La reformulación del rol del estado y la apertura de nuevos

LA REFORMULACIÓN DEL ROL DEL ESTADO Y LA APERTURA DE NUEVOS
ESPACIOS PARA LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA
Manuel Feo La Cruz P. *
Resumen
El presente trabajo aborda un tema que ha adquirido especial relevancia en Latinoamérica
partiendo de la experiencia de este última década. Me refiero al estudio del Papel Social del
Estado. Esta reflexión estuvo relegada en nuestra área, especialmente en Venezuela, debido a
que el contexto económico y político le hacía restar interés a un tema poco polémico. Es
decir, había cierta unanimidad en aceptar el modelo de Estado intervencionista y paternalista
definido como Estado Benefactor o Estado Social.
Sin embargo, la crisis económica que afectó la región desde la década de los ochenta, hizo
tambalear este modelo de Estado, generando una polémica importante entre los partidarios de
la disminución del Estado, la reducción de su inserción en la vida económica y social, y el
aumento del protagonista del Mercado, como mecanismo de distribución, de una parte, y los
partidarios del mantenimiento del modelo de Estado de Bienestar.
Esta situación plantea la problemática inserta en un dilema o disyuntiva que debe ser
respondido por la sociedad. 0 el Estado o el Mercado. Se plantea como una disyuntiva
cerrada que no admite salidas intermedias. Del lado del Mercado, encontramos la
argumentación elaborada en el contexto de la Teoría Neoliberal, del lado del Estado los
partidarios del Estado Social o Benefactor.
Sin embargo, la experiencia latinoamericana demuestra que el planteamiento de la discusión
encerrada entre estas únicas respuestas, no ha generado soluciones concretas a los problemas
económicos, sociales y políticos de la región. De allí que en este trabajo se argumente a favor
de la superación del Péndulo Estado-Mercado, para incorporar una serie de respuestas que se
encuentran en un camino o vía intermedia entre las posiciones extremas. Esta vía no
constituye una teoría universal y única. Más bien lo que se reconoce es la necesidad de que
cada país busque sus propias soluciones según su realidad y sus ventajas a la hora de
insertarse en el proceso de globalización. En el contexto de mi propuesta ocupa lugar esencial
la generación de espacios renovados para la participación ciudadana. Sólo a través de la
transferencia a la sociedad de un conjunto de funciones que hoy ejerce de manera exclusiva el
Estado, podrá producirse el cambio que se requiere.
* Abogado. Profesor. Estudios culminados de la Maestría en Ciencia Política. Mención Gerencia Pública. Director del Centro de
Estudios Políticos y Administrativos. Facultad de Derecho U. Carabobo. Ponencia: III Congreso Internacional del Clad sobre la
Reforma del Estado y de la Administración Pública. PANEL: COFRE CEPA. UC: Tema: Representación y Participación en el
Sistema Político Venezolano. 14-17 de Octubre de 1998. Madrid.
Abstract
The study of the "state" has acquired special relevancy in Latín America during the decade of
the nineties. Previously however, the concept of the "state" had been relegated over time to a
level of secondary importance due to the economic and political context which took
precedence over the seemingly clear and well defined social function of the "state". The
central reasons for this resurgence in interest of the concept of the "state" were the
substitution of imported regulations and controls which began to disintegrate the wide
discretionary power of the "state" so as to intervene in the various ambits of economic
activity. In order to overcome the severe economic crisis which affected the nation, in
particular the impact of the foreign debt load, there arose the necessity of intervening in the
globalization process which thus obligated the nation to take a series of economic measures
which generated the modification of the mission of the "state" in a social context.
In this way, we can affirm that the adoption of there actions occurred because of external
pressure of which currently still afflicts weaker Latin American countries with preestablished
rules of "state" and regulations which do not allow strategies of implementation appropriate
to each countries unique situación. It is thus luck which governs or contracts the adhesión
woth out opportunity to discuss clauses which inb turra induce us into modifications of the
functions of the "state", which reduction of the original intention of those ideals of the "state"
as benefactor or as a viable society.
Therefore, the academic study of the role of the "state" has achieved a new status requiring us
to apply substantial thought to the final outcome of this analysis.
0. El estudio sobre el Estado ha adquirido especial relevancia en el ámbito latinoamericano en
la década de los noventa (1). Durante mucho tiempo este tema estuvo relegado a un segundo
plano, debido a que el contexto económico y político le hacía restar importancia a este
estudio, ya que en el mismo, la función social del Estado parecía muy clara y definida. La
tesis cepalista del desarrollo hacia adentro, sustitución de importaciones, regulaciones y
controles, le otorgaban al Estado amplios poderes discrecionales para intervenir en los
distintos ámbitos de la actividad económica. Al sobrevenir la crisis económica que afectó
seriamente a la región, en especial lo referente a la deuda externa (2), la necesidad de
insertarse en el proceso de globalización obligó a tomar una serie de medidas económicas de
ajuste que generaron, como consecuencia, la modificación de la misión del Estado en la
sociedad. En este contexto, se puede afirmar que la adopción de estas medidas se realiza por
una presión externa, dentro de una estrategia económica global, a la cual llegan los países
latinoamericanos con muchas debilidades, empezando porque las nuevas reglas de juego
vienen ya pre-establecidas sin que se pueda trazar estrategias propias de acuerdo a la
situación de cada país. Una suerte de contrato de adhesión sin oportunidad de discutir las
cláusulas del mismo. Tal circunstancia nos condujo a la modificación de hecho de las
funciones del Estado, una reducción importante que implicaba abandonar, en un viraje brusco
y sin dilaciones, los ideales del Estado Benefactor o Estado Social. (3)
Frente a esta realidad, el estudio académico del Rol social del Estado fue aumentando
paulatinamente, ya dentro de una nueva coyuntura. Pero, hay que hacer notar, que en una
primera etapa de estas investigaciones, los riesgos de ideologización de las teorías generadas
eran muy grandes, cuestión que se puede palpar si analizamos lo que se produjo en este tema.
1.0
La tesis neoliberal. La reducción del Estado. El Estado mínimo. La importancia
del Mercado. Su justificación. La tesis del Derrame. Las tres des.
De hecho la mayor parte de estos esfuerzos teóricos se orientaron exclusivamente hacia la
defensa del modelo neoliberal que era el que propiciaba la reducción Estado, llevarlo a su
mínima expresión, y atribuirle a la "mano invisible del mercado" la función de asignación de
los bienes y servicios en la sociedad. Sin pretender agotar un tema tan vasto, la justificación
fundamental era la tesis del Derrame (4), según la cual con el crecimiento económico que se
lograría, vendría automáticamente a beneficiar a la sociedad como un todo, logrando el tan
ansiado bienestar social y la distribución de la riqueza, que no se pudo lograr con el modelo
del Estado Social. Y, por otra parte, se garantizaba el futuro exitoso de este modelo
económico, al cumplirse estas ambiciosas metas. Es decir, que según esta argumentación, el
efecto del ajuste económico, por sí solo, redundaría en beneficios palpables en la sociedad,
que harían innecesaria la intervención del Estado a través de medidas sociales para proteger a
los menos favorecidos. Igualmente se descartaba la necesidad de estudiar los efectos políticos
de las medidas de ajuste. Problemas de gobernabilidad y de pérdida de legitimidad de los
sistemas políticos, no se avizoraban en este planteamiento neoliberal. En síntesis una
corriente de la disciplina económica, se atrevía a elaborar una tesis que vendría á resolver
toda la problemática social y política que ha ocupado la historia humana. Una tesis que por lo
demás era, en buena parte, la resurrección de la teoría liberal clásica.
La tesis neoliberal podría concentrarse en la política de Las Tres Des. "La política de las Tres
Des, "la mano invisible del mercado " y el Estado Mínimo consiste en:
Desprotección de la economía vía la apertura comercial y financiera a la competencia
internacional.
Desestatización de la economía vía la privatización de las empresas públicas.
Desregulación de la economía vía la liberalización de los mercados internos." (5)
2.0
El mejor sustento de la tesis neoliberal: El fracaso del Estado de Bienestar. El
Estado Populista y sus desviaciones. La cultura política populista, un obstáculo para la
reforma de las funciones del Estado.
Contribuyó a la moda neoliberal el fracaso o el agotamiento del modelo del Estado de
Bienestar o Estado Social, que se pretendió desarrollar a nivel latinoamericano. Este modelo
entró en crisis a nivel mundial, y, par supuesto a nivel de nuestra región, ya que este era un
Estado hipertrofiado, intervencionista, con un aparato burocrático centralizado que había
llegado a niveles graves de ineficiencia. El nuevo modelo económico, no admitía cuestiones
aceptadas por la teoría keynesiana, como soportar un alto déficit fiscal cuando este se
empleaba para el bienestar social, tal postulado era rebatido por las consecuencias negativas y
los efectos inflacionarios generados por tales políticas. Por otro lado, la ineficiencia del
Estado en el caso latinoamericano hay que vincularlo a la desviación populista, clientelar que
ha caracterizado a nuestras instituciones públicas . Evidentemente estos vicios desviaron los
recursos, impidiendo que se obtuvieran respuestas adecuadas ante las demandas sociales de
bienestar y mejora de la calidad de vida. Ese Estado Populista se limitaba a satisfacer de
manera desordenada, sin planificación, ni prioridades, las demandas de la sociedad, por lo
cual los vestigios de bienestar al sobrevenir las crisis económica, son escasos, los servicios
públicos ineficientes, fallas en la educación, salud, etc. Por ello insisto en afirmar que no me
parece adecuado hablar de Estado de Bienestar en situaciones como las nuestras, en las que
no se desarrolló de manera sustentable las instituciones que debían atender directamente a las
exigencias del ciudadano. Estas son fallas del Estado evidentes, que se hacen manifiestas en
la coyuntura de crisis, que obligan a tomar medidas extremas que, sin resolver los problemas
sociales, políticos, tratan de atender las exigencias del entorno externo, a través de acciones
que se desarrollan en el plano macroeconómico.
Estos defectos del modelo de Estado intervencionista, sirven de sustento de la tesis
neoliberal, que lleva, como una consecuencia ineludible, a asumir que hay que sustituir ese
modelo, por el Mercado. Si nada bueno podía salir del Estado, ni la redistribución de riqueza,
ni eficiencia en los servicios, ni prosperidad y desarrollo económico y social, es evidente que
se debe buscar una salida distinta, planteándose como única alternativa el modelo neoliberal,
en el cual el Estado pierde su rol protagónico, y debe reducirse a su mínima expresión,
simplemente garantizando el pacífico desenvolvimiento de las transacciones que se realizan
en el contexto del Mercado.
3.0 La experiencia neoliberal en Latinoamérica. Los resultados del "experimento". Las
fallas del Mercado. Los efectos sociales y políticos de las medidas de ajuste económico.
La inequidad.
Sin embargo, si uno se aproxima a las investigaciones en torno al papel del mercado en las
distribución de los bienes, la ciencia económica ha aportado interesantes elementos para
establecer que si bien el mercado es muy eficiente en determinadas áreas, deja de serlo
precisamente en el campo de la distribución de los denominados bienes públicos. Es lo que se
ha denominado las "fallas del mercado" (6). Igualmente la ciencia económica parte de
modelos ideales en los cuales se produce la llamada "competencia perfecta", sin la presencia
de monopolios u oligopolios, cuestión esta que no es fácil de encontrar de manera pura en la
realidad, lo que disminuye igualmente la eficiencia del mercado.
Por otra parte, dejando de lado estos conceptos que habían sido desarrollados con
anterioridad por la ciencia económica, específicamente por la disciplina de las Finanzas
Públicas o Hacienda Pública, hay que destacar que la aplicación de estos "modelos de
papel"(7) a la realidad empírica latinoamericana no han podido resistir incólumes ante lo que
la palpitante vida social ha generado como respuesta. Sin hacer un análisis a fondo, cuestión
que no pretendemos efectuar, los investigadores que han desarrollado el tema nos han
suministrado una serie de datos, de cifras, que demuestran can claridad la insuficiencia de las
elaboraciones teóricas que habían sustentado la aplicación de esta tesis neoliberal.
Siguiendo el orden anterior, en primer término, el esperado "derrame" de bienestar, de
riqueza, para toda la sociedad latinoamericana, no ha dado el menor indicio de que va a
producirse, por el contrario, las cifras de pobreza, desempleo, economía informal,
inequitativa distribución de la riqueza, permanecen inalteradas, o se agravan peligrosamente
(8). La política de las Tres Des arriba enumeradas, no resuelven los problemas sociales, ni la
mano invisible del mercado puede funcionar sin la intervención del Estado y de la Sociedad
(9).
Tan grave es la situación que se producen una serie de manifestaciones de conflictos sociales
en algunos de los países latinoamericanos que revelan la crisis social no resuelta por los ajustes económicos, y, en consecuencia, la crisis de gobernabilidad y de legitimidad que sufren
los gobiernos que han tenido que aplicar dicho recetario.
"Las dificultades en implantar una economía de mercado no provienen de una falta de
voluntad política como de la ausencia de un contexto sociocultural que regula el despliegue
de las "leyes del mercado"... Vale decir, el desempeño del mercado no es evaluado
exclusivamente según criterios económicos (aunque estos sean decisivos ), sino también en
relación a la idea predominante de orden y ésta es, fundamentalmente, una elaboración
política" (10). La reflexión de Lechner tiene especial interés en cuanto toca el punto esencial
de la aplicación de las medidas de ajuste a nuestras sociedades. Por más que una evaluación
económica de la aplicación sea positiva, ella por sí sola no le da legitimidad a las
modificaciones implementadas en cuanto al rol del Estado en la nueva coyuntura. Lechner se
refiere a uno de los casos más usados como punto de referencia, me refiero al Gobierno
Militar de Augusto Pinochet en Chile. "A pesar de un buen desempeño de acuerdo a los
indicadores macroeconómicos, el Gobierno Militar fracasa en la medida en que no logra
legitimar políticamente el costo social de sus medidas económicas" (11).
Estas reflexiones nos llevan al punto inicial y nos indican que la investigación acerca del rol
social del Estado, no puede ser abordada desde una disciplina científica aislada, como ha
ocurrido en una parte importante de la investigación desarrollada, hay que estar consciente de
la dimensión social , política y jurídica, además de la económica, que tiene el tema del
Estado, por lo cual se tiene que desarrollar una investigación de carácter pluridisciplinario, si
no queremos darle un sesgo que distorsione las conclusiones y las haga falaces.
Es evidente, además, que los argumentos esenciales de la tesis neoliberal se han presentado
como verdades absolutas, objetivas, válidas en cualquier momento histórico y en cualquier
espacio geográfico. El solo hecho de plantear estas argumentaciones de esta manera le resta
seriedad científica, ya que la investigación de un tema como el de las relaciones Estado-
Sociedad, no puede desarrollarse en una especie de laboratorio aislado de la contaminación
de la vida social, de sus manifestaciones culturales, políticas. Por ello afirmar que un modelo
neoliberal es el modelo que va a funcionar en toda sociedad humana, independientemente de
sus rasgos culturales, sociales, políticos, etc. es de por si un argumento sólido para derrumbar
esa elaboración teórica. Una muestra ilustrativa de esta afirmación, la esbozaré cuando me
refiera a las particulares características de Venezuela y las reacciones generadas por los
intentos de aplicación del paquete de medidas neoliberales.
Ante la evidencia de los hechos, los defensores del mercado han quedado aferrados a la idea
de que es un mal menor, si lo comparan con el Estado Paternalista, intervencionista,
empresario generador de todos los males sociales. Es decir, hoy por hoy, los que defienden el
planteamiento neoliberal, se aferran a la concepción de que el Estado es ineficiente, incapaz
de generar bienestar y progreso social, que tiende a desviarse y a corromperse, por lo que no
habiendo otras opciones valederas, hay que darle un margen de tiempo al funcionamiento del
mercado; para que pueda generar resultados satisfactorios.
En este contexto, se observa que la polémica teórica ha entrado en lo que ha sido denominado
el péndulo Estado-Mercado (12). La investigación latinoamericana ha abordado este tema y
hace esfuerzos por romper ese esquema simplista, que no describe la realidad compleja de las
relaciones Estado-Sociedad, que es lo que precisamente debe ser deslindado. Entre Estado y
Sociedad hay numerosos actores además de las instituciones públicas y privadas. Ese número
va creciendo en organización y disciplina para incorporarse de lleno a ejercer funciones que
anteriormente eran exclusivas del Estado."...este enfoque (se refiere al Neoliberal) lleva
implícita una subestimación de las capacidades productivas y de aporte de otras expresiones
de la sociedad civil que no fueran Estado, ni mercado, como la amplísima gama de
estructuras creadas por la comunidad para cumplir funciones esenciales para ella"(13). En las
siguientes líneas haré un resumen de algunas respuestas importantes que trascienden el
esquema cerrado de Estado o Mercado, como disyuntiva insalvable, para introducir nuevos
elementos y nuevos espacios para la solución de los problemas sociales y políticos que viven
nuestros pueblos latinoamericanos.
4.0 Breve alusión de algunas investigaciones que responden a la polémica teórica entre
el Estado y el Mercado. El Estado sigue siendo la máxima instancia de articulación
social (14).
Un punto que debe ser subrayado es que la minimización del Estado, según los lineamientos
neoliberales, genera efectos negativos en las sociedades en general, y, con mayor razón, en
sociedades con problemas serios de pobreza, desempleo, marginalidad social. Si bien es
criticable la desviación populista que aquejó a nuestros Estados Latinoamericanos, no puede
sustituirse por un Estado debilitado, incapacitado para cumplir su función redistribuidora. "Si
el Estado cede parcelas de su dominio funcional a ciertos gestores privados o a instancias
subnacionales, renuncia simultáneamente a su pretensión de obtener de la sociedad los
recursos que se requerirían para mantener las respectivas funciones dentro del ámbito estatal.
En otras palabras, a una menor intervención corresponderá una menor participación en el
excedente, tanto para sostener el funcionamiento del aparato institucional del Estado
Nacional, como para cumplir una función redistributiva a la que ha renunciado de antemano
por la simultánea vigencia de una nueva concepción sobre las responsabilidades estatales y
sociales en la gestión de lo público y de una nueva correlación de fuerzas" (15).
En este contexto, se debe señalar que el mercado no redistribuye equitativamente, por lo cual
no resuelve los problemas sociales persistentes en nuestras sociedades. En consecuencia la
intervención del Estado se hace necesaria cuando se trata de lograrla equidad en la
distribución del ingreso (16).
5.0 ¿Cómo resolvemos el falso dilema Estado-Mercado? ¿Cómo orientamos la reforma
de las relaciones Estado-Sociedad? Lo público y lo privado. La evolución del significado
de ambos conceptos.
Para aproximarnos a este punto conviene apoyarnos en investigaciones que apuntan hacia una
reflexión conceptual que debe ser precisada en torno al ámbito en el cual se desenvuelve el
Estado y el ámbito propio de la sociedad.
La dicotomía entre lo público y lo privado, es equivalente a la de Estado y Sociedad, siendo
lo público lo concerniente al Estado, siendo lo privado, el ámbito perteneciente a la sociedad.
Pero actualmente la búsqueda de la superación de la dicotomía Estado/ Sociedad, ha
terminado por introducir lo Público como una tercera dimensión que intercedería entre los
términos empleados (17). Según Nuria Cunill tendríamos que hablar ahora de Estado/ Lo
Público/ la sociedad. En este sentido, «lo público» tendría especificidad y no podría
confundirse ni con el Estado ni con la sociedad. En esta tríada, el Estado no absorbe lo
público, no se confunden sus ámbitos. Lo que está en funcionamiento es un modelo teórico
que cuestiona la noción común del Estado, y pretende devolver el poder social a su originario
detentador. La sociedad civil asume una política ofensiva que intenta presionar sobre el
Estado, con el objeto de participar con mayor fuerza en la toma de decisiones.
En este contexto se puede observar la existencia de tensiones entre el Estado y la Sociedad,
que obligan a esta última a ejercer una función contralora. Así pues la influencia de la
sociedad civil se puede producir bien sea de forma indirecta a través de la persuasión, o de
forma directa a través de medios reconocidos por el sistema político tales como referéndum,
consulta popular, etc. Pero además se agregarían la influencia directa sobre la burocracia que
toma las decisiones, generándose espacios en los cuales la separación Estado/ Sociedad se
diluye, y se desarrollan deliberaciones en las cuales la sociedad negocia, delibera y participa
decisivamente en la formación de las decisiones públicas.
En este sentido podríamos elaborar un nuevo esquema de relaciones Estado / sociedad que
podría ser descrito de la siguiente manera: Estado/ Area Pública Estatal/ Area Pública Social/
Sociedad. El Area Pública Social sería aquella en la que se materializa la influencia de la
Sociedad sobre las decisiones del Estado.
La reflexión sobre el tema no se ha agotado allí. Si observamos este esquema y su
conceptualización, nos percatamos que el papel de la sociedad en la esfera pública estaría
circunscrito a su esfuerzo por influenciar en las decisiones del Estado. La noción de lo
público permanecería muy ligada a la actividad estatal, con la única variante de que la toma
de decisiones se democratiza y no queda encerrada en la Burocracia.
Sin embargo se puede encontrar la utilización de una noción aún más amplia de la esfera
pública, en la cual la sociedad asume un conjunto de actividades que satisfacen los fines de
servicio público, sin la presencia ni la mediación del Estado. En este contexto, tales acciones
emprendidas por organizaciones de la sociedad también quedarían enmarcadas en la esfera
pública, aun cuando el Estado no tenga injerencia en su accionar. Estos son verdaderos
espacios no estatales, donde los movimientos sociales asumen funciones que satisfacen
necesidades colectivas. Es decir que al esquema anterior tendríamos que agregar un nuevo
integrante: Estado/ Area Pública Estatal/ Area Pública Social con mediación Estatal/ Area
Pública Social sin mediación Estatal/ Sociedad. Esa Area Pública Social sin mediación
Estatal, como la denominamos partiendo de nuestra interpretación de la autora analizada,
estaría definiendo y perfilando otra dimensión de lo público en la cual la sociedad no tiene
interés en participar políticamente en las decisiones estatales, sino que asume directamente la
producción de bienes públicos, restringiendo, por lo tanto, la acción del Estado.
6.0 Nuevos Espacios para la participación ciudadana
Partiendo de las reflexiones anteriores, podemos observar que, dada la realidad de crisis del
Estado y la necesidad de su transformación, del propio ámbito estatal han venido surgiendo
iniciativas para promover la participación activa de la sociedad en la formulación de políticas
y decisiones públicas, y en la gestión de servicios públicos.
"El desafío, en todo caso, que concierne al Estado es el cambio de enfoque en sus relaciones
con la sociedad civil. En vez de pretender que ésta se acerque a él creándole canales
institucionales en función de sus objetivos y necesidades, lo que estaría planteado es intentar
invertir el paradigma buscando apoyar a la sociedad civil, en el marco de la preservación de
su autonomía institucional, de manera de no enajenar su capacidad para negociar libremente
las mejores opciones que pueden contribuir a su desarrollo"(18). De lo que se trata entonces
es de impedir que en el proceso de transferencia de responsabilidades del Estado a la
sociedad, la institución estatal se desembarace de sus obligaciones en relación con la
satisfacción de las necesidades colectivas, de una parte; y, por otro lado, que el Estado al
promover la participación social, no termine por pretender manipular y acallar los reclamos y
exigencias sociales, sin que se puedan ver resultados palpables en relación con la mejora de
las condiciones de vida y el disfrute del bienestar social.
Bernardo Kliksberg señala que para la superación del péndulo Estado-Mercado, se debe dar
su justa dimensión e importancia a los principales actores sociales que eran relegados a un
segundo plano, en ambos extremos del dilema. "En estos esquemas se identifica que entre
Estado y mercado, existe una amplia gama de organizaciones que incluye entre otras los
`espacios de interés público' entidades que cumplen fines de utilidad colectiva pero que no
forman parte del Estado ni del mercado" (19). Entre otras menciona a cooperativas
empresariales, organizaciones no gubernamentales, organizaciones sociales voluntarias de
base religiosa, organizaciones vecinales, grupos ecologistas, etc.
Por supuesto, que el reconocimiento de los roles de otros actores sociales que no conforman
ni al Estado, ni al mercado, implica un cambio significativo en lo que ha sido la institución
estatal en el ámbito latinoamericano. Nuestras élites políticas han tenido la idea errada, de
que la autoridad se ejerce de manera vertical, sin la menor consulta a la ciudadanía que
representan. El cambio que se propone implica modificar esta concepción vertical y
autoritaria, por una gerencia horizontal, que sepa armonizar los distintos actores sociales y
económicos, y es al Estado al que le corresponde promover esas negociaciones y acuerdos.
«Estado Inteligente» le denomina Kliksberg (20). Una reflexión interesante en torno a la
superación del péndulo Estado-Mercado, es la desarrollada por René Villarreal, que plantea la
necesidad del reencuentro entre el mercado y el Estado con la sociedad, redefiniendo los roles
de cada uno. En su esquema, a la mano invisible del mercado, hay que «ayudarla» con la
mano promotora del Estado y la mano solidaria de la sociedad, todos interactuando en una
Economía Participativa de Mercado (21 ).
7.0 El Caso Venezolano
Las reflexiones que he venido desarrollando en torno a la necesidad de un estudio preciso de
la realidad económica, social y política de cada país, para poder delinear las funciones
estatales, adquieren sustento sólido cuando nos aproximamos a una experiencia concreta
como el caso venezolano. Hay que recordar que este acercamiento no puede hacerse con una
perspectiva muy sesgada hacia alguna de las disciplinas científicas involucradas, como ya lo
afirmé antes, sino desde una óptica pluridisciplinaria. Por ello reflexionar sobre la realidad
venezolana, debe incorporar elementos que contribuyan a la descripción económica, social ,
jurídica y política del país, tratando integrar y armonizar los distintos componentes para
obtener un discurso coherente.
7.1 La Relación Estado-Sociedad en Venezuela
En el caso venezolano el proceso de crisis sufrido por Latinoamérica desde la década de los
ochenta, no se sintió en la misma magnitud, pero sus efectos nocivos se vinieron a sentir con
toda su fuerza a finales de esa década. La razón de esta postergación obviamente se basa en la
renta petrolera que nos hizo vivir en una ficción, disociada de la realidad global.
En este contexto, plantearnos la reflexión acerca de la modificación del modelo de relaciones
Estado-sociedad en Venezuela, implica superar la tendencia a aislarse en un edificio teórico,
descontextualizado, sin piso social, para poder construir propuestas nutridas del entorno
social, político y económico venezolano, que a pesar de sus paralelismos con el resto de
Latinoamérica, conserva diferencias importantes que impiden la elaboración de recetas
uniformes a las aplicadas en el área.
7.2 ¿ Cuál es nuestro modelo de Estado ? ¿Cuáles son sus características esenciales?
Para estudiar este punto, conviene hacer una discriminación entre lo que está establecido en
nuestro Ordenamiento Jurídico Constitucional, y lo que se ha desarrollado en la realidad
sociopolítica, distinción que considero esencial para poder aproximarnos a una respuesta que
ataque realmente la raíz de nuestros problemas. Es decir, una cosa es el modelo de Estado
descrito en nuestro Texto Fundamental, y otra muy distinta la manera como funciona este
Estado en el contexto del Sistema Político nacional.
7.3 El modelo de Estado en la Constitución del 61. Algunas precisiones conceptuales: el
Estado Social de Derecho.¿ Hemos conocido los venezolanos las bondades del Estado
benefactor? ¿Existe en Venezuela un bienestar construido por el Estado?
Es evidente que uno de los compromisos asumidos por los actores políticos que lucharon por
la instauración de la democracia fue la consagración del llamado Estado Social de Derecho,
opuesto al denominado Estado de Derecho. La nota social constituía un ingrediente necesario,
que comulgaba con el objetivo de proteger a las clases sociales menos favorecidas de los
excesos del capitalismo salvaje. Este ideal que se trató de consagrar desde fechas anteriores,
tiene sus primeras manifestaciones quizás tímidas, a partir de la muerte de Juan Vicente
Gómez (22). Pero su manifestación más clara se produce en el año 1946, derogada luego por
el golpe militar del 1948, y restituida hasta nuestros días en la Constitución de 1961.
En cuanto a esta noción se ha discutido su origen y antecedentes. Algunos confunden la
noción de la función Social del Estado con el Wellfare State anglosajón, otros afirman que
realmente lo que se consagró en nuestra norma fundamental fue el concepto de Estado Social
de Derecho de origen impreciso, pero desarrollado con precisión por la doctrina alemana,
entre cuyos representantes destaca Hermann Heller en su libro Teoría del Estado. Esta
discusión tiene interés, en lo que respecta a la posibilidad anotada por Ricardo Combellas de
que la noción de Estado Social de Derecho no se confronta abiertamente con las teorías
neoliberales, por lo tanto admitiría modificaciones del papel social del Estado según sean las
circunstancias económicas y sociales. Tal posibilidad no puede darse en la noción de Estado
Benefactor, ya que en ella si se produce una confrontación abierta con la tesis neoliberal, y el
Estado es perfilado como una herramienta interventora que le va a poner límites a los excesos
del capitalismo. Entre esta noción y las tesis neoliberal no hay posibilidad de mixturas, o se
aplica una rechazando de plano a la otra, o viceversa (23).
7.4 La realidad acerca de las relaciones Estado-Sociedad en nuestro Sistema Político. La
marca del Populismo en nuestra Cultura Política. La dificultad de su superación.
Independientemente de la discusión teórica antes esbozada, la realidad del funcionamiento de
la relaciones Estado-Sociedad, difieren mucho de lo que quedó plasmado en nuestro texto
normativo fundamental. Tal apreciación es muy fácil de comprobar al observar los resultados
de 40 años de aplicación del Estado Social. Lejos de obtener un balance positivo, nos
encontramos con las ruinas de un edificio que debió siquiera aproximarse a los ambiciosos
objetivos que se plantearon en sus orígenes. ¿A qué se debe este fracaso tan rotundo?. Las
razones de las desviaciones profundas que ocurrieron en el curso del desarrollo de la
aplicación del modelo punto fijista, tienen que ver con los rasgos adoptados por nuestro
sistema político. Un sistema de partidos, en el marco de un Estado Centralizado y
centralizador, con Partidos políticos oligarquizados, y manejando una abundante renta proveniente del Petróleo, tenía demasiadas posibilidades de desviarse, adquiriendo vicios que
generaron un amplio margen de privilegios, prebendas, difíciles de corregirse una vez que
adquirieron su peso específico, como el combustible movilizador de la maquinaria estatal.
Así nuestro Estado Social en la letra de la Constitución, se constituyó en la realidad en un
Estado populista, paternalista, intervencionista en la esfera económica, al punto de asumir el
rol de Estado-empresario, y con graves vicios clientelares. Juan Carlos Rey le denominó
Sistema Populista de Conciliación de Elites (24), que se basó en tres factores: Abundancia de
recursos fiscales; satisfacción del nivel bajo y simple de las demandas sociales; capacidad de
las organizaciones políticas para representar y canalizar esas demandas. Estos rasgos, que
tienen sus antecedentes en la estructura estatal heredada de las dictaduras, imprimen sus
huellas profundas en la sociedad, al punto que se puede afirmar que uno de los obstáculos
para emprender cualquier tipo de reformas de las relaciones Estado-sociedad, se encuentra en
la persistencia de una cultura populista, según la cual el Estado es la fuente de todos nuestros
beneficios, como maná del cielo debe generar el bienestar de la colectividad, sin exigir
esfuerzos, ni sacrificios, sin obligarnos a trabajar forzadamente, ni , mucho menos, a
contribuir con nuestras rentas, para el mantenimiento de sus estructuras. Esta cultura
populista impide que iniciemos la cruzada para hacernos más productivos, más generadores
de riquezas y de prosperidad social. En este contexto, la persistencia de estos valores
(antivalores ), es mantenida por los actores políticos que persiguiendo alcanzar el poder,
ofertan a las masas su posibilidad de redención.
7.5 ¿Por qué surge la necesidad de modificación del rol social del Estado? La presión
externa. Las reacciones internas. Entre el mantenimiento del Estado Populista y la
reducción al Estado Mínimo y el reino del Mercado. Consecuencias de la aplicación de
modelos neoliberales en Venezuela. La ingobernabilidad y la pérdida de legitimidad.
Como bien lo han descrito los que desarrollan el esquema sistémico, todo sistema político se
mueve necesariamente entre un medio ambiente intrasocietal y uno extrasocietal, para poder
subsistir debe responder a las demandas provenientes de ambos entornos (25). Ya desde los
años ochenta se vivía la profunda crisis en toda Latinoamérica, crisis que era vista desde lejos
por los venezolanos, aún aferrados a su modelo dependiente de la renta petrolera. El
fenómeno de la globalización iba tomando cuerpo, sin que se tomara en serio dicha
circunstancia en nuestro contexto nacional. Pero ante los graves problemas que nos aquejaban
llegó el momento en el que debían tomarse medidas de ajuste, sin la previa preparación del
cuerpo social. La presión externa nos obligaba a cambiar el modelo existente, pero
internamente la insatisfacción creciente de las demandas sociales nos generó una grave crisis
de gobernabilidad y de legitimidad del sistema político. Es decir que teníamos una difícil
disyuntiva que resolver. De una parte, los organismos financieros internacionales exigiendo
una serie de modificaciones de las funciones estatales y del funcionamiento de nuestra
economía, y, de otro lado, las exigencias sociales insatisfechas por la grave crisis económica.
Para muestra ilustrativa basta mencionar el enorme pasivo laboral del Estado venezolano,
fruto de las desviaciones populistas y clientelares. Los problemas en el terreno de la
seguridad social, salud, educación, inseguridad.
La presión del entorno externo se orientaba hacia una reforma del Estado regida por las
tendencias neoliberales, que veían como respuesta a la crisis la aplicación de un paquete de
medidas de ajuste, que daría resultados inmediatos en el control de la inflación, la mejora de
la balanza de pagos, aumento de las inversiones extranjeras debido a la apertura económica
de las fronteras. La reducción del Estada y su sustitución por el mercado, como mecanismo
de asignación de beneficios sociales, era , dentro de esta postura, una solución muy eficaz. La
única respuesta, como ya lo afirmamos.
Pero, por otra parte, las demandas provenientes del entorno intrasocietal se orientaban de
manera muy diferente. Inmersos en los valores sociales del populismo, concibiendo al Estado
como el gran Padre protector de los débiles, resultaba completamente inaceptable e
inadmisible la modificación propuesta. La reducción del Estado a su mínima expresión, al
Estado-Gendarme de la teoría clásica liberal no encontraba ninguna aceptación ni justificación en nuestro contexto cultural, político y social.
7.6 El péndulo Estado-Mercado como nuestras únicas opciones. La necesidad de romper
con ese esquema simplista. La ruptura del paradigma dominante en las relaciones
Estado-Sociedad.
Es evidente que el modelo de Estado Populista, paternalista, centralizado, asociado a los
vicios ya mencionados que afectan nuestro Sistema Político (partidocracia, clientelismo, etc.),
no puede ser una de las opciones que tiene el pueblo venezolano para continuar su proceso
social. Lamentablemente en épocas tan importantes para escoger los derroteros que el país
debe proseguir, no faltan los irresponsables que hacen ofertas electorales de corte populista,
tratando de conquistar el poder, aun a sabiendas de su imposibilidad de cumplir con tales
promesas demagógicas. En nuestra opinión, no es posible mantener ese modelo de Estado
que lamentablemente se encuentra sembrado en la cultura política nacional. Sabemos que
modificar esta situación, implica un proceso lento de reeducación tanto de los gobernantes
como de los gobernados, pero no hay otra opción, ni otra postergación. De lo contrario, nos
sobrevendrá una crisis de pronóstico reservado, nunca vivida. Sin embargo, no podemos
concluir en la aceptación pura y simple del rol asignado al Estado por la corriente neoliberal.
El Estado no puede abandonar su presencia en la estructura social como ya lo analizamos
arriba, lo que debe ocurrir es una modificación de la manera como se articula con la sociedad.
De allí la importancia de definir con precisión las nuevas relaciones Estado-Sociedad.
Por otra parte, el recetario planteado por los neoliberales adolece de numerosas fallas, que no
toman en cuenta la realidad socio-política. Como ya lo mencionamos, son elaboraciones
hechas en el contexto de la Ciencia Económica, y dentro de ella, de una vertiente teórica,
pero cuya aplicación genera, necesariamente, efectos en el ámbito político, social, cultural,
etc. A pesar de que la dura experiencia de la aplicación de estas medidas de ajuste, ha
generado una conciencia de la necesidad de la revisión de este recetario, para enriquecerlo
con ingredientes aportados por los estudios politológicos, tales acercamientos siguen teniendo
una óptica muy limitada, muy sesgada hacia la defensa de determinados intereses, y, lo más
grave, poco preocupada por la superación real de los problemas sociales generados, y las
efectos perniciosos en la gobernabilidad y legitimidad democráticas.
7.7 La reformulación de lo público. La modificación de las relaciones Estado-Sociedad
en Venezuela. La ruptura del paradigma predominante. Del Populismo a la Democracia
Participativa.
En este orden de ideas, la búsqueda de modelos propios que definan las nuevas relaciones
Estado-Sociedad debe salir del péndulo que oscila entre el Estado y el Mercado, como dos
opciones excluyentes. Hay que romper con ese discurso que no deja alternativas, ni
resquicios, para construir un modelo más ajustado a nuestra realidad, a nuestra cultura
política.
El rechazo del modelo neoliberal, al menos de la forma que se ha formulado hasta ahora, no
implica la conservación de la concepción del Estado Populista que hemos conocido. Es
evidente que hay elementos que deben ser corregidos profundamente, para convertir a nuestra
estructura estatal en una organización eficiente, capaz de resolver los problemas prioritarios
de la sociedad, de planificar adecuadamente las políticas públicas que deben ser
implementadas. De ser el instrumento más sólido para lograr la cohesión social. De
proporcionarle al ciudadano el bienestar que se merece, la calidad de vida que requiere y que
se le adeuda. En definitiva, un modelo de Estado que recupere su legitimidad perdida,
basándola ahora no en la relación utilitaria que se generó en el pasado, cuando los recursos
eran suficientes para producir el efecto ficticio de que se satisfacían las demandas sociales,
sino en una relación basada en una vinculación estrecha sociedad-estado que genere los
valores que garanticen la identificación de la sociedad venezolana con el sistema democrático
(26). Un paso importante que puede coadyuvar a las reformas pendientes, lo constituyó la
puesta en marcha del proceso descentralizador a partir de 1989, que puede facilitar la
introducción de reformas que hagan más participativa nuestra democracia.
El futuro de nuestro sistema político implica saber equilibrar las respuestas que se ofrecen a
las demandas provenientes tanto del entorno extrasocietal, como del entorno interno. No se
puede privilegiar alguno de ellos. Si atendemos sólo a la exigencia externa nos veremos
envueltos en graves crisis de gobernabilidad y de legitimidad como la experiencia vivida
durante del segundo gobierno de Carlos Andrés Pérez (1989-1993). Si atendemos sólo a las
exigencias internas, la situación real de Venezuela se verá dificultada por su incapacidad de
insertarse en el fenómeno de la globalización, con lo cual la situación económica nuestra se
verá agravada, con peligrosos efectos sociales y políticos.
7.8 ¿ Qué hacer frente a esta difícil coyuntura ? ¿ Cómo responder a las exigencias
externas y a las internas sin afectar la gobernabilidad y legitimidad del sistema político?
Reiterando lo afirmado con anterioridad, la respuesta responsable ante la crisis en la cual
estamos inmersos, debe apuntar hacia la búsqueda compartida de un nuevo modelo de
Estado, cónsono con nuestra realidad social y cultural. En dicha reformulación hay que
superar el dilema Estado-Mercado, ampliando el horizonte para incorporar a los numerosos
actores sociales que deben ser apoyados desde la propia instancia estatal, sin mediatizar su
acción, sin restarle su autonomía. En la Venezuela de hoy, si bien encontramos la semilla de
la cultura política populista que tanto daño nos hace, se puede ya visualizar un amplio
espectro de organizaciones de la sociedad civil que empiezan a trajinar por los difíciles
espacios del acontecer social. Hasta ahora se han encontrado con la resistencia del
funcionario público, imbuído aún en esa cultura autoritaria y vertical. "El miedo al
ciudadano", se sigue percibiendo en el lado del Estado. Evidentemente hay que enfrentar un
largo camino de reeducación, de cambios profundos de la cultura organizacional vigente en
nuestras instituciones públicas, y hay que reeducar igualmente al ciudadano, para formarlo en
los verdaderos valores democráticos, que no se agotan en la participación en las contiendas
electorales, sino que deben orientar la vida cotidiana. La democracia no es para cada cinco
años o cada tres años, según se trate de elecciones nacionales o regionales y locales. La
democracia es una experiencia vital de cada día, que se ejerce participando activamente en las
diversas tareas que le corresponden a la sociedad civil organizada.
8.0 Algunas reflexiones finales.
El estudio de la función social del Estado en la coyuntura actual posee especial significación,
especialmente por su relevancia en la situación social, política y económica del país. No
pueden plantearse reformas normativas del Estado, sin que se aborde de manera abierta y
directa este tema que constituye un punto neurálgico en el devenir del país. Y es que desde
hace un cierto tiempo hemos venido aplicando medidas concretas que implican ubicarse en
algunas de las opciones planteadas. Dada la importancia del tema, es necesario que las futuras
decisiones referidas al mismo, se hagan con absoluta seriedad y responsabilidad.
En primer lugar, se debe reafirmar ante la presión de los organismos financieros
internacionales, cuales son las dificultades internas, los obstáculos socio-políticos que no nos
permiten la aplicación de sus recetas. Pero para ello hay que demostrar que se está haciendo
la elaboración de políticas alternativas, que no implican un rechazo absoluto de las medidas
exigidas por las circunstancias de la globalización, pero que toman en consideración los
posibles efectos perniciosos que pueden generar. Es decir hay que demostrar que se está
aprovechando la coyuntura para modificar el modelo de Estado y sustituirlo por nuevas
formas de plantear las relaciones estada-sociedad.
De una experiencia como ésta sale fortalecida la democracia y se puede mostrar ante el
contexto internacional que se está haciendo el esfuerzo por elaborar esquemas que rompen
con el paradigma del Estado populista y con su consiguiente cultura política, para tratar de
suplantarlo por un Estado más eficiente, basado en relaciones horizontales y consensuales
con la sociedad. De una relación vertical entre el Estado y la Sociedad, se debe pasar a una
relación horizontal, que permitirá una mejora en la eficiencia, basada en principios de
gerencia y de planificación. El proceso de formación y formulación de las políticas públicas
debe constituirse en una experiencia compartida entre el Estado, las organizaciones de la
sociedad civil y los actores económicos.
Frente a la realidad de la globalización, podemos ofrecer nuestra estrategia nacional producto
del consenso, de la visión compartida por este amplio espectro de actores sociales,
económicos y políticos, que generan una conciencia de las exigencias que se requieren para
enfrentar nuestros problemas. En este contexto vale afirmar que la modificación del rol social
del Estado debe construirse partiendo de la sociedad y no a la inversa como se ha tratado de
realizar infructuosamente. "Si el objeto de la reforma del Estado- y eventualmente de la
democratización- es el fortalecimiento de la sociedad civil, su contenido no puede ser
definido como un programa desde el Estado, sino a la inversa: sólo asumida desde la
perspectiva de la sociedad es como se puede recubrir de sentido la propia transformación del
Estado" (27).
El desarrollo de una experiencia orientada por estos cauces, le da nueva solidez a nuestro
sistema político, hace resurgir las posibilidades del apoyo social necesario para su
supervivencia.
De no darse este esfuerzo, y de persistir la idea de la conservación de un modelo de Estado
populista, mesiánico, vertical, su fracaso estrepitoso no se hará esperar y el desencanto
popular generaría graves consecuencias políticas, sociales y económicas.
NOTAS
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(26)
(27)
Véase Oszlak, Oscar "Estado y Sociedad: ¿Nuevas reglas de juego?". En: Revista
del Clad. No. 9, Octubre 1997, p. 9,
Véase Oszlak, Oscar, Ob. cit. p. 23
Véase Oszlak, Oscar,Ob.cit. p.21
Véase Kliksberg, Bernardo, "Repensando el Estado para el desarrollo social; más
allá de convencionalismos y dogmas". En: Revista del Clad. No. 8, Mayo, 1997,
pp. 127-128.
Villarreal, René, "El reencuentro del Mercado y el Estado con la Sociedad: Hacia
una Economía Participativa de Mercado". En: Revista del Clad. No. 8, Mayo,
1997, pp. 198.
Véase Musgrave, Richard y Peggy Musgrave. Hacienda Pública. Teórica y
Aplicada. Mc Graw Hill,1992, pp. 52-55 .
Véase Kliksberg, Bernardo, Ob. cit. p.127.
Véase con respecto a la Inequidad, Kliksberg, Bernardo, Ob. cit. P.
Véase Villarreal, René, Ob. cit. pp. 211-213.
Lechner, Norbert. "El Debate sobre Estado y Mercado." En: Nueva Sociedad. No.
121. p. 88 .
Lechner, Norbert, ob. cit. p. 88.
Véase Villarreal, René, Ob. cit. pp. 209-211.
Kliksberg, Bernardo Ob. cit., p.136.
Véase Oszlak, Oscar, Ob. cit. p.12
Oszlak, Oscar, Ob. cit. p. 21
Véase Kliksberg, Bernardo, ob. cit. , p.138-139
Véase Cunill Grau, Nuria "La rearticulación de las relaciones Estado / sociedad:
En búsqueda de nuevos sentidos". En: Revista Venezolana de Economía y
Ciencias Sociales. Vol. 2 No 4 (oct.dic ) pp. 79-106
Cunill, Nuria, ob. cit. p.104
Kliksberg, Bernardo. 1997, p.139
Kliksberg, Bernardo, p.139 y ss.
Véase Villarreal, René, 1997, p. 211 y ss.
Véase Márquez, Trino El Estado Social en Venezuela. Caracas. Edic. del
Congreso. 1992. pp. 17 y ss .
Véase Combellas, Ricardo El Estado Social de Derecho, la Constitución de 1961
y la Reforma del Estado en Venezuela. En: Constitución y Reforma. Caracas,
COPRE.1992.
Véase Rey, Juan Carlos "La democracia venezolana y la crisis del sistema
populista de conciliación" En: Revista de Estudios Políticos. No. 74, 1991, pp.
533-578.
Véase Easton, David Esquema para el Análisis Político. Bs..As. Argentina,
Amorrortu Editores, 1992 .
(26) Véase Kornblith, Miriam "Crisis y Transformación del sistema político:
Nuevas y viejas reglas de juego". En: El Sistema Político Venezolano: Crisis y
transformaciones. Coordinador: Angel Alvarez. Caracas, Universidad Central de
Venezuela. Instituto de Estudios Políticos. 1996. pp. 1-24 .
Cunill, Nuria. Repensando lo público a través de la sociedad. Caracas, Clad.
Nueva Sociedad. 1997. p.56