordinación, de los que luego
hablaremos.
En el artículo primer Convenio de 1967, el
ámbito territorial estaba limitado a los territorios
europeos de los Estados contratantes, transcurri­
dos 30 años, el Convenio de 1997, se aplicará a los
territorios definidos en el apartado 1 del artículo 3
del Reglamento (CEE) 2913/92 del Consejo de 12
de Octubre de 1992, por el que se aprueba el
Código aduanero comunitario, es decir el territo­
rio aduanero de la Comunidad.
El Reglamento 515, no tiene un artículo dedica­
do al ámbito territorial, sin embargo se refiere a la
asistencia mutua entre las autoridades aduaneras
de los Estados miembros en el ámbito de la norma­
tiva aduanera comunitaria, por lo que también
entendemos que se refiere al territorio aduanero
de la comunidad.
Por tanto debemos concluir que el ámbito
territorial de la asistencia mutua excluye los terri­
torios que no forman parte del territorio aduanero
de la comunidad y que por tanto incluye los terri­
torios en los que no se aplica la directiva del IVA, ya
que si forman parte del territorio aduanero.
“El Reino de España declara, que con arreglo a
lo dispuesto en el artículo 5 punto 1, el Servicio
Central de Coordinación en España será: la Subdi­
rección General de Operaciones, dependiente de
la Dirección Adjunta de Vigilancia Aduanera inte­
grada en el Departamento de Aduanas e Impues­
tos Especiales de la Agencia Estatal de
Administración Tributaria. Cuando la actividad
requerida sea solicitada por o se refiera a, Autori­
dades no aduaneras, la Subdirección General cita­
da en el párrafo anterior dará traslado de las
peticiones o comunicará los datos pertinentes a la
Subdirección General de Operaciones de la Guar­
dia Civil.”
8.2.2.
Relación del Convenio Nápoles II y el
reglamento 515/97 con otros
convenios y normativas
Cuando el artículo 1 en su apartado 2 de Con­
venio, dice que no afectará a las disposiciones más
favorables de los acuerdos bilaterales o multilatera­
les vigentes, ni a los más específicos, quiere decir
que si existe otro acuerdo bilateral o multilateral
entre Estados miembros más favorable, en el sen­
tido de más amplio en asistencia sería aplicable este
último, esto coincide con la opinión de CALDERÓN
CARRERO (2002), ya que entiende que cuando hay
varias normas internacionales o comunitarias que
instrumentaran el intercambio de información,
debe aplicarse la cláusula que permite el mayor
alcance (wider-ranging provisions of assistance) es
decir la norma que ofrezca mayores posibilidades,
principio de máxima eficacia.
8.4. Definiciones
En el Convenio Nápoles II, encontramos en el
artículo 4, además de las definiciones de normativa
comunitaria y nacional, que ya hemos mencionado
anteriormente, el concepto de infracciones, asis­
tencia mutua, administraciones aduaneras, datos
personales y la cooperación transfronteriza, de
momento nos quedamos con el concepto de
infracciones como los actos contrarios a la norma­
tiva aduanera nacional o comunitaria y la de datos
personales como:
“toda información relativa a una persona física
identificada o identificable; se considerará identifi­
cable toda persona cuya identidad puede determi­
narse, directa o indirectamente, en particular
mediante un número de identificación o uno o
varios elementos específicos, característicos de su
identidad física, fisiológica, psíquica, económica,
cultural o social.”
Sin embargo surge la duda, cuando se pudieran
invocar dos normas y una de ellas fuera mas
garantista respectos a la protección de datos cual
de las dos prevalecería, CALDERÓN opina que esta
última
Las relaciones entre el Reglamento 515 con
otra posible normativa aplicable, la encontramos
en el artículo 1.2 cuando afirma que las disposicio­
nes del presente Reglamento no se aplicarán cuan­
do coincidan con disposiciones específicas de otras
reglamentaciones en materia de asistencia mutua
para la ejecución de las reglamentaciones aduanera
y agraria. Por tanto se limita a dar prioridad a la
normativa mas especifica sobre la mas general
establecida en este Reglamento.
El Reglamento 515 a su vez define la reglamen­
tación aduanera (que ya hemos mencionado ante­
riormente), y agraria, los datos personales (los
define igual que el Convenio), y un nuevo concep­
to, el de investigación administrativa como:
“todos los controles, comprobaciones y accio­
nes que efectúen los agentes de las autoridades
administrativas dentro del ejercicio de sus funcio­
nes con el fin de garantizar la aplicación correcta de
las reglamentaciones aduanera y agraria y de deter­
11
Cuadernos de Formación. Colaboración 01/07. Volumen 3/2007
haya recurrido esta última, procederá como si
actuase por cuenta propia o a instancia de otra
autoridad de su propio país.
minar, en su caso, el carácter irregular de operacio­
nes que parezcan contrarias a las mismas, excep­
tuadas las acciones emprendidas a instancia de una
autoridad judicial o bajo el control directo de ésta.”
Por último el Convenio en el apartado 6 de su
artículo 9 nos da otro principio que supone una
limitación a la obligación de prestar asistencia: la
autoridad requerida podrá aceptar la aplicación de
un procedimiento determinado, en la medida en
que dicho procedimiento no sea contrario a las dis­
posiciones legales, reglamentarias y administrativas
del Estado miembro requerido. Por tanto la asis­
tencia mutua debe de hacerse en base y con las
limitaciones de la normativa nacional del Estado
requerido, que no podrá adoptar medidas contra­
rias a su legislación o practicas administrativas.
Comunes a ambas normativas aparece el con­
cepto de autoridad requirente, como la autoridad
competente de un Estado miembro que formule
una petición de asistencia, y autoridad requerida
como la autoridad competente de un Estado miem­
bro a la que se dirija una petición de asistencia.
8.5. Otras autoridades incluidas en el
término autoridades aduaneras
En la Unión Europea las formas de organización
y las competencias dentro de cada Estado miembro
varían de un país a otro, de ahí que el convenio y la
normativa comunitaria establezca una redacción
que permita adaptarla a cualquier estructura organi­
zativa, así el artículo 4 del Convenio de 1997 define
las Administraciones aduaneras como las autorida­
des responsables de la aplicación de las disposicio­
nes del presente Convenio, y el artículo 5 denomina
servicios centrales de coordinación a aquellos que
reciban las solicitudes de asistencia mutua, estable­
ciendo que si además no fueran competentes, remi­
tirán la solicitud a la autoridad nacional competente
e informara a la autoridad requirente (vigilancia
aduanera como hemos visto antes para España).
El Reglamento no habla de autoridades aduane­
ras sino de autoridades administrativas encargadas
en los Estados miembros de la ejecución de las
reglamentaciones aduanera y agraria, cada Estado
miembro comunicará a los demás Estados miem­
bros y a la Comisión la lista de las autoridades com­
petentes designadas para hacerse cargo de los
contactos a los fines de la aplicación del presente
Reglamento.
Concluimos que la asistencia mutua entre Esta­
dos miembros se realizara entre las autoridades
que tengan establecida la competencia en cada uno
de ellos, sin perjuicio de que exista un órgano de
coordinación para la recepción de las solicitudes.
Sin embargo no entra en el problema de que
pasaría si esa misma solicitud no la pudiera realizar
la autoridad requirente en su propio Estado, tema
que veremos que si regulan los acuerdos firmados
con terceros países.
8.7. Forma y contenido de las solicitudes
de asistencia
Dedica el Convenio del 97 el artículo 9 a la
forma y contenido de las solicitudes de asistencia,
deberán ser presentadas por escrito, identificar la
autoridad requirente, la medida que solicita, los
motivos de la solicitud, las leyes, Reglamentos y
otras disposiciones pertinentes, los datos más
exactos posibles sobre personas físicas o jurídicas
que son objeto de investigación y resumen de los
hechos pertinentes, deben de estar acompañadas
tanto de documentos e información necesaria para
darles tramite, y se redactaran en la lengua de la
autoridad requerida o en alguna que esta acepte.
En caso de urgencia se aceptarán las solicitudes
presentadas verbalmente, pero deberán ser confir­
madas lo antes posible por escrito y cuando una
solicitud no se ajuste a los requisitos formales, la
autoridad requerida podrá pedir que se corrija o
que se complete. Mientras tanto podrán ordenarse
las medidas necesarias para acceder a la solicitud.
No encontramos en el Reglamento nada sobre
las solicitudes de asistencia, excepto que se las
menciona mas adelante cuando establece la obliga­
ción de las autoridades competentes de cada Esta­
do miembro de comunicar a la Comisión, entre
otras informaciones, las solicitudes de asistencia.
8.6. La asistencia previa solicitud: principios
El Convenio de 1997 establece en su artículo 8,
los principios de la asistencia previa solicitud, bási­
camente la autoridad requerida debe proceder
como si actuase por su propia cuenta o a instancia
de otra autoridad de su propio Estado miembro,
ejerciendo todos los poderes legales de que dis­
ponga en el marco de su derecho nacional, con una
redacción más escueta el Reglamento 515 también
establece en su artículo 4 apartado 2 que la autori­
dad requerida, o la autoridad administrativa a quien
8.8. Tramitación de las solicitudes de
asistencia
La información que debe de facilitar u obtener
la autoridad requerida es un tema que tratan, salvo
12
La asistencia mutua y el intercambio de información entre Administraciones aduaneras
M ARÍA V ICENTA A BAD C ARRA SCO
alguna matización, de forma muy similar el Conve­
nio y el Reglamento.
Entendemos que cada una de las normas tiene
su propio ámbito de aplicación, así en tanto que si
estamos ante una solicitud de asistencia que afecte
a la normativa nacional aduanera, invocaremos
siempre el Convenio, mas problemas pueden
darse si la norma infringida o posiblemente infringi­
da es comunitaria, ahí puede aparecer algún con­
flicto, ya que en este caso deberíamos diferenciar,
si estamos ante una investigación administrativa,
por ejemplo, se debería solicitar y contestar en el
marco del Reglamento 515 si es para garantizar el
respeto de la reglamentación aduanera y agrícola y
deberíamos invocar el Convenio si estuviéramos
ante una solicitud de asistencia para la persecución
o represión de infracciones aduaneras.
Si se solicita asistencia en el marco del Convenio,
y de acuerdo con el artículo 10, la autoridad reque­
rida le comunicará toda la información que pueda
permitir a aquella prevenir, investigar y reprimir las
infracciones y del mismo modo el Reglamento 515
por el artículo 5 la autoridad requerida le facilitará
todos los certificados y documentos o copias auten­
ticadas de documentos de que disponga o que
obtenga, que se refieran a operaciones a las que se
apliquen las reglamentaciones aduanera y agraria.
Ya el Convenio de 1967, diferenciaba entre las
solicitudes de asistencia mutua de información, las
de vigilancia y las de investigación, en el Convenio
del 97 y en el Reglamento 515 añaden a estas for­
mas de asistencia las solicitudes de notificación.
requerida a realizar u ordenar vigilancias sobre per­
sonas, lugares, medios de transporte y mercancías
que guarden relación con las operaciones que pue­
dan ser contrarias a las normativas aduaneras, un
artículo muy similar lo encontramos en el artículo 7
del Reglamento 515.
8.11. Solicitudes de investigación
El artículo 12 del Convenio, trata de las solicitu­
des de investigación sobre operaciones que consti­
tuyan infracciones o parezcan a juicio de la
autoridad requirente, entendemos, porque nada
dice en contrario, que se pueden investigar opera­
ciones a posteriori, es decir sobre hechos ya ocurri­
dos, los resultados de las investigaciones se
comunicarán a la autoridad requirente junto con la
documentación obtenida.
El Reglamento 515 por su parte dedica el artícu­
lo 9 a las investigaciones administrativas, insistiendo
en que la autoridad requerida actuara como si lo
hiciera por cuenta propia.
8.12. Solicitudes de notificación entre los
Estados miembros
A La solicitudes de notificación se refieren los
artículos 13 del Convenio y l 6 del Reglamento, a
petición de la autoridad requirente, la requerida
notificará al destinatario, aplicando la normativa del
Estado requerido, todas las resoluciones o actos
que emanen de las autoridades requirentes siem­
pre que se refieran a la aplicación de este Conve­
nio, dice el Convenio, y que se refieran a la
normativa aduanera y agraria dice el Reglamento,
ambas normativas se refieren a la lengua utilizada
diciendo que a la solicitud de notificación se adjun­
tara una traducción en la lengua oficial o una de las
lenguas oficiales de la autoridad requerida, pudien­
do esta renunciar a la traducción.
8.9. Tramitación de las solicitudes de
información
El artículo 10.2 del Convenio y en una redac­
ción similar el 5 del Reglamento establecen que a la
información comunicada, se adjuntarán informes y
otros documentos, en los que se base la informa­
ción que se comunica y tanto los que disponga
como los que hayan elaborado u obtenido para
contestar a la solicitud de información.
Tan solo encontramos en el Reglamento 515 dos
matizaciones, que no aparecen en el Convenio, la
primera en el artículo 8 que dice, sin embargo la
comunicación de documentos originales y de obje­
tos sólo se efectuará cuando lo permitan las disposi­
ciones vigentes del Estado miembro de la autoridad
requerida y la segunda en el artículo 44 que permi­
te la transmisión de datos por vía informática.
8.13. Presencia de funcionarios de otro
Estado miembro en el marco de la
asistencia mutua
La presencia de funcionarios de otro Estado
miembro ya estaba prevista en el Convenio de
1967, sin embargo se ha ampliado en el Convenio
del 97 donde aparece en varios artículos, siempre
previo acuerdo entre las dos administraciones
requirente y requerida. En el artículo 10.3 del Con­
venio y 10 del Reglamento se refieren a la recogida
de la información obtenida en las dependencias de
la autoridad requerida, y siguiendo las instruccio­
nes de ésta, el alcance es a todas las informaciones
que resulten de la documentación a que puedan
tener acceso los funcionarios de tales dependen­
8.10. Solicitudes de vigilancia
El artículo 11 del Convenio que se dedica a las
solicitudes de vigilancia, permite a la autoridad
13
Cuadernos de Formación. Colaboración 01/07. Volumen 3/2007
cias, podrán obtener copias de la documentación
citada, es decir tener acceso a los archivos y fiche­
ros de la administración requerida con el mismo
alcance que los funcionarios de esta.
De la misma forma y con los mismos requisitos
podrán estar presentes en las investigaciones men­
cionadas en el apartado 1 del artículo 12, funciona­
rios designados por la autoridad requirente, las
investigaciones las efectuarán siempre funcionarios
de la autoridad requerida, los funcionarios de la
autoridad requirente no podrán asumir por propia
iniciativa los poderes reconocidos a los funciona­
rios de la autoridad requerida. Sin embargo ten­
drán acceso a los mismos locales y a los mismos
documentos que los funcionarios de la autoridad
requerida, por mediación de éstos y únicamente
para los fines de la investigación en curso.
Además el artículo 6 del Convenio prevé la exis­
tencia de funcionarios de enlace, pueden ser por un
periodo determinado o no, pueden representar a
mas de un país, su misión principal seria facilitar el
intercambio de información, aunque matiza el artícu­
lo no tienen capacidad de intervención.
También el Reglamento 515 autoriza en su ar­
tículo 9 apartado 2, previo acuerdo entre la autori­
dad requirente y la autoridad requerida a que agen­
tes de la autoridad requirente participen en las
investigaciones administrativas aunque no podrán,
por propia iniciativa, hacer valer la facultad de con­
trol que se reconoce a los agentes de la autoridad
requerida, que son los que se harán cargo en todo
momento de la realización de las investigaciones
administrativas. Sin embargo, tendrán acceso a los
mismos locales y documentos que estos últimos,
por mediación de éstos y al solo efecto de la inves­
tigación administrativa en curso.
Sin embargo el Reglamento precisa que los
agentes de la autoridad requirente no participarán
en los actos que las disposiciones nacionales en
materia de procedimiento penal reserven para
agentes designados específicamente por la legisla­
ción nacional.
Los funcionarios o agentes de la autoridad que
estén en otro Estado, deberán poder presentar en
todo momento un mandato escrito en el que se
consignen su identidad y su condición oficial, de la
que están eximidos en el marco del Convenio, en
el reglamento en ningún caso, los funcionarios que
participen en las operaciones especiales (de perse­
cución transfronterizas).
8.14.
de estar supeditada a la legislación del Estado que
facilita a información, y además abarca el estableci­
miento de vigilancia de personas, mercancías,
medios de transporte y conlleva la obligación de
comunicar los resultados al otro Estado, esta pre­
vista tanto en el Convenio como en el Reglamento.
8.15.
Utilización como elemento de prueba
Tanto el artículo 14, como el 18 del Convenio
de 1997, y a semejanza de lo que ya establecía el
artículo 15 del Convenio de 1967, los documentos,
informes, diligencias, obtenidos de acuerdo con la
normativa nacional del Estado miembro requerido
podrán utilizarse como elementos de prueba en el
país requirente, aun en el caso de que se trate de
asistencia espontánea, y con arreglo a su normati­
va nacional.
El Reglamento 515 también dedica al elemento
de prueba el artículo 12 estableciendo que todos
los datos obtenidos por agentes de la autoridad
requerida y transmitidos a la autoridad requirente
en los casos de asistencia previstos en los artículos
4 a 11 podrán ser utilizados como elementos de
prueba por las autoridades competentes del Esta­
do miembro de la autoridad requirente.
8.16.
Protección de datos
El Convenio de 1967, ya establecía con respec­
to a la protección de datos e que las comunicacio­
nes y los documentos obtenidos no podrán ser
utilizados mas que para los fines del presente Con­
venio, para cualquier otro fin precisan del consen­
timiento de la autoridad que los ha facilitado y
dentro del Estado de recepción gozaran de la pro­
tección otorgada por el derecho interno a docu­
mentos e informaciones de la misma naturaleza.
El Convenio de 1997 es mucho más preciso a la
hora de tratar la protección de datos a la que dedi­
ca el artículo 25, establece dos principios genera­
les, que las Administraciones aduaneras respetarán
las disposiciones aplicables del Convenio del Con­
sejo de Europa, de 28 de enero de 1981, para la
protección de las personas con respecto al trata­
miento automatizado de datos de carácter perso­
nal, y que para velar por la protección de los datos
todo Estado miembro podrá, supeditar a determi­
nadas condiciones el tratamiento por otro Estado
miembro de los datos que haya recibido.
La utilización de los datos personales se rige
por las siguientes normas:
— La autoridad destinataria sólo podrá tratar­
los para la finalidad del presente Convenio
y podrá transmitirlos, sin el consentimien­
to previo del Estado miembro que los haya
Asistencia espontánea
Se entiende espontánea aquella asistencia que
se presta sin solicitud previa del otro Estado, debe
14
La asistencia mutua y el intercambio de información entre Administraciones aduaneras
M ARÍA V ICENTA A BAD C ARRA SCO
facilitado, a sus Administraciones aduane­
ras, autoridades de investigación y órganos
judiciales para la persecución y represión
de las infracciones aduaneras, en los demás
casos, la transmisión de datos estará supe­
ditada al consentimiento del Estado miem­
bro que los haya facilitado.
— Los datos gozarán al menos de igual pro­
tección que la que el Estado miembro
receptor garantice para datos de la misma
índole.
Existen además una serie de obligaciones res­
pecto a los datos transmitidos: el transmisor de los
datos es responsable de su exactitud, debe de
borrarlos con arreglo a su Derecho interno y comu­
nicarlo a la receptora si resultan inexactos o que no
deberían haberse transmitido, los Estados registra­
ran por escrito la transmisión y la recepción.
Incluye el Convenio en el apartado 2 e de este
artículo el derecho a saber la información que se
transmite, por la persona afectada, es decir que la
persona de la que se transmite información debe
ser conocedora de este hecho:
cables a los intercambios y tratamientos automati­
zados se aplicarán mutatis mutandis, a los intercam­
bios y tratamientos no automatizados de datos.
En el artículo 45 establece la confidencialidad de
los datos obtenidos que estarán protegidos por el
secreto profesional y gozaran de la protección simi­
lar a los de la misma naturaleza de la ley nacional
del Estado miembro que los haya recibido, deben
de ser transmitidos solo a las personas estén facul­
tadas por sus funciones para conocerlos o utilizar­
los y además el Estado miembro de recepción debe
permitir su legislación la transmisión o utilización, la
información relativa a personas físicas y jurídicas
sólo será objeto de la transmisión contemplada por
el presente Reglamento en la medida estrictamen­
te necesaria para permitir la prevención, la indaga­
ción o la persecución de operaciones contrarias a
las reglamentaciones aduanera o agraria.
Los datos obtenidos se podrán utilizar en el
marco de acciones judiciales pero la autoridad com­
petente que haya facilitado estas informaciones será
informada sin demora de dicha utilización.
8.17. Excepciones a la obligación de
prestar asistencia
“A petición de la persona afectada, las autorida­
des emisora y receptora deberán facilitarle infor­
mación acerca de los datos transmitidos sobre su
persona así como sobre la finalidad de los mismos.
Los limites de la obligación de prestar asistencia
es uno de los temas más importantes a la hora de
valorar un Convenio, como en otros aspectos el
Convenio de 1997 mejoró con respecto al de 1967
que establecía bastantes limitaciones, además de la
cláusula general que suele acompañar a este tipo
de Convenios, en el sentido de exceptuar de la
obligación de prestar la asistencia en los casos en
los que dicha asistencia pueda causar perjuicio al
orden publico o a otros intereses fundamentales
del Estado, en su artículo 21 una cláusula que des­
aparecería en 1997 establecía que no podrá formu­
larse solicitud de asistencia si la administración
aduanera del Estado solicitante no esta a su vez en
condiciones de proporcionar la misma asistencia.
En el Protocolo adicional del Convenio de
1967, encontrábamos otra limitación en su aparta­
do 1 que no aparece en el de 1997 y que tenia dos
puntos, el primero que el Convenio no impone a
las administraciones aduaneras la obligación de
proporcionar información procedente de bancos o
instituciones similares y en su apartado 2 la admi­
nistración podrá negarse a comunicar información
que, en opinión de dicho Estado implique la viola­
ción del secreto industrial, comercial o profesional.
El Convenio de 1997, establece los limites en su
artículo 28, no obligando, como es normal en todos
los Convenios a prestar asistencia si puede tener
incidencia negativa en el orden publico o en otros
Sin embargo, sigue diciendo, no será obligato­
rio facilitar información cuando, sopesados los dis­
tintos elementos del caso, resulte que el interés
público de no comunicarla pesa más que el interés
de la persona afectada en obtenerla. Por lo demás,
el derecho del afectado de recibir información
acerca de los datos comunicados sobre su perso­
na se regirá por las disposiciones legales y regla­
mentarias y los procedimientos nacionales del
Estado miembro en cuyo territorio se solicite la
información. Antes de resolver sobre la comunica­
ción de información deberá brindarse a la autori­
dad emisora la oportunidad de dar su opinión.”
Siguiendo la opinión de CALDERÓN CARRERO
(2001), el Convenio parece, que aunque sólo en
parte ha introducido “derechos de participación” a
favor de los obligados tributarios afectados en el
marco del procedimiento de intercambio de infor­
mación.
El Reglamento 515, dedica una parte importan­
te de su articulado a la protección de datos, esto se
debe a que en su Capitulo V crea el Sistema de
Información Aduanera (SIA), sistema de transmi­
sión de datos automatizado para constituir una
Bases de datos a nivel comunitario y necesita fijar
los principios de la protección de datos de forma
muy precisa, en el artículo 42 establece que las dis­
posiciones en materia de protección de datos apli­
15
Cuadernos de Formación. Colaboración 01/07. Volumen 3/2007
8.21.
intereses esenciales del Estado miembro afectado,
especialmente en el ámbito de la protección de
datos pero aquí añade otro criterio que no apunta­
ba el anterior Convenio que es el de desproporcio­
nalidad, cuando el alcance de la actuación solicitada
sea manifiestamente desproporcionada en relación
con la gravedad de la presunta infracción. En tales
casos se podrá denegar total o parcialmente la asis­
tencia o supeditarla al cumplimiento de determina­
das condiciones, cualquier denegación de asistencia
deberá motivarse.
Lo único que añade el Reglamento es que se
informará a la Comisión con la mayor brevedad de
toda denegación de asistencia y de los motivos ale­
gados, y que no aparece el principio de despropor­
cionalidad que menciona el Convenio.
8.18.
El artículo 32 del Convenio establece que la
entrada en vigor esta sujeta a la adopción por los
Estados, de acuerdo con sus normas constituciona­
les y que entrará en vigor 90 días después de la
notificación al depositario del cumplimiento del
proceso constitucional y que a la entrada en vigor
quedará derogado el Convenio de 7 de Septiembre
de 1967, el Convenio quedara abierto a la adhesión
de cualquier Estado que se convierta en Estado
miembro de la Unión Europea. En Julio de 2005
tres Estados miembros no habían depositado aún
su instrumento de ratificación.
La entrada en vigor del Reglamento 515/97, el
artículo 53 en su apartado 1 establece que el pre­
sente Reglamento entrará en vigor el tercer día
siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de
las Comunidades Europeas y será aplicable a partir
del 13 de marzo de 1998, el presente Reglamento
será obligatorio en todos sus elementos y directa­
mente aplicable en cada Estado miembro.
Otras cuestiones
8.18.1. Plazos
Ni el Convenio, ni el Reglamento establecen nin­
gún plazo para hacer efectiva la solicitud recibida.
8.18.2. Renuncia a la reclamación de
reembolsos
9. LA
ESTADOS
MIEMBROS
El Reglamento 515 además de tratar de la asis­
tencia mutua entre los Estados miembros, introduce
un titulo III de relaciones de estos con la Comisión.
Los Estados miembros tienen la obligación de
informar a la Comisión, según el artículo 17: de
aquella información útil sobre mercancías que han
sido objeto de operaciones contrarias a la regla­
mentación aduanera o agraria, de los métodos y
procedimientos utilizados para transgredir las legis­
laciones, de las solicitudes a asistencia entre Esta­
dos miembros y la información intercambiada,
cuando sirvan para ver la tendencia del fraude en
los sectores aduaneros y agrario y por último
deberán facilitar cualquier información sobre insu­
ficiencias o lagunas de la reglamentación.
La Comisión también comunicará a las autori­
dades competentes de cada Estado miembro toda
la información que tenga a su disposición que les
permita el cumplimiento de las reglamentaciones
aduaneras o agrarias.
El artículo 18 establece la obligación de infor­
mar a la Comisión sobre operaciones que sean o
parezcan contrarias a la reglamentación aduanera o
agraria y en especial cuando tengan, o pudieran
tener, ramificaciones en otros Estados miembros,
o que puedan haber realizado operaciones simila­
res en otros Estados miembros, con toda la infor­
Tribunal de Justicia
Apuntar aquí dos cuestiones para corroborar
que entre ambos Convenios había cambiado esen­
cialmente la Comunidad Europea, la primera es la
capacidad de interpretación que el Convenio de
1997 atribuye al Tribunal de Justicia de las Comuni­
dades Europeas y la segunda que el depositario del
Convenio será el Secretario General del Consejo.
En el Convenio de 1967, el depositario era el Minis­
terio de Asuntos Exteriores de la República Italiana.
8.20.
COMISIÓN Y LOS INTERCAMBIOS DE
INFORMACIÓN ENTRE LOS
Tanto el Convenio como el Reglamento estable­
cen la renuncia a restitución de gastos, salvo los gas­
tos en concepto de pagos a expertos, no obstante el
Convenio de 1997 establece un segundo apartado,
para gastos considerables o extraordinarios en los
que las Administraciones implicadas se consultaran
para determinar las condiciones de ejecución de la
solicitud, así como la manera de sufragar los gastos.
8.19.
Entrada en vigor
Reservas al Convenio de 1997
Por último y sólo referido al Convenio de 1997
tratamos de las reservas, salvo lo dispuesto en el
apartado 8 del artículo 20 (Persecución con cruce
de fronteras), el apartado 5 del artículo 21 (Vigilan­
cia transfronteriza) y el apartado 5 del artículo 23
(Investigaciones encubiertas), no se podrán formu­
lar reservas al presente Convenio.
16
La asistencia mutua y el intercambio de información entre Administraciones aduaneras
M ARÍA V ICENTA A BAD C ARRA SCO
consentimiento de las autoridades competentes
que la hayan proporcionado y siempre respetando
las disposiciones internas que éstas apliquen a la
transferencia de datos de carácter Personal a paí­
ses terceros. La comunicación podrá realizarla bien
la Comisión o bien los Estados miembros, en cual­
quier caso, se garantizará en el país tercero una
protección equivalente a la prevista en los aparta­
dos 1 y 2 del artículo 45 (confidencialidad de los
datos).
El artículo 20 en su apartado 1 establece las
condiciones de las misiones comunitarias de coo­
peración y de investigación administrativas en ter­
ceros países:
a) Se podrá emprender la misión por iniciati­
va de la Comisión, en su caso basándose en
elementos de información facilitados por el
Parlamento Europeo, o a instancia de uno
o varios Estados miembros.
b) En las misiones participarán agentes de la
Comisión del o de los Estados miembros
designados para tal fin.
c) La misión también podrá ser realizada, pre­
vio consentimiento de la Comisión y de los
Estados miembros de que se trate, por los
agentes de un Estado miembro, particular­
mente en aplicación de un acuerdo bilateral
de asistencia con un país tercero; en tal
caso, se informará a la Comisión de los
resultados de la misión.
d) Los gastos de misión correrán a cargo de la
Comisión.
La Comisión informará a los Estados miembros
y al Parlamento Europeo de los resultados de las
misiones efectuadas en aplicación del presente
artículo.
El artículo 21 establece la confidencialidad de
los datos obtenidos en las misiones de la comisión
en terceros países en su apartado 1 y en su aparta­
do 2 establece la utilización como elementos de
prueba de los documentos, informes que se obten­
gan que será la misma que la que se establece para
los obtenidos de los intercambios de información
con otro Estado miembro. Para su utilización como
prueba, la Comisión expedirá a las autoridades
competentes de los Estados miembros, a petición
de éstos, los documentos originales obtenidos o
copias legalizadas de los mismos.
Por último el artículo 22 establece que los Esta­
dos miembros informarán a la Comisión acerca de
la información intercambiada con terceros países
en el marco de la asistencia administrativa mutua,
cuando sea de interés para el correcto funciona­
miento de las reglamentaciones aduanera o agraria
mación necesaria para el conocimiento de los
hechos, con vistas a la coordinación por la Comi­
sión de las acciones llevadas a cabo por los Estados
miembros. La Comisión comunicará dicha informa­
ción a las autoridades competentes de los demás
Estados miembros.
El apartado 4 trata de la presencia de agentes
de la Comisión en los Estados miembros, cuando
considere que se han cometido irregularidades en
uno o varios Estados miembros informará de ello al
Estado o Estados miembros de que se trate, e ini­
ciarán, lo antes posible, una investigación adminis­
trativa en la que podrán estar presentes agentes de
la Comisión. El Estado o Estados miembros de que
se trate comunicarán a la Comisión el resultado de
dicha investigación. La información podrá recoger­
se por agentes de la Comisión en las oficinas de la
autoridad requerida.
Por último, en su apartado 6 dice que lo dis­
puesto en el presente artículo no prejuzga el dere­
cho de información y de control de que dispone la
Comisión en virtud de otras Reglamentaciones
vigentes, que son tanto generales como más espe­
cificas, en particular.
La competencia de investigación en otros Esta­
dos miembros, de irregularidades o fraudes adua­
neros, la tiene hoy la Oficina de Lucha contra el
fraude (OLAF) ya que la decisión de la Comisión de
28 de abril de 1999 por la que se creó la Oficina
Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) esta­
bleció que esta ejercerá las competencias de la
Comisión en materia de investigaciones adminis­
trativas externas.
El artículo 43 del Reglamento 515 creo un
Comité de asistencia mutua, que es el que debía
poner en practica las disposiciones de intercambio
de información entre la Comisión y los Estados
miembros, como resultado se estableció lo que se
denominan fichas de asistencia mutua (AM) que
son las que se utilizan para el intercambio y segui­
miento de fraudes aduaneros entre la OLAF y los
Estados miembros.
10. LAS
MISIONES COMUNITARIAS DE
COOPERACIÓN Y DE INVESTIGACIÓN
ADMINISTRATIVAS EN TERCEROS PAÍSES
El Reglamento 515 dedica el titulo IV a las rela­
ciones con terceros países, consta de cuatro artícu­
los, la primera condición para una acción
concertada es que el país tercero se haya compro­
metido jurídicamente a proporcionar la asistencia
necesaria, se le comunicará la información obteni­
da en aplicación del presente Reglamento, con el
17
Cuadernos de Formación. Colaboración 01/07. Volumen 3/2007
y cuando la información entre dentro del ámbito
de aplicación del presente Reglamento.
Estas misiones en la actualidad son coordinadas
por la OLAF, normalmente participan además de
los agentes de la OLAF, funcionarios de los Estados
miembros donde se ha detectado la infracción
aduanera.
11. LOS
preferencial con terceros países, con los países
vecinos, como los de la EFTA (European Free Trade
Association): Islandia, Liechtenstein, Noruega y
Suiza, los de la Cuenca del Mediterráneo (Argelia,
Líbano, Túnez, Turquía, Israel, Marruecos, Palesti­
na, Egipto, Jordania y Siria), la caída del muro de
Berlín fue el principio de firma de acuerdos prefe­
renciales con los países de la Europa del Este (Bul­
garia y Rumania), con Sudáfrica, México y Chile y
los más recientes son con algunos países de los Bal­
canes occidentales (Macedonia y Croacia).
Los acuerdos preferenciales determinan un tra­
tamiento arancelario preferencial para los produc­
tos originarios de las partes contratantes. Los
mismos acuerdos deben de establecer unas nor­
mas de origen para delimitar que mercancías son
objeto de un trato preferencial, para ello en estos
acuerdos se firma un protocolo relativo a la defini­
ción del concepto de “productos originarios” y se
fijan los métodos de cooperación administrativa.
ACUERDOS DE ASISTENCIA MUTUA Y
COOPERACIÓN ADMINISTRATIVA
SUSCRITOS POR LA
UNIÓN EUROPEA
La Unión Europea tiene una larga tradición de
suscripción de tratados con terceros países en
materia de política comercial, CALDERERA SOLER
(1997) distingue tres tipos de acuerdos, en función
del grado de desarrollo del socio comercial.
— Las Declaraciones conjuntas, cuando la
otra parte contratante tiene un grado de
desarrollo económico similar al comunita­
rio, casos de Estados Unidos, Japón, Cana­
dá o Australia.
— Los acuerdos preferenciales, suscritos con
países que presentan un grado de desarro­
llo inferior al de la Unión Europea, en este
tipo de acuerdos, la Comunidad concede
un trato especial y más favorable a los paí­
ses para que puedan acceder al mercado
comunitario, así como protocolos financie­
ros para ayudarles a desarrollarse, ofre­
ciendo asimismo colaboración en otros
campos.
— Los Acuerdos no preferenciales, que man­
tiene la Comunidad con países y agrupa­
ciones de países en áreas especialmente
dinámicas y con alto potencial de creci­
miento económico como son América del
Sur y Asia, y que pretenden el estrecha­
miento de los vínculos de todo tipo así
como el reforzamiento de las relaciones
comerciales y económicas con estas zonas,
casos como Corea, India, México.
Desde la perspectiva de ir viendo las diferentes
formas de asistencia mutua vamos a analizar los
acuerdos preferenciales de la Unión Europea ya
que en ellos vamos a encontrar una forma de asis­
tencia mutua que en estos mismos acuerdos se
denomina cooperación administrativa.
13. PREFERENCIAS
UNILATERALES DE LA
UE
Paralelamente, la Unión Europea también ha
concedido preferencias arancelarias a determina­
dos países, pero no mediante un acuerdo bilateral
sino de forma unilateral, en este caso es la Unión
Europea la que decide mediante una norma comu­
nitaria establecerlas, y las hay de varios tipos: los
llamados países SPG (sistema de preferencias
generalizadas), los países ACP (África, el Caribe y
el Pacífico) y PTU (países y territorios de Ultramar)
y los países de los Balcanes occidentales (Bosnia y
Herzegovina, Croacia, la Antigua República Yugos­
lava de Macedonia, Albania, Serbia y Montenegro y
Kosovo. En estos casos es la propia normativa
comunitaria la que establece las normas de origen
y de cooperación administrativa
El grupo más numeroso lo forman los países
SPG, la Unión Europea empezó este sistema de
preferencias en 1971, hoy hay unos 184 países y
territorios que gozan de beneficios SPG de los cua­
les unos 50 tienen el régimen especial en favor de
los países menos desarrollados y 15 en el régimen
especial de estimulo del desarrollo sostenible y la
gobernanza. La última normativa aplicable es el
Reglamento 980/2005 del Consejo, y las normas
por las que se rigen las preferencias arancelarias
están en el Reglamento de aplicación de Código
aduanero, Reglamento (CEE) 2454/93 de la Comi­
sión, de 2 de julio de 1993, por el que se fijan
determinadas disposiciones de aplicación del Códi­
go Aduanero Comunitario, este último recoge
también las normas de origen y cooperación admi­
12. Acuerdos de cooperación
administrativa en materia de origen
Prácticamente desde su inicio, la Unión Europea
comenzó a suscribir acuerdos de política comercial
18
La asistencia mutua y el intercambio de información entre Administraciones aduaneras
M ARÍA V ICENTA A BAD C ARRA SCO
15. PROCEDIMIENTO
nistrativa de las preferencias que reciben los países
de los Balcanes occidentales.
14. EL
DE COOPERACIÓN
ADMINISTRATIVA
La cooperación administrativa permite la com­
probación a posteriori del origen de las mercancías,
la comprobación a posteriori de las pruebas de ori­
gen se efectuará al azar o cuando las autoridades
aduaneras del país de importación alberguen dudas
fundadas acerca de la autenticidad del documento,
del carácter originario de los productos de que se
trate o de la observancia de los demás requisitos
del presente Protocolo.
Las autoridades aduaneras del país de importa­
ción devolverán el certificado de circulación EUR1
y la factura, si se ha presentado, la declaración en
factura, o una copia de estos documentos, a las
autoridades aduaneras del país de exportación,
indicando, en su caso, los motivos que justifican
una investigación, acompañada de todos los docu­
mentos y la información que sugieran que los datos
recogidos en la prueba de origen son incorrectos
deberán acompañar a la solicitud de control.
Las autoridades aduaneras del país de exporta­
ción serán las encargadas de llevar a cabo la com­
probación. A tal efecto, estarán facultadas para
exigir cualquier tipo de prueba e inspeccionar la
contabilidad del exportador o llevar a cabo cual­
quier otra comprobación que se considere necesa­
ria. Si las autoridades aduaneras del país de
importación decidieran suspender la concesión del
trato preferencial a los productos en cuestión a la
espera de los resultados de la comprobación, se
ofrecerá al importador el levante de las mercancí­
as condicionado a cualesquiera medidas precauto­
rias que consideren necesarias.
Se deberá informar lo antes posible a las autori­
dades aduaneras que hayan solicitado la comproba­
ción de los resultados de la misma. Estos resultados
habrán de indicar con claridad si los documentos
son auténticos y si los productos en cuestión pue­
den ser considerados originarios de la Comunidad,
u otro de los países citados en el artículo 4 y reúnen
los demás requisitos del presente Protocolo.
Si, en caso de dudas fundadas, no se recibe una
respuesta en el plazo de diez meses, a partir de la
fecha de la solicitud de verificación, o si la respues­
ta no contiene información suficiente para determi­
nar la autenticidad del documento en cuestión o el
origen real de los productos, las autoridades adua­
neras solicitantes denegarán, salvo en circunstancias
excepcionales, todo beneficio del régimen prefe­
rencial. Aquí aparece otra diferencia en los países
SPG, en el caso de dudas fundadas, y en ausencia de
respuesta, dice el artículo 94.5 del Reglamento de
aplicación del Código, en el plazo de seis meses, o
FUNCIONAMIENTO DEL RÉGIMEN
PREFERENCIAL
Por tanto tenemos por un lado los acuerdos
preferenciales firmados por la Unión Europea y
por otro los países con derecho a un trato prefe­
rencial, sin embargo el funcionamiento es muy
similar en los dos casos, como veremos.
En los últimos años se ha conseguido unificar la
gran dispersión que los acuerdos preferenciales
establecían en cuanto a su funcionamiento en
materia de cooperación administrativa, y se ha
conseguido unificar con el procedimiento estable­
cido en el Reglamento de aplicación del Código
aduanero para los países beneficiarios de las prefe­
rencias unilaterales de la Unión Europea.
Para comprender el funcionamiento hay que
recordar que cuando hay un acuerdo preferencial,
las mercancías exportadas se acompañan de un
documento de circulación que se denomina EUR 1,
que garantiza que dichas mercancías son originarias
de la parte contratante que realiza la exportación,
como estamos en un acuerdo bilateral, funciona en
los dos sentidos y los Estados miembros también
emiten un EUR1 cuando exportan a estos países
para tener derecho a preferencias a la importación
en los mismos, cuando el acuerdo es unilateral,
solo funciona para los productos que se importan
en la Unión Europea, que funcionan también con
EUR 1 salvo los SPG y Turquía. La única diferencia
es que en los países SPG, en vez de utilizar el EUR
1, las mercancías deben de presentar en la aduana
europea un certificado de origen modelo A expe­
dido por las autoridades de aduaneras o por la
autoridad competente de su país.
En los últimos años se ha generalizado la figura
del exportador autorizado para emitir EUR 1 (al
menos en la Unión Europea), exportador que es
objeto de una auditoria previa para recibir la auto­
rización por parte de las autoridades aduaneras,
esto quiere decir que no emite el EUR 1 la aduana
de exportación, sino el exportador autorizado en la
propia factura de las mercancías. El exportador, en
todos los casos deberá guardar las pruebas de ori­
gen durante 3 años.
El certificado EUR 1 o la declaración en factura
es la prueba de origen que se debe presentar en la
aduana de importación de las mercancías proceden­
tes del país con acuerdo preferencial, para que se le
apliquen los beneficios arancelarios, en los casos de
países SPG el certificado de origen modelo A.
19
Cuadernos de Formación. Colaboración 01/07. Volumen 3/2007
directamente a la oficina del país tercero que figu­
ra en la base de datos
si la respuesta no contiene información suficiente
para determinar la autenticidad del documento en
cuestión o el origen real de los productos, se envia­
rá una segunda comunicación a las autoridades
competentes. Si, después de esta segunda comuni­
cación, los resultados de la comprobación no llegan
en el plazo de cuatro meses a conocimiento de las
autoridades que las hayan solicitado o si dichos
resultados no permiten determinar la autenticidad
del documento en cuestión o el origen real de los
productos, dichas autoridades denegarán, salvo en
circunstancias excepcionales, todo beneficio de las
medidas arancelarias preferenciales
En todos los casos, las controversias entre el
importador y las autoridades aduaneras del país de
importación se resolverán con arreglo a la legisla­
ción de este país.
Normalmente se establece un artículo de san­
ciones, en el sentido de que se impondrán sancio­
nes a toda persona que redacte o haga redactar un
documento que contenga datos incorrectos con
objeto de conseguir que los productos se benefi­
cien de un trato preferencial.
16. UN
17. VENTAJAS
E INCONVENIENTES DE ESTE
TIPO DE ASISTENCIA
Esta forma de asistencia mutua tiene ventajas e
inconvenientes, las ventajas es que al ser bastante
descentralizada cada aduana comunitaria envía a
comprobar los documentos que cree conveniente,
de acuerdo con su sistema de control y recibe la
contestación ella misma, el inconveniente que es
difícil seguir la pista a todas las solicitudes enviadas
y recibidas en la Unión Europea.
Cuando se observa en algún Estado miembro o
por la OLAF alguna sospecha sobre la falsificación
del origen de algunas mercancías en algún país con
preferencias, se inicia un expediente de investiga­
ción en todos los Estados miembros afectados, el
expediente pueda dar lugar a que en colaboración
con la OLAF se realice una misión de investigación
administrativa en el tercer país.
Sin embargo una de las limitaciones de esta
forma de asistencia, es que solo permite la verifica­
ción del origen preferencial, sin embargo en muchas
ocasiones interesaría recabar mas información del
país tercero, esta fue una de las causas por las que
la Unión Europea en los últimos años ha comenza­
do a firmar acuerdos de asistencia mutua aduanera.
PROCEDIMIENTO DESCENTRALIZADO
DE ASISTENCIA MUTUA
Este tipo de asistencia mutua, es la más tradi­
cional que llevan a cabo las aduanas europeas, son
las aduanas de importación las que, directamente
remiten a la autoridad fijada en cada Convenio, o
en el marco de las preferencias unilaterales, el cer­
tificado para su verificación, si no recibe contesta­
ción en el plazo establecido, la aduana procede a
no aplicar los aranceles preferenciales y liquida con
arreglo al arancel general de terceros, en otro caso
puede recibir una comunicación del país requerido
en el sentido de ratificar que los productos son ori­
ginarios y el certificado correcto y aplicará el aran­
cel preferencial o bien que no cumplen las normas
de origen, caso en el que también procederá a la
recaudación de los derechos no preferenciales.
Para llevar a cabo esta cooperación administra­
tiva cada país facilita tanto los sellos de sus aduanas
como la dirección donde se enviaran los EUR 1 o
los modelos A, En la Unión Europea existe una
base de datos de consulta on line para consultar los
sellos y con las direcciones donde se deben enviar
los documentos, normalmente se hace por escrito
con acuse de recibo. Cada país tiene una oficina de
enlace que es la que recibe todas las solicitudes de
cooperación administrativa, sin embargo las con­
testaciones a las solicitudes recibidas, sin perjuicio
de enviar una copia a la oficina de enlace se dirigen
18. LOS
ACUERDOS SOBRE COOPERACIÓN Y
ASISTENCIA MUTUA EN MATERIA
ADUANERA ENTRE LA
UNIÓN EUROPEA Y
TERCEROS PAÍSES
En los años 90 se comenzaron a firmar acuer­
dos de asistencia mutua en materia aduanera, algu­
nos de ellos son específicos y se suelen llamar
acuerdos de cooperación aduanera y asistencia
mutua, otras veces los encontramos en el marco
de un acuerdo preferencial donde figura un proto­
colo dedicado a la asistencia mutua.
En la actualidad considerando tanto Convenios
como protocolos de convenios más amplios, tene­
mos firmados 34 acuerdos de asistencia mutua que
se corresponden con 32 países (se incluyen los de
Hong Kong y las Islas Faroe), y no incluyendo lógi­
camente, los firmados con Estados que luego han
pasado a ser miembros de la Unión Europea, figu­
ran en el Anexo, y en todos los casos nos encontra­
mos con una estructura muy similar:
Definiciones: un artículo dedicado a las definicio­
nes, siendo una de ellas siempre el concepto de
20
La asistencia mutua y el intercambio de información entre Administraciones aduaneras
M ARÍA V ICENTA A BAD C ARRA SCO
legislación aduanera, ya que este es el marco obje­
tivo que delimita el Convenio/Protocolo, se trata
de aquellas normas que regulan la importación, la
exportación, el tránsito de mercancías y su inclu­
sión en cualquier régimen aduanero, incluidas las
medidas de prohibición, restricción y control.
También definen el concepto de autoridad
requirente y autoridad requerida y los datos perso­
nales, de forma muy parecida a la que hemos visto
anteriormente, como datos personales se refieren
a toda información relativa a un individuo identifi­
cado o identificable, esta definición es importante
ya que afectara a las normas que el Convenio esta­
blezca para la confidencialidad de la transmisión de
dichos datos.
La extensión de la asistencia: normalmente la
finalidad de la asistencia es la prevención y la inves­
tigación de las infracciones a la legislación aduane­
ra, en algunos se delimita el ámbito expresamente
el ámbito territorial y en otros no.
Relaciones con el ámbito judicial y penal, median­
te una disposición del tipo siguiente:
documentos necesarios para que puedan ser tra­
mitadas, y se fija también normalmente el conteni­
do, así como la adopción de medidas cautelares en
el caso de que no reúna los requisitos, en tanto se
corrijan.
Tramitación de las solicitudes: la autoridad
requerida o, en el caso de que ésta no pueda actuar
por si sola, el servicio administrativo al que dicha
autoridad haya dirigido la solicitud, procederá,
dentro de los límites de su competencia y de sus
recursos, como si actuara por su propia cuenta o a
petición de otras autoridades de la misma Parte,
proporcionando la información que ya se encuen­
tre en su poder y procediendo o haciendo proce­
der a las investigaciones necesarias. Las solicitudes
de asistencia serán tramitadas de conformidad con
la legislación, las normas y los demás instrumentos
jurídicos de la Parte requerida.
No se establece ningún plazo de contestación.
Presencia de funcionarios: debidamente autoriza­
dos y con la conformidad de la otra parte podrán:
recoger la documentación en las oficinas de la
autoridad requerida, estar presentes en las investi­
gaciones realizadas en el territorio de esta última.
Excepciones a la obligación de prestar asistencia:
podrá denegarse o estar sujeta al cumplimiento de
determinadas condiciones o requisitos en los casos
siguientes:
— Si una Parte considera que la asistencia en
el marco del presente Protocolo pudiera
perjudicar la soberanía, el orden publico, la
seguridad u otros intereses esenciales del
país tercero o la de un Estado miembro al
que se haya solicitado asistencia en virtud
del presente Protocolo, y en particular en
los casos contemplados de protección de
datos personales.
— Si violara un secreto industrial, comercial o
profesional.
— Si fuera contrario al sistema jurídico de la
Parte contratante solicitante, incluidos,
cuando corresponda, los sistemas jurídicos
de los Estados miembros de la Comuni­
dad. Si hiciera intervenir una normativa fis­
cal o de cambio distinta a la legislación
aduanera (estos dos últimos apartados no
están presentes en todos los Convenios).
— La autoridad requerida podrá aplazar la
asistencia si considera que dicha asistencia
podría interferir con una investigación, pro­
cesamiento o procedimiento en curso. En
tal caso, la autoridad requerida consultará
con la autoridad requirente para decidir si
es posible suministrar asistencia sometida a
“Las disposiciones del presente Acuerdo no
contravendrán las leyes, reglamentaciones y
demás instrumentos jurídicos pertinentes que
regulan los asuntos penales o los procedimientos
judiciales, incluida la asistencia jurídica.”
La asistencia previa solicitud: artículo que define
las actuaciones que debe de realizar la autoridad
requerida tanto para facilitar u obtener informa­
ción, como de investigación y de vigilancia de per­
sonas mercancías, transportes o lugares.
La asistencia espontánea: refiriéndose a aquella
que se facilita sin previa solicitud, normalmente
asistencia sobre información de operaciones que
hayan constituido, constituyan o puedan constituir
una infracción de esta legislación nuevos medios o
métodos utilizados para efectuar estas operacio­
nes, y de vigilancia de mercancías, personas,
medios de transporte y lugares.
Asistencia de notificación: a petición de la autori­
dad solicitante, la autoridad requerida adoptará, de
acuerdo con su legislación, las medidas necesarias
para entregar cualquier documento notificar cual­
quier decisión, que entre en el ámbito de aplicación
del presente Convenio/Protocolo, a un destinatario
residente o establecido en su territorio, Las solicitu­
des de comunicación de documentos o de notifica­
ción de decisiones se realizarán por escrito en una
lengua oficial de la autoridad requerida o en una len­
gua aceptable para dicha autoridad (esta cláusula
dependen del Convenio ya que algunos no lo exigen).
Contenido y forma de las solicitudes de asistencia:
se redactarán por escrito, irán acompañadas de los
21
Cuadernos de Formación. Colaboración 01/07. Volumen 3/2007
a las autoridades aduaneras nacionales de la parte
contratante y por otra, a los servicios competentes
de la Comisión de las Comunidades Europeas y, en
su caso, a las autoridades aduaneras de los Estados
miembros.
Relación con otros Convenios: Los acuerdos de
asistencia mutua celebrados entre uno o varios
Estados miembros y la parte contratante no con­
travendrán las disposiciones comunitarias que
regulan la comunicación entre los servicios compe­
tentes de la Comisión de las Comunidades Europe­
as y las autoridades aduaneras de los Estados
miembros acerca de cualquier información obteni­
da en materia aduanera que pueda presentar inte­
rés para la Comunidad.
las condiciones o requisitos que considere
necesarios.
— Si la autoridad solicitante requiere una
asistencia que ella misma no podría pro­
porcionar si le fuera solicitada, pondrá de
relieve este hecho en su solicitud. Corres­
ponderá entonces a la autoridad requerida
decidir la forma en que debe responder a
esta solicitud.
— Si se deniega la asistencia, deberá notificar­
se por escrito sin demora a la autoridad
solicitante la decisión adoptada y las razo­
nes de la misma.
Protección de datos: toda información comunica­
da, en cualquier forma, en aplicación del presente
Convenio/Protocolo, tendrá un carácter confiden­
cial o restringido, de acuerdo con las normas apli­
cables en cada una de las Partes y estará cubierta
por el secreto profesional y gozará de la protec­
ción concedida por las leyes aplicables en la mate­
ria de la Parte que la haya recibido, así como las
disposiciones correspondientes que se apliquen a
las autoridades comunitarias.
Los datos personales sólo podrán ser transmiti­
dos cuando la Parte receptora se compromete a
proteger dicha información de modo, al menos,
equivalente al que se aplica en tal caso particular en
la Parte suministradora.
La información obtenida únicamente deberá uti­
lizarse para los efectos del presente Protocolo/Con­
venio y sólo podrá ser utilizada por una Parte para
otros fines con previo acuerdo escrito de la autori­
dad administrativa que haya proporcionado dicha
información y, además, estará sometida a las restric­
ciones impuestas por dicha autoridad.
Utilización de la información obtenida: La infor­
mación podrá utilizarse en el marco de acciones
judiciales o administrativas iniciadas como conse­
cuencia de la inobservancia de la legislación adua­
nera, pero la autoridad competente que haya
suministrado la información deberá ser informada
de dicha utilización.
Utilización como prueba de los datos obtenidos:
En sus registros de datos, informes y testimonios,
así como durante los procedimientos y acusaciones
ante los Tribunales, las Partes contratantes podrán
utilizar como prueba la información obtenida y los
documentos consultados, de conformidad con las
disposiciones del presente Convenio/Protocolo. Se
notificará esa utilización a la autoridad competente
que haya suministrado esta información o haya
dado acceso a los documentos.
Otros temas: Expertos y testigos, los gastos de
asistencia, la aplicación que normalmente se confía
19. LOS
CONVENIOS DE ASISTENCIA MUTUA
ADUANERA SUSCRITOS POR
ESPAÑA
Y por último hablaremos de los Convenios fir­
mados por España, aunque la Unión Europea esta­
blece muchas limitaciones para la firma de
Convenios en materia de política comercial esto no
es óbice para que si se puedan suscribir acuerdos
bilaterales o multilaterales de asistencia mutua y de
intercambio de información por los Estados miem­
bros con terceros países y entre los propios Estados
miembros, como ya hemos visto en los casos de la
firma entre Estados miembros decía el artículo 1 en
su apartado 2 el Convenio multilateral de 1997 que
el presente Convenio no afectará a las disposiciones
más favorables de los acuerdos bilaterales o multila­
terales vigentes entre los Estados miembros que
regulan la cooperación tal como se contempla en el
apartado 1 entre las autoridades aduaneras u otras
autoridades competentes de los Estados miembros.
Respecto a los acuerdos de la Unión Europea de
asistencia mutua con terceros países suelen incluir
un artículo sobre complementariedad con los
acuerdos firmados por los Estados miembros, en el
sentido siguiente: los acuerdos de asistencia mutua
celebrados entre uno o varios Estados miembros y
la otra parte contratante no contravendrán las dis­
posiciones comunitarias que regulan la comunica­
ción entre los servicios competentes de la Comisión
de las Comunidades Europeas y las autoridades
aduaneras de los Estados miembros acerca de cual­
quier información obtenida en materia aduanera
que pueda presentar interés para la Comunidad.
España por su larga tradición de cooperación con
América Latina no solo ha impulsado las relaciones
de la Unión Europea con estos países sino que tiene
suscrito el acuerdo multilateral denominado Conve­
nio Multilateral sobre Cooperación y Asistencia
22
La asistencia mutua y el intercambio de información entre Administraciones aduaneras
M ARÍA V ICENTA A BAD C ARRA SCO
Mutua entre las Direcciones Nacionales de Aduanas
de América Latina, España y Portugal, conocido
como COMALEP, y que plantea una novedosa forma
de Convenio multilateral de asistencia y coopera­
ción aduanera, suscrito en la ciudad de México el 11
de septiembre de 1981, fue modificado por el pro­
tocolo de modificación de 29 de octubre de 1999 y
publicado en el BOE el 7 de octubre de 2002.
Además de este convenio multilateral con los
países de América Latina y Portugal, España tiene
suscritos numerosos acuerdos bilaterales de asis­
tencia mutua en materia aduanera que figuran en el
Anexo.
20. LA
sa compradora, cerciorarse en suma de todos los
datos necesarios para cumplir el requerimiento
recibido, esto unido a la necesidad de comprobar
otros elementos como el valor, el transporte o las
manipulaciones que ha recibido, es importante que
las administraciones aduaneras mejoremos las con­
testaciones que se dan a las solicitudes de asistencia
recibidas.
En la Agencia Tributaria y en la mayoría de paí­
ses de la Unión Europea tenemos un nivel acepta­
ble de elaboración de las contestaciones a estas
solicitudes, y de celeridad en hacerlo, pero obser­
vamos que bastantes de las solicitudes que envia­
mos no son contestadas o que se hace de forma
insuficiente. Una de las iniciativas que deberíamos
llevar a cabo es fomentar la asistencia técnica en los
países con preferencias para que cuenten con per­
sonal con formación en auditoria aduanera para
que se desplace a los operadores económicos, tal y
como requiere la demanda de asistencia.
Por otro lado también es necesario aumentar los
acuerdos de asistencia mutua tanto en el marco de
la Unión Europea, como los firmados por España
con terceros países, así como revisar los que se han
ido quedando desfasados, ya que el marco de la coo­
peración administrativa es mas reducido que el que
alcanzamos con un convenio de asistencia mutua.
El fomentar la auditoria aduanera en otros paí­
ses puede parecer que solo lo proponemos en
interés nuestro, esto no es así, sino que también
mejoraría el funcionamiento de las administracio­
nes aduaneras de los países receptores de la asis­
tencia técnica. El momento del despacho es
importante pero cada vez las capacidades de revi­
sión de una operación aislada carece de interés fis­
cal, puede tenerlo y mucho como medida de
seguridad para evitar que se introduzcan mercancí­
as peligrosas para la salud y el bienestar de los ciu­
dadanos, y para ello habrá que seguir buscando
formulas de análisis de riesgos y nuevas tecnologí­
as, pero para comprobar el valor en aduana en
temas como las vinculaciones, los cánones, o el
valor real pagado, solo se puede hacer desde una
perspectiva de auditoria mas general del operador.
Una comprobación exhaustiva de cada despacho
ralentiza además la celeridad que precisan en estos
momentos el comercio internacional.
IMPORTANCIA CRECIENTE DEL
INTERCAMBIO DE INFORMACIÓN
ADUANERA
En los últimos años hemos incrementado noto­
riamente las solicitudes de información solicitadas a
otros países y simultáneamente estamos observan­
do también un creciente incremento de las solicitu­
des de asistencia mutua recibidas, es cierto que cada
día es más difícil proceder a comprobaciones de los
operadores económicos en operaciones de riesgo
sin intercambiar información con los países de expe­
dición de la mercancía importada o del país de des­
tino de la misma, ya que las nuevas formas de fraude
aduanero pasan por organizaciones internacionales
que escapan al control rutinario de las aduanas.
Es cierto que hay una tendencia a la reducción
generalizada de los aranceles pero también una gran
diferencia de los tipos aplicados, muchas veces por
unas medidas de especial gravamen contra las prac­
ticas dumping de determinadas empresas o países o
por la simple discriminación resultante de aplicar las
preferencias adoptadas por la Unión Europea que
establece un tratamiento muy favorable para las
mercancías originarias de determinados países en
comparación con los aplicables a otros.
Ya no nos vale que se conteste a una solicitud de
cooperación administrativa o de asistencia diciendo
que el certificado de origen es autentico, se necesi­
ta hacer una mínima investigación sobre si la empre­
sa existe, si fabrica el producto exportado, revisar
su contabilidad, ver si hay vinculación con la empre­
23
Cuadernos de Formación. Colaboración 01/07. Volumen 3/2007
ANEXO
Países con acuerdo o protocolo de cooperación y asistencia mutua aduanera:
Andorra
Armenia
Azerbaiyán
Bulgaria
Canadá
Chile
China
Corea
EE. UU.
Egipto
Georgia
Hong Kong
India
Islandia
Islas Feroe
Israel
Kazajstán
01-12-95
01-07-99
01-07-99
01-02-95
01-01-98
01-08-01
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Kirguizistán
Libano
Liechtenstein
Macedonia
Marruecos
México
Moldavia
Noruega
Rumania
Rusia
San Marino
Sudafrica
Suiza
Túnez
Turquía
Ucrania
Uzbekistán
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17-06-02
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20-04-04
01-03-00
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Convenios de asistencia mutua aduanera suscritos por España, por fecha de ratificación:
Convenio de asistencia mutua administrativa entre Argelia y España con el fin de prevenir, investigar y reprimir las
infracciones aduaneras de 16 de septiembre de 1970 (BOE 4/9/1971).
Convenio entre el Estado de España y la República Federal de Alemania para la asistencia mutua entre las adminis­
traciones de aduanas de 27 de noviembre de 1969 (BOE 20/08/1971).
Convenio de 30 de Noviembre de 1978 de asistencia mutua administrativa entre el Reino de España y la República
de Argentina con el fin de prevenir, investigar y reprimir las infracciones aduaneras (BOE 14/06/1980).
Acuerdo de mutua asistencia administrativa entre el Reino de España y la República Italiana para la prevención y
represión de infracciones aduaneras de 1 de diciembre de 1980 (BOE 18/04/1983).
Convenio entre España y los Estados Unidos Mexicanos de asistencia mutua administrativa con el fin de prevenir,
investigar y reprimir las infracciones aduaneras de 8 de febrero de 1982 (BOE 21 /7/1982).
Convenio entre España y la República de Austria sobre asistencia mutua administrativa en materia de aduanas de 12
de febrero de 1982 (BOE 18/4/1983).
Convenio de asistencia mutua administrativa entre España y Portugal con el fin de prevenir, investigar y reprimir las
infracciones aduaneras de 18 de junio de 1982 (BOE 28/6/1982).
Convenio de asistencia mutua administrativa entre el Reino de España y el Reino de Marruecos con vistas a preve­
nir, investigar y reprimir las infracciones aduaneras de 18 de marzo de 1985 (BOE 8/2/1991).
Convenio de asistencia mutua administrativa en materia aduanera entre el Reino de España y el Reino de Suecia de
27 de diciembre de 1988 (BOE 14/8/1989).
Acuerdo entre el Reino de España y los Estados Unidos de América relativo a la asistencia mutua entre sus adminis­
traciones aduaneras de 3 de julio de 1990 (BOE 28/1/1983).
Convenio de asistencia mutua administrativa en materia de aduanera entre el Reino de España y el Reino de Nor­
uega de 17 de septiembre de 1991 (BOE 8/7/1992).
Acuerdo entre el gobierno del Reino de España y el Gobierno de la Federación de Rusia sobre cooperación y asis­
tencia mutua en materia aduanera de 14 de junio de 2000 (BOE 13/12/2000).
Acuerdo entre el Reino de España y la República de Turquía sobre cooperación y asistencia mutua en materia adua­
nera, hecho en Madrid el 3 de mayo de 2001 (BOE 22/02/2002).
Acuerdo entre el Reino de España y la República de Cuba sobre asistencia mutua administrativa entre sus autorida­
des aduaneras, de 8 de agosto de 2001 (BOE 17/03/2003).
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La asistencia mutua y el intercambio de información entre Administraciones aduaneras
M ARÍA V ICENTA A BAD C ARRA SCO
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