II.Las migraciones externas en Venezuela.

LAS MIGRACIONES EXTERNAS EN VENEZUELA:
FUENTES DE DATOS, MEDICIÓN E INCIDENCIA
EN EL DISEÑO Y FORMULACIÓN
DE POLÍTICAS MIGRATORIAS*
Miguel Bolívar Chollett
Profesor Titular UC.V
*Trabajo presentado en el Seminario Internacional sobre la Medición de las Migraciones Internacionales en América
Latina organizado por la Universidad de Georgetown, la O.l.M. y la Universidad de los Andes de Bogotá (Bogotá, octubre de 1993).
Antecedentes
Podría decirse que en los últimos cien años de historia migratoria de Venezuela
se pueden identificar seis momentos migratorios: un primer momento, que algunos han
designado como el período de la "inmigración frustrada" (Torrealba et al 1983;
Torrealba et al 1988) y que se ubica cronológicamente en la segunda mitad del siglo
XIX. Un segundo período migratorio que los mismos autores designan como "la
transición" y la sitúan entre 1900 y 1936. En otro trabajo hemos sostenido que. desde el
punto de vista cuantitativo, vale decir, de los volúmenes migratorios, el verdadero lapso
transicional habría que colocarlo entre la muerte de Juan Vicente Gómez en 1935 o, tal
vez, desde 1936 y 1946. Hacemos referencia a las variaciones del saldo migratorio y no
a la búsqueda de marcos legales o institucionales para controlarlas. El tercer período,
que ha sido reconocido como de "puertas abiertas", se ubicaría entre 1947/48 y
1959/60. Estos diez o doce años dan cuenta de la primera gran oleada migratoria que
recibió Venezuela, cuyos efectos socio-culturales y fisiognómicos todavía se sienten en
el seno de la población de este país. El cuarto lapso coincide con la década de los años
sesenta. Durante el mismo se produjo una relativa contracción inmigratoria y, desde el
punto de vista institucional, comenzó a regir una supuesta política de inmigración
selectiva. El quinto momento corresponde al lapso que transcurrió entre 1971 y 1979.
Se trata de la segunda gran ola migratoria que impactó el comportamiento de la
población venezolana en sus espacios sociales, laborales y culturales. Al igual que en el
período que le antecedió, seguirían rigiendo principios legales e institucionales de
inmigración selectiva. Finalmente, el último tramo cronológico, que transcurre hasta el
presente, se inició en 1980 y ha sido uno de evidente contracción inmigratoria,
especialmente después de 1982.
Tal como se desprende de la periodización propuesta, durante su historia
demográfica, Venezuela ha experimentado dos períodos verdaderamente significativos
de inmigración. El que siguió inmediatamente después de la Segunda Guerra Mundial
y el que coincidió con las grandes decisiones de política económica gubernamental que
incidieron en las relaciones de propiedad o control por parte del Estado sobre los
principales recursos naturales -petróleo, hierro y aluminio- generadores de divisas para
el fisco. De igual manera, en ambos lapsos los recursos fiscales aumentaron de manera
significativa, alcanzando niveles sin precedentes.
Los dos momentos inmigratorios significativos tuvieron aspectos coincidentes y
diferencias importantes. En efecto, cada período fue seguido por una tendencia
migratoria de sentido contrario, como si se tratara de un movimiento pendular... o como
las mareas oceánicas; es decir, cada flujo migratorio fue seguido por el correspondiente
reflujo. La década de los años sesenta fue de contracción inmigratoria, al igual que la
fase que ha transcurrido desde 1980 hasta el presente. Las dos contradicciones
migratorias han estado caracterizadas principalmente por movimientos de retomo,
incluyendo personas que ya habían adquirido la nacionalidad venezolana (Bidegain
1986:13).
Desde el punto de vista de su composición etnográfica hubo traslapes y
diferencias. En el primero de los momentos, hubo un predominio europeo
(principalmente españoles, italianos y portugueses) con una presencia latinoamericana
importante, pero no tanto como el aporte europeo. En el segundo, la cuota
latinoamericana fue la dominante, mientras que el aporte europeo fue relativamente
marginal.
Otro elemento coincidente en ambas etapas migratorias fue la presencia
significativa de los colombianos. Ya lo hemos apuntado en otro trabajo:
De hecho la vecindad territorial de ambos países, la casi identidad lingüística, la
homogeneidad cultural entre algunas regiones colombianas y venezolanas... y hasta la
historia compartida, ha hecho que colombianos y venezolanos estén separados sólo por
un documento de identidad que acuña un lazo legal a una pertenencia nacional
artificialmente construida y fomentada. Por ello, los colombianos han sido, desde el
punto de vista formal, la nacionalidad más representada dentro de la construcción de la
identidad demográfica de Venezuela... (Bolívar 1992:194).
La constatación de estos hechos ha provocado el interés de investigadores,
como de agencias gubernamentales. Tanto que sería verdaderamente extenso reseñar
las publicaciones que se han realizado. Así como las declaraciones en los medios de
comunicación por parte de políticos y funcionarios. Lo que llama la atención es que la
mayoría de las opiniones difundidas por prensa y radio han estado signadas por rasgos
de exageración o distorsión sobre las verdaderas dimensiones del fenómeno migratorio
y sobre las reales consecuencias de la presencia de los inmigrantes en el colectivo
poblacional. Algunas de las investigaciones que se han desarrollado son, con toda
seguridad, intentos por ofrecer respuestas científicas a los problemas que se discuten
en la opinión pública además de. Por supuesto, contribuir legítimamente a enriquecer el
conocimiento sobre estos fenómenos sociales.
Sin embargo, a pesar de los hallazgos, buena parte de la confusión subsiste y las
preguntas que -lógicamente- uno se formula son: ¿cuánto de esta desinformación
radica en el modo como funcionan los sistemas de registros e información sobre la
materia? ¿Cuánta credibilidad se le concede a los datos y estadísticas que se publican
sobre estos asuntos? ¿Cuánto hacen las agencias generadoras y coordinadoras de la
difusión de la información para introducir una cierta dosis de racionalidad en la
discusión? ¿Cuan confiables, idóneos y oportunos son los sistemas de registro e
información? ¿Cuánto de lo que se procesa como dato e información migratoria ha
servido como insumo de las decisiones políticas o institucionales sobre la materia? O,
para plantearlo de otra forma, ¿cuánto de las decisiones de política migratoria ha
surgido como respuesta a la información? O todavía más: ¿qué relación ha existido
entre política e información?
Al margen de las respuestas que podamos ofrecer a estas interrogantes, la
verdad es que la desinformación subsiste y la difusión de opiniones tergiversadas o
inadecuadas, en medio de una situación envolvente de crisis económica y descontento
social ha incentivado el surgimiento de sentimientos negativos en el seno de la
colectividad respecto de la presencia de inmigrantes, que los políticos y funcionarios.
lejos de intentar dilucidar los reales alcances del problema, lo que han hecho es
adosarse a la corriente para tratar de extraer beneficios o permitir que la confusión
persista para, presumiblemente, dejar que la atención permanezca alejada de los
verdaderos problemas socioeconómicos.
En este documento, buscaremos ofrecer respuestas a algunas de las
interrogantes que se han formulado. Los problemas son realmente numerosos. De
todas maneras, el futuro es promisor de que la actividad académica y la investigación
tendrán mejores perspectivas. Existe tal interés en seguir estudiando los procesos que
nos ocupan en esta ocasión. que es razonable pensar que la opinión de los
investigadores será escuchada más frecuentemente. Además, sostenemos el principio
de que las cuestiones relativas al mejoramiento de la calidad de la información no
pueden verse desconectadas del contexto más amplio que envuelve la materia de las
migraciones. Estamos firmemente persuadidos por la idea de que la calidad de la
información no es sólo una cuestión técnica o exclusivamente administrativa. Tenemos
la percepción de que ello se inscribe en problemas políticos, de política y de desarrollo.
En la medida en que mejoren las condiciones de vida de nuestros pueblos, en la
medida en que nuestros diseñadores de política y nuestros gobernantes sientan la
necesidad de actuar racionalmente respecto de la intervención social, en esa medida
los insumes informativos tendrán que ser de mejor calidad, más idóneos y más
oportunos.
Lo anterior supone, entre otras cosas, la modernización de las estructuras del
Estado, la inserción racional de la gestión privada especifica y el mejoramiento de la
calidad de vida de la población no sólo en las sociedades receptoras, sino de modo más
sensible y contundente, en las regiones y sociedades emisoras.
Las Fuentes de Datos y los Problemas
La información sobre inmigración externa en Venezuela es abundante, pero
desarticulada, fragmentaria o incompleta y proveniente de diversas fuentes generadoras
de estadísticas que no tienen conexión sustantiva entre las mismas, ni utilizan
mecanismos de coordinación, ni aplican criterios de validación, ni de consistencia
interinstitucional. De ahí que, buena parte de los esfuerzos de investigación que están
por hacerse, deberán comenzar por analizar críticamente la calidad de los datos
disponibles.
De hecho, la mayoría de los trabajos que se han hecho sobre migraciones
externas en Venezuela, no han puesto mayor énfasis en este aspecto particular de la
calidad de la información. Tampoco ha habido una discusión sistemática sobre el
inventario de mentes de datos, sino que los resultados se utilizan, a veces de manera
casuísticamente rigurosa, en términos de su consistencia con otras series, pero sin
puntualizar propuestas sobre las iniciativas que deben adelantarse para el
mejoramiento de los procesos y mecanismos que conduzcan a la producción de datos
idóneos, confiables y oportunos.
En términos globales, serían tres las fuentes más generales de información sobre
migración externa en Venezuela: los registros administrativos, los censos de población
y las encuestas especiales.
Los registros administrativos y los flujos migratorios
A partir de los registros administrativos se generan los saldos migratorios
anuales. Técnicamente hablando, decimos saldos migratorios anuales o quinquenales o
de período, pero en esencia, se trata de indicadores de flujo que no alcanzan la
categoría de estadística continua en razón de los atrasos consuetudinarios en su
procesamiento y publicación. Sus insumes principales provienen de las estadísticas de
llegadas y salidas por puertos, aeropuertos y fronteras. El resultado de estas acciones
administrativas se expresa en estadísticas sobre el "movimiento migratorio de
extranjeros" que se publica en el Anuario Estadístico de Venezuela.
Una revisión comparativa tanto de los Anuarios Estadísticos, como de la
Memoria y Cuenta del Ministerio de Relaciones Interiores permite inferir que los
registros de cedulación y los operativos de deportación no son insumes directamente
compatibles con los registros de entradas y salidas por puertos, aeropuertos y puestos
fronterizos. De todas maneras. los registros de cedulación y los resultados de la puesta
en práctica de operativos de deportación podrían ser insumes potenciales para retinar la
información correspondiente a "entradas y salidas", siempre y cuando sean periódica y
regularmente "depurados" para reflejar en ellos tanto las defunciones de migrantes,
como los movimientos de retomo.
Los registros de entradas y salidas por puertos, aeropuertos y puestos fronterizos
tienen una limitación esencial que alude a la circunstancia de no discriminar los
procesos de movilización de diferente naturaleza que toman lugar de manera
simultánea. Sin embargo, esto podría ser superado a partir del procesamiento, de
acuerdo con criterios que permitan identificar el propósito o condición legal del viajero y
el posible tiempo de permanencia interna o externa relacionado con el movimiento que
se registra.
Sabemos, por otra parte que esta información no da cuenta de los movimientos
migratorios "ilegales", vale decir, de aquellos que se realizan a través de las fronteras,
sin el correspondiente control o el visado respectivo, así como tampoco se incluyen
aquellos cambios de condición de permanencia legal sin el control o registro
administrativo específico.
Un primer acercamiento numérico a la historia de los movimientos poblacionales
externos hacia Venezuela, lo proporcionan los saldos migratorios quinquenales, con los
cuales se ilustra la periodización migratoria que hemos reseñado brevemente en las
páginas anteriores. Entendemos que los saldos no dicen toda la historia. No obstante,
de lo que se trata es de reflejar una tendencia cuya determinación cuantitativa debe
hacerse a partir de una utilización combinada de fuentes y de técnicas de medición, con
el apoyo en una sólida sustentación teórica de cómo se relacionan los componentes
demográficos en una dinámica poblacional específica más envolvente. De este modo,
asumiendo una perspectiva "demo-sistémica", es posible inferir las relaciones
significativas entre los componentes, así como evaluar la plausibilidad de cada uno de
los hallazgos.
Estas decisiones técnicas inmediatas deben, necesariamente, complementarse
con otras de carácter institucional y de política interna e internacional y regional de
alcances más o menos mediatos. Como se observa, un primer orden de conclusiones
en nuestro documento apunta hacia recomendaciones integradas de soluciones
técnicas, institucionales y de política internacional. Más adelante agregaremos algunas
puntualizaciones sobre este aspecto.
En el cuadro 1 se puede observar la serie cronológica de los saldos migratorios
desde 1925 hasta el último de los años disponibles oficialmente (1991).
Un comentario adicional podría agregarse para completar la información
proporcionada por el cuadro. Se trata de los saldos migratorios del primer cuarto de
este siglo, que aparecen reseñados en varios trabajos (Izard 1970. Torrealba et al
1983), pero que dada la cantidad relativamente marginal de los mismos, se han dejado
fuera de la tabla presentada. En efecto, la suma acumulada de los saldos migratorios
positivos durante los primeros diecisiete anos de este siglo, arrojan una cantidad inferior
a los 15 mil efectivos. Además, dada la precariedad de los controles y de la calidad de
los registros existentes entonces, no hay garantía alguna de que su idoneidad pudiera
ser técnica o metodológicamente consolidada.
Cuadro No 1. Saldos migratorios quinquenales. Venezuela 1925-1991
1925-29
12.091
1960-64
11.148
1930-34
5.034
1965-69
-8.798
1935-39
11.711
1970-74
129.374
1940-44
1945-49
11.284
76.289*
1975-79
1980-84
202.065
-109.870
1950-54
167.396
1985-89
.6.462
1955-59
189.089
1990-91
-48.187
(*) El año pivotal fue 1948 con un saldo migratorio de 35.360. aunque Berglund el al. (1977) reseñan un
saldo para ese año de 37.004.
Fuente:
al., 1988:74.
-Luis Suaréz Mesa, La Migración Internacional anterior al Censo de 1961, citado por Torrealba el
-O.C.E.L, Anuarios Estadísticos, varios años.
La serie cronológica de los saldos migratorios muestra claramente la existencia
de los dos movimientos poblacionales hacia Venezuela, con sus respectivos reflujos
emigratorios. Las cifras, lógicamente, son indicativas de una tendencia, mas no de
resultados exactos, puesto que las mismas no incluyen a los "ilegales", tampoco
discriminan a los viajeros nacionales según su condición migratoria y tampoco permite
distinguir a los naturalizados de los que legalmente son considerados como extranjeros.
Por tratarse de una información de flujo, difícilmente puede ser mejorada a cono
plazo, puesto que la aplicación eficiente de los registros dependerá de acuerdos
internacionales e institucionales, especialmente con los países que tienen frontera con
Venezuela. Ello supone una dosis considerable de cooperación internacional y una
mayor participación de agencias multilaterales que tengan al desarrollo local y regional
como uno de sus mandatos fundamentales.
Los censos de población y los saldos migratorios intercensales
Una segunda aproximación a la determinación de los saldos migratorios durante
un período -en este caso, el tramo intercensal- lo representan los resultados de varios
censos, con sus totales poblacionales clasificados por lugar de nacimiento.
Ciertamente, los cuestionarios censales contienen preguntas para determinar el tiempo
de residencia en el lugar del empadronamiento o en el lugar habitual de residencia,
pero en las tabulaciones que publican las oficinas censales, no aparecen tales datos y
su obtención sólo podría lograrse a través de listas especiales solicitadas ante la oficina
realizadora del censo.
Las diferencias entre dos censos de población consecutivos ofrece una
indicación bruta o gruesa de los saldos intercensales, pero con tal información no es
posible detectar las fluctuaciones interanuales o coyunturales de corta duración, por lo
que los resultados deben necesariamente combinarse con los datos referentes a los
saldos migratorios interanuales que proporciona el sistema estadístico nacional a partir
de los registros administrativos.
Los resultados censales, en la medida que tengan una adecuada cobertura de la
población extranjera, contendrán un perfil informativo bastante apropiado de los
inmigrantes, aunque, en términos más precisos. la información censal no arroja
suficientes luces sobre los procesos migratorios como realidad socio-demográfica y
cultural compleja.
Las estadísticas censales presentan también el problema de que los niveles de
omisión entre los extranjeros, principalmente los ilegales, son usualmente más elevados
que los que arrojan las encuestas de calidad respecto de la población total. Hay
razones para suponer que las encuestas de cobertura o de calidad, contienen un nivel
relativamente significativo de omisión de la población extranjera que se encuentra en el
país en condición ilegal. Vale decir, se trata de una población que queda íbera tanto del
censo como de la encuesta post-censal que se realiza para determinar la cobertura del
empadronamiento. Es probable que la solución de este vacío informativo deba
emprenderse con el levantamiento periódico de procesos de regularización de los
extranjeros en condición ilegal como el de la Matrícula general de extranjeros, levantada
en 1980. Lógicamente, ello apunta a una solución de orden técnico-institucional y sus
alcances serán temporalmente limitados, aunque sumamente valiosos en el cono plazo.
Por tales circunstancias son medidas que deberán ser incorporadas a un sistema de
política migratoria y de integración y desarrollo regional y fronterizo.
Una ilustración de las estadísticas censales para inferir información migratoria en
Venezuela puede verse con el cuadro No 2 .
La información censal es concordante, en líneas generales, con la tendencia
que muestran los saldos migratorios quinquenales, pero no con los cómputos obtenidos
a partir de estos últimos. La diferencia entre la población nacida en otro país en los dos
últimos censos arroja un saldo negativo de cerca de 50 mil personas (-48.735 para ser
exactos). Vale decir, en el censo de 1990 hubo unas 50 mil personas nacidas en el
exterior menos que en el censo de 1981. Mientras que los saldos migratorios
acumulados entre los dos censos arroja una cantidad superior a los -70.000. El
resultado aritmético obtenido con los saldos es de -73.125, pero no tenemos ninguna
garantía de que el saldo intercensal sea el que resulta de la acumulación de los saldos
anuales.
Bien vale la pena puntualizar algunas cuestiones de interés para el análisis del
fenómeno migratorio. Si bien la tasa de omisión censal fue relativamente equivalente en
los dos censos (aproximadamente 7% de la población total), hay razones objetivas para
suponer que la sub-enumeración de la población extranjera fue algo mayor en el censo
del 90 que en el de 1981. Digamos que el porcentaje de población urbana total y el de
población urbana viviendo en condiciones de marginalidad y pobreza eran mayores en
1990 que en 1981, siendo las diferencias proporcionales relativas a la pobreza
significativamente mayores. Tanto que entre 1981 y 1990 la pobreza urbana aumentó
en 186% (Bolívar 1991:25), a pesar de que la población urbana total era tan sólo dos
puntos porcentuales mayor en 1990 que en 1981.
El fenómeno de la pobreza y su crecimiento sirve de marco contextual en el cual
deben inscribirse el conjunto de manifestaciones de descontento que se habían dado
en las principales ciudades del país desde que se produjo la aplicación del paquete de
medidas de ajuste económico estructural.
Un poco más de un año antes del levantamiento censal, la ciudad capital y otras
ciudades importantes fueron estremecidas por una suerte de revuelta popular, como
reacción ante los aumentos de precio que se dieron en el marco de la aplicación de
tales medidas económicas. El feed-back psicológico del descontento en el colectivo
nacional dejó abiertas las compuertas que facilitaron otras formas de manifestación y
protesta. Sin duda, tanto el deterioro de la situación económica, como el estado de
intranquilidad social que se estaba produciendo en la población. Indiscutiblemente
tuvieron alguna incidencia en la mentalidad de muchos inmigrantes.
A lo anterior habría que añadir las naturales manifestaciones de xenofobia que,
en situaciones de depresión, se observan no sólo en el seno de los grupos más
inestables y depauperados, sino que también han sido, en cierta forma, incentivadas
por declaraciones de importantes funcionarios gubernamentales y políticos que buscan
"chivos expiatorios" para endilgarles la responsabilidad de muchos aspectos de la crisis.
En ese ambiente pre-censal, se difundieron declaraciones y avisos publicitarios
en los principales medios de comunicación masiva, de "grupos de ciudadanos" y
"comités de la clase media" llamando a manifestar un activo rechazo al censo.
Si bien este comportamiento no asumió una expresión masiva, con seguridad
introdujo algo de aprehensión en los empadronadores, así como una visible hostilidad
en algunas áreas marginales. Todo lo cual hace pensar que la omisión censal fue
mayor en las zonas urbanas de pobreza que lo que indicó la encuesta evaluativa de la
cobertura.
Lo cierto es que ningún censo moderno de Venezuela había enfrentado tal
cúmulo de dificultades extra-censales. Si bien las operaciones censales contaron con
mayores recursos que todos los censos anteriores, también es verdad que el país
estaba atravesando la peor situación de crisis o depresión del presente siglo. Todo ello,
con el agravante de que el cuadro socio-demográfico mostraba escenarios bastante
comprometidos para las operaciones censales: Más del 80% de la población viviendo
en áreas urbanas y la mayoría en condiciones de marginalidad y de difícil acceso; más
del 60% de los hogares afectado por una situación de pobreza general y alrededor de
un tercio de la población en condiciones de pobreza extrema; fuertes tensiones sociales
con derivaciones políticas localizadas especialmente en las zonas urbanas; por sólo
mencionar algunos problemas que enturbiaban el panorama socio-político a propósito
de la evaluación en algunos sectores institucionales del problema de los inmigrantes
ilegales.
Obsérvese, en este sentido, que el número de personas que no declararon su
nacionalidad en el censo de 1990, alcanzó una cifra sin precedentes lo cual es
indicativo de un fenómeno social y psicológico de mayores dimensiones que sólo se
insinúa
con
la
evasión
a
la
pregunta
relativa
a
la
nacionalidad
y
que,
incuestionablemente, tiene que ver con el drama de la inmigración ilegal.
La utilización del método diseñado por Chandrasekhar y Deming, para
determinar la tasa de omisión (mediante el cotejo de las planillas de empadronamiento
censal con los cuestionarios de la encuesta evaluativa, asumiendo independencia en la
recolección de ambos registros) deja fuera del método un porcentaje de hogares e
individuos que estarían ausentes tanto en la encuesta evaluativa, como en el censo.
Ello se explicaría porque ambos registros estarían sometidos a condiciones externas
distorsionantes o generadoras de errores no previstos por el método. Se trataría de
errores no probabilísticos o no mensurables a partir del método, que determinarían que
estos individuos no fueron seleccionados por la muestra que sirve de base a la
encuesta y que tampoco fuesen empadronados. No nos referimos a las técnicas ni a los
métodos diseñados para mejorar el empadronamiento ni para determinar las
probabilidades de que un conjunto dado de planillas aparezca en el censo y no en la
muestra o viceversa. Se trata de decisiones humanas extra-metodológicas por parte de
un subconjunto de la población que tiene razones o motivaciones supuestas o reales
para no querer ser empadronados.
En pocas palabras se trata de reacciones humanas perfectamente lógicas y
comprensibles, más aún si a ello se agrega lo que afirma Torrealba:
En el aspecto administrativo del hecho migratorio, es frecuente encontrar una
visión policial-punitiva frente al migrante y la población extranjera en general por
parte de las autoridades de inmigración. Esta visión ha conducido a frecuentes
abusos contra las personas y a violaciones de los derechos humanos, en
particular cuando se trata de extranjeros en situación ilegal (Torrealba 1990:3738).
No tenemos elementos precisos que puedan ser tomados como alternativa frente
a la encuesta evaluativa respecto de las probabilidades resultantes para estos subconjuntos omitidos, sobre todo si se considera que los valores obtenidos son razonables
respecto de la población total. Para decirlo de otra forma, sólo podemos adelantar
hipótesis sobre el nivel de omisión que tuvo el empadronamiento específico de
extranjeros. La encuesta evaluativa no discrimina los resultados según la condición de
nacionalidad o lugar de nacimiento. De ahí que, en ausencia de una mayor
proporcionalidad de la muestra asignada a las zonas urbanas, la solución habría que
plantearla con el empleo de una lógica demográfica basada en experiencias previas y
ajustadas a las nuevas realidades del país.
En efecto, hubo estimaciones independientes de la Oficina Central de Estadística
e Informática, aunque relacionadas entre sí, que calcularon la omisión de extranjeros en
el censo de 1981, con algunas focalizaciones respecto de los indocumentados, en un
rango que iba entre 10 y 15.5% (Véase Papail 1984, Bidegain y Pellegrino 1985). De
igual manera, este autor asumió una hipótesis extrema de omisión de extranjeros para
el mismo censo (1981) que la colocaba alrededor del 20.5% (Bolívar 1992). Ahora bien,
si aceptamos como válidos los argumentos expresados previamente acerca de la
posible mayor omisión censal de los extranjeros, especialmente de aquellos que se
encuentran en condición de ilegales, entonces el límite inferior de esa omisión estaría
en algún punto entre 15.5 y 20.5%, es decir, una tasa que se estimaría en 17 ó 18%. De
acuerdo con ello, la cifra de extranjeros que el censo de 1981 debió haber
empadronado estaría entre 1.257.000 y 1.268.000 individuos. Tal cifra abarcaría, por
supuesto, a inmigrantes legales e ilegales. Ahora bien, si anteriormente asumimos una
tasa de omisión específica de extranjeros en 1990 equivalente al 20.5%. ello significa
que la población extranjera -con prescindencia de su condición legal- debió estar cerca
de 1.236.000 individuos, lo que significa que el saldo intercensal se colocaría en una
cifra cercana a -32.000 individuos como saldo negativo.
De todas formas, cualquiera que sea la cifra que se elija, asumiendo incluso una
tasa de omisión mayor que 20.5%, lo cual no sería descabellado después de todo,
resultaría
en
una
cantidad
total
de
extranjeros
residentes
en
el
país,
independientemente de su condición legal, significativamente menor que todas las
cantidades propuestas por funcionarios gubernamentales y políticos y, por supuesto,
menor que la que empadronó el censo de 1981.
Para que se tenga una idea de esta situación, un ministro de Relaciones
Interiores, vale decir, el funcionario gubernamental más cercano al Presidente de la
República, manifestó en un foro sobre Población y Marginalidad, realizado en
septiembre de 1980, justo un año antes del censo, que el aporte migratorio a la
población venezolana para esa fecha, era de 2.474.000. Asimismo, en el seno del
Consejo Nacional de Recursos Humanos, organismo del más alto nivel existente en
Venezuela a comienzos de los años 80, que tenía a su cargo la preparación de la nueva
Ley de Inmigración, se sostenía que en Venezuela existían unos 700.000 colombianos
indocumentados "como mínimo" (Papail 1983: 16). Más recientemente, el actual
ministro de Relaciones Interiores, en declaraciones formuladas a la prensa y aparecidas
el 12/10/93, aventuró la cifra de "un millón y tantos" como posible cantidad de
inmigrantes ilegales.
Como puede observarse, cualquiera de nuestras estimaciones está muy lejos de
coincidir con las opiniones de tales funcionarios y. Desde luego, no hacen sino
confirmar la tendencia contractiva general del volumen inmigratorio. Ello, sin embargo,
no se contradice con la circunstancia de que los saldos migratorios específicos
correspondientes a colombianos y peruanos, en el balance intercensal, asuman valores
positivos. Pero ese es otro asunto que deberá plantearse en el marco de negociaciones
y consideraciones bilaterales, como parte de agendas que tengan a la integración y al
desarrollo como temas centrales.
Las encuestas de migración y la evaluación del "stock" migratorio
Las encuestas de migración constituyen otro método complementario para el
conocimiento detallado del fenómeno migratorio. En esencia, se parecen al censo por
cuanto se trata de una medición "de momento", mas no de flujo o dinámica. A menos
que se repitan en lapsos relativamente cortos y a partir de las diferencias se logre
reconstruir buena parte del movimiento. De ahí que, como representación del mismo
fenómeno, las encuestas y el censo son mediciones complementarias. Tanto unas
como otro reúnen abundante información sobre los migrantes y no tanta sobre las
migraciones. A menos que la investigación que se realice a partir de los insumes que
proporcionan ambas fuentes, usen la inferencia para determinar otros aspectos no
visibles directamente.
Uno de los problemas que plantean tanto los censos como las encuestas es que,
por lo general, estas últimas asumen al censo como marco muestral y, por consiguiente,
el patrón de distribución espacial de la población global, se "reproduce" en la encuesta
por lo que no se toma en cuenta la especificidad de la distribución espacial de los
inmigrantes. Recordemos que en el caso de Venezuela, buena parte de los migrantes
externos están influidos en su movilidad y localización por las variaciones estacionales
de la actividad productiva. Tal circunstancia deberá ser tomada en consideración por las
futuras encuestas de migración, de modo que las áreas fronterizas y de haciendas
tengan una representación proporcional de conformidad con el peso demográfico
inmigratorio que las mismas tienen.
Sin duda que los resultados de las encuestas son mucho más detallados que los
de los censos; razón por la cual se justifica la consideración complementaria de los
censos de población y de las encuestas migratorias. Sin embargo, dadas las diferencias
existentes entre el patrón de distribución espacial global perfilado por el censo y el
patrón de distribución espacial verdadero de la población inmigrante, se recomienda
modificar la proporcionalidad en la representación, tomando en cuenta la ubicación de
los inmigrantes.
Es probable que esta recomendación se refleje en un aumento considerable del
tamaño de la muestra que sirve de base a la encuesta y. en consecuencia, aumenten
los costos como resultado de todo lo que ello implica (más personal de encuestadores,
más tiempo de levantamiento y procesamiento de datos, más equipos de oficina y de
trabajo de campo, etc.). Por tales circunstancias, es necesario que la cooperación
técnica tenga una mayor incidencia y las agencias multilaterales proporcionen niveles
de ayuda y asistencia más significativos y elevados.
En Venezuela se han realizado dos encuestas de migración apoyadas en la
ejecución del programa de Encuestas de Hogares por muestreo que se levanta
semestralmente en el país desde 1967. La primera se llevó a cabo en 1981 y la
segunda en 1987 (Para una descripción detallada de sus primeros resultados, véase
Bidegain et al 1984 y Torrealba 1988).
La encuesta de 1981 cubrió un poco más de 58.000 individuos y la de 1987
sobrepasó las 102.000 personas. En la primera, la muestra arrojó un porcentaje de
extranjeros ligeramente superior al 7% -lo cual coincidió, aproximadamente, con los
resultados censales que permitieron determinar que un 7.4% de la población total había
nacido en el exterior sin contar. por supuesto, a los venezolanos nacidos en el exterior.
En la encuesta de 1987, por el contrario, el porcentaje de extranjeros alcanzó un 8% de
la población total del país, mientras que en el censo que se realizó tres años después
de la encuesta, los extranjeros en la población total alcanzaron un 5.7%. Aquí, por
supuesto, juegan varios factores importantes. En primer lugar, tenemos la mayor o
menor cercanía entre censo y muestra; cu segundo término están las diferencias en
errores muéstrales y sus respectivas implicaciones muéstrales, en comparación con las
diferencias en las tasas de omisión de extranjeros en los empadronamientos censales:
yen tercer lugar estaría la dirección de la tendencia decenal respecto de la magnitud de
los saldos migratorios anuales.
Las Fuentes, la Información y el Diseño de Políticas
En un trabajo nuestro (Bolívar 1991), presentado en el Foro de Iberoamérica
organizado por la Universidad de Salamanca c incorporado posteriormente a un libro
nuestro actualmente en prensa. decíamos lo siguiente:
En su historia migratoria, Venezuela ha sido o, por lo menos, ha parecido ser un
país semiabierto o semicerrado, o un país completamente abierto o
supuestamente selectivo, o una mezcla sin arreglo definido de algunos de esos
calificativos. Porque, así como la historia de los movimientos migratorios hacia
Venezuela no ha sido uniforme u homogénea, tampoco lo ha sido el tratamiento
que se les ha dispensado desde el punto de vista legal e institucional.
Con la mencionada cita lo que se quiere es hacer referencia a varios procesos y
factores estrechamente relacionados: en estricto sentido del examen de los hechos y de
las decisiones, no ha habido, en la práctica. Relación entre la naturaleza de las
fuentes, la generación de datos c información y el diseño de políticas migratorias en
Venezuela. Algunas de las razones que dan cuenta de esta circunstancia pueden
enumerarse en los siguientes términos: en primer lugar, desde el punto de vista legal, el
ordenamiento jurídico existente para la definición y tratamiento de los movimientos
migratorios en el país, se sustentan en un dispositivo legal sancionado en 1936; la Ley
de Inmigración y Colonización que todavía está vigente (U). Además de eso, en 1937,
se promulgó la Ley de Extranjeros y en 1942 se sancionaron dos leyes específicas
adicionales: la Ley sobre Actividades de Extranjeros en el Territorio de Venezuela y la
Ley de Naturalización. Vale decir, se trataba de un conjunto de leyes previstas y
diseñadas en un país que entonces era predominantemente rural, incipientemente
petrolero, mayoritariamente analfabeta, demográficamente despoblado y formalmente
disociado de una recién terminada dictadura que había dejado en el seno de sus
instituciones y de su gente, los vestigios de una manera de ser y de actuar después de
35 años de sometimiento despótico.
El proyecto de legislación sobre inmigración selectiva que se preparó y llegó a
tener perfiles más o menos precisos durante la década de los años ochenta, no alcanzó
a sancionarse en los niveles parlamentarios respectivos, por razones que escapan al
dominio del autor.
En segundo término, y estrechamente vinculado con lo anterior, en Venezuela no
han regido definiciones precisas ni coherentes sobre la condición de inmigrante. De ahí
que en la información disponible, no se discrimina entre trabajadores ocasionales o
estacionales, refugiados de diversa índole o exiliados o asilados políticos, inmigrantes
legales e ilegales, desplazados, etc.
En tercer lugar, existe una abundante información que podría conducir a
procesos de investigación sobre las características de la población nacida en el
extranjero. No obstante, no existe coordinación ni correspondencia ni comparabilidad
inmediata entre tales datos. Además, no existe una periodicidad sistemática en la
generación de datos por parte de algunas de las fuentes existentes. Vale la pena citar la
opinión de Torrealba al respecto:
La
ausencia
de
coordinación
efectiva
entre
las
distintas
agencias
gubernamentales que reúnen información y la naturaleza administrativa de los
datos recogidos, plantea problemas de comparabilidad. Los mecanismos
utilizados para publicar y difundir los datos disponibles, no están bien
desarrollados de forma tal que, a menudo, los investigadores no tienen acceso a
fuentes de información potencialmente útiles. De igual modo existen problemas
de desfase de la información que más se utiliza, ya que existe un retraso
considerable en los datos relativos a la emigración, ya sea que se trate de
venezolanos o de inmigrantes que se ausentan del país (Torrealba 1988: 1270).
Más adelante, Torrealba agrega otros comentarios de interés para lo que
estamos formulando:
...la diversidad de fuentes de información sobre migrantes está
variedad
influenciada
por
la
de agencias gubernamentales que tienen que ver con distintos aspectos de
las migraciones, así como por la ausencia de requerimientos de política respecto de las
necesidades de información especifica. Ciertamente, la actual política migratoria de
Venezuela, focalizada principalmente en la inmigración selectiva de recursos humanos
capacitados, ha sido superada por los hechos y ha fracasado en tomar en consideración
la información disponible para tratar de hacerle frente a las consecuencias de la
inmigración (Ídem: 1271).
Conclusiones y Recomendaciones
La discusión que grosso modo hemos planteado hasta ahora permite extraer
varias conclusiones generales. La primera que se deriva de la revisión de los materiales
utilizados como referencia es que el Estado venezolano cuenta con variadas fuentes de
información y abundantes datos sobre la cuestión migratoria. No obstante, los hechos
más contundentes tienen que ver con la circunstancia de que tales agencias. fuentes y
datos no disponen de un hilo conductor o coordinador que imprima noción de sistema
en su funcionamiento.
Es verdad que en los últimos cinco o diez años ha habido importantes avances y
mejoras en la calidad de las estadísticas, gracias a la mayor profesionalización de la
Oficina Central de Estadística e Informática. No obstante, todavía persiste una fuerte
desconexión entre las distintas agencias que deben remitir la información procesada a
la OCEI. Todo ello sin mencionar el hecho de que buena parte de la información que se
recoge y se procesa en algunas agencias no llega a publicarse, mientras que otros
registros importantes para conocer la evolución del fenómeno migratorio, no se depuran
ni se actualizan, dificultando, de esta manera, el conocimiento sistemático del
fenómeno.
Evidentemente, mientras más difícil u oscuro sea el conocimiento sobre esta
materia, mayores serán los prejuicios y las imprecisiones sobre sus reales dimensiones
e implicaciones. Por consiguiente, mayores serán las dificultades que deberá enfrentar
el diseño y la formulación de políticas adecuadas.
En estrecha vinculación con la conclusión formulada previamente. existe otra que
tiene que ver con el hecho de que pareciera no existir una política inmigratoria definida,
articulada institucionalmente y sustentada por criterios y definiciones sobre la manera
cómo tratar coherentemente los procesos migratorios y de cómo deben insertarse en el
sistema nacional de planificación. Las decisiones de política relativas al hecho
migratorio,
parecieran
desprenderse
de
acciones
estrictamente
coyunturales,
caracterizadas por tener una notable personalización en sus parámetros de diseño y
ejecución. Ello se debe a una notable dispersión legal, pero por sobre todo, a un
desfase notable de tales dispositivos legales con las nuevas realidades económicas y
sociales del país.
En este contexto, las recomendaciones que podrían formularse. abarcarían tres
áreas de acción fuertemente relacionadas: una tiene que ver con la dimensión
académico-técnica del asunto; otra alude a los espacios institucionales de las agencias
encargadas de generar la información sobre el fenómeno migratorio y otra apuntaría
esencialmente al ámbito de formulación de políticas que incidirían directa e indirectamente sobre los procesos migratorios y su registro y medición.
El primer orden de recomendaciones se inscribe en la necesidad de disponer de
una base de datos, cuyos insumes se rijan por definiciones. principios y criterios
homogéneos sobre los procesos migratorios y sus componentes. En lo que concierne a
Venezuela, no sería disparatado proponer la creación de un Centro de Estudios de
Población, una de cuyas secciones o unidades se dedique por entero al estudio y
asesoría sobre las migraciones internas e internacionales. A los fines de alcanzar una
mayor racionalidad funcional, este Centro de Estudios de Población debería estar
permanentemente conectado con la Oficina Central de Estadística c Informática y con la
Oficina Central de Coordinación y Planificación de la Presidencia de la República. Los
fondos para su funcionamiento podrían ser gestionados o negociados con las agencias
multilaterales que operan en América Latina (Fondo de Población de las Naciones
Unidas, UNESCO, -especialmente sus secciones relacionadas con educación en
población-; UNICEF; el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo; la
Organización Internacional para las Migraciones; el Banco Mundial, etc.), así como
aportes públicos y privados para favorecer los estudios e investigaciones puntuales
sobre aquellos aspectos poblacionales de interés para unos y otros.
Sería conveniente que los investigadores y núcleos de investigación existentes
ya sea en las universidades o en otras áreas gubernamentales o no gubernamentales,
procedan a la elaboración de un directorio-inventario de las fuentes, de los estudios
realizados, de los datos y estadísticas, de forma tal que se avance en la dirección de un
balance critico de la situación en todo aquello que concierna a insumes probables de
información. La referencia central de esta iniciativa sería la estandardización de la
información con fines de pragmática investigativa y de formulación de programas y
proyectos.
En el ámbito institucional, sería recomendable que todas las agencias
generadoras o productoras de información sobre las migraciones unifiquen criterios,
principios y definiciones en el nivel interno. De igual manera, sería conveniente que se
promovieran más y mejores contactos bilaterales y multilaterales para que estos
esfuerzos sean compartidos, por lo menos en una dimensión regional. Ello supondría
una mayor cooperación internacional en todo lo que concierne a producción y difusión
de información; aplicación de mecanismos y criterios de control de entradas y salidas;
recolección de información a través de encuestas por muestreo y por procedimientos
que puedan ser fácilmente estandardizables internacionalmente.
Todo lo anterior podría estar vinculado con un Sistema de Información del Área
Social, uno de cuyos módulos atendería la información relativa a la situación
demográfica y en un vector se recopilaría toda la información sobre los procesos
migratorios y sus componentes. La sede de este sistema de información podría ser la
Oficina Central de Estadística e Informática y estaría estrechamente conectado con el
área académica, con el área de planificación o de formulación de políticas y programas.
En lo concerniente a los mecanismos generadores de información, es
conveniente avanzar en varias líneas de desarrollo institucional que se reflejarán en la
calidad de las estadísticas: en primer término, es necesario mejorar los procedimientos
de empadronamiento censal, y ampliar las proporciones muéstrales para medir la
cobertura y la calidad de la información censal, especialmente de las áreas marginales
urbanas y las áreas fronterizas; en segundo lugar, hay que modernizar los
procedimientos que se ejecutan para actualizar y operativizar los registros
administrativos; y en tercer término, es necesario que se realicen levantamientos
muéstrales intercensales con alcances específicos para el hecho migratorio. Podrían
ser dos levantamientos muéstrales que se desarrollarían con apoyo en la Encuesta de
Hogares o en la Encuesta Social, asumiendo una disposición de cuotas muéstrales
acordes con el conocimiento existente sobre la distribución espacial de los migrantes.
Además de las encuestas por muestreo, sería recomendable realizar, a mitad del
período intercensal, un operativo de regularización migratoria o de matriculación de
ilegales. De hecho, este es un problema que debe ser abordado de manera realista
bajo el principio de que las medidas exclusivamente administrativas o policiales no lo
solucionaran. Por el contrario, la solución hay que buscarla por la vía de acuerdos
bilaterales y políticas de desarrollo regional y fronterizo. Ello supone concebir el proceso
de desarrollo desde una perspectiva integral, uno de cuyos pilares fundamentales lo
representen los programas de empleo, de vivienda, de educación y de mejoramiento en
el acceso a los servicios de salud y recreacionales en las áreas de origen, así como en
las regiones fronterizas. Este es el criterio central que guía nuestro siguiente módulo de
recomendaciones.
En efecto, el tercer orden de recomendaciones parle del principio que los asuntos
migratorios requieren un tratamiento globalizante de las cuestiones administrativas
internas, junto con los asuntos de política social y económica local, regional y nacional e
incluso binacional. Porque, si bien en este trabajo se examinan los problemas desde la
perspectiva de una sociedad receptora como la venezolana, lo cierto es que se trata de
problemas que deben ser abordados a partir de acuerdos de cooperación con las
sociedades emisoras. La idea que debe predominar es la de la necesidad de asumir las
dificultades con una perspectiva de integración de modo que el resultado se exprese en
el slogan de que lo bueno para uno es también bueno para los otros.
De todas maneras, en el ámbito interno deben emprenderse algunas acciones
que seguramente incidirán en la calidad de la información.
Desde un punto de vista legal, se requiere la unificación jurídica en un dispositivo
legal que asuma de modo inteligente las realidades locales, regionales y nacionales en
sus sentidos social, económico, demográfico, ecológico y particularmente humano.
Todo lo expresado hasta ahora debe, desde luego, inscribirse en el marco de
una política inmigratoria racional y coherente, que tenga una adecuada sustentación
jurídica e institucional, pero, por sobre todo, que disponga del apoyo informativo
respecto de los hechos migratorios y de las necesidades presentes y previstas en el
sistema nacional de planificación.
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