Ref Estado y participacion ciudadana

La reformulación del rol del Estado y la apertura de nuevos espacios para la participación ciudadana
Manuel Feo de la Cruz
Abogado. Director del Centro de Estudios Políticos y Administrativos (CEPA) de la Facultad de Derecho de
la Universidad de Carabobo
El estudio sobre el Estado ha adquirido especial relevancia en el ámbito latinoamericano en la década de los
noventa1.Durante mucho tiempo este tema estuvo relegado a un segundo plano, debido a que el contexto
económico y político le hacía restar importancia a este estudio, ya que en el mismo, la función social del
Estado parecía muy clara y definida. La tesis cepalista del desarrollo hacia adentro, sustitución de
importaciones, regulaciones y controles, le otorgaban al Estado amplios poderes discrecionales para intervenir
en los distintos ámbitos de la actividad económica. Al sobrevenir la crisis económica que afectó seriamente a
la región, en especial lo referente a la deuda externa2, la necesidad de insertarse en el proceso de
globalización obligó a tomar una serie de medidas económicas de ajuste que generaron, como consecuencia,
la modificación de la misión del Estado en la sociedad. En este contexto, se puede afirmar que la adopción de
estas medidas se realiza por una presión externa, dentro de una estrategia económica global, a la cual llegan
los países latinoamericanos con muchas debilidades, empezando porque las nuevas reglas de juego vienen ya
pre-establecidas sin que se pueda trazar estrategias propias de acuerdo a la situación de cada país. Una suerte
de contrato de adhesión sin oportunidad de discutir las cláusulas del mismo. Tal circunstancia nos condujo a
la modificación de hecho de las funciones del Estado, una reducción importante que implicaba abandonar, en
un viraje brusco y sin dilaciones, los ideales del Estado Benefactor o Estado Social3.
Frente a esta realidad, el estudio académico del Rol social del Estado fue aumentando paulatinamente, ya
dentro de una nueva coyuntura. Pero, hay que hacer notar, que en una primera etapa de estas investigaciones,
los riesgos de ideologización de las teorías generadas eran muy grandes, cuestión que se puede palpar si
analizamos lo que se produjo en este tema.
La tesis neoliberal. La reducción del Estado. El Estado Mínimo. La importancia del Mercado. Su
justificación. La tesis del Derrame. Las tres des
De hecho la mayor parte de estos esfuerzos teóricos se orientaron exclusivamente hacia la defensa del modelo
neoliberal que era el que propiciaba la reducción del Estado, el llevarlo a su mínima expresión, y atribuirle a
la "mano invisible del mercado" la función de asignación de los bienes y servicios en la sociedad. Sin
pretender agotar un tema tan vasto, la justificación fundamental era la tesis del Derrame4, según la cual con el
crecimiento económico que se lograría, vendría automáticamente a beneficiar a la sociedad como un todo,
logrando el tan ansiado bienestar social y la distribución de la riqueza, que no se pudo lograr con el modelo
del Estado Social. Y, por otra parte, se garantizaba el futuro exitoso de este modelo económico, al cumplirse
estas ambiciosas metas. Es decir, que según esta argumentación, el efecto del ajuste económico, por sí sólo,
redundaría en beneficios palpables en la sociedad, que harían innecesaria la intervención del Estado a través
de medidas sociales para proteger a los menos favorecidos. Igualmente se descartaba la necesidad de estudiar
los efectos políticos de las medidas de ajuste. Problemas de gobernabilidad y de pérdida de legitimidad de los
sistemas políticos, no se avizoraban en este planteamiento neoliberal. En síntesis una corriente de la disciplina
económica, se atrevía a elaborar una tesis que vendría a resolver toda la problemática social y política que ha
ocupado la historia humana. Una tesis que por lo demás era, en buena parte, la resurrección de la teoría liberal
clásica.
La tesis neoliberal podría concentrarse en la política de Las Tres Des. " La política de las Tres Des, la mano
invisible y el Estado Mínimo consiste en: Desprotección de la economía vía la apertura comercial y financiera
a la competencia internacional. Desestatización de la economía vía la privatización de las empresas públicas.
Desregulación de la economía vía la liberalización de los mercados internos5".
El mejor sustento de la tesis neoliberal: El fracaso del Estado de Bienestar. El Estado Populista y sus
desviaciones. La cultura política populista, un obstáculo para la reforma de las funciones del Estado
Contribuyó a la moda neoliberal el fracaso o el agotamiento del modelo del Estado de bienestar o Estado
Social, que se pretendió desarrollar a nivel latinoamericano. Este modelo entró en crisis a nivel mundial, y,
por supuesto a nivel de nuestra región, ya que éste era un Estado hipertrofiado, intervencionista, con un
aparato burocrático centralizado que había llegado a niveles graves de ineficiencia. El nuevo modelo
económico no admitía cuestiones aceptadas por la teoría keynesiana, como soportar un alto déficit fiscal
cuando éste se empleaba para el bienestar social, tal postulado era rebatido por las consecuencias negativas y
los efectos inflacionarios generados por tales políticas. Por otro lado, la ineficiencia del Estado en el caso
latinoamericano hay que vincularlo a la desviación populista, clientelar que ha caracterizado a nuestras
instituciones públicas . Evidentemente estos vicios desviaron los recursos, impidiendo que se obtuvieran
respuestas adecuadas ante las demandas sociales de bienestar y mejora de la calidad de vida. Ese Estado
populista se limitaba a satisfacer de manera desordenada, sin planificación, ni prioridades, las demandas de la
sociedad, por lo cual los vestigios de bienestar al sobrevenir las crisis económica, son escasos, los servicios
públicos ineficientes, fallas en la educación, salud, etc. Por ello insisto en afirmar que no me parece adecuado
hablar de Estado de Bienestar en situaciones como las nuestras, en las que no se desarrolló de manera
sustentable las instituciones que debían atender directamente a las exigencias del ciudadano. Estas son fallas
del Estado evidentes, que se hacen manifiestas en la coyuntura de crisis, que obligan a tomar medidas
extremas que, sin resolver los problemas sociales, políticos, tratan de atender las exigencias del entorno
externo, a través de acciones que se desarrollan en el plano macroeconómico.
Estos defectos del modelo de Estado intervencionista, sirven de sustento de la tesis neoliberal, que lleva,
como una consecuencia ineludible, a asumir que hay que sustituir ese modelo, por el Mercado. Si nada bueno
podía salir del Estado, ni la redistribución de riqueza, ni eficiencia en los servicios, ni prosperidad y desarrollo
económico y social, es evidente que se debe buscar una salida distinta, planteándose como única alternativa el
modelo neoliberal, en el cual el Estado pierde su rol protagónico, y debe reducirse a su mínima expresión,
simplemente garantizando el pacífico desenvolvimiento de las transacciones que se realizan en el contexto del
Mercado.
La experiencia neoliberal en Latinoamérica. Los resultados del "experimento". Las fallas del Mercado. Los
efectos sociales y políticos de las medidas de ajuste económico. La inequidad
Sin embargo, si uno se aproxima a las investigaciones en torno al papel del mercado en las distribución de los
bienes la ciencia económica, ha aportado interesantes elementos para establecer que si bien el mercado es
muy eficiente en determinadas áreas, deja de serlo precisamente en el campo de la distribución de los
denominados bienes públicos. Es lo que se ha denominado las "fallas del mercado"6 Igualmente la ciencia
económica parte de modelos ideales en los cuales se produce la llamada "competencia perfecta", sin la
presencia de monopolios u oligopolios, cuestión esta que no es fácil de encontrar de manera pura en la
realidad, lo que disminuye igualmente la eficiencia del mercado.
Por otra parte, dejando de lado estos conceptos que habían sido desarrollados con anterioridad por la ciencia
económica, específicamente por la disciplina de las Finanzas Públicas o Hacienda Pública, hay que destacar
que la aplicación de estos "modelos de papel"7 a la realidad empírica latinoamericana no han podido resistir
incólumes ante lo que la palpitante vida social ha generado como respuesta. Sin hacer un análisis a fondo,
cuestión que no pretendemos efectuar, los investigadores que han desarrollado el tema nos han suministrado
una serie de datos, de cifras, que demuestran con claridad la insuficiencia de las elaboraciones teóricas que
habían sustentado la aplicación de esta tesis neoliberal.
Siguiendo el orden anterior, en primer término, el esperado "derrame" de bienestar, de riqueza, para toda la
sociedad latinoamericana, no ha dado el menor indicio de que va a producirse, por el contrario, las cifras de
pobreza, desempleo, economía informal, inequitativa distribución de la riqueza, permanecen inalteradas, o se
agravan peligrosamente8. La política de las Tres Des arriba enumeradas, no resuelven los problemas sociales,
ni la mano invisible del mercado puede funcionar sin la intervención del Estado y de la Sociedad9.
Tan grave es la situación que se producen una serie de manifestaciones de conflictos sociales en algunos de
los países latinoamericanos que revelan la crisis social no resuelta por los ajustes económicos, y, en
consecuencia, la crisis de gobernabilidad y de legitimidad que sufren los gobiernos que han tenido que aplicar
dicho recetario.
" Las dificultades en implantar una economía de mercado no provienen de una falta de voluntad política como
de la ausencia de un contexto sociocultural que regula el despliegue de las "leyes del mercado"... Vale decir,
el desempeño del mercado no es evaluado exclusivamente según criterios económicos ( aunque estos sean
decisivos ), sino también en relación a la idea predominante de orden y ésta es, fundamentalmente, una
elaboración política"10. La reflexión de Lechner tiene especial interés en cuanto toca el punto esencial de la
aplicación de las medidas de ajuste a nuestras sociedades. Por más que una evaluación económica de la
aplicación sea positiva, ella por sí sola no le da legitimidad a las modificaciones implementadas en cuanto al
rol del Estado en la nueva coyuntura. Lechner se refiere a uno de los casos más usados como punto de
referencia, me refiero al Gobierno Militar de Augusto Pinochet en Chile. "A pesar de un buen desempeño de
acuerdo a los indicadores macroeconómicos, el Gobierno Militar fracasa en la medida en que no logra
legitimar políticamente el costo social de sus medidas económicas"11.
Estas reflexiones nos llevan al punto inicial y nos indican que la investigación acerca del rol social del Estado,
no puede ser abordada desde una disciplina científica aislada, como ha ocurrido en una parte importante de la
investigación desarrollada, hay que estar consciente de la dimensión social , política y jurídica, además de la
económica, que tiene el tema del Estado, por lo cual se tiene que desarrollar una investigación de carácter
pluridisciplinario, si no queremos darle un sesgo que distorsione las conclusiones y las haga falaces.
Es evidente, además, que los argumentos esenciales de la tesis neoliberal se han presentado como verdades
absolutas, objetivas, válidas en cualquier momento histórico y en cualquier espacio geográfico. El solo hecho
de plantear estas argumentaciones de esta manera le resta seriedad científica, ya que la investigación de un
tema como el de las relaciones Estado-Sociedad, no puede desarrollarse en una especie de laboratorio aislado
de la contaminación de la vida social, de sus manifestaciones culturales, políticas. Por ello afirmar que un
modelo neoliberal es el modelo que va a funcionar en toda sociedad humana, independientemente de sus
rasgos culturales, sociales, políticos, etc. es de por sí un argumento sólido para derrumbar esa elaboración
teórica. Una muestra ilustrativa de esta afirmación, la esbozaré cuando me refiera a las particulares
características de Venezuela y las reacciones generadas por los intentos de aplicación del paquete de medidas
neoliberales.
Ante la evidencia de los hechos, los defensores del mercado han quedado aferrados a la idea de que es un mal
menor, si lo comparan con el Estado paternalista, intervencionista, empresario generador de todos los males
sociales. Es decir, hoy por hoy, los que defienden el planteamiento neoliberal, se aferran a la concepción de
que el Estado es ineficiente, incapaz de generar bienestar y progreso social, que tiende a desviarse y a
corromperse, por lo que no habiendo otras opciones valederas, hay que darle un margen de tiempo al
funcionamiento del mercado, para que pueda generar resultados satisfactorios.
En este contexto, se observa que la polémica teórica ha entrado en lo que ha sido denominado el péndulo
Estado-Mercado12. La investigación latinoamericana ha abordado este tema y hace esfuerzos por romper ese
esquema simplista, que no describe la realidad compleja de las relaciones Estado-Sociedad, que es lo que
precisamente debe ser deslindado. Entre Estado y Sociedad hay numerosos actores además de las instituciones
públicas y privadas. Ese número va creciendo en organización y disciplina para incorporarse de lleno a ejercer
funciones que anteriormente eran exclusivas del Estado."...este enfoque ( se refiere al Neoliberal ) lleva
implícita una subestimación de las capacidades productivas y de aporte de otras expresiones de la sociedad
civil que no fueran Estado, ni mercado, como la amplísima gama de estructuras creadas por la comunidad
para cumplir funciones esenciales para ella"13. En las siguientes líneas haré un resumen de algunas respuestas
importantes que trascienden el esquema cerrado de Estado o Mercado, como disyuntiva insalvable, para
introducir nuevos elementos y nuevos espacios para la solución de los problemas sociales y políticos que
viven nuestros pueblos latinoamericanos. Breve alusión de algunas investigaciones que responden a la
polémica teórica entre el Estado y el Mercado. El Estado sigue siendo la máxima instancia de articulación
social14.
Un punto que debe ser subrayado es que la minimización del Estado, según los lineamientos neoliberales,
genera efectos negativos en las sociedades en general, y , con mayor razón, en sociedades con problemas
serios de pobreza, desempleo, marginalidad social. Si bien es criticable la desviación populista que aquejó a
nuestros Estados Latinoamericanos, no puede sustituirse por un Estado debilitado, incapacitado para cumplir
su función redistribuidora. " Si el Estado cede parcelas de su dominio funcional a ciertos gestores privados o a
instancias subnacionales, renuncia simultáneamente a su pretensión de obtener de la sociedad los recursos que
se requerirían para mantener las respectivas funciones dentro del ámbito estatal. En otras palabras, a una
menor intervención corresponderá una menor participación en el excedente, tanto para sostener el
funcionamiento del aparato institucional del Estado Nacional, como para cumplir una función redistributiva a
la que ha renunciado de antemano por la simultánea vigencia de una nueva concepción sobre las
responsabilidades estatales y sociales en la gestión de lo público y de una nueva correlación de fuerzas15.
En este contexto, se debe señalar que el mercado no redistribuye equitativamente, por lo cual no resuelve los
problemas sociales persistentes en nuestras sociedades. En consecuencia la intervención del Estado se hace
necesaria cuando se trata de lograr la equidad en la distribución del ingreso16. ¿Cómo resolvemos el falso
dilema Estado-Mercado ? ¿ Cómo orientamos la reforma de las relaciones Estado-Sociedad ? Para
aproximarnos a este punto conviene apoyarnos en investigaciones que apuntan hacia una reflexión conceptual
que debe ser precisada en torno al ámbito en el cual se desenvuelve el Estado y el ámbito propio de la
sociedad.
Lo público y lo privado. La evolución del significado de ambos conceptos
La dicotomía entre lo público y lo privado, es equivalente a la de Estado y Sociedad, siendo lo público lo
concerniente al Estado, siendo lo privado, el ámbito perteneciente a la sociedad. Pero actualmente la búsqueda
de la superación de la dicotomía Estado/Sociedad, ha terminado por introducir lo Público como una tercera
dimensión que intercedería entre los términos empleados17.
Según esta autora tendríamos que hablar ahora de Estado/ Lo Público/ la sociedad. En este sentido, "lo
público" tendría especificidad y no podría confundirse ni con el Estado ni con la sociedad. En esta tríada, el
Estado no absorbe lo público, no se confunden sus ámbitos. Lo que está en funcionamiento es un modelo
teórico que cuestiona la noción común del Estado, y pretende devolver el poder social a su originario
detentador. La sociedad civil asume una política ofensiva que intenta presionar sobre el Estado, con el objeto
de participar con mayor fuerza en la toma de decisiones.
En este contexto se puede observar la existencia de tensiones entre el Estado y la Sociedad, que obligan a esta
última a ejercer una función contralora. Así pues la influencia de la sociedad civil se puede producir bien sea
de forma indirecta a través de la persuasión, o de forma directa a través de medios reconocidos por el sistema
político tales como referéndum, consulta popular, etc. Pero además se agregarían la influencia directa sobre la
burocracia que toma las decisiones, generándose espacios en los cuales la separación Estado/ Sociedad se
diluye, y se desarrollan deliberaciones en las cuales la sociedad negocia, delibera y participa decisivamente en
la formación de las decisiones públicas.
En este sentido podríamos elaborar un nuevo esquema de relaciones Estado/Sociedad que podría ser descrito
de la siguiente manera: Estado/ Area Pública Estatal/ Area Pública Social/ Sociedad. El Area Pública Social
sería aquella en la que se materializa la influencia de la Sociedad sobre las decisiones del Estado. La reflexión
sobre el tema no se ha agotado allí. Si observamos este esquema y su conceptualización, nos percatamos que
el papel de la sociedad en la esfera pública estaría circunscrito a su esfuerzo por influenciar en las decisiones
del Estado. La noción de lo público permanecería muy ligada a la actividad estatal, con la única variante de
que la toma de decisiones se democratiza y no queda encerrada en la Burocracia.
Sin embargo se puede encontrar la utilización de una noción aún más amplia de la esfera pública, en la cual la
sociedad asume un conjunto de actividades que satisfacen los fines de servicio público, sin la presencia ni la
mediación del Estado. En este contexto, tales acciones emprendidas por organizaciones de la sociedad
también quedarían enmarcadas en la esfera pública, aun cuando el Estado no tenga injerencia en su accionar.
Estos son verdaderos espacios no estatales, donde los movimientos sociales asumen funciones que satisfacen
necesidades colectivas. Es decir que al esquema anterior tendríamos que agregar un nuevo integrante: Estado/
Área Pública Estatal/ Área Pública Social con mediación Estatal/ Área Pública Social sin mediación Estatal/
Sociedad.
Esa Área Pública Social sin mediación Estatal, como la denominamos partiendo de nuestra interpretación de
la autora analizada, estaría definiendo y perfilando otra dimensión de lo público en la cual la sociedad no tiene
interés en participar políticamente en las decisiones estatales, sino que asume directamente la producción de
bienes públicos, restringiendo, por lo tanto, la acción del Estado.
Nuevos espacios para la participación ciudadana
Partiendo de las reflexiones anteriores, podemos observar que, dada la realidad de crisis del Estado y la
necesidad de su transformación, del propio ámbito estatal han venido surgiendo iniciativas para promover la
participación activa de la sociedad en la formulación de políticas y decisiones públicas, y en la gestión de
servicios públicos. "El desafío, en todo caso, que concierne al Estado es el cambio de enfoque en sus
relaciones con la sociedad civil. En vez de pretender que ésta se acerque a él creándole canales institucionales
en función de sus objetivos y necesidades, lo que estaría planteado es intentar invertir el paradigma buscando
apoyar a la sociedad civil, en el marco de la preservación de su autonomía institucional, de manera de no
enajenar su capacidad para negociar libremente las mejores opciones que pueden contribuir a su
desarrollo"18.
De lo que se trata entonces es de impedir que en el proceso de transferencia de responsabilidades del Estado a
la sociedad, la institución estatal se desembarace de sus obligaciones en relación con la satisfacción de las
necesidades colectivas, de una parte; y, por otro lado, que el Estado al promover la participación social, no
termine por pretender manipular y acallar los reclamos y exigencias sociales, sin que se puedan ver resultados
palpables en relación con la mejora de las condiciones de vida y el disfrute del bienestar social.
Bernardo Kliksberg señala que para la superación del péndulo Estado-Mercado, se debe dar su justa
dimensión e importancia a los principales actores sociales que eran relegados a un segundo plano, en ambos
extremos del dilema. " En estos esquemas se identifica que entre Estado y mercado, existe una amplia gama
de organizaciones que incluye entre otras los "espacios de interés público" entidades que cumplen fines de
utilidad colectiva pero que no forman parte del Estado ni del mercado"19. Entre otras menciona a
cooperativas empresariales, organizaciones no gubernamentales, organizaciones sociales voluntarias de base
religiosa, organizaciones vecinales, grupos ecologistas, etc.
Por supuesto, que el reconocimiento de los roles de otros actores sociales que no conforman ni al Estado, ni al
mercado, implica un cambio significativo en lo que ha sido la institución estatal en el ámbito latinoamericano.
Nuestras élites políticas han tenido la idea errada, de que la autoridad se ejerce de manera vertical, sin la
menor consulta a la ciudadanía que representan. El cambio que se propone implica modificar esta concepción
vertical y autoritaria, por una gerencia horizontal, que sepa armonizar los distintos actores sociales y
económicos, y es al Estado al que le corresponde promover esas negociaciones y acuerdos. "Estado
Inteligente" le denomina Kliksberg20.
Una reflexión interesante en torno a la superación del péndulo Estado-Mercado, es la desarrollada por René
Villarreal, que plantea la necesidad del reencuentro entre el mercado y el Estado con la sociedad, redefiniendo
los roles de cada uno. En su esquema, a la mano invisible del mercado, hay que "ayudarla" con la mano
promotora del Estado y la mano solidaria de la sociedad, todos interactuando en una Economía Participativa
de Mercado21.
El caso venezolano
Las reflexiones que he venido desarrollando en torno a la necesidad de un estudio preciso de la realidad
económica, social y política de cada país, para poder delinear las funciones estatales, adquieren sustento
sólido cuando nos aproximamos a una experiencia concreta como el caso venezolano. Hay que recordar que
este acercamiento no puede hacerse con una perspectiva muy sesgada hacia alguna de las disciplinas
científicas involucradas, como ya lo afirmé antes, sino desde una óptica pluridisciplinaria. Por ello reflexionar
sobre la realidad venezolana, debe incorporar elementos que contribuyan a la descripción económica, social ,
jurídica y política del país, tratando integrar y armonizar los distintos componentes para obtener un discurso
coherente.
La relación estado-Sociedad en Venezuela
En el caso venezolano el proceso de crisis sufrido por latinoamérica desde la década de los ochenta, no se
sintió en la misma magnitud, pero sus efectos nocivos se vinieron a sentir con toda su fuerza a finales de esa
década. La razón de esta postergación obviamente se basa en la renta petrolera que nos hizo vivir en una
ficción, disociada de la realidad global.
En este contexto, plantearnos la reflexión acerca de la modificación del modelo de relaciones estado-sociedad
en Venezuela, implica superar la tendencia a aislarse en un edificio teórico, descontextualizado, sin piso
social, para poder construir propuestas nutridas del entorno social, político y económico venezolano, que a
pesar de sus paralelismos con el resto de latinoamérica, conserva diferencias importantes que impiden la
elaboración de recetas uniformes a las aplicadas en el área.
¿Cuál es nuestro modelo de Estado ? ¿Cuáles son sus características esenciales?
Para estudiar este punto, conviene hacer una discriminación entre lo que está establecido en nuestro
Ordenamiento Jurídico Constitucional, y lo que se ha desarrollado en la realidad socio-política, distinción que
considero esencial para poder aproximarnos a una respuesta que ataque realmente la raíz de nuestros
problemas. Es decir, una cosa es el modelo de Estado descrito en nuestro Texto Fundamental, y otra muy
distinta la manera como funciona este Estado en el contexto del Sistema Político nacional.
El modelo de Estado en la Constitución del 61. Algunas precisiones conceptuales: el Estado Social de
Derecho.¿ Hemos conocido los venezolanos las bondades del Estado benefactor? ¿Existe en Venezuela un
bienestar construido por el Estado?
Es evidente que uno de los compromisos asumidos por los actores políticos que lucharon por la instauración
de la democracia fue la consagración del llamado Estado Social de Derecho, opuesto al denominado Estado
de Derecho. La nota social constituía un ingrediente necesario, que comulgaba con el objetivo de proteger a
las clases sociales menos favorecidas de los excesos del capitalismo salvaje. Este ideal que se trató de
consagrar desde fechas anteriores, tiene sus primeras manifestaciones quizás tímidas, a partir de la muerte de
Juan Vicente Gómez22.Pero su manifestación más clara se produce en el año 1946, derogada luego por el
golpe militar del 1948, y restituida hasta nuestros días en la Constitución de 1961.
En cuanto a esta noción se ha discutido su origen y antecedentes. Algunos confunden la noción de la función
Social del Estado con el Welfare State anglosajón, otros afirman que realmente lo que se consagró en nuestra
norma fundamental fue el concepto de Estado Social de Derecho de origen impreciso, pero desarrollado con
precisión por la doctrina alemana, entre cuyos representantes destaca Hermann Heller en su libro Teoría del
Estado. Esta discusión tiene interés, en lo que respecta a la posibilidad anotada por Ricardo Combellas de que
la noción de Estado Social de Derecho no se confronta abiertamente con la teorías neoliberales, por lo tanto
admitiría modificaciones del papel social del Estado según sean las circunstancias económicas y sociales. Tal
posibilidad no puede darse en la noción de Estado Benefactor, ya que en ella si se produce una confrontación
abierta con la tesis neoliberal, y el Estado es perfilado como una herramienta interventora que le va a poner
límites a los excesos del capitalismo. Entre esta noción y las tesis neoliberal no hay posibilidad de mixturas, o
se aplica una rechazando de plano a la otra, o viceversa23.
La realidad acerca de las relaciones Estado-Sociedad en nuestro Sistema Político. La marca del Populismo en
nuestra Cultura Política. La dificultad de su superación
Independientemente de la discusión teórica antes esbozada, la realidad del funcionamiento de la relaciones
Estado-Sociedad, difieren mucho de lo que quedó plasmado en nuestro texto normativo fundamental. Tal
apreciación es muy fácil de comprobar al observar los resultados de 40 años de aplicación del Estado Social.
Lejos de obtener un balance positivo, nos encontramos con las ruinas de un edificio que debió siquiera
aproximarse a los ambiciosos objetivos que se plantearon en sus orígenes. ¿ A qué se debe este fracaso tan
rotundo ? Las razones de las desviaciones profundas que ocurrieron en el curso del desarrollo de la aplicación
del modelo puntofijista, tienen que ver con los rasgos adoptados por nuestro sistema político. Un sistema de
partidos, en el marco de un Estado Centralizado y centralizador, con Partidos políticos oligarquizados, y
manejando una abundante renta proveniente del Petróleo, tenía demasiadas posibilidades de desviarse,
adquiriendo vicios que generaron un amplio margen de privilegios, prebendas, difíciles de corregirse una vez
que adquirieron su peso específico, como el combustible movilizador de la maquinaria estatal. Así nuestro
Estado Social en la letra de la Constitución, se constituyó en la realidad en un Estado Populista, paternalista,
intervencionista en la esfera económica, al punto de asumir el rol de Estado-empresario, y con graves vicios
clientelares. Juan Carlos Rey le denominó Sistema Populista de Conciliación de Elites24, que se basó en tres
factores: Abundancia de recursos fiscales; satisfacción del nivel bajo y simple de las demandas sociales;
capacidad de las organizaciones políticas para representar y canalizar esas demandas.
Estos rasgos, que tienen sus antecedentes en la estructura estatal heredada de las dictaduras, imprimen sus
huellas profundas en la sociedad, al punto que se puede afirmar que uno de los obstáculos para emprender
cualquier tipo de reformas de las relaciones Estado-sociedad, se encuentra en la persistencia de una cultura
populista, según la cual el Estado es la fuente de todos nuestros beneficios, como maná del cielo debe generar
el bienestar de la colectividad, sin exigir esfuerzos, ni sacrificios, sin obligarnos a trabajar forzadamente, ni ,
mucho menos, a contribuir con nuestras rentas, para el mantenimiento de sus estructuras. Esta cultura
populista impide que iniciemos la cruzada para hacernos más productivos, más generadores de riquezas y de
prosperidad social. En este contexto, la persistencia de estos valores ( antivalores ), es mantenida por los
actores políticos que persiguiendo alcanzar el poder, ofertan a las masas su posibilidad de redención.
¿Por qué surge la necesidad de modificación del rol social del Estado? La presión externa. Las reacciones
internas. Entre el mantenimiento del Estado Populista y la reducción al Estado Mínimo y el reino del
Mercado. Consecuencias de la aplicación de modelos neoliberales en Venezuela. La ingobernabilidad y la
pérdida de legitimidad
Como bien lo han descrito los que desarrollan el esquema sistémico, todo sistema político se mueve
necesariamente entre un medio ambiente intrasocietal y uno extrasocietal, para poder subsistir debe responder
a las demandas provenientes de ambos entornos25. Ya desde los años ochenta se vivía la profunda crisis en
toda latinoamérica, crisis que era vista desde lejos por los venezolanos, aún aferrados a su modelo
dependiente de la renta petrolera. El fenómeno de la globalización iba tomando cuerpo, sin que se tomara en
serio dicha circunstancia en nuestro contexto nacional. Pero ante los graves problemas que nos aquejaban
llegó el momento en el que debían tomarse medidas de ajuste, sin la previa preparación del cuerpo social. La
presión externa nos obligaba a cambiar el modelo existente, pero internamente la insatisfacción creciente de
las demandas sociales nos generó una grave crisis de gobernabilidad y de legitimidad del sistema político. Es
decir que teníamos una difícil disyuntiva que resolver. De una parte, los organismos financieros
internacionales exigiendo una serie de modificaciones de las funciones estatales y del funcionamiento de
nuestra economía, y, de otro lado, las exigencias sociales insatisfechas por la grave crisis económica. Para
muestra ilustrativa basta mencionar el enorme pasivo laboral del Estado venezolano, fruto de las desviaciones
populistas y clientelares. Los problemas en el terreno de la seguridad social, salud, educación, inseguridad.
La presión del entorno externo se orientaba hacia una reforma del Estado regida por las tendencias
neoliberales, que veían como respuesta a la crisis la aplicación de un paquete de medidas de ajuste, que daría
resultados inmediatos en el control de la inflación, la mejora de la balanza de pagos, aumento de las
inversiones extranjeras debido a la apertura económica de las fronteras. La reducción del Estado y su
sustitución por el mercado, como mecanismo de asignación de beneficios sociales, era , dentro de esta
postura, una solución muy eficaz. La única respuesta, como ya lo afirmamos.
Pero, por otra parte, las demandas provenientes del entorno intrasocietal se orientaban de manera muy
diferente. Inmersos en los valores sociales del populismo, concibiendo al Estado como el gran Padre protector
de los débiles, resultaba completamente inaceptable e inadmisible la modificación propuesta. La reducción del
Estado a su mínima expresión, al Estado-Gendarme de la teoría clásica liberal no encontraba ninguna
aceptación ni justificación en nuestro contexto cultural, político y social.
El péndulo Estado-Mercado como nuestras únicas opciones. La necesidad de romper con ese esquema
simplista.La ruptura del paradigma dominante en las relaciones Estado-Sociedad
Es evidente que el modelo de Estado populista, paternalista, centralizado, asociado a los vicios ya
mencionados que afectan nuestro Sistema Político ( partidocracia, clientelismo, etc. ) , no puede ser una de las
opciones que tiene el pueblo venezolano para continuar su proceso social. Lamentablemente en épocas tan
importantes para escoger los derroteros que el país debe proseguir, no faltan los irresponsables que hacen
ofertas electorales de corte populista, tratando de conquistar el poder, aun a sabiendas de su imposibilidad de
cumplir con tales promesas demagógicas. En nuestra opinión, no es posible mantener ese modelo de Estado
que lamentablemente se encuentra sembrado en la cultura política nacional. Sabemos que modificar esta
situación, implica un proceso lento de reeducación tanto de los gobernantes como de los gobernados, pero no
hay otra opción, ni otra postergación. De lo contrario, nos sobrevendrá una crisis de pronóstico reservado,
nunca vivida. Sin embargo, no podemos concluir en la aceptación pura y simple del rol asignado al Estado por
la corriente neoliberal. El Estado no puede abandonar su presencia en la estructura social como ya lo
analizamos arriba , lo que debe ocurrir es una modificación de la manera como se articula con la sociedad. De
allí la importancia de definir con precisión las nuevas relaciones Estado-Sociedad.
Por otra parte, el recetario planteado por los neoliberales adolece de numerosas fallas, que no toman en cuenta
la realidad socio-política. Como ya lo mencionamos, son elaboraciones hechas en el contexto de la Ciencia
Económica, y dentro de ella, de una vertiente teórica, pero cuya aplicación genera, necesariamente, efectos en
el ámbito político, social, cultural, etc. A pesar de que la dura experiencia de la aplicación de estas medidas de
ajuste, ha generado una conciencia de la necesidad de la revisión de este recetario, para enriquecerlo con
ingredientes aportados por los estudios politológicos, tales acercamientos siguen teniendo una óptica muy
limitada, muy sesgada hacia la defensa de determinados intereses, y, lo más grave, poco preocupada por la
superación real de los problemas sociales generados, y los efectos perniciosos en la gobernabilidad y
legitimidad democráticas.
La reformulación de lo público. La modificación de las relaciones Estado-Sociedad en Venezuela. La ruptura
del paradigma predominante. Del populismo a la Democracia Participativa
En este orden de ideas, la búsqueda de modelos propios que definan las nuevas relaciones Estado-Sociedad
debe salir del péndulo que oscila entre el Estado y el Mercado, como dos opciones excluyentes. Hay que
romper con ese discurso que no deja alternativas, ni resquicios, para construir un modelo más ajustado a
nuestra realidad, a nuestra cultura política.
El rechazo del modelo neoliberal, al menos de la forma que se ha formulado hasta ahora, no implica la
aceptación de la conservación de la concepción del Estado Populista que hemos conocido. Es evidente que
hay elementos que deben ser corregidos profundamente, para convertir a nuestra estructura estatal en una
organización eficiente, capaz de resolver los problemas prioritarios de la sociedad, de planificar
adecuadamente las políticas públicas que deben ser implementadas. De ser el instrumento más sólido para
lograr la cohesión social. De proporcionarle al ciudadano el bienestar que se merece, la calidad de vida que
requiere y que se le adeuda. En definitiva, un modelo de Estado que recupere su legitimidad perdida,
basándola ahora no en la relación utilitaria que se generó en el pasado, cuando los recursos eran suficientes
para producir el efecto ficticio de que se satisfacían las demandas sociales, sino en una relación basada en una
vinculación estrecha sociedad-estado que genere los valores que garanticen la identificación de la sociedad
venezolana con el sistema democrático26. Un paso importante que puede coadyuvar a las reformas
pendientes, lo constituyó la puesta en marcha del proceso descentralizador a partir de 1989, que puede
facilitar la introducción de reformas que hagan más participativa nuestra democracia.
El futuro de nuestro sistema político implica saber equilibrar las respuestas que se ofrecen a las demandas
provenientes tanto del entorno extrasocietal, como del entorno interno. No se puede privilegiar alguno de
ellos. Si atendemos sólo a la exigencia externa nos veremos envueltos en graves crisis de gobernabilidad y de
legitimidad como la experiencia vivida durante del segundo gobierno de Carlos Andrés Pérez (1989-1993). Si
atendemos sólo a las exigencias internas, la situación real de Venezuela se verá dificultada por su incapacidad
de insertarse en el fenómeno de la globalización, con lo cual la situación económica nuestra se verá agravada,
con peligrosos efectos sociales y políticos.
¿Qué hacer frente a esta difícil coyuntura? ¿Cómo responder a las exigencias externas y a las internas sin
afectar la gobernabilidad y legitimidad del sistema político?
Reiterando lo afirmado con anterioridad, la respuesta responsable ante la crisis en la cual estamos inmersos,
debe apuntar hacia la búsqueda compartida de un nuevo modelo de Estado, cónsono con nuestra realidad
social y cultural. En dicha reformulación hay que superar el dilema Estado-Mercado, ampliando el horizonte
para incorporar a los numerosos actores sociales que deben ser apoyados desde la propia instancia estatal, sin
mediatizar su acción, sin restarle su autonomía. En la Venezuela de hoy, si bien encontramos la semilla de la
cultura política populista que tanto daño nos hace, se puede ya visualizar un amplio espectro de
organizaciones de la sociedad civil que empiezan a trajinar por los difíciles espacios del acontecer social.
Hasta ahora se han encontrado con la resistencia del funcionario público, imbuido aún en esa cultura
autoritaria y vertical. "El miedo al ciudadano", se sigue percibiendo en el lado del Estado. Evidentemente hay
que enfrentar un largo camino de reeducación, de cambios profundos de la cultura organizacional vigente en
nuestras instituciones públicas, y hay que reeducar igualmente al ciudadano, para formarlo en los verdaderos
valores democráticos, que no se agotan en la participación en las contiendas electorales, sino que deben
orientar la vida cotidiana. La democracia no es para cada cinco años o cada tres años, según se trate de
elecciones nacionales o regionales y locales. La democracia es una experiencia vital de cada día, que se ejerce
participando activamente en las diversas tareas que le corresponden a la sociedad civil organizada.
Algunas reflexiones finales
El estudio de la función social del Estado en la coyuntura actual posee especial significación, especialmente
por su relevancia en la situación social, política y económica del país. No pueden plantearse reformas
normativas del Estado, sin que se aborde de manera abierta y directa este tema que constituye un punto
neurálgico en el devenir del país. Y es que desde hace un cierto tiempo hemos venido aplicando medidas
concretas que implican ubicarse en algunas de las opciones planteadas. Dada la importancia del tema, es
necesario que las futuras decisiones referidas al mismo, se hagan con absoluta seriedad y responsabilidad.
En primer lugar, se debe reafirmar ante la presión de los organismos financieros internacionales, cuales son
las dificultades internas, los obstáculos socio-políticos que no nos permiten la aplicación de sus recetas. Pero
para ello hay que demostrar que se está haciendo la elaboración de políticas alternativas, que no implican un
rechazo absoluto de las medidas exigidas por las circunstancias de la globalización, pero que toman en
consideración los posibles efectos perniciosos que pueden generar . Es decir hay que demostrar que se está
aprovechando la coyuntura para modificar el modelo de Estado y sustituirlo por nuevas formas de plantear las
relaciones estado-sociedad.
De una experiencia como ésta sale fortalecida la democracia y se puede mostrar ante el contexto internacional
que se está haciendo el esfuerzo por elaborar esquemas que rompen con el paradigma del Estado populista y
con su consiguiente cultura política, para tratar de suplantarlo por un Estado más eficiente, basado en
relaciones horizontales y consensuales con la sociedad. De una relación vertical entre el Estado y la Sociedad,
se debe pasar a una relación horizontal, que permitirá una mejora en la eficiencia, basada en principios de
gerencia y de planificación. El proceso de formación y formulación de las políticas públicas debe constituirse
en una experiencia compartida entre el Estado, las organizaciones de la sociedad civil y los actores
económicos.
Frente a la realidad de la globalización, podemos ofrecer nuestra estrategia nacional producto del consenso, de
la visión compartida por este amplio espectro de actores sociales, económicos y políticos, que generan una
conciencia de las exigencias que se requieren para enfrentar nuestros problemas. En este contexto vale afirmar
que la modificación del rol social del Estado debe construirse partiendo de la sociedad y no a la inversa como
se ha tratado de realizar infructuosamente.
"Si el objeto de la reforma del Estado- y eventualmente de la democratización- es el fortalecimiento de la
sociedad civil, su contenido no puede ser definido como un programa desde el Estado, sino a la inversa: sólo
asumida desde la perspectiva de la sociedad es como se puede recubrir de sentido la propia transformación del
Estado27".
El desarrollo de una experiencia orientada por estos cauces, le da nueva solidez a nuestro sistema político,
hace resurgir las posibilidades del apoyo social necesario para su supervivencia.
De no darse este esfuerzo, y de persistir la idea de la conservación de un modelo de Estado populista,
mesiánico, vertical, su fracaso estrepitoso no se hará esperar y el desencanto popular generaría graves
consecuencias políticas, sociales y económicas.
__________________
Notas:
1 Véase Oszlak, Oscar "Estado y Sociedad: ¿Nuevas reglas de juego ?". En: Revista del Clad. No. 9, Octubre
1997, p. 9,
2 Véase Oszlak, Oscar, Ob. cit. p. 23
3 Véase Oszlak, Oscar,Ob.cit. p.21
4 Véase Kliksberg, Bernardo, "Repensando el Estado para el desarrollo social; más allá de
convencionalismos y dogmas". En: Revista del Clad. No. 8,Mayo, 1997,pp. 127-128.
5 Villarreal, René, "El reencuentro del mercado y el Estado con la Sociedad: Hacia una Economía
Participativa de mercado." En: Revista del Clad. No. 8, Mayo, 1997, pp. 198.
6 Véase Musgrave, Richard y Peggy Musgrave, Hacienda Pública. Teórica y Aplicada. Mc Graw Hill,
1992,pp.52-55 .
7 Véase Kliksberg, Bernardo, Ob. cit. p. 127.
8 Véase con respecto a la Inequidad, Kliksberg, Bernardo, Ob. cit. p. 131.
9 Véase Villarreal, René, Ob. cit. pp.211-213.
10 Lechner, Norbert. "El Debate sobre Estado y Mercado." En: Nueva Sociedad. No. 121. p. 88 .
11 Lechner, Norbert, ob. cit. p. 88.
12 Véase Villarreal, René, Ob. cit. pp.209-211.
13 Kliksberg, Bernardo Ob. cit., p. 136.
14 Véase Oszlak, Oscar, Ob. cit.. p. 12
15 Oszlak, Oscar, Ob. cit. p. 21
16 Véase Kliksberg, Bernardo, ob. cit. , p. 138-139
17 Véase Cunill Grau, Nuria "La rearticulación de las relaciones Estado/Sociedad: En búsqueda de nuevos
sentidos". En: Revista Venezolana de Economía y Ciencias Sociales. Vol. 2 Nº 4 (oct.-dic ) pp. 79-106
18 Cunill, Nuria, ob. cit. p. 104
19 Kliksberg, Bernardo.1997, p. 139
20 Kliksberg, Bernardo, p. 139 y ss.
21 Véase Villarreal, René, 1997, p. 211 y ss.
22 Véase Márquez, Trino El Estado Social en Venezuela. Caracas. Edic. del Congreso. 1992. pp. 17 y ss .
23 Véase Combellas, Ricardo El Estado Social de Derecho, la Constitución de 1961 y la Reforma del Estado
en Venezuela. En: Constitución y Reforma. Caracas, COPRE. 1992.
24 Véase Rey, Juan Carlos "La democracia venezolana y la crisis del sistema populista de conciliación" En:
Revista de Estudios Políticos. No. 74, 1991, pp. 533-578.
25 Véase Easton, David Esquema para el Análisis Político. Bs..As. Argentina, Amorrortu Editores, 1992 .
26 Véase Kornblith, Miriam "Crisis y Transformación del sistema político: Nuevas y viejas reglas de juego.
En: El Sistema Político Venezolano: Crisis y transformaciones. Coordinador: Angel Alvarez. Caracas,
Universidad Central de Venezuela. Instituto de Estudios Políticos. 1996. pp. 1-24 .
27 Cunill, Nuria. Repensando lo público a través de la sociedad. Caracas, Clad. Nueva Sociedad. 1997. p.56
Dhial 39---