Reparcelación : Cuotas de urbanización y recepción de la

NUEVO RÉGIMEN
URBANÍSTICO
VALENCIANO: LEY 16/2005,
DE 30 DE DICIEMBRE (LUV)
AUTOR: Eduardo Costa Castella.
REPARCELACIÓN: CUOTAS DE URBANIZACIÓN Y RECEPCIÓN DE LA OBRA
URBANIZADORA
SUMARIO:
I.- LA REPARCELACIÓN: CONCEPTO, NATURALEZA Y CLASES.
A) CONCEPTO
a) Se trata de una actividad de ejecución del planeamiento
b) Su objeto es la nueva división de fincas ajustadas al planeamiento.
c) La finalidad de las anteriores operaciones, no son otras que el adjudicar las nuevas
fincas entre los afectados según su derecho
B) NATURALEZA JURÍDICA
C) TIPOS DE REPARCELACIÓN
D) OBJETO DE LA REPARCELACIÓN
E) EN ATENCIÓN AL CRITERIO UTILIZADO, EN LA ADJUDICACIÓN DE FINCAS
RESULTANTES
F) A INSTANCIA DEL URBANIZADOR O DE OFICIO POR PARTE DE LA
ADMINISTRACIÓN
G) EN ATENCIÓN AL AREA REPARCELABLE
II.- PRINCIPIOS REGULADORES DE LA REPARCELACIÓN
a) Justa valoración de los bienes y derechos aportados.
b) Proporcionalidad directa entre los derechos aportados a la reparcelación y la adjudicación.
c) Concentración de las adjudicaciones
d) Principio “pro adjudicación”
III.- BIENES DE TITULARIDAD PÚBLICA (Art. 171)
1.-Adjudicación de aprovechamiento por titularidades públicas (Art.171 1 y 2).
2.- Bienes de dominio público de titularidad de Administración distinta de la local y destino urbanístico
distinto del fin a que están afectos (Art. 171.3)
3.- Compensación del excedente de aprovechamiento. (Art. 171.4)
IV.- CRITERIOS DE DEFINICIÓN DE BIENES Y DERECHOS
1.- El derecho del propietario será proporcional al aprovechamiento subjetivo que corresponda a la
superficie de sus fincas incluidas dentro del área reparcelable.
2.- El Proyecto de Reparcelación propondrá la adjudicación de la finca de resultado o porción indivisa de
ella, al propietario de la finca aportada, aún cuando ello determine la adjudicación en condominio.
3.-Los propietarios y titulares de derechos afectados están obligados a exhibir los títulos que
posean y declarar las situaciones jurídicas que conozcan y afecten a sus fincas.
4.-Discrepancias en orden a la titularidad de derechos, corresponde su resolución a la jurisdicción
ordinaria.
V.- CRITERIOS DE VALORACIÓN Y CONCEPTOS INDEMNIZABLES. (Art.173 ).
VI.- CRITERIOS DE ADJUDICACIÓN (Art. 174)
1.- Retribución en especie y prevalencia de los acuerdos que se alcance entre propietario y
Urbanizador.
2.- Supuesto de gestión directa para la promoción de suelo con destino a VPO.
3.- Se establecen las reglas de adjudicación en la reparcelación, con matices respecto a las que
resultaban del Art. 70 de la LRAU, superposición y proximidad.
4.- Saliendo al paso de las interpretaciones suscitadas, en la aplicación del Art. 68 de la LRAU y
por cuya virtud cuando se aludía a la permuta forzosa, en defecto de acuerdo, de las fincas
originarias de los propietarios por parcelas edificables, y la necesidad o no de acreditar la ausencia
de acuerdo o disconformidad, el número 4 del Art. 174
5.- Extinción de condominios, salvo oposición de los afectados.
6.- Prohibición de adjudicar como finca independiente superficies inferiores a la parcela mínima o
que carezca de las condiciones urbanísticas adecuadas para su edificación.
7.- Requerimientos recíprocos al fin de evitar los proindivisos.8.-Derechos cuya cuantía no alcance el 15 % de la parcela mínima edificable, adjudicaciones
sustitutorias de excesos o defectos.
9.- Supuestos excluidos de la redistribución material o física.
VII.-CONTENIDO DEL PROYECTO DE REPARCELACIÓN (ARTÍCULOS 175 Y 176 DE LA
LUV.)
VIII.- RÉGIMEN DE LA REPARCELACIÓN FORZOSA (Art. 177)
IX.-REPARCELACIÓN ECONÓMICA.
X.-REPARCELACIÓN VOLUNTARIA. (Art. 179)
XI.-EFECTOS DEL ACUERDO APROBATORIO DE LA REPARCELACIÓN.
I.- LA REPARCELACIÓN: CONCEPTO, NATURALEZA Y CLASES.
A ello se dedica el Art. 169 de la LUV.
A) CONCEPTO:
El número 1 de este precepto define la reparcelación como “la actividad de ejecución del
planeamiento que tiene por objeto la nueva división de fincas ajustada al planeamiento para
adjudicarlas entre los afectados según su derecho”.
Dejando aparte su mala redacción en cuanto que es redundante, (véase la repetición del término
planeamiento) conviene destacar los tres elementos que caracterizan a la reparcelación:
a) Se trata de una actividad de ejecución del planeamiento: Entendida como función
pública por la cual se transforma el medio físico para adaptarlo a las previsiones del
planeamiento urbanístico y se cumplen los fines de equidistribución de beneficios y cargas y
recuperación por la Comunidad de las plusvalías (Art. 150).
Como actividad de ejecución del planeamiento deberá ser precedida de la aprobación del
correspondiente Plan o Programa (Art. 151,1) que en todo caso pueden tramitarse de forma
simultánea (Art. 151,2). La urbanización y la posterior o simultánea edificación, del suelo sujeto
a Actuaciones Integradas, requiere la previa concurrencia de dos requisitos.
•
La aprobación de una ordenación pormenorizada que puede estar previamente
determinada en el Plan General, o establecerse mediante Planes Parciales o
Planes de Reforma Interior,
•
La programación para ejecutar dicha ordenación, mediante la aprobación
definitiva del correspondiente Programa, para el desarrollo de Actuaciones
Integradas, necesario para legitimar la Urbanización (Art. 151.3)
La ejecución del planeamiento comprende dos operaciones. Una, material, consistente en
urbanizar los terrenos para dotarlos de los servicios que definen el concepto de solar edificable,
(Art. 11). Otra, segunda, de carácter jurídico, consistente en distribuir entre los propietarios de
terrenos, incluidos o adscritos al área en que se ejecuta el planeamiento, los beneficios
(aprovechamientos lucrativos) y cargas (deberes de urbanizar y ceder los terrenos dotacionales)
derivados de ese planeamiento.
b) Su objeto es la nueva división de fincas ajustadas al planeamiento.
A tenor del Art. 71.1 del RGU “se entiende por reparcelación la agrupación o integración del
conjunto de las fincas comprendidas en un Polígono o Unidad de Actuación para su nueva
división ajustada al planeamiento, con adjudicación de las parcelas resultantes a los
propietarios de las primitivas en proporción a sus respectivos derechos y a la Administración
competente, en la parte que corresponda conforme a la Ley del Suelo y al Plan”.
Esa agrupación de fincas del Polígono (Unidad de Ejecución) puede hacerse en vinculación
jurídica por integración en la comunidad reparcelatoria, o puede hacerse formando una sola finca
con todas las integradas en dicha Comunidad. Lo anterior resulta del Art. 18.2 del RHU, siendo
de subrayar que el término “agrupación” que emplea el Art. 71.1 del RGU no lo es en sentido
técnico registral, tal y como resulta de su contraposición con el Art.310 de la LS /92, en la que
alude agrupación registral como alternativa a la cancelación directa de los asientos de las fincas
originarias.
c) La finalidad de las anteriores operaciones, no son otras que el adjudicar las
nuevas fincas entre los afectados según su derecho:
La adjudicación de las parcelas resultantes (lucrativas) no siempre tiene lugar entre los
propietarios de las parcelas iniciales, pues los excesos de aprovechamiento real sobre el
patrimonializable corresponde a la Administración o a propietarios de terrenos exteriores cuyos
inmuebles quedan adscritos al Sector.
Con todo no está de más traer a colación la definición de lo que se entiende por reparcelación en
la Doctrina del TS., contenida en la STS 31-10-1980 en la que nos enseña que: “La
reparcelación urbanística consiste, en suna, en una operación técnica de mera división del
terreno ya parcelado, con la finalidad de regularizar los lotes y distribuir justamente los
beneficios y cargas derivados del planeamiento, implicando tal operación la expropiación de
las parcelas antiguas mediante la simultánea adjudicación de las nuevas. Dicha operación, de
naturaleza técnica en su esencia, necesaria para asegurar y hacer cumplir las previsiones del
planeamiento urbanístico, se encuentra regulada por una circunstancia de procedimiento,
representado por los trámites previos, necesarios para alcanzar adecuadamente la
configuración de los terrenos afectados, que se sanciona mediante un acto de aprobación
definitiva que es el que pone fin al expediente”.
B) NATURALEZA JURÍDICA:
Sobre la naturaleza jurídica de la reparcelación existen diversas teorías, si bien la mayoría
de ellas ponen el acento en destacar su similitud con otras instituciones o categorías jurídicas ya
conocidas: permuta forzosa, expropiación, concentración parcelaria y subrogación real.
Algunas de estas teorías explican determinados efectos que produce la reparcelación, pero no la
institución globalmente considerada.
Conviene llamar la atención cómo tanto el antiguo artículo 68 de la LRAU, como el 169.3.
d) de la LUV aluden a la permuta forzosa, al tiempo que en la Sentencia anteriormente citada al
definir la reparcelación aludida a la expropiación forzosa, ninguna de las dos instituciones,
explica totalmente la naturaleza de la reparcelación, por lo que hoy se defiende la teoría de la
subrogación real.
C) TIPOS DE REPARCELACIÓN.
El número 2 del artículo 169 de la LUV nos indica que la reparcelación puede llevarse a
cabo de forma voluntaria o forzosa, pudiendo dar lugar a la adjudicación de suelo resultante o a
indemnización compensatoria o sustitutoria de la adjudicación de suelo.
De tal disposición puede observarse que en la LUV a diferencia de la LRAU, se recogen
los tipos a que hacía mención el antiguo Reglamento de Gestión Urbanística, y así de forma
expresa se admiten los siguientes tipos:
a) Reparcelación urbanística material cuando contiene la reestructuración jurídica de
las fincas iniciales existentes en el área reparcelable por las de nueva creación, ajustadas al
planeamiento, y la redistribución de titularidad de éstas de acuerdo a los derechos proporcionales
de cada beneficiario.
Se engloba en ese tipo de reparcelación urbanística material tanto la voluntaria como la
forzosa.
b) La reparcelación económica, referida en el artículo 74 del RGU y que ahora aparece
expresamente recogida en el Art. 178 de la LUV para el supuesto que concurran circunstancias
de edificación, construcción o de índole similar en el ámbito de la Unidad de Ejecución que
hagan impracticable o muy difícil la reparcelación material.
c) Normalización de fincas referenciada en el antiguo Art. 117 del RGU y que se deduce
en la LUV cuando en la determinación o diferenciación de la reparcelación por su objeto en el
Art. 169.3 alude a la regularización “urbanística de la configuración de las fincas”, para los
casos en que no sea necesaria la redistribución de beneficios y cargas entre los afectados, pero sí
regularizar la configuración física de las fincas para adaptarlas a las exigencias del planeamiento.
d) Reparcelación voluntaria, recogida en el Art. 115 del RGU y en la LUV tiene
acomodo expreso en el Art.169 cuando las conceptúa como aquellas “concertadas entre los
afectados para que el cumplimiento de sus obligaciones urbanísticas se concrete de modo más
acorde con sus preferencias”.
D) OBJETO DE LA REPARCELACIÓN:
Se contiene en el Art. 169,3 de la LUV y viene circunscrito a :
-
Regularizar la configuración de fincas
-
Materializar la distribución de beneficios y cargas derivadas de la ordenación
urbanística.,
-
Retribuir al Urbanizador por su labor, ya sea adjudicándole parcelas
edificables, o bien, afectando las parcelas edificables resultantes a sufragar esa
retribución.
-
Adjudicar a la Administración terrenos, tanto dotacionales como edificables,
que legalmente le correspondan.
-
Permuta forzosa, en defecto de acuerdo, de fincas originarias de los
propietarios por parcelas edificables.
-
Materializar, si procede, el cumplimiento de la carga de obtener suelo no
urbanizable protegido a que se refiere el Art. 13 de la Ley 4/2004, de 30 de
Junio, en tales casos la reparcelación establecerá los oportunos coeficientes de
ponderación de valor entre suelo no urbanizable y el urbanizable, a que se
adscribe, de acuerdo con la Ley 6/98.
E) EN ATENCIÓN AL CRITERIO UTILIZADO, EN LA ADJUDICACIÓN DE
FINCAS RESULTANTES, el Art. 169.4 dispone que ésta se producirá: a) conforme
al íntegro aprovechamiento subjetivo, dejando la parcela sujeta al pago de las cargas
de urbanización y b) con deducción de parte de dicho aprovechamiento,
adjudicando esta parte al urbanizador como retribución de su valor.
F) POR LA INICIATIVA, EL Art. 169,5, NOS INDICA
REPARCELACIÓN FORZOSA PUEDE FORMULARSE:
•
•
QUE
LA
A iniciativa del Urbanizador,
O de oficio
G) EN ATENCIÓN AL AREA REPARCELABLE: El número 6 del artículo que
comentamos, la reparcelación puede ser continua o discontinua, se definirá en el propio
proyecto de reparcelación y no necesariamente tendrá que coincidir con la unidad de
ejecución.
II.- PRINCIPIOS REGULADORES DE LA REPARCELACIÓN:
Vienen concretados en el Art. 170 y se determinan en los cuatro siguientes:
a) Justa valoración de los bienes y derechos aportados.
b) Proporcionalidad directa entre los derechos aportados a la reparcelación y la
adjudicación.
c) Concentración de las adjudicaciones
d) Principio “pro adjudicación”
Se refieren pues, en este artículo 170 una serie de principios, criterios o reglas generales
que deben tenerse en cuenta en cualquier clase de reparcelación ( ya sea voluntaria o forzosa,
continua o discontinua, voluntaria o económica) principios anteriormente aludidos y que
merecen las siguientes puntualizaciones.
a) Justa valoración de bienes y derechos aportados.
Toda reparcelación como actividad jurídica de ejecución del planeamiento debe dar
respuesta a las siguientes tres cuestiones:
•
Como valorar las fincas o parcelas aportadas, lo que supone definir y
cuantificar el derecho.
•
Como valorar las fincas o parcelas finales o resultantes de la anterior operación
y
•
Como adjudicar las fincas resultantes entre los afectados.
El principio se hace eco de lo que ya regulaban los artículos 87 a 100 del RGU, si bien
emplea el concepto jurídico indeterminado “justa valoración”.
En cuanto a la aplicación general de las reglas de valoración hemos de estar a lo dispuesto
en los artículos 23 a 32 de la LS /98, en particular teniendo en cuenta lo dispuesto en el Art. 23,
párrafo 2 de la LS/98 y la remisión que de modo explícito lleva a cabo el artículo 171 en
concordancia con el 173 a la legislación estatal sobre valoraciones.
b) Proporcionalidad directa entre los derechos aportados a la reparcelación y la
adjudicación.
Principio que guarda relación con el Art.86.1 del RGU, proporcionalidad entre el derecho y
la superficie de la finca aportada, con una variación de calado, pues la proporcionalidad directa
entre el aprovechamiento objetivo de la finca adjudicada a un propietario y la superficie de su
finca originaria, lo es según el aprovechamiento subjetivo del que por ella es titular, no sirve
única y exclusivamente para definir derechos la referencia a la superficie, sino que ésta debe
estar en relación con el aprovechamiento subjetivo. La razón de ello descansa en que el artículo
34.b) así como a tenor del Art.58.2, las Unidades de Ejecución pueden abarcar terrenos
comprendidos en distintas áreas de reparto, y por lo tanto, los propietarios involucrados en la
misma reparcelación pueden tener aprovechamientos subjetivos distintos por unidad de
superficie de las fincas iniciales.
La STS de 19 de Febrero de 2001, ya declaró que el señalamiento de factores correctores
en las fincas del área reparcelable, no supone infracción del principio de proporcionalidad, sino
corregir el criterio de la superficie con el del aprovechamiento, respetando tal proporcionalidad
superficial. No podemos soslayar el caso resuelto por la STS de 29 /3/ 1993, que en relación a la
valoración de los cauces por los que discurrían canales y acequias, tuvo a bien establecer que en
los casos en que se aporta una reparcelación los cauces por los que discurre una canal con sus
zonas de servicio, debido precisamente a las características y dimensiones de las fincas en
cuestión, que son inaprovechables a los efectos de edificación y que, por tanto, no pueden tener
la consideración de una parcela ordinaria, no puede pretenderse que se adjudique a la entidad que
hizo la expresa aportación una superficie de terrenos edificables proporcional a los metros
cuadrados que se le reconocen aportados, ni que tampoco no se aplique determinado coeficiente
corrector a los efectos de valoración de los terrenos.
c) Concentración de las adjudicaciones
Dispone el Art. 170.1 c) que: “En el supuesto de que los propietarios afectados sean
titulares de varias fincas aportadas” procede la concentración de su adjudicación, reduciendo en
lo posible las adjudicaciones en condominio, sin perjuicio del criterio de proximidad en la
adjudicación.
De este principio resulta que la LUV consagra la concentración de las adjudicaciones, en
evitación de los proindivisos, en cuyo supuesto resulta lógico que se aplique como criterio de
adjudicación el de la proximidad, pues el preferente de la superposición, resulta imposible al
tiempo que se hace eco el aforismo “comunitas mater riñas et discordiorum”.
d) Principio “pro adjudicación” frente a las adjudicaciones compensatorias
El Proyecto de Reparcelación procurará el mantenimiento en el proceso urbanizador del
mayor número de propietarios posibles, reduciendo al máximo los supuestos de indemnización
sustitutoria de la adjudicación. Por ello, se determina que la ordenación detallada establezca en la
medida que lo permita las características constructivas de la tipología edificatoria ya prevista,
una parcela mínima acorde con los derechos derivados de las superficies de las fincas originarias,
convirtiendo en excepción la configuración de macro-parcelas (Art. 170.2).
En definitiva, de los principios reguladores de la reparcelación a que hemos hecho
mención, el legislador teniendo en cuenta que las compensaciones económicas sustitutivas o
complementarias por diferencia de adjudicación, son frecuentes en las Reparcelaciones y de
manera particular las que derivan en compensaciones a metálico sustitutivas respecto de aquellos
propietarios cuyos derechos preexistentes no les permita obtener una finca independiente
edificable, opta:
•
Por mantener en el proceso urbanizador al mayor número posible de
propietarios.
•
Impone el principio de concentración de las adjudicaciones frente al proindiviso
y
•
El proindiviso frente a la compensación a metálico que queda relegada al último
supuesto como subsidiaria.
III.- BIENES DE TITULARIDAD PÚBLICA (Art. 171)
Cuando en la Unidad de Ejecución existen bienes patrimoniales o de dominio público ( en su
modalidad de uso o de servicio público), se plantea la cuestión de determinar la participación de
la Administración titular de los mismos en los aprovechamientos lucrativos establecidos por el
nuevo planeamiento en ejecución.
El Art 171 de la LUV, intenta dar solución en sus cuatro ordinales que lo integran, estableciendo
las siguientes reglas:
1.- Adjudicación de aprovechamiento por titularidades públicas (Art.171 1 y 2).
a)
Bienes patrimoniales: Generan aprovechamiento a favor de la Administración,
quien actuará en tal supuesto como un propietario más en atención al
aprovechamiento subjetivo a su favor derivado de la titularidad del bien.
b)
Dominio público: (en su doble modalidad de bienes de uso o servicio público):
Genera aprovechamiento en favor de la Administración siempre que los bienes
hayan sido adquiridos onerosamente.
Si han sido obtenidos gratuitamente generan aprovechamiento en el caso en que la
superficie fuera igual o superior a la que resulte de la ejecución del Plan.
Si la superficie de los bienes de dominio publico preexistente fuera inferior a la que
resulta de la Ejecución del Plan, se entiende sustituidas unas por otras y no se
producirá adjudicación de aprovechamiento subjetivo a la Administración titular de tales
bienes.
En cuanto a la prueba habrá que estar a los criterios del Art. 217.6 de la LEC, sobre
disponibilidad y facilidad probatoria.
2.- Bienes de dominio público de titularidad de Administración distinta de la local y destino
urbanístico distinto del fin a que están afectos (Art. 171.3)
•
La Administración Actuante tramitará y si es del caso resolverá o,
•
Instará de la titular del bien la correspondiente mutación demanial o
desafectación, según proceda.
•
La tramitación de los procedimientos relativos a la mutación demanial o
desafectación no suspenden el trámite del Proyecto de Reparcelación.
3.- Compensación del excedente de aprovechamiento. (Art. 171.4)
Cuando una Actuación Integrada presente, en su conjunto, un excedente de
aprovechamiento, éste se compensará por uno de los siguientes medios y atendiendo al orden de
preferencia que a continuación se expresa:
a) Compensando reservas de aprovechamiento de aplicación preferente al ámbito.
b) Mediante cesión y equidistribución de suelos dotacionales necesarios para la conexión
y refuerzos de la actuación con su contorno territorial.
c) Compensando otras reservas de aprovechamiento distintas de las enunciadas en el
ordinal de la letra a), según orden de antigüedad en el que fueron constituidas.
d) Subsidiariamente, en defecto de lo anterior el Ayuntamiento puede elegir compensar
excedentes de forma justificada:
-
Para la obtención de suelos dotacionales no incluidos en la Actuación.
-
Para la obtención de parcelas que destinará al PMS.
Para pagar obras públicas complementarias del Programa, con cargo al
Urbanizador y sin perjuicio de la posterior liquidación y
-
Compensación económica afecta al PMS, valorando en tal caso el
aprovechamiento, en la reparcelación, al precio unitario que resulte de las
indemnizaciones que sean abonadas a los propietarios en sustitución de la
adjudicación en especie.
La regulación de este artículo es confusa, mezcla indebidamente tres legislaciones distintas y con
distinta lógica:
Las relativas al patrimonio de las Administraciones Públicas, la urbanística supletoria estatal y la
regulación de las reservas de aprovechamiento contenidas en el artículo 186 de la LUV. El texto
no resuelve la concurrencia de distintas Administraciones con titularidades sobre bienes en el
ámbito de actuación y deja una sombra de duda respecto a los bienes que no fueron objeto de
“cesiones obligatorias urbanísticas”, pero que tampoco fueron objeto de expropiación en las que
se fijase el justiprecio en atención a los aprovechamientos urbanísticos.
La cuestión puede resolverse y podía haberse llevado a cabo de forma más simple, disponiendo
que el titular del bien demanial tiene derecho a aprovechamiento cuando haya pagado
previamente por dicho aprovechamiento o cuando esté perdiendo superficie de terreno demanial.
Se trata de un tema recurrente, que trae causa del Art. 30.2 del Reglamento de Reparcelaciones,
y del que se hizo eco el Tribunal Supremo en sus Sentencias de 31 de Enero de 1979 (RJ.806), y
en la que considera que los viales preexistentes a la reparcelación no generaban aprovechamiento
a favor del Ayuntamiento y ello por que fueron adquiridos gratuitamente.
Posteriormente, encontramos la STS de 14 de mayo de 1982 (RJ 3396), referida a determinados
viales, una calle y una glorieta y en ella separándose de la doctrina anterior considera que la
aprobación del Plan determinó la desafectación automática de los viales, la tercera Sentencia de
30 de Junio de 1982 (RJ 5250), alude a un antiguo camino municipal que se incluye en el ámbito
de una reparcelación, reconoce que la superficie de estos generan aprovechamiento a favor del
Ayuntamiento y concluye que la subrogación de los antiguos por los nuevos viales, solo tendrá
lugar en la parte que se han de ceder al Ayuntamiento en cuanto propietario aportante de una
parcela a la reparcelación.
El Art.47.3 del RGU sentó la regla en sus términos lógicos y concretos, las anteriores
disposiciones, fueron recogidas en el Art. 154 de la LS/92 y han tenido distinta plasmación en las
legislaciones autonómicas.
La Jurisprudencia matizó el significado y alcance del precepto (STS de 23 de Noviembre 1993),
la regla tiene su lógica, pues carece de justificación que los propietarios se beneficien de aquello
que la Administración aporte y en su día sufragó onerosamente, por el contrario, tratándose de
bienes de dominio público obtenidos gratuitamente, la regla de la sustitución es razonable,
justificada y proporcionada, pues no aplicarse, tras sucesivas modificaciones de planeamiento,
podría irse generando a favor de la Administración un aprovechamiento lucrativo que añadiría al
que por Ley le corresponde.
IV.- CRITERIOS DE DEFINICIÓN DE BIENES Y DERECHOS
Se contienen en el artículo 172 de la LUV, sobre el que conviene puntualizar:
1.- El derecho del propietario será proporcional al aprovechamiento subjetivo que
corresponda a la superficie de sus fincas incluidas dentro del área reparcelable.
La previsión se separa del artículo 86.1 del RGU, en cuanto se prevenía que el derecho de
los propietarios afectados era proporcional a la superficie de las fincas comprendidas en el
ámbito de la Unidad Reparcelable. La razón como ya apuntábamos anteriormente, estriba en que
el derecho no puede ser siempre proporcional a la superficie, porque a tenor del Art. 170 1 b),
34.b) y 58.2 de la LUV, ha de serlo con relación al aprovechamiento subjetivo. Repárese en que
a tenor del citado Art. 58.2 las Unidades de Ejecución pueden abarcar terrenos comprendidos en
distintas áreas de reparto y por lo tanto, los propietarios involucrados en la reparcelación pueden
tener un aprovechamiento subjetivo distinto por unidad de superficie de sus fincas.
Prevalencia de la realidad física sobre los títulos:
Se reitera aquí la previsión contenida en el Art. 103 del RGU, al tiempo que es redundante
y cansino en cuanto a la regla de discordancia entre los títulos registrales y la realidad física, que
ya viene referida en el Art. 164.4.
En el supuesto de haber mediado una reserva de aprovechamiento, el derecho del
propietario será equivalente al aprovechamiento objeto de tal reserva.
En estos casos el derecho del propietario – no es proporcional al de la reserva – es
equivalente al que ha sido objeto de reserva ( piénsese que la reserva deriva de una cesión en
una zona de distinto valor al de la zona que se reparcela y a la que se transfiere la reserva).
Para el caso de que la reserva de aprovechamiento se haya constituido en virtud de
un convenio para la determinación del justiprecio expropiatorio, la eficacia del mismo no
requerirá aprobación municipal.
Se está recogiendo el supuesto de hecho previsto en el Art. 183, lo que nos plantea
diversos interrogantes:
-
No se alcanza a comprender qué relación tiene el convenio de justiprecio con la
reserva de aprovechamiento.
-
Está reiterando aquí lo ya dicho en el Art. 183, pues si en el convenio que
contiene la reserva ha sido aprobado por el Ayuntamiento, ¿cómo va a
desconocerlo posteriormente?.
-
Por el contrario, si en el convenio no intervino el Ayuntamiento y sí otra
Administración ¿por qué se le priva al Ayuntamiento de aprobarlo en la
reparcelación?
2. El Proyecto de Reparcelación propondrá la adjudicación de la finca de resultado o
porción indivisa de ella, al propietario de la finca aportada, aún cuando ello determine la
adjudicación en condominio.
Los condominios contenidos en la propuesta, podrán ser disueltos a través del procedimiento
previsto en el Art. 174.6.
Se trata de una determinación lógica que resulta de los principios del Art. 170.1 c) y 2 de la
LUV, al tiempo que guarda relación con los criterios de adjudicación.
Procedencia de la indemnización económica sustitutoria de la adjudicación, cuando
la finca aportada se encuentre en alguno de los siguientes supuestos:
a)
Que su titular carezca de domicilio conocido y su derecho, deducida la retribución al
Urbanizador en especie, no permita la adjudicación de parcela independiente.
b)
Cuando se trate de titularidades dominicales desconocidas, dudosas o litigiosas, cuyo
derecho deducida la retribución en especie, no permita adjudicar finca de resultado
independiente.
c)
Cuando el derecho, deducida la retribución al Urbanizador en especie, sea inferior al
15% de la parcela mínima edificable.
Relacionando este precepto con el Art. 29.7 de la LRAU, se observa que en aquél las
indemnizaciones económicas sustitutorias de la adjudicación de fincas de resultado,
correspondían ser abonadas al Urbanizador. En la LUV no aparece tal previsión, por lo que el
vacío debe integrarse.
No se entiende porqué a un propietario con domicilio desconocido, se ha de reparcelar en
metálico cuando por la dimensión de su derecho, deducida la retribución en especie, pueda
adjudicársele en proindiviso, tal disposición entra en contradicción con la regla de la proadjudicación consagrada en el Art.170.2 de la LUV.
En el Art. 172.2. b) se establece una dispensa al tiempo que un trato desigual a las fincas de
titularidad dudosa, desconocida o litigiosa. Puede suceder que uno o varios de los afectados estén
dispuestos a pagar o avalar a su riesgo y ventura procesal, por lo que no tiene sentido
penalizarlos. Es posible también la adjudicación en proindiviso. La regulación de tal precepto
colisiona frontalmente con el principio de tutela judicial efectiva.
El Art.172.2. c) dá cabida a la indemnización sustitutoria para aquellos propietarios que una vez
deducida la retribución del Urbanizador en especie, su derecho sea inferior al 15% de la parcela
mínima edificable. Esta propuesta, no merma el derecho que asiste al propietario minoritario a
llevar a cabo los requerimientos a que hace mención el Art. 174 regla 8 párrafo segundo,
requiriendo al Urbanizador para completar sus derechos.
3.- Los propietarios y titulares de derechos afectados están obligados a exhibir los títulos
que posean y declarar las situaciones jurídicas que conozcan y afecten a sus fincas.
La omisión, error o falsedad de las declaraciones, no afectará al resultado objetivo de la
reparcelación.
De apreciarse dolo o negligencia grave, puede exigirse responsabilidad civil o penal.
Se está reproduciendo el contenido del Art. 103.1 y 2 del RGU.
El artículo guarda concordancia directa con el Art. 164 sobre identificación de los bienes,
derechos y titulares afectados por la actuación.,
Con independencia de las certificaciones de dominio y cargas interesadas del Registro de la
Propiedad, se impone a los propietarios y titulares de derechos afectados por la reparcelación, la
obligación de exhibir sus títulos y declarar, además las situaciones jurídicas que conozcan y
afecten a sus fincas.
Se trata de un trámite simultáneo con el anterior. No se establece plazo alguno para cumplir con
tal obligación, por lo que lo oportuno será que por parte de la Administración Actuante se supla
la omisión del precepto estableciendo un plazo para que lo lleven a cabo, utilizando la preceptiva
comunicación a la que alude el Art. 166 y por la que el Urbanizador debe comunicarse haciente e
individualmente a los propietarios la aprobación del Programa, incorporando a dicha
comunicación el contenido recogido en tal precepto.
4.- Discrepancias en orden a la titularidad de derechos, corresponde su resolución a la
jurisdicción ordinaria.
Para tales supuestos el precepto nos indica que:
•
•
El Proyecto de Reparcelación se limitará a calificar la titularidad de dudosa.
La Administración asumirá la representación de los derechos e intereses de esas
titularidades a efectos de tramitar el expediente.
•
Para determinar la modalidad de retribución en estos casos de titularidad
dudosa o litigiosa, se entiende que se retribuye en terrenos.
•
Cuando el derecho de tales fincas no alcance para obtener adjudicación de finca
de resultado independiente, puede ser objeto de indemnización sustitutoria,
quedando el importe consignado a resultas de lo que resuelva la jurisdicción
ordinaria sobre la duda o litigio planteado.
Es evidente que la titulación supone una presunción de legitimidad que no puede desconocerse
sin más, y así resulta del Art.164.4, donde se dispone que en los procedimientos de gestión
urbanística se observará las presunciones y beneficios legales reconocidos a los titulares de
derechos inscritos por la legislación hipotecaria, prevaleciendo las mediciones reales y
actualizadas sobre las descripciones documentales que contradigan la realidad.
Cualquier discordancia o contienda de derechos, debe ser sometida, como cualquier otra, a la
decisión de los Tribunales Ordinarios, por cuanto que la Administración no puede ni debe
declarar o negar derechos patrimoniales de los particulares.
Conviene traer a colación la Doctrina contenida en la STS de 8 /6/2004, cuando nos indica que:
“Cuando existe un pleito civil pendiente sobre la titularidad dominical de una finca, no
se puede negar que la titularidad es litigiosa, y así lo ha declarado la doctrina
jurisprudencial, deja claro el TS la presunción establecida en el Art.38 de la LH y que
ello es materia reservada a los Tribunales del orden civil, y cuando ello suceda, la
titularidad deberá calificarse de litigiosa, y así ha de constar en el Proyecto de
Reparcelación con las consecuencias que determina el Art. 103.4 del RGU, hoy Art.
172,4 de la LUV.”
Sin perjuicio de lo anterior la STS de 6/7/1999 declara que: “Cuando las titularidades
implicadas se plantean como dudosas, esa declaración es la que debe formular la
Administración, reservando a las partes el derecho a acudir a la jurisdicción competente,
absteniéndose de discutir o negar titularidades dudosas, cuya representación y defensa
corresponde a la Administración.” Si las titularidades son dudosas la Administración ha de
formular ese pronunciamiento, el cual determinará el alcance y la extensión de la duda,
resolución que en lo que atañe a la duda, será susceptible de control jurisdiccional. No es función
de la Administración decidir, con ocasión de la aprobación de un Proyecto de Reparcelación, o
unas Bases y Estatutos de una Unidad de Actuación, la persona que resulte titular de terrenos
comprendidos en la Unidad de Ejecución. Del mismo modo, no es competencia de los Tribunales
Contencioso-Administrativos decidir sobre la existencia de titularidades dominicales en el
ámbito de la Unidad de Ejecución, pronunciamiento que es de la exclusiva incumbencia de los
Tribunales Civiles.
Lo anterior no es óbice para que durante el período de Información Pública, puedan
considerarse sustitutivos del título que se requiere, los hechos notorios, más en concreto, la STS
de 6/3/1991, desestima la defensa de un Ayuntamiento en base a una titularidad dudosa,
invocando el Art. 103.4 del RGU, cuando dice literalmente:
“La realidad ha de prevalecer frente a la titularidad, como precisa el Art. 103.3 del
RGU, máxime cuando en este caso no existe propiamente una discrepancia en orden a la
titularidad del derecho, siendo la situación fáctica perfectamente comprobable, con
independencia de la documentación aportada”. Se está refiriendo a una servidumbre de
paso cuya evidencia era notoria.
Concluye el precepto refiriendo la situación de paradero desconocido y
distinguiendo según se trate de españoles o de extranjeros. En el primer caso, la defensa
de los intereses del español en paradero desconocido, corresponderá al Ministerio Fiscal,
salvo que éste hubiere designado representante con facultades suficientes. En el segundo
caso, si el titular de la finca de origen fuera de otro Estado y su domicilio desconocido o
no, la defensa de sus intereses, durante la tramitación del procedimiento, se comunicará a
la Embajada de su país o al Consulado más próximo si ésta no existiese en España.
V.- CRITERIOS DE VALORACIÓN Y CONCEPTOS INDEMNIZABLES.
(Art. 173 ).
1.- En cuanto a la valoración de los bienes y derechos de las fincas aportadas, se remite a las
Normas del título 1 de esta Ley y a la legislación estatal sobre valoraciones. Lo que supone una
remisión expresa, como no podía ser de otro modo a lo dispuesto en el Art. 31 y 32 de la LS/98.
2.- En el número 2 de este precepto y de una forma altamente farragosa se intenta distinguir
entre conceptos indemnizables a cargo de la actuación y conceptos indemnizables a cargo de los
propietarios responsables.
* A cargo de la Actuación:
El propietario tendrá derecho a que se le indemnice el valor de las plantaciones,
instalaciones y construcciones de su finca originaria incompatibles con la actuación.
* A cargo de los propietarios:
El propietario deberá asumir la indemnización de las cargas y gravámenes que afecten a su
finca y que no puedan mantenerse sobre ésta por subrogación real.
Igual derecho corresponde a los titulares de actividades, legalmente establecidas, que deban
cesar o ser trasladadas como consecuencia de su incompatibilidad con el planeamiento en
ejecución.
Igualmente son de cargo del propietario responsable el coste de descontaminación de los
suelos y los sobre costes que genere el desmantelamiento y tratamiento de los elementos
contaminantes existentes en las construcciones.
3.- Concluye el número 3 del precepto que comentamos con que las indemnizaciones y
demás cargas de la Urbanización se distribuirán entre los adjudicatarios de las fincas resultantes
con arreglo al valor de éstas.
VI.- CRITERIOS DE ADJUDICACIÓN (Art. 174)
1.- Retribución en especie y prevalencia de los acuerdos que se alcance entre propietario y
Urbanizador.
Por lo que hace a la retribución en especie, se dispone que ésta se ajustará a lo que convengan
el Urbanizador y los propietarios.
En defecto de acuerdo entre ambos: regirá el coeficiente de canje aprobado en el Programa de
Actuación Integrada conforme a la Proposición Jurídico-Económica.
Por lo que hace a los acuerdos o convenios entre propietarios y Urbanizador, se establecen los
siguientes límites:
-
No pueden ser contrarios a la Ley o a la Ordenación Urbanística.
Ni lesivos de derechos de terceros o del interés público.
2.- Supuesto de gestión directa para la promoción de suelo con destino a VPO.
En tales casos:
La adjudicación de terrenos correspondientes al 10% del aprovechamiento, se efectuará
gratuitamente a favor de la Urbanizadora, vinculándola a tal destino.
Esta disposición solo tiene sentido para cuando la gestión directa se encomienda al Instituto
Valenciano de la Vivienda, pero no cuando actúa el propio Ayuntamiento o una empresa
municipal.
3.- Se establecen las reglas de adjudicación en la reparcelación, con matices respecto
a las que resultaban del Art. 70 de la LRAU, superposición y proximidad.
a)
Criterio general y prevalente: superposición entre terrenos de origen y finca de
resultado, la regla se matiza de forma y manera que tal supuesto se aplicará siempre
que se dé la íntegra coincidencia de superficies y que el aprovechamiento subjetivo
complete el derecho adjudicado
b) Criterio subsidiario: proximidad entre la finca inicial y la finca aportada.
En cualquier caso se exigirán coeficientes de ponderación en función de la localización
de la finca adjudicada. De forma y manera que la adjudicación se corrija ponderando distintos
valores según:
-
La localización.
El uso, y
Calificación de la finca adjudicada
La regla en tal supuesto se matiza nuevamente en el sentido que las diferencias sean apreciables
que justifiquen la corrección y que tales coeficientes se calculen adecuadamente en el Proyecto
de Reparcelación.
4.- Saliendo al paso de las interpretaciones suscitadas, en la aplicación del Art. 68 de la
LRAU y por cuya virtud cuando se aludía a la permuta forzosa, en defecto de acuerdo, de
las fincas originarias de los propietarios por parcelas edificables, y la necesidad o no de
acreditar la ausencia de acuerdo o disconformidad, el número 4 del Art. 174 declara que
cuando la retribución al Urbanizador se deba efectuar en parcelas edificables, la reparcelación
adjudicará éstas, sin que sea precisa para ello la conformidad de los afectados.
5.- Extinción de condominios, salvo oposición de los afectados.
El acuerdo aprobatorio de la reparcelación, podrá extinguir, total o parcialmente, salvo
oposición expresa de los afectados, los condominios existentes sobre las fincas aportadas, para
ello aplicará los criterios y requisitos exigidos por las Normas de Derecho Civil.(Arts. 400, 1051
y ss).
En tales casos, el Proyecto de Reparcelación propondrá la adjudicación de fincas independientes
de los derechos correspondientes a las cuotas indivisas de que cada propietario sea titular.
Idéntica regla se aplicará, si es posible, en los supuestos en que la cuota indivisa de un
condómino, permita la adjudicación de parcela independiente, siempre que retribuya a metálico
al Urbanizador y aunque el otro lo haga en especie, aunque para ello medie cesión de parte del
derecho del que retribuya a metálico.
6.- Prohibición de adjudicar como finca independiente superficies inferiores a la parcela
mínima o que carezca de las condiciones urbanísticas adecuadas para su edificación.
En tales casos, el acuerdo aprobatorio de la reparcelación podrá adjudicar la misma finca en
proindiviso a propietarios cuyo derecho no supere la mitad de la parcela mínima, incluso
contra la voluntad de los interesados.
No se adjudicará la misma finca en proindiviso contra la voluntad de los interesados, a
propietarios cuyo derecho no alcance la mitad de la parcela mínima, a excepción que el
condominio ya estuviera constituido en la finca inicial.
A continuación establece una presunción “Se entenderá que la adjudicación en proindiviso no se
produce contra la voluntad de los interesados cuando dentro del período de exposición al
público de la reparcelación, estos no hayan formulado los requerimientos a que se refiere el
apartado siguiente”.
Como ya apuntó la STS de 11-5-1990 : “La reparcelación es una técnica por cuya virtud las
parcelas primitivas, configuradas con anterioridad y al margen del planeamiento, son
sustituidas por otras que se adaptan a las exigencias de éste, y que además han de lograr la
justa distribución de beneficios y cargas del planeamiento. Tal sustitución es sin duda una
operación difícil. En ella la adjudicación de fincas independientes debe ser la regla general,
cuando no es posible se llegará a la adjudicación proindiviso”.
7.- Requerimientos recíprocos al fin de evitar los proindivisos.El artículo 174.7, recoge el artículo 70.b) de la LRAU, el legislador valenciano mantiene su
propósito o intención de evitar los proindivisos en la adjudicación de las parcelas resultantes de
la reparcelación. De tal modo, se dispone que: “A fin de evitar el proindiviso, los interesados,
podrán efectuarse requerimientos recíprocos para sustituir las cuotas de condominio previstas
en el Proyecto con indemnizaciones en metálico”.
Se ha eliminado la antigua incorrección que aludía a Escritura y no Acta, ahora expresamente se
determina que el requerimiento deberá cursarse mediante Acta Notarial.
La finalidad de estos requerimientos es, la de excluir o impedir la constitución de proindivisos
entre los adjudicatarios respecto de alguna o algunas parcelas o solares de resultado,
sustituyendo la cuota del condominio por su indemnización a metálico, y en evitación de
negociaciones o manipulación de datos y resultados, el destinatario del requerimiento es el que
tiene la opción de cobrar o pagar.
El solicitante del Acta es cualquier propietario de la finca de origen que aparezca como
adjudicatario de una cuota indivisa en el Proyecto de Reparcelación aún no aprobado. No se
requiere ningún tipo de legitimación para instar el Acta.
El destinatario del requerimiento es cualquier otro adjudicatario de cuota indivisa de la misma
parcela o finca de resultado. La notificación se practicará en el domicilio que conste en el
Proyecto de Reparcelación a efectos de notificaciones y requerimientos.
El contenido del Acta no es otro que el ofrecimiento al destinatario, de una doble alternativa: o
bien pagar y adjudicarse no solo la cuota que inicialmente le correspondía, sino también la del
requirente, o bien, obrar cediendo su cuota al requirente. En todo caso, el pago o el cobro lo es a
“un mismo precio unitario”.
No se establece ninguna norma acerca de la fijación de ese precio o valor; se deja pues la fijación
del precio al arbitrio de la parte que promueve el requerimiento.
El Acta y el requerimiento al tercero, debe realizarse necesariamente dentro del plazo de
Exposición al Público del Proyecto de Reparcelación, es decir, durante el plazo mínimo de un
mes de exposición al público al que hace mención el Art. 177.1, el requerido dispone de un
plazo de diez días para adoptar la decisión que mejor le parezca.
La contestación del destinatario puede formularse en la misma Acta Notarial o en otra
diferente. En caso de silencio la norma impone la decisión del cobro por el destinatario,
resultando así el requirente adjudicatario y titular de la cuota que inicialmente le correspondía
aquél.
El requirente debe proceder al pago o consignación de la indemnización o bien
constituyendo garantía financiera con carácter previo a la aprobación del Proyecto de
Reparcelación. El ordinal que comentamos solo exige que: “el pago o consignación de la
indemnización sea objeto de garantía financiera con carácter previo a la aprobación del
proyecto reparcelatorio”.
Siguiendo a Rueda Pérez, entiendo que no hay una transmisión encubierta de cuota indivisa
alguna, en este caso la reparcelación lo que hace es sustituir una cuota en proindiviso por una
indemnización a metálico.
8.- Derechos cuya cuantía no alcance el 15 % de la parcela mínima edificable,
adjudicaciones sustitutorias de excesos o defectos.
Cuando la cuantía exacta del derecho de un propietario no alcance o exceda de lo necesario para
adjudicarle lotes independientes completos, los restos, siempre que su cuantía no exceda del 15%
de la parcela mínima edificable, pueden sustituirse mediante compensaciones monetarias
complementarias, equivalentes a las diferencias de adjudicación.
Si la cuantía de los restos es mayor del 15% de la parcela mínima, procede la adjudicación de
cuota indivisa de una finca de resultado en condominio, conforme al Art. 172.2.
La adjudicación podrá aumentarse para mantener en su propiedad a los dueños de fincas con
construcciones compatibles con la actuación, imponiéndoles la compensación monetaria
sustitutoria correspondiente.
Se regulan en el párrafo 2, del ordinal 8 de este artículo el supuesto contemplado en el antiguo
Art. 70.3 letra d) de la LRAU, por cuya virtud los propietarios que reciban indemnización
sustitutoria de adjudicación y el Urbanizador podrán efectuar los requerimientos
recíprocos, en la forma y plazos a que hemos hecho referencia en el apartado anterior. El
Urbanizador, hará lo propio requiriendo a la Administración cuando solicite compensar en
metálico excedentes de aprovechamiento.
Es de todo punto frecuente, que el aprovechamiento que corresponde a un propietario no
coincida con el que corresponde a una parcela o solar edificable entero, de modo que pueda
haber defecto o exceso de aprovechamiento. Para tales casos, cabe una doble posibilidad, o bien
que el exceso que sea insuficiente para alcanzar una parcela entera sea objeto de compensación
monetaria complementaria o sustitutiva por el Urbanizador a favor del propietario, o bien que se
le adjudique una parcela de aprovechamiento superior al que le corresponde debiendo pagar él al
Urbanizador la diferencia.
A tal fin, se establece un sistema similar al de los requerimientos recíprocos para la disolución
de proindivisos, de modo que el propietario y el Urbanizador puedan requerirse recíprocamente
para que el otro decida si prefiere cobrar o pagar. A diferencia del caso anterior aquí no hay
trasvase o movimientos de aprovechamientos, sino solo de dinero.
No está de más recordar como apunta Lorente Tallada, que nos encontramos ante un derecho del
propietario minoritario y del que se han hecho eco algunas Sentencias del TSJ de la Comunidad
Valenciana como la de 8 de junio de 2001 nº.698/2001, recurso nº. 3.063/97, Ponente: Altarriba
Cano y en la que se declara, después de analizar la similitud y diferencia entre la legislación
estatal y la valenciana que “establece pues la Ley Valenciana, una prerrogativa a favor de los
propietarios minoritarios, no contenida en la legislación estatal, de manea que la Ley ofrece a
todo propietario minoritario, cualquiera que fuere la superficie de su parcela originaria, la
posibilidad de adquirir suelo hasta completar la parcela mínima, al precio por metro cuadrado
que el Urbanizador le ofrece, y con el que pretende indemnizare.
Es este requerimiento, previsto por la norma valenciana, el que falta en el supuesto de autos, de
forma tal que, se ha conculcado por el Urbanizador y, por la Administración, a convalidar la
proposición de aquél aprobando la reparcelación forzosa propuesta, el régimen subjetivo de los
propietarios minoritarios del Sector, hasta el punto de que se les obliga a vender al precio que
el Urbanizador impone, sin que estos hayan prestado su consentimiento al respecto, ni hayan
podido actualizar los derechos que la Ley les concede de adquirir suelo necesario hasta
complementar la parcela mínima, al precio que el Urbanizador les ha ofrecido comprar o
indemnizar”.
El último inciso del precepto refiere que el mismo procedimiento se llevará a cabo a fin de
adquirir los excedentes de aprovechamiento de la Administración.
Al excedente de aprovechamiento se refiere el artículo 34 de la LUV, siguiendo la pauta ya
establecida en el Art. 60 de la LRAU. Se trata de una operación jurídico-económica, de gestión
urbanística, por la que se compensa onerosamente el derecho a construir el excedente de
aprovechamiento que presenta un terreno. Los excedentes de aprovechamiento se compensan
cediendo terrenos equivalentes, libres de cargas, a la Administración o indemnizándole por su
valor en metálico. Los ingresos públicos por este concepto quedan afectos al patrimonio
municipal de suelo.
9.- Supuestos excluidos de la redistribución material o física.
A ellos se dedican los ordinales 9 a 14 de este precepto. La conservación de las propiedades
primitivas, no son objeto de nueva adjudicación, cuando se encuentra en los casos a que
aluden los ordinales que comentamos, lo que no impide la regularización de linderos, cuando
resulte necesaria y lleve aparejada la fijación de las compensaciones económicas que
proceda.
Terrenos edificados con arreglo al planeamiento.
Cuando en el área reparcelable se incluyan terrenos edificados sobre suelo privado con usos y
tipologías compatibles con el planeamiento, éstos no son objeto de nueva adjudicación,
conservándose las propiedades primitivas, sin perjuicio de regularizar linderos cuando fuere
necesario y de las compensaciones económicas que procedan, teniendo en cuenta lo prescrito en
el capítulo 3 del título I de esta Ley. Se trata de una norma recogida ya en el Art. 99.3 a) de la
LS /76 y sobre la que existe una constante interpretación de la jurisprudencia y así la STS de
20-5-1985 nos indica: “Aunque la reparcelación lleva consigo, por lo general, la adjudicación
de nuevas parcelas mediante una compensación en especie entre todos los propietarios
afectados, existen, sin embargo, algunos supuestos en que determinados terrenos, a pesar de
encontrarse comprendidos en la Unidad reparcelable, no son objeto de nueva adjudicación,
conservándose por sus titulares las propiedades primitivas, sin perjuicio de la regularización de
linderos cuando fuere necesario y las compensaciones económicas que procedan, esto ocurre,
en lo que interesa al presente recurso cuando se trata de terrenos ya edificados con arreglo al
planeamiento o incluso en disconformidad con el mismo, siempre que concurran las
circunstancias relacionadas en el Art.90 del RGU, lo que significa que los terrenos ya edificados
entran en el procedimiento de reparcelación, quedando al margen del proceso de distribución
de nuevas parcelas cuando las obras, edificaciones e instalaciones, aunque se encuentren fuera
de ordenación puedan conservarse, en lo que aquí importa por no ser necesaria su eliminación
para realizar las obras de urbanización previstas en el Plan o por no estar destinadas a un uso
radicalmente incompatible con la ordenación, e incluso como uso provisional….”
En el mismo sentido, la STS 31-12-1985, reiterando la STS de 11-5-1990, que: “En la
reparcelación, tratándose de terrenos ya edificados con arreglo al planeamiento, se conservan
las titularidades dominicales primitivas, sin que por tanto hayan de ser dichos terrenos objeto de
nueva adjudicación. Tal mantenimiento de la situación anterior, ciertamente, ha de dar lugar a
la compensación económica que pueda resultar procedente, pero en el supuesto litigioso no se
ha probado que la compensación decidida fuera insuficiente en el momento de la
reparcelación”.
La remisión al capítulo 3 del título I, lo es con referencia a las áreas semiconsolidadas (Art.
27, donde se lleva a cabo un tratamiento para las edificaciones consolidadas en régimen de
Actuaciones Integradas (Art. 28), para las edificaciones consolidadas en régimen de
Actuaciones Aisladas (Art. 29) y se da solución legal a la situación de exceso de
aprovechamiento consolidado (Art.30).
Tratándose de fincas parcialmente edificadas, la aplicación del Art. 30, se hará respetando
en la valoración la unidad económica de la finca de origen, aunque la reparcelación pueda
segregar parte de ella para su adjudicación a tercero, siempre que resulte solución adecuada para
mantener el equilibrio económico de la actuación.
- Terrenos con edificación no ajustada al planeamiento, en determinados supuestos.
Los terrenos en que existan edificios no ajustados al planeamiento se adjudicarán íntegramente
a sus primitivos propietarios, sin perjuicio de la regularización de linderos y las
compensaciones pertinentes, siempre que se den las siguientes circunstancias:
a.- Que no sea necesaria la demolición de la edificación para la ejecución de las obras de
urbanización.
b.- Que no esté destinada a usos radicalmente incompatibles.
c.- Que no esté decretada la demolición de la edificación en virtud de expediente de
infracción urbanística.
d.- Que la superficie edificada no sea inferior a la parcela mínima edificable, salvo que quede
comprendida en finca resultante de mayores dimensiones que se adjudique al propietario.
e.- Que todo ello resulte procedente para mantener el equilibrio económico conforme al
régimen que resulta de los Arts. 27 a 30 de la LUV para las edificaciones en áreas
semiconsolidadas.
Se trata de una norma muy parecida, por no decir casi idéntica, a excepción del supuesto e de la
recogida en el antiguo Art. 90 del RGU.
La hipótesis legal que nos ocupa se circunscribe al supuesto de que tales edificios no ajustados al
planeamiento no se destinen a usos radicalmente incompatibles, que no sea necesaria su
demolición para la ejecución de la obra de urbanización y que la superficie edificada no sea
inferior a la parcela mínima, a menos que quede comprendida entre una finca resultante de
mayores dimensiones, que corresponda al adjudicatario, con arreglo a su derecho.
Supuesto en el caso que el valor real previo del inmueble, con independencia del
planeamiento, supere el del aprovechamiento subjetivo.
Está aludiendo al caso recogido en el Art. 28.2 de la LUV y en tal supuesto, el propietario podrá
renunciar a sus derechos instando la indemnización en metálico por el procedimiento del Art.
162.3, esto es, renunciar a la adjudicación de la finca de resultado, y siendo compensado en la
cantidad que fijará la Administración, previo informe técnico y según criterios objetivos en el
mismo acuerdo aprobatorio de la reparcelación. La renuncia debe formalizarse mediante
Escritura Pública o comparecencia administrativa, durante la Información Pública del expediente
de reparcelación, pudiendo acompañarse o ser condicionada a una propuesta de tasación
formulada por el propietario.
Se concluyen las reglas de adjudicación con tres previsiones, contenidas en los ordinales 12 a
14 e íntimamente relacionadas con el caso que nos ocupa y así:
a. Cuando la superficie de techo edificada exceda del aprovechamiento objetivo, no tendrá la
consideración de aprovechamiento objetivo a efectos de medir los excesos de adjudicación.
b.- Los titulares que conserven sus propiedades primitivas, tienen la consideración de
adjudicatarios a todos los efectos.
c.- Con carácter supletorio se aplicarán las reglas de expropiación forzosa.
Se culmina con ello el peculiar régimen aplicable a las edificaciones en áreas semiconsolidadas.
VII. CONTENIDO DEL PROYECTO DE REPARCELACIÓN (ARTÍCULOS 175 Y 176
DE LA LUV.)
El Proyecto de Reparcelación se constituye en pieza clave de aplicación práctica de esta
institución en cuanto plasma documentalmente todas las operaciones redistributivas en que
consiste y es vehículo para la sustanciación y resolución del expediente reparcelatorio. En el
Proyecto de Reparcelación debe quedar concretado todo el contenido de la reparcelación y a
través de la Memoria, relación de propietarios e interesados, propuesta de adjudicación de las
fincas resultantes, tasación de los derechos, edificaciones, construcciones y plantaciones que
deberán extinguirse o destruirse para la ejecución del Plan, Cuenta de Liquidación Provisional y
Planos (STS 25 Julio 1995).
De la Sentencia aludida, se deducen con toda claridad el significado, alcance del Proyecto de
Reparcelación y su contenido, que no es más que el referenciado en el Art. 175, completado
con las determinaciones del Art. 176.
Los preceptos que comentamos no hacen más que reproducir el contenido de los artículos 82 a
84 del RGU.
El contenido del Proyecto de Reparcelación se concreta en un proyecto que consta de los
siguientes documentos:
a.- Memoria.
Debe expresar y justificar :
•
•
•
•
•
•
•
Circunstancias y acuerdos que motivan la reparcelación y las peculiaridades que
concurran.
Descripción de la Unidad reparcelable.
Criterios utilizados para definir y cuantificar los derechos de los afectados.
Criterios de valoración de las superficies adjudicadas.
Criterios de adjudicación.
Criterios de valoración de los edificios y demás elementos que deban destruirse,
cargas y gastos que correspondan a los adjudicatarios.
Circunstancias que contribuyan a explicar los acuerdos que se propongan.
b.- Relación de propietarios e interesados.
Incorporará sus datos identificativos de modo que sea posible la práctica de cualesquiera
comunicaciones dirigidas a los mismos. Este particular adquiere especial trascendencia a los
fines y efectos de cursar los requerimientos en orden a la disolución de proindivisos, propietarios
minoritarios y adquisición de excedentes de aprovechamiento.
c.- Descripción de las fincas aportadas (fincas iniciales)
Se expresará la naturaleza y cuantía de las fincas y derechos aportados, con descripción de las
mismas en la forma que resulta del Registro y en su caso, del Proyecto de Reparcelación. La
totalidad de la superficie incluida en el área reparcelable deberá ser objeto de identificación
registral.
El Proyecto de Reparcelación deberá proponer la inmatriculación de las fincas que carecieren de
inscripción, la rectificación de superficies o linderos y cualquier otra circunstancia que afecte a
su descripción. Propondrá la realización de las operaciones de modificación de las entidades
hipotecarias precisas para la formación de las fincas que han de ser incluidas en el área
reparcelable.,
d.- Propuesta de adjudicación de las fincas resultantes.
Expresará el aprovechamiento urbanístico
nominalmente a los adjudicatarios.
que corresponda a cada una y designará
Las adjudicaciones de las fincas de resultado y su descripción, deberán cumplir los requisitos
establecidos en la legislación hipotecaria.
e.- Tasación de los derechos, edificaciones, construcciones o plantaciones que deban
extinguirse o destruirse en ejecución del Plan.
La valoración de los edificios, plantaciones, instalaciones y derechos a extinguir, o incompatibles
con el planeamiento, deberán ser objeto de justificación expresa. A tal fin, el Urbanizador
podrá acceder a las propiedades privadas a los efectos de llevar a cabo las comprobaciones y
mediciones sobre las fincas aportadas y los elementos que deba valorar.
f.- Cuenta de Liquidación Provisional respecto de cada propietario.
Establecerá las cantidades que le corresponde abonar o percibir y de resultar ser acreedor neto el
Urbanizador, deberá llevar a cabo la indemnización con anterioridad a cualquier ocupación de la
finca de origen.
g.- Planos
Se incorporará al Proyecto de Reparcelación los siguientes planos, redactados a escala entre
1/500 y 1/2000, con claridad suficiente para que puedan percibirse los linderos y demás
grafismos.
La simbología gráfica y la enumeración de las parcelas debe ser uniforme, no se utilizarán
símbolos contrarios a los comunes en la práctica usual ni que induzcan a error.
Los planos se concretan en los siguientes:
Plano de situación y relación con la ciudad
•
Plano de información que incorpore los parcelarios o planos catastrales
anteriores y referidos a la misma superficie.
•
Planos de delimitación e información, que expresen los límites de la Unidad
reparcelable, linderos de las fincas afectadas, edificaciones y demás elementos
existentes sobre el terreno.
•
Plano de ordenación, que reproduzca, a la misma escala que el anterior, el
correspondiente plano del Plan que se ejecute.
•
Plano de clasificación y valoración de superficies afectadas.
•
Plano de adjudicación, detallando los linderos de las fincas de resultado
adjudicadas.
•
Plano de superposición de las fincas aportadas y de las adjudicadas, justificando
la aplicación de los criterios de adjudicación.
De forma análoga a como lo hacía el Art. 82.3 del RGU, el Art. 175.2 de la LUV indica que la
documentación podrá reducirse o ampliarse en congruencia con el contenido efectivo de la
reparcelación en cada caso.
•
VIII.- RÉGIMEN DE LA REPARCELACIÓN FORZOSA (Art. 177)
Con carácter previo puntualizar que conviene aclarar el término de “forzosa”, que no viene
referido al procedimiento de aprobación ni a la reparcelación en sí misma, sino a su resultado,
sus efectos, se imponen forzosamente a los propietarios afectados a pesar de su inactividad o
incluso de su oposición abierta.
Al igual que sucedía con el Art. 69 de la LRAU, no se establece un procedimiento propiamente
dicho, sino que se indican una serie de trámites a seguir y así literalmente el Art. 177.1, nos
indica que el procedimiento de aprobación de la reparcelación forzosa, “habrá de ajustarse a las
siguientes reglas”:
a.- Exposición al público del Proyecto
Elaborado el Proyecto con el contenido de los artículos 175 y 176 debe someterse a Información
Pública por el plazo mínimo de un mes, y ello con independencia del deber de comunicación a
los interesados a que hace mención el Art.166.1. Recuérdese que con carácter previo a la
reparcelación, el Urbanizador debe comunicar fehaciente e individualizadamente a los
propietarios la aprobación del Programa, incorporando a dicha comunicación fehaciente el
contenido de las determinaciones a que hace mención las letras a a la e del citado artículo.
b.- Solicitud y acreditación de certificaciones registrales de dominio y cargas.
Con carácter previo o simultáneo al inicio de la Información Pública, es preciso solicitar del
Registro de la Propiedad certificación de dominio y cargas de todas las fincas incluidas en el
área reparcelable.
c.- Audiencia adicional
Se establece un nuevo plazo de audiencia por quince días, sin necesidad de nueva Información
Pública, para dos tipos de personas.
1.- Titulares registrales no tenidos en cuenta en la elaboración del Proyecto de
Reparcelación.
Se trata de aquellos desconocidos, omitidos o preteridos en el Proyecto de Reparcelación
sometido a Información Pública, y que se pongan de manifiesto bien por sí mismo o bien como
consecuencia de la certificación registral de dominio y cargas.
2.- Propietarios afectados por modificaciones que “respecto del Proyecto inicialmente
elaborado, se hayan acordado durante su tramitación”.
Se trata de todos aquellos afectados por modificaciones introducidas en el Proyecto durante el
período de Información Pública, o por el Ayuntamiento de oficio o a la vista de las Alegaciones.
d.- Requerimientos al Urbanizador.
Se trata de una incidencia que puede surgir durante la sustanciación del Proyecto, derivada de los
requerimientos recíprocos entre quienes hayan resultado adjudicatarios de fincas en condominio
a fin de extinguir la situación de proindivisión, o de la derivada de la adquisición de excedentes
de aprovechamiento, por parte de los propietarios minoritarios o incluso el Urbanizador respecto
de la Administración y así expresamente se nos indica que los requerimientos pueden suscitarse
“durante el período de Información Pública y Audiencia posterior”. Resulta obvio que si un
propietario ha sido preterido, y se le reconoce tras el trámite de audiencia de la letra c, éste
obviamente puede llevar a cabo el requerimiento durante ese plazo de audiencia.
e.- Aprobación del Proyecto de Reparcelación Forzosa.
Será acordada por el Ayuntamiento dentro del plazo máximo de tres meses, desde la
presentación de la totalidad de la documentación exigible. La aprobación corresponde al Alcalde
a tenor del Art. 21 de la LDRL letra j).
Se establece el silencio positivo para el supuesto de que presentado el Proyecto de Reparcelación
con todos los documentos exigibles, transcurra el plazo de tres meses sin resolución, siempre que
no hayan alegaciones pendientes.
De existir alegaciones, deberán ser resueltas en el plazo de un mes por parte del Ayuntamiento y
transcurrido el expresado plazo, sin que medie resolución expresa, se entenderá desestimada la
reparcelación propuesta por el Agente Urbanizador, viniendo obligado el Ayuntamiento a
redactar el Proyecto definitivo, y proceder a su aprobación, en el plazo máximo de un mes, y de
transcurrir éste sin que el Ayuntamiento haya llevado a cabo la redacción del Proyecto definitivo,
el mismo se entenderá aprobado definitivamente.
f.- Resolución del procedimiento.
Como no podía ser de otro modo, la resolución que ponga fin al procedimiento, deberá ser
motivada y decidirá todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas
del mismo.
La aprobación podrá producirse pura y simplemente o con rectificaciones que expresen de forma
inequívoca su alcance y queden incorporadas definitivamente al Proyecto.
También puede denegarse su aprobación.
El precepto no está haciendo otra cosa que reproducir el Art. 110 del RGU.
Se vuelve a insistir en que la resolución debe pronunciarse sobre todos aquellos aspectos que
deben ser contenidos en el título inscribible, siquiera sea por referencia a los contenidos del
Proyecto, y que permitan llevar a cabo la inscripción del título en el Registro de la Propiedad.
IX.- REPARCELACIÓN ECONÓMICA.
A ella se dedica el Art. 178 de la LUV.
Trae causa de sus precedentes constituidos por los artículos 125.2 LS/76, 74 y 116 del RGU.
Se conceptúa y posibilita este tipo de reparcelación “cuando las circunstancias de edificación,
construcción o de índole similar concurrentes en la Unidad de Ejecución, hagan impracticable o
de muy difícil realización la reparcelación material …(Art. 178.1).
El número 2 establece los límites a los que queda sometido este tipo de reparcelación:
•
•
•
•
Establecimiento de las indemnizaciones sustitutorias.
Rectificaciones correspondientes en la configuración de linderos de las
fincas, parcelas o solares iniciales.
Adjudicaciones que procedan a favor de sus beneficiarios.
Redistribución de los terrenos en que no concurran las circunstancias
justificativas de su carácter económico.
Recordemos que en la LS del 76 el presupuesto de aplicación venía configurado por la
imposibilidad de llevar a cabo la reparcelación material de los terrenos, en razón de
circunstancias de la edificación en la totalidad de la Actuación Urbanística, o parte de la misma
superior al 50%.
En tales casos, es razonable que hayan compensaciones económicas, si bien el Art.74 del RGU
se apartaba de las sustituciones económicas en la medida que permitía la redistribución material
de los restantes terrenos .
En nuestro caso, el régimen de las áreas consolidadas referidas en los artículos 27 a 30 de la
LUV, justifican tal previsión.
X.- REPARCELACIÓN VOLUNTARIA. (Art. 179)
La reparcelación voluntaria venia recogida en el Art. 115 del RGU como un procedimiento
abreviado o simplificado, por cuanto que todos los propietarios afectados prestaban su
conformidad a una propuesta de reparcelación, bastaba que la propuesta, formalizada en
Escritura Pública, fuera sometida a Información Pública durante quince días e informadas por los
servicios municipales.
La expresada Escritura junto con la ratificación del acuerdo aprobatorio, era título bastante para
su inscripción en el Registro de la Propiedad (Art. 115.2 RGU).
La especialidad de la reparcelación voluntaria era solo procedimental, y en todo lo demás se
aplicaba lo dispuesto con carácter general para el instituto reparcelatorio.
El Art. 179 de la LUV se hace eco de esta modalidad reparcelatoria y así la conceptúa como
aquellas Reparcelaciones “concertadas entre los afectados para que el cumplimiento de sus
obligaciones urbanísticas se concrete de modo más acorde con sus preferencias” .
Se tramitarán y aprobarán por la Administración Actuante conforme a lo dispuesto en el Art. 185
para las transferencias de aprovechamiento, procedimiento simplificado, que al igual que el que
resultaba del Art. 115 del RGU se limita a una propuesta suscrita por los interesados y
formalizada en Escritura Pública, con planos adjuntos expresivos de la localización y
dimensiones de las fincas implicadas y un acuerdo aprobatorio por parte del Ayuntamiento (Art.
185.2 LUV).
El ordinal 3 se hace eco de lo que resulta del Art. 8.1 del RHU, e introduce una
información pública excepcional y así para aquellos proyectos de reparcelación voluntaria
que conlleven la inmatriculación de fincas que carecieren de inscripción, la rectificación de su
extensión superficial o de sus linderos o de cualquier otra circunstancia descriptiva que obre en
el Registro de la Propiedad, se someterán a exposición pública en los mismos términos que los
previstos para la reparcelación forzosa.
Como ya he anticipado, el Art. 8.1 del RHU, exige que: “deberán someterse al trámite
ordinario de información pública”, en aquellos supuestos en que se precise la inmatriculación de
fincas de origen o rectificación de su extensión.
Esta previsión autonómica no hace más que recoger lo dispuesto en el Reglamento estatal
aprobado por RD 1093/97.
De este tipo de Reparcelaciones y su conexión con las transferencias de aprovechamiento ya se
hizo eco la STS de 31-1-1995 al declarar que: “esta Sala ha sancionado en diversas ocasiones la
posibilidad de fijar un aprovechamiento normal o tipo en suelo urbano, así como que ha
declarado viable el procedimiento de gestión urbanística tendente a lograr una justa
distribución de beneficios y cargas que ha de cumplir toda cesión obligatoria, mediante una
reparcelación voluntaria, que implica transferencia de aprovechamiento urbanístico realizadas
sobre Unidades de Actuación de superficies discontinuas, por ser una técnica que tiene su base
en la fijación de un aprovechamiento normal o tipo, amparada en la capacidad del Plan, por
remisión legal, para delimitar entre otros extremos el contenido del derecho de propiedad
basado en la disociación institucionalizada del derecho clásico del dominio sobre el suelo y el
ius aedificandi”.
XI.- EFECTOS DEL ACUERDO APROBATORIO DE LA REPARCELACIÓN.
El Art. 180.1 de la LUV dispone que el acuerdo aprobatorio de la reparcelación “se notificará a
los interesados y, una vez definitivo en vía administrativa, se inscribirá en el Registro de la
Propiedad” la notificación se constituye en requisito de eficacia.
En cuanto a la inscripción en el Registro de la Propiedad, se alude al otorgamiento de documento
público que puede ser notarial o administrativo y expresará su contenido por referencia a lo
dispuesto en los artículos 1 a 8 del RHO.
Se impone la obligación de que o bien el Urbanizador o bien la Administración Actuante,
presenten dicho documento público en el Registro de la Propiedad y se previene que los gastos
derivados de la inscripción se entienden incluidos dentro de los gastos de gestión del
Urbanizador.
A los efectos de la aprobación de la reparcelación se dedica el Art. 180.2., que remite a lo
dispuesto en los artículos 1678, 169 y 170.1 de la LS./72, llevando a cabo un reenvío normativo
que por si alguna duda cabe es objeto de transcripción en las tres letras que siguen a
continuación, como a efectos propios del acuerdo aprobatorio de la reparcelación.
a. Transmisión a la Administración de terrenos dotacionales y edificables.
A la Administración se le adjudican tanto terrenos dotacionales como edificables.
-
Terrenos dotacionales
Se trata de los terrenos de cesión obligatoria a que se refieren los artículos 14.2 a y b, 18,1 y 2 de
la LS/98, según se trate de suelo urbano o suelo urbanizable.
Terrenos que por naturaleza no son edificables, sino destinados a viales, zonas verdes, educativo,
deportivo etc.. y la adjudicación se realiza libre de cargas y gravámenes.
-
Terrenos edificables.
Se adjudican en pago del porcentaje de aprovechamiento urbanístico cedido.
Dado que esta adjudicación lo es en pago de Unidades de aprovechamiento, su régimen jurídico
será el general de todos los terrenos edificables, en especial la obligación de pago de los gastos
de urbanización y afección con carga real que los garantiza.
El artículo 7.10 del RHU, simplemente recibe como uno de los contenidos del título inscribible,
la adjudicación de fincas de resultado a los titulares a quienes corresponda por título de “cesión
obligatoria”.
b. Adjudicación a los propietarios por subrogación.
La subrogación urbanística no es ni más ni menos que una subrogación real, subrogación, con
plena eficacia real de las fincas resultantes por las fincas aportadas, debiendo quedar establecida
su correspondencia. Está haciéndose eco de la disposición contenida en el Art.122 del RGU.
Cabe también la denominada adjudicación originaria, regulada en el Art.122.3 del RGU y a este
respecto el acuerdo constituirá título de adquisición originaria a favor de los adjudicatarios.
c.- Afección real de la fincas a los costos derivados de la ejecución.
Comporta una afección como carga real en los términos del Art. 19 del RHU, supone tener
garantizada la obligación del pago de las cuotas de urbanización con una afección real, la
inscripción de tal afección viene expresamente predeterminada en los artículos 19 a 20 del RHU,
el plazo máximo de duración del asiento de afección es de 7 años, se trata de un plazo de
caducidad que en modo alguno admite interrupción.
LAS CUOTAS DE URBANIZACIÓN
SUMARIO:
1.-Concepto.
2.- Sujetos obligados.
3.- Naturaleza jurídica.
4.- Procedimiento de imposición.
A.- Necesidad de reparcelación.
B.- Innecesariedad de reparcelación.
C.- Efectos económicos.
5.- Afectación de las parcelas adjudicadas al pago de los gastos de Urbanización.
6.-El impago de las cuotas y su exacción por el procedimiento de apremio.
A) El cobro de las cuotas de urbanización
B) El incumplimiento de la obligación de pago
C) La vía de apremio
D) Resultan de aplicación de las reglas del procedimiento de apremio, tal y como viene
configuradas en los arts. 91 y siguientes del Reglamento General de Recaudación
E) Por lo que hace a la obligación de la Administración de iniciar el procedimiento de apremio y
sustanciarlo en los plazos legales
F) Sobre la posibilidad relativa a que el Urbanizador renunciando a la vía de apremio, acuda a la
jurisdicción ordinaria
7.- Aplazamientos y fraccionamientos.
8.- Importe final de las cuotas, su reparto en proporción al aprovechamiento objetivo de cada parcela, y
corrección de este criterio por circunstancias singulares.
9.-Financiación de infraestructuras a través de cuotas de Urbanización.
1.- Concepto.
Se han venido considerando como una concreción del conjunto de obligaciones que comprende
el deber de urbanizar que, se traduce en obligaciones dinerarias del propietario. Constituyen,
pues, una contrapartida a las plusvalías que genera el planeamiento a favor del particular
propietario y posibilita, al mismo tiempo, la justa distribución de los beneficios y cargas según
los derechos preexistentes de los integrantes de una Unidad de Ejecución.
La anterior declaración se precisa con mayor fuerza obligatoria positiva, a tenor de los artículos
14 y 18 de la Ley 6/1998, al establecer, como deber legal que los propietarios afectados por una
actuación urbanística están sujetos al cumplimiento entre otras, de las siguientes cargas:
“Costear y, en su caso, ejecutar la urbanización”.
Como nos indica la STS de 16-12-1987, RJ 9658, las plusvalías generadas por el proceso de
urbanización se atribuyen a la comunidad y a los propietarios del terreno afectado por una
actuación urbanística, como pone claramente de manifiesto el art. 120 LS/76 al imponer a éstos
un doble tipo de cargas, la de efectuar las cesiones de terrenos establecidos en dicho texto y la de
sufragar los costes de urbanización, que no son sino concreciones del principio general del
derecho urbanístico, recogido en el art. 3.2.d), de afectar el aumento de valor del suelo originado
por el planeamiento al pago de los gastos de urbanización.
Está plenamente aceptado por la totalidad de la doctrina y la jurisprudencia que cuando nos
referimos a las cuotas de urbanización estamos en presencia de ingresos de derecho público
de naturaleza no tributaria y así puede verse una clara exposición de su naturaleza en la STSJ
de la Comunidad Valenciana de 7 de enero de 1994.
Los gastos que conlleva la ejecución de la Urbanización, en un sentido material, es tan solo una
parte de lo que constituyen la totalidad de los costes de urbanización. El RGU determina cuáles
son en su art. 59 y siguientes, al tiempo que la LUV lo hace con todo detalle en su art. 168,
distinguiendo aquellas cargas de la urbanización que todos los propietarios deben retribuir en
común al Urbanizador (Art.168.1) de aquellos otros gastos que afectan de forma individualizada
a cada uno de los propietarios, sin que constituyan remuneración al Urbanizador (Art.168,2).
El pago de los mismos se lleva a efecto mediante lo que se denomina cuotas de urbanización.
Se trata en principio de una cuota en metálico a satisfacer por los propietarios para hacer frente
y sufragar los gastos de ejecución de las obras de urbanización. Pero, aparte de esta modalidad
de pago, hemos visto que también resulta admisible la retribución en especie, hasta el punto que
la retribución con parcelas edificables, tiene carácter preferente (Art. 167.1), siendo posible
también la retribución mixta, parte en parcelas edificables y parte mediante pago a metálico.
El régimen jurídico de las cuotas de urbanización, aparece detallado en el Art.181 de la LUV,
que reproduce, el antiguo Art.72 de la LRAU, si bien la regulación resulta parcial y fragmentaria
y debemos acudir para su adecuada integración a lo que resulta de la LS del 76 y del Reglamento
de Gestión Urbanística.
2.- Sujetos obligados.
Constituye una responsabilidad de cada uno de los propietarios que retribuyan en metálico la
labor del urbanizador (art. 181.1 LUV) y así ha venido siendo considerado por la jurisprudencia
en aplicación de la LS de 1976 y, posteriormente, a tenor de los arts. 14 y 18 de la LS/98 (STS
de 21-4-1989, RJ 3218), hasta el punto de que la STS de 24-1-1990 hace extensiva la condición
de sujetos obligados, a los que ostentan el derecho de superficie, aunque en este caso la
contribución a los costes de urbanización va ligada a una licencia de obras.
Significar en este apartado los supuestos de novación subjetiva en la titularidad dominical y así,
puede darse el caso, que continuamente se suscita, en que los propietarios iniciales al comienzo
de la actuación urbanística y durante la sustanciación y aprobación del Proyecto de
Reparcelación, vayan variando, novación subjetiva que adquiere una especial trascendencia en el
período que media entre la aprobación del Proyecto de Reparcelación y la práctica de la
liquidación definitiva, en tales supuestos se ha traído a colación el principio de subrogación real
previsto en el art. 21 de la LS/98, pudiendo destacar la evolución de la doctrina jurisprudencial
del TS en el siguiente sentido:
a.- El principio de subrogación real o, si se prefiere, el efecto subrogatorio, que resulta del art. 88
LS/76, actual art. 21 LS/98, constituye una obligación “propter rem”, que ha tenido nutrida
aplicación en materia relativa al cobro de las cuotas de urbanización, tal y como resulta de la
STSJ de Cataluña de 22-6-2000 (La Ley Iuris, 216166/2000).
b.- De un lado, la subrogación real congela el régimen urbanístico de la propiedad inmobiliaria,
con independencia de quién sea el titular propietario evitando que el cambio en la titularidad
dominical pueda alterar el régimen de obligaciones y deberes legales, especialmente los
compromisos contraídos con la Administración Urbanística y, de otro lado, que la transmisión
de la propiedad lleva consigo la subrogación del adquirente en los derechos y obligaciones, en
las potestades y deberes, al punto que no se requiere la previa inscripción en el Registro de la
Propiedad Inmobiliaria, porque el art. 34 de la LH, salvo en los casos en que así lo disponga una
norma legal y expresa, no alcanza a las limitaciones o deberes instituidos en las Leyes
reguladoras de la Ordenación Urbana y Régimen del Suelo o impuestos en actos de ejecución de
sus preceptos, no siendo ocioso referir el sistema de publicidad urbanístico a que está sometido
el inmueble que pretende adquirir y en tal sentido no cabe trasladar al orden jurídico urbanístico
temáticas que no son sino consecuencia de la negligencia informativa y falta de advertencia del
vendedor contra el cual siempre cabe ejercitar las acciones civiles que correspondan.
En definitiva, el cambio de propietario debe resultar intrascendente y el adquirente ha de quedar
subrogado en la posición jurídica del transmitente, sin que sea obstáculo la protección derivada
del Registro de la Propiedad en virtud de los artículos 13 o 34 de la LH (STS 24 de abril de
1984, 10 de mayo 1990, 9 de octubre 1990, 8 de noviembre 1990, 18 enero 1996, 12 diciembre
1997, 7 de febrero 1998, entre otras muchas) STSJ de Cataluña de 18-1-2001 (La Ley Iuris,
726217/2001).
c.- Desde otra perspectiva, como ya estableció el Art.62 de la LS/76, que con evidente finalidad
de garantía para los adquirentes y de proteger el tráfico jurídico, obliga a los transmitentes a
hacer constar expresamente en el título de enajenación las circunstancias contenidas en el
mismo, al extremo que el incumplimiento de ello autoriza al adquirente para resolver, o quizá
mejor rescindir, el contrato en los términos que en este precepto se indica, por lo que la mayor
onerosidad o perjuicios que se traten de hacer valer, deberán ser invocadas en su caso, ante la
jurisdicción ordinaria (STS 2 de noviembre 1993, 21 de Julio 1994, 29 de enero 1996, 16 de
Julio 1996 y 3 de febrero 1997).
d.- Sentado el principio de subrogación, se matiza el momento en el cual debemos entender
que opera tal principio, o dicho con otras palabras, el momento en el cual existe la obligación
de satisfacer las cuotas urbanísticas:
•
Como establece la STSJ de Cataluña de 18 Enero de 2001, resulta inaplicable a
los efectos administrativos los acuerdos entre particulares, sobre quién ha de
abonar los costes de urbanización. Aplicando por analogía lo dispuesto en la
Ley General Tributaria, la Administración es ajena a tales acuerdos, deberá ser
el propietario actual de la finca, en caso de acuerdo civil expreso, las partes
tienen la correspondiente acción de regreso.
•
Cuando la transmisión de la propiedad se produce entre la liquidación
provisional y la definitiva, la STSJ de Murcia, de 27 de marzo de 2002 (La Ley
Iuris, 1098984/2002) señala: “corresponde el pago de las cuotas de
urbanización al propietario que resultara afectado en la liquidación
provisional de las mismas, ya que en caso de transmisiones posteriores, se
repercutirán los gastos de urbanización a los nuevos adquirentes, no
correspondiéndoles a éstos el pago de las cuotas de urbanización de ninguna
índole”. Con esta interpretación se rompe en estos casos, el principio de
subrogación real de los adquirentes en el cumplimiento de las obligaciones y
deberes urbanísticos.
•
Con todo, no debemos perder de vista que el principio de subrogación real,
consagrado en nuestra legislación urbanística desde antiguo (arts. 70 LS/56, 88
LS/76, 22 LS/92 y 21.1 LS/98) se estableció en beneficio de la Administración
y no del promotor o propietario incumplidor de las obligaciones que le impone
el ordenamiento jurídico y así, la STS de 3-5-1994, RJ 3592, declaró:
“En diversas ocasiones –SS 6 de febrero; 8 de octubre y 26 de noviembre de
1991, hasta la más reciente de 1 de febrero del presente año…- hemos dicho
que, si bien el artículo 88 de la LS/76 (actual artículo 21 LS/98), establece un
principio de subrogación, de suerte que en los supuestos de enajenación de
fincas, el adquirente queda vinculado a la situación asumida por el anterior
titular en orden a los compromisos contraídos con las corporaciones públicas
respecto a la urbanización y edificación, tal garantía se establece no a favor
del promotor de una urbanización, sino de las Administraciones Públicas,
con la finalidad de asegurar la efectividad de los procesos de urbanización
y edificación no siendo en consecuencia hacedera la tesis del promotor
recurrente, aceptada por la Sala de instancia de sustraerse a los compromisos
contraídos con el Ayuntamiento demandado, tratando de desviarlos hacia los
compradores de parcelas…, en todo caso, el referido principio de
subrogación que, repetimos, está establecido en beneficio de la
Administración y no del promotor, tiende a asegurar la efectividad de los
compromisos de urbanización y edificación contraídos por este último”.
Doctrina que se reitera en las SSTS de 21-11-1995, RJ 8550 y
RJ 222.
3.- Naturaleza jurídica.
29-1-1996,
Tratándose de una consecuencia correlativa al deber de urbanizar y que tiene un marcado
carácter finalista, ha venido configurada como carga real, tal y como establece el artículo 180 de
la LUV cuando atribuye como efecto de la reparcelación la “afección real de las fincas
resultantes adjudicadas al cumplimiento de las cargas y al pago de los gastos inherentes al
sistema de actuación correspondiente”.
La jurisprudencia ha catalogado este deber como una obligación “ob rem” determinando el
alcance de su sentido como “impuesta a los propietarios de terrenos en su condición de tales, esto
es, a quienes ostentan la titularidad dominical en el momento en que sea exigible su
cumplimiento, con independencia de que tengan o no la condición de urbanizadores o
promotores” (STS de 30-9-1981, RJ 3961).
La STS de 10-6-1985, RJ 4824, insiste en que es algo que viene impuesto a los titulares
dominicales y es inherente a los terrenos, de tal manera que la transmisión de los mismos, por
efecto del artículo 88 LS/76, actual art. 21 LS/98, no modifica la situación de los nuevos
propietarios y añade que “por tratarse de una obligación de derecho público no puede ser
modificada por pactos de derecho privado que, si bien pueden surtir plenos efectos entre las
partes interesadas, no pueden vincular a la Administración ni desplazar la titularidad del deber
contributivo, sin perjuicio, naturalmente de las acciones de regreso que sean procedentes en la
esfera de las relaciones civiles.
No tienen naturaleza tributaria, y a diferencia de las contribuciones especiales tienen un régimen
jurídico perfectamente diferenciado.
La STS de 19 de marzo de 1986, señala la diferenciación entre las contribuciones especiales,
como modalidad de tributación local, respecto de las cargas económicas derivadas de la
urbanización, distinción que declara como “incuestionable en nuestro Derecho”, la misma
doctrina la podemos encontrar en la STS de 9-7-1994, RJ 5964 y 21-9-1994, RJ 6872.
Para discernir la naturaleza jurídica de las cuotas de urbanización no hay que perder de vista que
son un instrumento dentro de uno de los posibles sistemas de ejecución del planeamiento que
constituyen “la gestión urbanística”, institución que, a su vez, participa de los fundamentos y
principios propios del derecho urbanístico al que pertenece. La gestión urbanística se rige, por
tanto, por el principio de afectación de las plusvalías generadas por el planeamiento a las cargas
urbanísticas y por el principio de equidistribución de beneficios y cargas, su finalidad es
garantizar el respeto de estos principios en la ejecución del planeamiento. Las cuotas de
urbanización, dentro de la gestión urbanística, se constituyen en un instrumento idóneo para
cumplir parte de esos principios, puesto que rescatan medios económicos para satisfacer los
costes de urbanización afectando, de esta forma, las plusvalías generadas a las cargas, y
redistribuyéndolas entre los diversos propietarios de la unidad de ejecución.
El modelo del que las cuotas de urbanización participan no se agota con la sola realización de las
obras, sino que requiere además el cumplimiento por parte de los particulares del resto de cargas
de la urbanización para que la totalidad de las plusvalías puedan considerarse rescatadas.
Vemos pues, que las cuotas de urbanización, no retornan a la colectividad ninguna plusvalía
producida por la actividad constructiva externa de la Administración, como hacen las
contribuciones especiales, sino que participan de un sistema, que las comprende junto con otros
instrumentos, que tiene como finalidad la ejecución del planeamiento y, a través de ella, el
rescate de las plusvalías generadas por éste, y no por la mera actividad de la Administración.
Recordemos en este punto la reiterada jurisprudencia del TS contenida en sentencias de 20-21988, RJ 917; 6-6-1988, RJ 4369 o la de 9-2-1993, RJ 526, citadas por las SSTSJ de Madrid de
7-4-2001, RJCA 841 y la de Canarias, Sala de Las Palmas de 24-11-2000 (JUR 2001, 110053)
que establecen como doctrina jurisprudencial que no pueden identificarse los conceptos de
“contribuciones especiales” y “cuotas de urbanización” , ya que la naturaleza y fines de cada uno
son diferentes, pues mientras que éstas tienen por objeto ordenar los terrenos para instalaciones y
servicios en polígonos y áreas de nueva urbanización, con sometimiento a la Ley del Suelo y
ejecución y coste a cargo de las promotoras o constructoras de edificios o polígonos, que es
cubierto mediante el sistema de cuotas de urbanización, por el contrario, las contribuciones
especiales no sólo se regulan por la LRHL, sino que tienen por finalidad financiar aquellas obras
públicas municipales, propias de la actividad ordinaria de los Ayuntamientos, que se realizan en
el interior de las poblaciones, los cascos urbanos y áreas consolidadas de edificación, es decir, ya
urbanizadas, y sólo excepcionalmente pueden aplicarse en zonas de nueva urbanización cuando
se realizan otras obras después de concluida ésta.
En definitiva, se ha venido entendiendo que las cuotas de urbanización se crean y surgen para
corregir las limitaciones de las contribuciones especiales en orden a la financiación de la acción
urbanizadora por parte de la Administración y de forma pacífica se admite:
•
Que son ingresos públicos, sin necesidad de entrar a analizar la naturaleza de las
entidades administrativas que colaboran con la Administración territorial para llevar a
cabo la actividad urbanizadora.
•
Cuando son exigidas por parte de la Administración ésta actúa para asegurar la
financiación de una función pública (STS de 11-3-1989 RJ 1968).
•
Son ingresos que se producen y derivan de una obligación ex lege y, por tanto, el
obligado al pago lo efectúa en cumplimiento de una obligación legal y no contractual.
•
Y, por último, a diferencia de las contribuciones especiales, las cuotas de urbanización
pueden ser satisfechas por los propietarios a través de la cesión de parcelas a favor de la
Administración. Existe, pues, la posibilidad de pago en especie de las cuotas de
urbanización, y así fue ya admitido por la STS de 5-10-1993, si bien matizando en aquel
entonces que era potestativo para la Administración, estableciéndose como única
condición que los terrenos se hallaren libres de cargas. En la LUV la retribución en
terrenos es la regla general, conforme al art. 167.1, hasta tal punto que aun tratándose de
una iniciativa municipal para el desarrollo de un programa de actuación integrada por
gestión directa, el art. 128.3 de la LUV exige que el acuerdo municipal incluya una
descripción detallada de los compromisos de inversión y gestión que contrae y de la
disponibilidad de recursos presupuestarios para financiar, siquiera parcialmente, la
actuación sin ingresar cuotas de urbanización, en previsión de la retribución en
terrenos o del impago de ellas.
4.- Procedimiento de imposición.
Por lo que hace referencia a la regulación legal de las cuotas de urbanización, en la LUV, el art.
181 ya citado, contempla una serie de reglas para el supuesto en que la labor urbanizadora sea
retribuida a metálico por los propietarios. En principio, al igual que sucede en la legislación
estatal, esa cuenta detallada de los gastos se podrá tramitar conjuntamente con el Proyecto de
Reparcelación ó en cuenta aparte, previa audiencia de los afectados. Ello nos obliga a distinguir
entre los dos supuestos, para el caso de que medie reparcelación y para el supuesto de que
ésta resulte innecesaria.
A.- Necesidad de reparcelación.
Se integran en este caso todos aquellos supuestos en que medie reparcelación, en sus tres
modalidades: reparcelación forzosa, (art.177), económica (art.178), y voluntaria (art.179).
En todos estos casos, el acuerdo aprobatorio de la reparcelación, produce los efectos a que hace
mención el art. 180.2 y en particular la afectación real de las fincas resultantes adjudicadas al
cumplimiento de las cargas y al pago de los gastos inherentes al sistema de actuación
correspondiente.
La reparcelación no es más que una técnica distributiva de beneficios y cargas derivados del
planeamiento, en una proporción justa para cada propietario, en función de las superficies de sus
terrenos, o el valor de las fincas resultantes de la reparcelación, con el ánimo de restablecer la
igualdad entre las propiedades reparceladas (STS 23 Noviembre 1993).
No se olvide que entre el contenido del Proyecto de Reparcelación, el Art.175.1 f), exige que
conste la Cuenta de Liquidación Provisional respecto a cada propietario, Cuenta de Liquidación
Provisional que establecerá respecto de cada uno de ellos, las cantidades que le corresponde
abonar o percibir (art.176.6 de la LUV).
En tales términos, cobra sentido que el art.181.1 disponga : “las cuotas de urbanización y su
imposición tendrán que ser aprobadas por la Administración Actuante, sobre la base de una
Memoria y una Cuenta detallada y justificada que se someterá a audiencia previa de los
afectados o se tramitará junto con el Proyecto de Reparcelación”.
B. Innecesariedad de reparcelación.
Este supuesto se configura como la excepción a la regla general, y sin perjuicio de los supuestos
contemplados en el art. 73 del RGU, se hace preciso el cumplimiento de una serie de requisitos
para poder proceder a la imposición de las cuotas de urbanización. La STS de 13 de marzo de
1990, RJ 1960, declaró necesario los siguientes requisitos:
•
Que exista declaración expresa por parte del Ayuntamiento de la innecesariedad
de la reparcelación (en aras de la seguridad jurídica), produciendo los efectos,
dicho acuerdo, de cesión de derecho al municipio de los terrenos de cesión
obligatoria y afectación real de las fincas al cumplimiento de las cuotas de
urbanización (Art. 188.3 RGU).
•
Que los costes de urbanización se distribuyan entre los propietarios de acuerdo
con el aprovechamiento de sus respectivas fincas.
•
Que se instruya un expediente en el que exista constancia de los presupuestos y
forma en que hayan de realizarse las obras.
•
Que se dé audiencia a los interesados, con el fin de evitar su indefensión.
Estamos en presencia, de una serie de requisitos que deben cumplirse para poder imponer las
correspondientes cuotas de urbanización a sufragar por los propietarios afectados.
De ello se hace eco el Art.181.1 cuando distingue entre supuestos en que media Proyecto de
Reparcelación, de aquellos otros en que no, habiendo añadido una especificación de alto calado,
como es que el trámite de audiencia “puede sustituirse por las actuaciones previstas en el
Art.177.1.c), es decir, llevar a cabo una audiencia por plazo de quince días, sin necesidad de
publicación de tipo alguno”.
Sobre estos particulares bástenos remitirnos a las Sentencias entre otras muchas, el Tribunal
Superior de Justicia de Canarias de 7 de enero de 2000 y 18 de Febrero de 2000.
Cabe igualmente y por aplicación del artículo 181.6, que las imponga la Administración cuando
ejecute cualquier obra de infraestructura que dote de la condición de solar a parcelas
determinadas, tal y como veremos posteriormente.
C.- Efectos económicos.
Todo proyecto de reparcelación viene integrado por la correspondiente cuenta de liquidación
provisional respecto a cada propietario (art. 175.1 de la LUV) o bien la misma se integra en la
memoria, cuenta detallada y justificada tendente a financiar la actuación urbanística (art. 181.1 in
fine de la LUV), sobre el particular el art. 127.2 del RGU dispone que:
“Los saldos de la Cuenta de Liquidación del Proyecto se entenderán provisionales y a
buena cuenta hasta que se apruebe la liquidación definitiva de la reparcelación”.
Y en el número 4 del mismo artículo añade que: “Son deudas líquidas y exigibles que
medien entre cada uno de los interesados y la Administración Actuante”, procediendo a la vía de
apremio en caso de impago.
En relación con la Cuenta de Liquidación Provisional, resulta de interés traer a colación
la STS de 12 de Junio de 1997, en la que pone de manifiesto que: “frente a una posible vía de
apremio en caso de impago no pueda argumentarse de ninguna forma, que los saldos son
provisionales y por ende no impugnables y ello por cuanto que esas liquidaciones, pese a su
nombre, son exigibles, y así lo dispone el art. 127.4, que remite a la vía de apremio para el caso
de impago” y a mayor abundamiento el número 2 del propio artículo dispone en las posibles
rectificaciones de las liquidaciones provisionales: “no suspenderán la exigibilidad de los saldos
provisionales aprobados en el Proyecto”.
Continúa indicándonos el art. 181.2, que : “el Urbanizador podrá solicitar, en
cualquier momento posterior, que se practique una nueva afección, en la cuantía que apruebe la
Administración Actuante, hasta cubrir el importe total debido por cuenta de cada finca
resultante”.
Se prevé aquí la posibilidad del incremento al alza de los costes de urbanización debido
a una retasación, en el supuesto contemplado en el art. 168.3 de la LUV, de forma que la
aprobación del expediente comportará la adaptación de las cuotas, compensando en dinero las
diferencias que resulten y anotándose en el Registro las nuevas cargas derivadas de la
modificación al alza de las cuotas, con el límite que supone el veinte por ciento referido en tal
precepto.
La Jurisprudencia ha venido matizando que lo que no procede es practicar sucesivas
liquidaciones provisionales y así la STS de 6 de abril de 1998 declara: “Que la interpretación
que se obtiene del juego de los arts. 127, 128 y 129 del RGU, no es otra que en el plazo de cinco
años desde el acuerdo aprobatorio de la reparcelación, el Ayuntamiento o bien el Urbanizador,
debe elaborar la liquidación definitiva. El citado plazo de cinco años puede incumplirse sin que
ello afecte a la validez de las cuotas reclamadas, pero las modificaciones que eventualmente
resulten procedentes no se pueden incorporar, a una liquidación que tenga la naturaleza de
provisional.”
La liquidación definitiva de la reparcelación se producirá, como señala la Sentencia a
que hemos hecho mención y en todo caso se desprende del art. 128.1 del RGU antes de los cinco
años desde la aprobación de la reparcelación, debiendo ser redactada por la Administración
Actuante o por el Urbanizador, tramitada, aprobada, publicada y notificada, en la misma forma
que el Proyecto de Reparcelación.
En la redacción de la Cuenta de Liquidación se tendrán en cuenta los gastos producidos
y los errores y omisiones advertidas, con posterioridad al acuerdo aprobatorio de la
reparcelación, así como las rectificaciones impuestas por resoluciones administrativas o
judiciales también posteriores a dicho acuerdo, y cualquiera que sea el resultado que arroje dicha
cuenta, sus efectos se limiten al ámbito estrictamente económico, no afectando a la titularidad
real de los terrenos (STS 25 de marzo de 1992), la STS de 25 de diciembre de 1993 aclara que
los saldos resultantes de la Cuenta de Liquidación devengan intereses desde el momento de la
aprobación definitiva de dicha cuenta, y no desde la fecha de la Cuenta de Liquidación
Provisional, en el mismo sentido, la STS de 3 de Mayo de 1995.
Puede ocurrir que una vez aprobada definitivamente la Cuenta de Liquidación, se
produzcan resoluciones administrativas o judiciales que incidan sobre los intereses económicos
de los afectados, en cuyo caso habrá de tramitarse un expediente nuevo y distinto para su
ejecución (art. 128.4 RGU).
5.- Afectación de las parcelas adjudicadas al pago de los gastos de
Urbanización.
Dispone el ordinal segundo del artículo 181 que: “una vez aprobado el Proyecto de
Reparcelación, las fincas resultantes sujetas al pago de las cuotas de urbanización, se afectarán
a éste, como carga real a hacer constar en el Registro de la Propiedad, por el importe cautelar
estipulado en la Cuenta de Liquidación Provisional”.
La anterior previsión no es más que una trasposición del Art.126.1 del RGU.
En la Cuenta de Liquidación se computarán diversas partidas y conceptos, cualquier que
sea su signo (acreedor o deudor), siendo exigibles sólo los saldos resultantes (art. 127.1 RGU).
El art. 19.3 del Real Decreto 1093/97, dispone: “que no será precisa la constancia registral de la
afección si del proyecto de equidistribución resulta que la obra urbanizadora ha sido realizada
y pagada ó que la obligación de urbanizar esté asegurada mediante otro tipo de garantías
admitidas por la legislación urbanística aplicable, añadiendo en el número 4 del mismo artículo
que el proyecto podrá establecer, con los requisitos que exija el órgano actuante, que la
afección no surta efecto respecto de creedores hipotecarios posteriores cuando la hipoteca
tuviera por finalidad asegurar créditos concedidos para financiar la realización de obras de
urbanización o, siempre que éstas estén garantizadas en su totalidad.”
En relación con la innecesariedad de dejar constancia registral de la afección por haberse
asegurado la obligación de urbanizar mediante otras garantías admitidas por la legislación
urbanística, a de traerse a colación el último inciso de este art.181.2 que expresamente exceptúa
la aplicación de la regla anterior “respecto a los débitos que el adjudicatario de la finca de
resultado tenga garantizados”.
La anterior disposición guarda estrecha relación con lo que resulta del art. 167.3 para el caso en
que el propietario opte por el pago en metálico, y garantice su obligación en los términos que
resultan de tal precepto.
El art. 307.1 de la LS/92 (vigente a tenor de la Disposición Derogatoria Única de la Ley 6/98)
señala que serán inscribibles en el Registro de la Propiedad “… el establecimiento de garantías
reales de la obligación de ejecución o de conservación de la urbanización”. Por su parte, el art.
309.1 del mismo cuerpo legal (igualmente vigente), establece que se harán constar mediante
inscripción los actos y acuerdos a que se refiere el número 1 del artículo 307. Este criterio es el
que mantiene el artículo 19.1 del RD 1093/97, de 4 de julio, que habla de inscribir la afección
en el Registro.
Esta afección, tiene el alcance que resulta del artículo 181.2 de la LUV (y ya venía recogida en
los arts. 126 y 178 del RGU), alcance que en la actualidad viene establecido en el artículo 19 del
RD 1093/97, de 4 de julio. Estos preceptos del ordenamiento urbanístico e hipotecario, prevén,
pues, no sólo la afección de la propiedad o de los titulares de dominio, sino también de la
totalidad de derechos y titularidades existentes sobre las fincas de procedencia y que se
subroguen en las nuevas parcelas. Se da a entender que la afección, al recaer sobre la parcela,
grava también otros derechos, además de la plena propiedad, porque tales derechos, en tanto se
subroguen en las nuevas parcelas, también serán receptores de la plusvalía que fundamenta la
carga de costeamiento de la urbanización que con dicha afección se garantiza. La única técnica
que permite conseguirlo es la de anteponer dicha afección a otros derechos en su preferencia
sobre el inmueble, en palabras del registrador de la propiedad J.M. García García[1] “alterar el
rango hipotecario” tal y como resulta establecido en el artículo 19 del RD 1093/97, de 4 de julio,
que literalmente señala:
“Quedarán afectos al cumplimiento de la obligación de urbanizar, y de los demás deberes
dimanantes del proyecto y de la legislación urbanística, todos los titulares del dominio u otros
derechos reales sobre las fincas de resultado del expediente de equidistribución, incluso aquellos
cuyos derechos constasen inscritos en el Registro con anterioridad a la aprobación del proyecto,
con excepción del Estado en cuanto a los créditos a que se refiere el art. 73 de la LGT (hoy art.
78 de la nueva LGT/2003), y a los demás de este carácter, vencidos y no satisfechos, que
constasen anotados con anterioridad a la práctica de la afección”.
Cada finca queda afecta al pago del saldo de la liquidación definitiva de la cuenta del proyecto,
hecho éste que se hará constar en la inscripción de cada finca de resultado sujeta a la afección,
habiéndose de hacer constar, asimismo, el importe que le corresponda en el saldo de la cuenta
provisional de la reparcelación y la cuota que se le atribuya en el pago de la liquidación
definitiva por los gastos de urbanización y los demás del proyecto. Ello significa que cada finca
responderá no sólo de la cantidad que le corresponda en el saldo de liquidación provisional sino
del saldo de la liquidación definitiva, en atención a la cuota de participación que se le atribuya,
siendo aplicables para su ejecución las disposiciones del procedimiento de apremio.
La única excepción a la anterior alteración de rango viene referida a los créditos tributarios en
los términos que derivan del artículo 126.2 del RGU que lo hace por referencia al art. 1903 del
Código Civil y el propio artículo 19 del RD. 1093/97 por mención a la Ley General Tributaria,
que hay que entender hoy hecha a su artículo 78 LGT/2003.
En cuanto al procedimiento para hacer efectiva la garantía de la afección, el número 4 del art.
127 del RGU se ocupa de esta cuestión estableciendo que “a todos los efectos se entenderá que
los saldos de la reparcelación son deudas líquidas y exigibles que median entre cada uno de los
interesados y la Administración actuante. En caso de impago procederá la vía de apremio”.
6.- El impago de las cuotas y su exacción por el procedimiento de apremio.
En el apartado 3 del art. 181 se dispone que el impago de las cuotas dará lugar a la ejecución
forzosa de su liquidación a través de la Administración Actuante y en beneficio del Urbanizador,
por medio de apremio sobre la finca afectada.
La demora en el pago meritará, a favor del Urbanizador, el interés legal del dinero y los gastos
acreditados que genere la cobranza del impago.
Incurrirá en mora la cuota impagada al mes de la notificación de la resolución que autorice el
cobro inmediato.
La Administración, recibida la notificación del Urbanizador del impago de la cuota, tendrá que
iniciar el procedimiento de apremio en un plazo no superior a un mes y tramitarlo en los plazos
legales, se prevé como supuesto de responsabilidad patrimonial, el incumplimiento del anterior
plazo, y así expresamente se dispone: “el incumplimiento del plazo anterior dará lugar a
responsabilidad patrimonial de la Administración por los perjuicios causados al Urbanizador”.
A) El cobro de las cuotas de urbanización por parte del urbanizador viene regulado en el
art. 163.2 de la LUV y debe venir precedido por la presentación al Ayuntamiento de las
certificaciones parciales de obra emitidas y suscritas por el director facultativo “El
urbanizador, para percibir de los propietarios el pago de sus retribuciones, ha de presentar
ante la Administración la acreditación de los gastos generales soportados hasta el
momento y, las correspondientes certificaciones parciales de ejecución de obra”.
Las cuotas de urbanización se entenderán aprobadas por silencio administrativo
transcurrido un mes desde que el urbanizador haya presentado en el Ayuntamiento la
documentación completa a que hemos hecho mención, tal y como resulta del art. 163.2,
párrafo segundo “transcurrido el plazo –de un mes- sin la aprobación, ésta se considerará
aprobada por silencio administrativo.
Aprobadas, tácita o expresamente, las cuotas por el Ayuntamiento, el urbanizador estará
legitimado para notificarlas a los propietarios con efectos de liquidación en período
voluntario, y por su parte “los propietarios deberán proceder al pago de las mismas en el
plazo de un mes desde que se les notifiquen. El retraso en el cumplimiento de estos dos
plazos generará intereses de demora a favor del urbanizador” (art. 163.2, Párr. 2 in fine).
Se hace eco la LUV de lo que era ya una jurisprudencia constante y reiterada, al amparo
del artículo 127 LS/76 y 176, 178, 181 y 182 del RGU, en cuanto a que el requerimiento
formal previo con un mes de antelación es indispensable para la viabilidad de la
reclamación ejecutiva (STS de 14-5-1991, RJ 4256).
En la liquidación individualizada que el urbanizador notifique a los propietarios deberá
desglosarse la base imponible de la cuota respecto del impuesto o impuestos que, en su
caso, se devenguen. Acompañando a tal notificación o requerimiento fehaciente copia de
la certificación de obras y del acuerdo del Ayuntamiento aprobando la exacción, tal y
como resulta del art. 181.3 cuando establece que “incurrirá en mora la cuota impagada al
mes de la notificación de la resolución que autorice el cobro inmediato”.
B) El incumplimiento de la obligación de pago ha de entenderse no sólo en sentido propio
y verdadero del incumplimiento (negativa al cumplimiento), sino también en el sentido de
cumplimiento tardío (retraso en el cumplimiento). En ambos supuestos se producen las
consecuencias legales derivadas del incumplimiento o falta de pago: el cumplimiento
forzoso (vía de apremio), o la resolución de la relación jurídica con quien incumplió por
parte del urbanizador (la expropiación forzosa por incumplimiento de la función social de
la propiedad, en beneficio del urbanizador y de conformidad con la LEF).
C) La vía de apremio: El incumplimiento del deber de pago de las cuotas en período
voluntario comportará el inicio de la vía de apremio mediante la ejecución de las garantías
financieras.
En el supuesto de que no existan garantías, se llevará a cabo la ejecución forzosa, por
medio de apremio, sobre la finca afectada.
La configuración de las fincas resultantes como garantía real de las deudas generadas
por la actuación urbanística, plantea el alcance de la responsabilidad de los propietarios, y
de la dicción del precepto se desprende que es la finca la que responde de estas deudas,
produciéndose así una limitación de la responsabilidad derivada del principio de
distribución equitativa de los beneficios y cargas derivados del planeamiento, que lleva a
limitar la responsabilidad individual de cada propietario al bien que aportó a la
reparcelación, con lo que, en definitiva, se está excluyendo a la aplicación del artículo
1911 del Código Civil.
La anterior interpretación choca con la necesidad señalada por la jurisprudencia para los
casos de transmisión de la finca, de declarar la insolvencia del titular anterior, entiendo
que tal dificultad queda salvada si nos atenemos a que es el propio artículo 181.3 de la
LUV quien determina que el apremio se lleva a cabo sobre la finca afectada, y no sobre
las restantes propiedades del deudor, y habiendo transmitido éste la finca es posible la
declaración de fallido del crédito en cuestión.
La STSJ de Cataluña de 3-4-1995 señala que “corresponde a los propietarios la
obligación de pago de las cuotas de urbanización, por lo que la derivación de
responsabilidad sólo es dable una vez que se haya producido la declaración de fallido del
propietario, su omisión implica la anulación de tal derivación de responsabilidad”. Por su
parte, la STS de 16-5-1990, RJ 1319, estableció que “los comuneros responden con sus
bienes de esa obligación, entre ellos el de la parte del suelo de la urbanización de que son
titulares”.
La vía de apremio puede dirigirse contra cualquiera que sea el titular de la finca según
el Registro, pues constando registralmente la afección, cualquier titular del dominio está
legitimado pasivamente para ser parte en el procedimiento de apremio.
El artículo 19.2 del RD 1093/97, de 4 de julio, señala literalmente respecto de esta
cuestión que:
“En caso de incumplimiento de la obligación de pago resultante de la liquidación de la
cuenta, si la Administración optase por su cobro por la vía de apremio, el procedimiento
correspondiente se dirigirá contra el titular o titulares de dominio y se notificará a los
demás que lo sean de otros derechos inscritos o anotados sujetos a la afección. Todo
ello sin perjuicio de que en caso de pago por cualquiera de estos últimos de la obligación
urbanística, el que la satisfaga se subrogue en el crédito con las facultades para repetir
contra el propietario que incumpla, como resulta de la legislación civil, lo cual se hará
constar por nota marginal”.
Por tanto, la existencia de la inscripción de afección habilita a la Administración para
dirigir el procedimiento de apremio contra cualquiera que sea el titular de la finca afecta.
Nada dice el precepto de la forma en que debe exigirse el pago de la deuda al tercer
adquirente, por lo que hay que entender que será necesaria la declaración de fallido del
titular anterior y la posterior declaración de afección del inmueble y requerimiento de
pago en voluntaria al nuevo adquirente.
Este ha sido el criterio que ha terminado por imponerse a partir de la sentencia del TS
de 25-1-1996, RJ 37, que en aplicación del artículo 88 de la LS/76, hoy art. 21 de la
LS/98, señala lo siguiente:
“…SEGUNDO.- La sentencia de instancia, con el argumento de que el Ayuntamiento
no podría derivar la acción recaudatoria hacia un nuevo deudor (la Cooperativa “Julián
Besteiro) habiéndola dirigido originariamente contra el primer propietario (los hermanos
G.A.), sin adoptar un acto administrativo específico de derivación de deuda de
conformidad con lo dispuesto en el Reglamento General de Recaudación, estimó el
recurso y anuló el recargo impugnado. Contra esa sentencia ha interpuesto el
Ayuntamiento demandado recurso de apelación, esgrimiendo sobre todo el argumento de
que el artículo 88 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, dispone que el
adquirente queda subrogado en el lugar y puesto del anterior propietario en los
compromisos contraídos con la Administración, y que, en consecuencia, el Ayuntamiento
obró conforme a derecho exigiendo al nuevo propietario el patgo de la deuda tal y como
se encontraba a la sazón, es decir, con el recrago del 20 % incluido, puesto que ya se
había devengado.
…CUARTO.- El artículo 88 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, al establecer la
subrogación del adquirente en las obligaciones del transmitente, no regula ni específica
la forma y el modo en que esta responsabilidad ha de hacerse efectiva. Tampoco el
Reglamento General de Recaudación de 1968 (aquí aplicable) se refiere a este caso
concreto de subrogación en las obligaciones urbanísticas, pero da, en su artículo 12, una
regla que aunque se refiera a materia tributaria (y por lo tanto ajena a la que nos ocupa),
puede ser aquí aplicada por analogía a falta de otra más apropiada. En efecto, dicho
artículo se refiere a la responsabilidad por adquisición de bienes afectos por la ley al
pago de la deuda tributaria, y dispone que, si la deuda no se pagó, los adquirentes
“responderán por derivación de la deuda tributaria”, especificando que “la derivación
de la acción administrativa seguirá el régimen establecido ene l artículo anterior”, es
decir, en el artículo 11, que regula los supuestos de responsabilidad subsidiaria, cuyo
apartado 3 dispone –y aquí deriva el núcleo de nuestra argumentación- que, como
consecuencia de la derivación, al responsable subsidiario le será notificada la
liquidación a “efectos de su pago en período voluntario”. Y esto es, justamente, lo que
debió hacer y no hizo el Ayuntamiento apelante, tal y como dice la sentencia de instancia,
que debe por ello ser confirmada.
QUINTO.- Termina argumentando la Corporación apelante que si se confirma la
sentencia impugnada se produce una exención de pago (suponemos que se refiere al
recargo). Sin embargo, la Corporación tenía un camino fácil para cobrar, y era haber
continuado la vía de apremio contra el primitivo obligado; en lugar de ello prefirió
dirigir el procedimiento contra el adquirente, y era, en efecto, libre de hacerlo, pero con
un coste inevitable, a saber, comenzar otra vez el camino recaudatorio dando la
oportunidad al obligado de pagar en período voluntario y, por lo tanto, sin recargo
alguno”.
De la jurisprudencia del TS, sentencia de 25-1-1996 o la de el TSJ de Cataluña de 3-41993, en casos de requerimiento por afección, se ha equiparado esta garantía a la
responsabilidad subsidiaria, con todas las consecuencias que ello comporta.
Así pues, tanto en el supuesto de que exista afección en el Registro como en el caso de
que dicha afección no tenga su reflejo registral (circunstancia ésta que puede darse en los
supuestos contemplados en el art. 19 del RD 1093/97), lo que en ningún caso impedirá la
ejecución de la gestión urbanística, ya que el tercer adquirente, responde del pago de la
cuota, al tratarse de una obligación “ob rem” (STS de 10-6-1985, RJ 4824), que resulta de
la propia aprobación del proyecto de equidistribución (art. 180.2.c) de la LUV), y del
principio de subrogación que establecen los arts. 21 de la LS/98 y 88 de la LS/76, que
supone, que el nuevo titular quedará subrogado en el lugar y puesto del anterior
propietario, siendo el procedimiento a seguir:
•
Declaración de fallido o incobrable del crédito del anterior titular.
•
Acuerdo expreso de declaración de afección del inmueble y prosecución del
procedimiento contra el nuevo titular.
•
Requerimiento de pago en período voluntario.
•
Caso de impago, se dictará providencia de apremio que despache ejecución
contra el bien afecto.
No se trata pues, de una responsabilidad tributaria, ni tampoco de una
responsabilidad objetiva, en la que se respondería con todos los bienes presentes y
futuros. En el caso de la afección de bienes se responde por y con la cosa misma
objeto de afección.
El apartado 3 del art. 19 del RD 1093/97, de 4 de julio, regula el caso en que no sea
necesaria la constancia registral de la afección, para el supuesto que del proyecto de
equidistribución resulte que la obra de urbanización ha sido realizada y pagada o
que la obligación de urbanizar se ha asegurado mediante otro tipo de garantías
admitidas por la legislación urbanística.
D) Resultan de aplicación de las reglas del procedimiento de apremio, tal y
como viene configuradas en los arts. 91 y siguientes del Reglamento General de
Recaudación (en el mismo sentido el art. 12 de la LGP en relación con los ingresos
de derecho público de la Hacienda Estatal y los arts. 163 y siguientes de la LGT
para los Ingresos Tributarios de aplicación supletoria), cuando se refiere a la
potestad para utilizar la vía de apremio en la recaudación ejecutiva de las deudas de
derecho público, entre las que se encuentran como no podía ser de otro modo, las
cuotas de urbanización y a este tenor conviene remitirnos a las STS de 31 de
Octubre de 1989 y 18 de Mayo de 1993 (RJ 3528).
Frente a la liquidación de la cuota de urbanización procede el recurso de reposición
previsto en el art. 14 del TRLHL, si bien una vez iniciada la vía de apremio no cabe revisar la
legalidad de los actos administrativos de donde resulta la obligación de pago que se trata de
ejecutar y tampoco, lógicamente, impugnar un acto que no hace sino autorizar el uso de dicha vía
(STS 28-5-2002, RJ 4845).
E) Por lo que hace a la obligación de la Administración de iniciar el procedimiento
de apremio y sustanciarlo en los plazos legales con la responsabilidad derivada de su
incumplimiento por los daños y perjuicios causados al urbanizador, conviene citar la STS de 17
de Diciembre de 2003 (TOL: 347062), que parece apuntar en esta conclusión, al declarar: “Ha
querido esta Ley diseñar una relación equilibrada entre Urbanizador y Propietario, que fomente
espontáneamente las fórmulas concertadas en vez de la imposición administrativa, aunque, en
última instancia, habilita al Urbanizador para excitar esa imposición por medios de derecho
público (reparcelación forzosa, cobro de cuotas de urbanización) que garanticen el desarrollo
del Programa”.
La STSJ de Castilla León, Sala de Burgos, de 27 de Julio de 2001 (Arz: JUR
2001/253127), si bien referido a una Junta de Compensación, razonaba: “que si bien el
Urbanismo es una función pública y en última instancia el Ayuntamiento es responsable de la
ejecución del planeamiento, si no remueve los obstáculos y trabas que imponen los propietarios
morosos a la actuación de la Junta de Compensación, denegándoles incluso la vía de apremio,
mal podrá exigir después a ésta Junta sus responsabilidades en orden a la ejecución del Plan y a
la realización de las obras de urbanización, conforme a los artículos 130.1 LS y 182 RGU, pues
esta falta de colaboración de la Corporación hacia una entidad colaboradora, únicamente
puede conducir y desembocar en la práctica a la inejecución del Plan, y en definitiva, a daños
no solo para los demás miembros de la Junta unidos en acción solidaria para la ejecución del
Plan (art. 157 y siguientes del RGU) sino también y muy primordialmente, para el interés
público que demanda que el Plan se realice en sus términos y plazos”. Lógico resulta que se
establezca la responsabilidad de la Administración por su inactividad (Art. 181.3 in fine de la
LUV).
A tenor de ello, podemos afirmar que conforme a lo dispuesto en el Reglamento
General de Recaudación, resulta procedente la vía de apremio en los casos en que la liquidación
en período de pago voluntario es firme, partiendo de la recurribilidad de esa liquidación
ordinaria. Puede suscitarse la duda relativa que las liquidaciones practicadas por el Agente
Urbanizador no tienen esa condición de recurrirles, al contrario, de lo que ocurre por la parte de
la Junta de Compensación que tienen la condición de entidades delegadas de la Administración,
no somos de ese parecer, si comparamos la dicción del art. 181.2 , 3 y 4 del RGU, con el 181.3
de la LUV, saltan a la vista su analogía, en el primero la Junta de Compensación requiere de
pago en voluntaria a sus miembros, y ante la negativa o retraso en el pago, puede optar entre
solicitar de la Administración Actuante la expropiación o el cobro de la deuda por la vía de
apremio.
La Administración Actuante, procede a comprobar que se ha practicado el
requerimiento de pago y a su tenor actúa en consecuencia, en la LUV es la Administración la que
autoriza el cobro inmediato a la vista de las certificaciones de obra (art. 163.2 de la LUV), el
Urbanizador requiere de pago al propietario, adjuntándole el acuerdo del Ayuntamiento y las
certificadas dándole el plazo de un mes para el abono en periodo voluntario, una vez se produzca
la mora, el urbanizador lo notifica al Ayuntamiento y recibida la notificación por parte del
Urbanizador que se ha producido el impago, comprobada la documentación el Ayuntamiento
procede a iniciar la vía de apremio.
Sobre el particular conviene traer a colación la STS 14 de Mayo de 1991 (RJ 4251), en
donde se nos indica la “necesidad de un requerimiento formal, adoptado con las debidas
garantías, antes de que la Administración Actuante quede habilitada para iniciar una vía de
apremio”.
F) Sobre la posibilidad relativa a que el Urbanizador renunciando a la vía de
apremio, acuda a la jurisdicción ordinaria, ha sido admitida por la jurisprudencia del TS en
sentencias de 31-10-92 RJ 8357 y 24-6-1996 RJ 4850, en relación con las Juntas de
Compensación declarando lo siguiente:
“Establecido por el art. 130.2 de la Ley del Suelo de 1975 que “las cantidades
adeudadas a la Junta de Compensación pro sus miembros serán exigibles por la vía de apremio,
mediante petición de la Junta a la Administración actuante”, lo que se reitera en el art. 182.2 del
Reglamento de Gestión Urbanística, ello ha de considerarse como un privilegio concedido por el
legislador a la Junta de Compensación, lo que no implica que las mismas, renunciando a acudir a
ese procedimiento de apremio administrativo, no puedan acudir a la jurisdicción del orden civil
para hacer efectivas las obligaciones dinerarias asumidas frente a la Junta por sus miembros, por
lo que no puede afirmarse que se hay producido un exceso en el ejercicio de la jurisdicción al
conocer los órganos jurisdiccionales del orden civil la demanda formulada por la Junta de
Compensación actora en la reclamación de las cantidades adeudadas por los miembros de la
misma demandados y ahora recurrentes, doctrina que se reitera en ésta con la salvedad de
corregir la referencia que hace la sentencia citada en el artículo 182.2 del Reglamento de Gestión
Urbanística que ha de entenderse referida al artículo 181.2 del mismo”.
Esta doctrina aparece también recogida en las sentencias de las AAPP de Madrid de 26
de mayo de 2000, Guadalajara 12 de julio de 2001 y 11 de enero de 2002 y la AP de Barcelona
de 8 mayo de 2000 (JUR 2000, 210756).
No vemos inconveniente alguno en que se le aplique al Urbanizador.
7.- Aplazamientos y fraccionamientos.
En la legislación supletoria estatal aparecen regulados en el 190 del RGU y en el Art.
127.5 del RGU, en relación con el sistema de compensación o el de cooperación.
La LRAU, al igual que hoy la LUV establecía la posibilidad de convenir las
condiciones de los aplazamientos y fraccionamientos de las cuotas de urbanización, añadiendo
que no se puede postergar el pago más allá del inicio de la edificación, salvo fianza o aval que
garantice dicho pago (Art.72.1.e) de la LRAU). Se contemplaba pues, la posibilidad de conceder
aplazamientos y fraccionamientos de las cuotas de urbanización, con independencia de que se
recurra a la posibilidad de edificación y urbanización simultánea, siempre y cuando se
garantizara el pago de los aplazamiento y/o fraccionamientos concedidos.
La LUV modifica en cierta manera la cuestión dulcificándola por cuanto que en el
primer inciso del Art. 181.4, mantiene la redacción de su precedente Art. 72, para a continuación
insistir en que el aplazamiento es potestativo para el Urbanizador, salvo dos supuestos en
que tiene carácter obligatorio, y aquí radica la novedad:
El Urbanizador vendrá obligado a conceder el aplazamiento, “cuando el
propietario acredite fehacientemente insuficiencia financiera y patrimonial para afrontar el
pago de las cuotas, siempre que concurran una de estas dos circunstancias:
a.-
Cuando el Programa proponga como única modalidad de retribución al
Urbanizador el pago en metálico y
b.- Cuando, estando prevista la posibilidad de pago en terreno, éstos estén ocupados
por una edificación consolidada compatible con la nueva ordenación prevista y su
propietario opte por la retribución a metálico.
Se posterga para un posterior desarrollo reglamentario las condiciones que tendrán que
respetarse al acordar tal aplazamiento y los gastos acreditados que genere el cobro del impago,
lógicamente pasarán a constituir una carga de urbanización de cuenta del propietario que los
haya causado.
8.- Importe final de las cuotas, su reparto en proporción al aprovechamiento objetivo de
cada parcela, y corrección de este criterio por circunstancias singulares.
El apartado 5 del art. 181 dispone que el importe final de las cuotas meritadas por cuenta
de cada parcela se determinará repartiendo entre todas las resultantes de la actuación, en directa
proporción a su aprovechamiento objetivo, las cargas totales del Programa o Unidad de
Ejecución.
Se habilita la posibilidad de corregir este criterio, atendiendo a reglas objetivas y
generales, que deberán constar en el Programa, o bien en el Proyecto de Reparcelación, con la
finalidad de compensar diferencias sensibles de valor derivadas:
•
De la presencia de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública
•
Usos de menor valor objetivo.
•
Compensar ventajas diferenciales o inconvenientes que reporte para parcelas
determinadas la posibilidad en la implantación de servicios concretos.
En el Proyecto de Reparcelación se contendrá necesariamente, en tales supuestos, una
justificación de los coeficientes de ponderación utilizados con estos fines.
En sentido urbanístico, por aprovechamiento se entienden los derechos atribuidos a cada uno
de los terrenos en función de la calificación (zonificación) que venga asignada por el Plan, es
decir, éstos vienen determinados por el uso y edificabilidad de cada una de las parcelas y ya la
STS de 17-7-1987, RJ 7530, señaló la pertinencia de utilizar este criterio en la liquidación de las
cuotas señalando: “La pertinencia en la utilización del criterio de que las cuotas de urbanización
se distribuyan en proporción al aprovechamiento volumétrico asignado a cada una de las fincas,
así como que la unidad de medida empleada para determinar la cuota a satisfacer por cada
propietario venga establecido en relación a la cifra en pesetas líquidas por metro cúbico de
volumen adjudicado”.
Ello no obstante, si en las distintas zonificaciones previstas en el Plan resultara insuficiente o
injusta la aplicación exclusiva de la edificabilidad, la disfunción se ha venido corrigiendo
mediante la introducción de coeficientes correctores en función de las mismas. De estos
particulares se está haciendo eco el precepto que comentamos, sin que esté de más recordar que
ya la STS de 29-1-1996, RJ 39, declaró que quien se oponga al criterio de distribución efectuado
o se considere perjudicado debe acreditar “la desigualdad de trato”.
9.- Financiación de infraestructuras a través de cuotas de Urbanización.
Concluye el número 6 del Art. 181, posibilitando que las cuotas de urbanización,
reguladas en el mismo, puede imponerlas la Administración que ejecute cualquier infraestructura
que dote de la condición de solar a parcelas determinadas en áreas consolidadas (Concretamente
refiere las del Capítulo 3 del Título I).
El anterior precepto, no es ninguna panacea a favor de la Administración, y debe
ponderarse adecuadamente en cada supuesto, es obvio que guarda relación con el Art. 72.3 de la
Ley 6/94 de 15 de noviembre, y fue objeto de enjuiciamiento e interpretación por parte de la
STSJ de Valencia, en Sentencia nº. 986 de 15 de Junio de 2000 (recurso nº. 2603/96, que
pasamos a transcribir literalmente en cuanto su Fundamento Jurídico Tercero:
“El artículo 72.3 de la Ley 6/94, …establece que las cuotas de
Urbanización reguladas en el presente artículo, podrán también imponerlas la
Administración que ejecute cualquier obra de infraestructura que dote de alguno
de los servicios propios de la condición de solar a parcelas determinadas. Si las
obras así financiadas fueran de provecho para una posterior Actuación
Integrada, los propietarios que las hubieren sufragado tendrán derecho, en el
seno de ésta, a que se les compense por el valor actual de las mismas. Igual
derecho tendrán los propietarios afectados por programaciones necesarias
acordadas conforme al Art.29.13.
A juicio de esta Sala, el citado precepto no ampara la financiación de las
obras llevadas a cabo mediante cuotas de urbanización, pues el precepto debe
ser interpretado en el sentido de que se refiere a la ejecución de cualquier obra
de infraestructura que dote de alguno de los servicios propios de la condición de
solar a parcelas determinadas ajena a cualquier proceso urbanizador y
edificatorio, previo al momento en que se ejecute la referida obra, y por tanto, no
resulta de aplicación a urbanizaciones dotadas de servicios que permitieron su
edificación con arreglo a las normas vigentes en el momento en que fueron
autorizadas, como es el caso de la urbanización…, en la que se encuentran las
propiedades de los actores recurrentes.
Así se infiere del hecho de que el precepto no exige que con la realización
de la obra la parcela alcance por ello la condición de solar, y de que según el
mismo la parcela pueda verse afectada por una posterior Actuación Integrada.
En suma, siendo pues que las parcelas de la Urbanización… ya estaban
edificadas de acuerdo con la legislación aplicable en el momento en que tales
edificaciones tuvieron lugar, no cabe entender que la obra llevada a cabo pueda
ser considerada como una obra de urbanización que pueda ser financiada con
cuotas de urbanización previstas para retribuir la labor urbanizadora que
permitirá la posterior o simultánea edificación”.
La nueva redacción del precepto, comparado con el antiguo Art. 72.3 de la LRAU,
pone de manifiesto que en la LRAU se aludía a que la obra de infraestructura dotara de alguno
de los servicios propios de la condición de solar a parcelas edificadas, la LUV por su parte exige
no que se dote de alguno de los servicios, sino de la condición de solar a parcelas determinadas,
conforme con lo dispuesto en el capítulo 3 del título I de esta Ley para las áreas
semiconsolidadas, con lo que se clarifica la situación creada por la actuación de la
Administración.
Si las obras así financiadas dieran provecho para una posterior actuación integrada, los
propietarios que las hubieren sufragado tendrán derecho, en el seno de ésta, a que se les
compense por el valor actual, al igual que los propietarios afectados por programaciones
sucesivas de sus terrenos.
La nueva redacción del precepto se hace eco de la STS J de la Comunidad Valenciana
Sección 2ª de lo Contencioso-Administrativo de 2 de enero de 2005 que en aplicación de los arts.
33.7, 34 y 72.3 de la LRAU dispone:
“El art. 33.7 de la LRAU dispone que las Administraciones Públicas, en ejercicio de sus
competencias, podrán ejecutar las obras públicas compatibles con la ordenación urbanística en
cualquier momento y clase de suelo, y el art. 72.3 de la misma Ley establece que la
Administración que ejecute cualquier obra de infraestructura que dote de alguno de los servicios
propios de la condición de solar a parcelas determinadas, podrá imponer cuotas de urbanización.
Estos preceptos resultan de aplicación al caso enjuiciado, en el que el Ayuntamiento de Peñíscola
ha procedido a la aprobación del Proyecto impugnado en la presente litis a fin de dotar a las
parcelas comprendidas en el tramo de suelo urbano situado al Sur de la carretera CV-141 de los
servicios urbanísticos de suministro de agua potable y evacuación de aguas residuales a la red de
alcantarillado (art. 6.1 de la LRAU).
Los arts. 33.7, 34 y 72.3 de la LRAU no exigen que la ejecución por la Administración
de obras públicas de urbanización sea simultánea o posterior a un proyecto reparcelatorio, ni
tampoco los actores invocan ningún precepto legal que contenga dicha exigencia, a lo que cabe
añadir que éstos ni siquiera han acreditado que el Proyecto de abastecimiento de agua y
saneamiento impugnado vulnere el invocado principio de equidistribución de beneficios y cargas
urbanísticas si bien, su caso, este principio hubiera podido quedar debidamente garantizado
tomándose en consideración, en el cálculo de la cuota urbanística a satisfacer por ellos, el valor
de las infraestructuras que ya hubieran sufragado , más ya ha sido dicho en el Fundamento
Jurídico Tercero que ninguna compensación procede efectuarles en tal concepto.
Todo ello sin perjuicio de que, si las obras de abastecimiento de agua y saneamiento
sufragadas por los recurrentes fueran de provecho para posteriores actuaciones urbanísticas,
tengan derecho en el seno de éstas a que se les practique la correspondiente compensación,
conforme establece el art. 72.3, párrafo segundo, LRAU y se deriva asimismo del art. 14 de la
Ley 6/1998, de 13 de abril.”
RECEPCIÓN Y CONSERVACIÓN DE LA OBRA DE CONSERVACIÓN
SUMARIO:
1.- La conservación de las obras de urbanización como responsabilidad del Ayuntamiento.
2.- De la problemática suscitada por el desplazamiento de la obligación de conservar la urbanización
a los particulares.
3.- Recepción de las obras de Urbanización.
a) Sujetos de la recepción.
b) Objeto
c) Fases del procedimiento.
C .1- Ofrecimiento formal por parte del Urbanizador.
C. 2- Verificación por parte de la Administración
C.3- Actuación del Ayuntamiento
4.- Los gastos de conservación.
5.- Recepción y vicios ocultos.
1.- La conservación de las obras de urbanización como responsabilidad del
Ayuntamiento.
Siguiendo su precedente, constituido por el Art. 79.1 de la LRAU, que a su vez traía causa
del Art.67 del RGU, se sienta una premisa general y básica, cual es que la conservación de las
obras de urbanización comporta una responsabilidad atribuida al Ayuntamiento desde su
recepción, siendo antes del Urbanizador.
El precepto habla de conservación de las obras de urbanización, lo que nos obliga a
distinguir con carácter previo tal y como lo hacía el Reglamento de Gestión Urbanística, entre
transmisión, a la Administración correspondiente, en pleno dominio y libre de cargas, de todos
los terrenos de cesión obligatoria para su incorporación al patrimonio del suelo o su afectación a
los usos previstos en el planeamiento, que se produce con la aprobación del correspondiente
instrumento de equidistribución, efectos jurídico reales que resultan de los artículos 180.2 de la
LUV, en relación con el 122 y 124 del RGU y por otra parte, recepción de las obras de
urbanización, a cuyo procedimiento de recepción se dedica el Art. 188.2 de la LUV, al tiempo
que en el ordinal primero en orden a la conservación distingue dos momentos temporales: antes
de la recepción la conservación corresponderá al Urbanizador y después de la recepción en que
la conservación resulta responsabilidad del Ayuntamiento.
Efectivamente, el Art.26.1.b) de la Ley 7/85, de 2 de abril, de régimen local, dispone
que los municipios deberán prestar, en todo caso, los servicios siguientes: alumbrado público,
cementerio, recogida de residuos, limpieza viaria, abastecimiento domiciliario de agua potable,
alcantarillado, acceso a los núcleos de población, pavimentación de las vías públicas y control de
alimentos y bebidas. Estos servicios públicos se financiarán sustancialmente mediante los
recursos propios de las haciendas locales (Art.142 CE, 105 LBRL y 2 y concordantes del
TRLHL), entre los que se encuentran principalmente los tributos locales (impuestos, tasas y
contribuciones especiales), que deben abonar los ciudadanos residentes en el municipio.
Pues bien, si la urbanización de una zona o ámbito determinado conlleva la ejecución de
los servicios urbanísticos necesarios para clasificar los terrenos como suelo urbano o solar (Art.
10 y 11 de la LUV) y cabe suponer que la obra de urbanización, ya sea ejecutada bien mediante
una Actuación Integrada, o bien mediante una Actuación Aislada, en el momento en que la
misma se entregue y recepcione por parte del Ayuntamiento, a ése compete su conservación y
mantenimiento, sin que pueda desplazar esa obligación a los sujetos que la han realizado y
sufragado.
2.- De la problemática suscitada por el desplazamiento de la obligación de conservar la
urbanización a los particulares.
Conforme con el Art.41 de la primera Ley del Suelo de 12 de Mayo de 1956, y el
posterior Art.53 de la LS/76, se estableció que los Planes y Proyectos, referidos a urbanizaciones
de iniciativa particular, debían consignar “el modo de ejecución de las obras de urbanización y
sobre la futura conservación de las mismas –apartado 2.c)”- Surgen así las Entidades
Urbanísticas de Colaboración como típica manifestación de la colaboración de los particulares en
la gestión urbanística y, cuya constitución, en el concreto extremo que ahora nos afecta,
trasciende la propia voluntad de los particulares. La referida previsión legal contenida en el
Art.53.2. c) de la Ley del Suelo de 1976, fue objeto de desarrollo en los artículos 46.b).3 y 64.c)
del Reglamento de Planeamiento en cuanto que obligaban a los Planes Parciales de iniciativa
particular a contener, entre otras determinaciones, los compromisos que se hubieran de contraer
entre el Urbanizador y el Ayuntamiento y entre aquél y los futuros propietarios en orden a la
conservación de la urbanización, con expresa indicación de si las mismas corren a cargo del
Ayuntamiento, de los futuros propietarios de parcelas o de los promotores con indicación en
estos dos últimos supuestos del período de tiempo al que se extenderá la obligación de
conservación, determinación temporal esta última que al haber sido omitida en muchos
instrumentos de planeamiento suscitó una gran cantidad de litigios.
Las razones que justifican el deber de conservación han sido abordados en la
Jurisprudencia en múltiples supuestos y así :
•
La STS de 12 /4 / 1985 (RJ 2205) señala que: “La posibilidad excepcionar la
regla general que atribuye la conservación a los Ayuntamientos, obedece a
especiales circunstancias del fenómeno urbanístico moderno, productor en
ocasiones de eclosiones en las que las demandas de servicios están muy por
encima de las posibilidades de la respectiva Administración, como ocurre en
aquellos casos en que los municipios contaban con muy pocos miles de
habitantes, que se ven hoy desbordados por una invasión masiva turística,
nacional e internacional, con todos los problemas que ello lleva consigo, y
para salir del paso de estos fenómenos se han buscado fórmulas como las
previstas en el RGU, incluyendo entre las Entidades Colaboradoras a las
Entidades de Conservación.”
Sobre el tema de las cargas que debían asumir las Entidades de Conservación, se
pronuncia la STS de 14 /4 /1983 (RJ 2088) y en relación con el plazo durante el cual es posible
trasladar las cargas a los propietarios, se suscitan dos líneas jurisprudenciales contradictorias:
mientras una mantiene que solo es posible un traslado temporal de la misma (STS 5-2-85 RJ990); una segunda línea jurisprudencial señala que dado el RGU no señala plazo, es posible
trasladar la carga de forma indefinida (STS 14-3-89 RJ 2079, 12-4-85 RJ-2205 y 13-3-1989, RJ2525).
Por su parte, la Doctrina del TSJ de la Comunidad Valenciana en Sentencias nºs. 114 de
25 de Enero de 2000, 458 de 22 de mayo de 1998 y la nº. 841 de 17 de Junio de 2002, llegaron a
considerar que los artículos del Reglamento de Gestión Urbanística carecían de cobertura
normativa y por tanto incidían en ultra vives, esta Doctrina ha sido corregida por la STS de 18 de
enero de 2006, en la que si bien entiende que las entidades de conservación, gozan de cobertura
legal en el Art. 53.2.c) de la LS/76, se inclina por entender que la carga de la conservación de la
urbanización no puede desplazarse a los propietarios de forma indefinida, sino temporal y para
los supuestos de que el planeamiento de cobertura no establezca un plazo determinado hemos de
estar a la integración de la urbanización en el casco urbano, el cumplimiento de los fines y
obligaciones pendientes y en todo caso, la duración de la obligación y la existencia de los
recursos municipales para atender de manera eficiente a los nuevos servicios por ella creados.
Con todo, el legislador valenciano tanto en el Art.79 como en la Disposición Transitoria
10ª de la Ley 6794, se hizo eco de tal previsión al disponer que la conservación de las obras
públicas municipales es responsabilidad del Ayuntamiento desde su recepción definitiva, siendo
antes del Urbanizador. Carecerán de validez todo pacto o disposición que pretenda trasladar esa
competencia a personas privadas o asociaciones de propietarios sin colaboración y control
público o sin condiciones o por tiempo indefinido. Los administrados no podrán ser obligados
por mandato de la Administración a integrarse en esas asociaciones. Las anteriores disposiciones
autonómicas fueron interpretadas de forma razonable por la jurisprudencia del TSJ en el sentido
siguiente:
“Resulta evidente que la pertenencia a las Entidades Urbanísticas de
Colaboración constituidas con arreglo a la normativa referenciada, solamente
pueden aceptarse con carácter voluntario, sin que pueda hablarse de la existencia
de la obligatoriedad de permanencia en las mismas al amparo de una normativa,
que como se ha señalado carece de eficacia jurídica y de aplicación por las razones
expresadas en fundamentos anteriores.”
Tanto la doctrina del TSJ de la Comunidad Valenciana como la del TS suscita la
siguientes cuestiones:
A) Se considera la conservación como una obligación impuesta a la propiedad que sólo
es posible a través de una ley y no por medio de un reglamento. El art. 53.2.c de la Ley del Suelo
de 1975, preveía esta posibilidad para las urbanizaciones de iniciativa privada y no para las
restantes, por lo que la generalización que lleva a cabo el RGU incide en ultra vires.
B) Una segunda cuestión es si dicha obligación de conservación puede imponerse con
carácter retroactivo a través de la aprobación de un instrumento de planeamiento.
C) Si, finalmente, dicha imposición puede ser con carácter limitado en el tiempo.
Las anteriores cuestiones han sido resueltas por la doctrina del TS en el siguiente
sentido:
Tanto la STS de 14 de marzo de 1989 como la de 24 de junio de 1997, han
fundamentado que el deber de conservación a cargo de los propietarios puede ser impuesto a
través de un instrumento de planeamiento, pues se trata de evitar que la acción urbanizadora
privada origine verdaderas situaciones de imposibilidad o vacío en la actuación municipal, al
crear núcleos superiores o ajenos a sus posibilidades, o incluso dificultades jurídicas para su
integración en el municipio.
Se admite que tal imposición no puede tener carácter ilimitado en el tiempo, por lo que
hay que entender que la duración de tales entidades es limitada.
En cuanto a la imposición de la obligación por parte del planeamiento, se admite en las
STS de 19 de septiembre de 1998 y 14 de febrero de 1990.
Con todo, conviene matizar:
- La naturaleza de las obras a conservar no alcanza más que a las obras a las que se han
comprometido a través de la ejecución del Plan. Tal deber se extenderá exclusivamente a las
dotaciones y servicios que se hayan instalado dentro del marco del planeamiento que se ejecuta.
- El concepto de “mantenimiento”, en sentido estricto, es el de “conservar una cosa en
su ser” cuestión distinta es si puede ampliarse el concepto de mantenimiento a la gestión del
propio servicio. Desde luego, si el servicio no es de competencia municipal, no cabe tal
extensión, por el contrario, tratándose de servicios municipales, cabe pactar su mantenimiento,
siempre que ello derive de la ejecución del Programa.
A la vista del anterior bloque normativo y jurisprudencial estamos en el caso de poder
sentar las siguientes conclusiones en cuanto a la previsión contenida en el artículo 188.1 de la
LUV:
a) La obligación de conservación no puede instituirse por tiempo indeterminado.
b) La Administración debe, en todo caso responsabilizarse del control último de dicha
conservación.
c) Es posible que los propietarios a través de una agrupación de interés urbanístico, en el
Art. 144 de la LUV colaboren con el urbanizador en la forma convenida con él, y en
particular de las previsiones que resulten del Programa de Actuación Integrada
previamente aprobado, en el bien entendido que tales agrupaciones de interés urbanístico
asumirán esa obligación de conservar la urbanización, en los términos que libremente
pacten, con “la colaboración y control público” en las condiciones que pacten con el
Ayuntamiento y por tiempo determinado.
d) No puede obligarse a ningún propietario a integrarse en las agrupaciones de interés
urbanístico, y éstas en todo caso estarán sujetas siempre al control público.
Con todo entendemos que con las anteriores consideraciones es posible interpretar
adecuadamente el precepto, y si bien bajo determinadas circunstancias, deas que se hizo eco la
jurisprudencia cabe trasladar temporal y limitadamente la carga urbanizadora en los supuestos de
nuevas urbanizaciones, ello siempre se llevará a cabo de forma motivada y justificada.
3.- Recepción de las obras de Urbanización.
A tenor del Art.188.2 de la LUV, regula un procedimiento formal en el que conviene
distinguir:
a) Sujetos de la recepción.
Vienen identificados por una parte el urbanizador y el Ayuntamiento y por otra, el
empresario constructor y los empresarios.
El sujeto activo lo constituye el Urbanizador, de ahí que se nos diga las “obras de
urbanización, realizadas por el Urbanizador competente y ubicadas en dominio público,
se entenderán recibidas…” Consiguientemente el Urbanizador será quien debe instar la
recepción de las obras. Las obras serán recepcionadas por la Administración y así, más en
concreto, al Ayuntamiento se alude cuando se indica que: “Se entenderán recibidas a los
tres meses de su ofrecimiento formal al Ayuntamiento..”
Los dos anteriores sujetos no excluyen a los propietarios cuyas parcelas se
convierten en solar y les incumbe satisfacer las cuotas de conservación desde la
finalización de la obra hasta la recepción por parte del Ayuntamiento (art. 168.1.a) de la
LUV), así como al empresario constructor (art. 160 de la LUV), quien es quien ejecuta
materialmente la obra y responde de su finalización en plazo conforme al pliego de
cláusulas administrativas particulares.
b) Objeto: Constituye el objeto del acto de recepción:
-
Todas las obras, servicios e instalaciones previstas en el planeamiento y en el
Proyecto de Urbanización.
-
Solo las obras, servicios e instalaciones previstas en el planeamiento y en el
Proyecto de Urbanización constituyen el objeto de recepción, la Jurisprudencia
es clara y taxativa a este respecto y así la STS dE 24 de Febrero de 1987 (RJ
3361) en un supuesto de recepción de unas obras de alcantarillado, nos indica
que si el Ayuntamiento compete salvaguardar la salud pública y proteger un
recurso escaso y de indispensable consumo como es el agua, no es menos cierto
que ello no podrá ser exigido al Promotor, por no venir contemplado ni en el
planeamiento, ni en el Proyecto de Urbanización.
Las obras, servicios e instalaciones tienen que ser entregados en buen estado de
conservación, sin que pueda servir de excusa el mayor o menor tiempo que haya
transcurrido entre la ejecución de la obra y su cesión.. La STS de 8 de octubre de 1991
(RJ-7796) pone de manifiesto que la recepción de la urbanización exige como
contraprestación la entrega de todos los elementos de infraestructura de la misma
urbanización, una vez ejecutados, en “perfecto estado de conservación,… sin que pueda
liberarse de la obligación anteriormente referida por el transcurso del tiempo, aunque
éste sea dilatado”.
c) Fases del procedimiento.
C .1- Ofrecimiento formal por parte del Urbanizador.
Debe mediar un ofrecimiento formal y así deberá mediar una petición, y la correspondiente
certificación
o documento que acredite que las obras han sido ejecutadas y se encuentran
en buen estado de conservación (STS 17-12-1985 RJ-6398).
La falta de acreditación podrá constituir un obstáculo para que la recepción se lleve a
efecto (STS 11-10-1982, RJ.6355), al tiempo que la STS de 7 de noviembre de 1988 (RJ-8786)
insiste en la necesidad de que el interesado acredite que la urbanización fue ofrecida en las
condiciones debidas.
C. 2- Verificación por parte de la Administración
A la vista del ofrecimiento formal a la Administración y más concretamente al
Ayuntamiento incumbe llevar a cabo la verificación formal de la ejecución de las obras y ello lo
deberá llevar a cabo en el plazo de tres meses que media desde su ofrecimiento formal, por
cuanto que el silencio o falta de respuesta administrativa expresa, comporta que éstas se
entiendan recibidas a los tres meses.
C.3- Actuación del Ayuntamiento.
A la vista del ofrecimiento caben pues dos situaciones:
-
Que el Ayuntamiento rechace el ofrecimiento, negándose a la recepción de las
obras por cuanto éstas se encuentran con deficiencias o anomalías que deben ser
subsanadas (ST 7-12-1981 RJ-5368), o la de 2 de Julio de 1991 (RJ-5724).
-
Cabe también que tras la verificación por parte de los técnicos, se suscriba el
acta de recepción por parte del Urbanizador y el Ayuntamiento, tal y como se
hace eco la STS de 21 de `noviembre de 198898 (RJ-8346), o la de 7 de
noviembre de 1988, (RJ-8786).
Conviene traer a colación la STS de 26 de enero de 1992 (RJ-754), en la que después de
señalar que: “Respecto de las obras de urbanización… no puede aplicarse sin más el bloque
normativo previsto para los contratos de obra pública, ello no impide que se recurra a la
misma, y en base a ella, distingue tres momentos:
a) Verificación de la obra, que consiste en un examen para determinar, si se
han ejecutado de acuerdo a lo establecido;
b) La aprobación que es el juicio emitido como resultado de la verificación y
que implica la obligación de aceptarla
c) La recepción, como consecuencia de la entrega puesta a disposición que
realiza el ejecutor o contratista y de la obligación que surge para la
Administración en tal sentido, por haber aprobado la obra. Por otra
parte, se debe distinguir entre una recepción provisional, que no es si no
una declaración de voluntad por virtud de la cual la obra es aceptada por
la Administración, basándose para ello en el juicio positivo que arroja la
verificación y que arrastra, como consecuencia de la lógica aprobación
de la obra su toma de posesión por la Administración con el fin de poder
ser destinada al uso o servicio público previsto. Una vez recibida la obra
provisionalmente el contratista solo responde de los vicios o defectos que
puedan aparecer en el período de garantía.
Por ello, la recepción definitiva tiene por objeto comprobar
que durante el plazo de garantía, la obra se ha mantenido en el debido
estado de conservación”.
Hoy tras la modificación operada en el artículo 147 del TRLCAP, solo existe una única
recepción, habiendo desaparecido la provisional y de ello se hace eco la nueva redacción del Art.
188..2 de la LUV.
También cabe que transcurridos los tres meses desde su ofrecimiento formal el
Ayuntamiento no conteste en cuyo caso la LUV, establece una presunción, “se entenderán
recibidas”, más problemática resulta la recepción tácita a la que alude a continuación en el que
tras aludir a que no medie respuesta expresa de la Administración, nos indica “o desde que
queden abiertas al uso público”.
La Doctrina del TS contenida entre otras muchas en las de 22 de diciembre de 1987
(RJ-9689), ó la de 21 de noviembre de 1989 (RJ-8346), señalaba que una recepción y aceptación
de este tipo, exige unas comprobaciones y actuaciones que no pueden entenderse implícitas,
parece obligado que un acto de tanta trascendencia, conste inequívoca, expresa y suficientemente
formalizado, sin que quepan las recepciones tácitas salvo en los supuestos de hechos
concluyentes y así sobre el particular la de 8 de octubre de 1991, (RJ-7796) habla de cesión
formal, parece que el legislador valenciano no ha estado acertado en tal previsión, por cuanto que
la referencia a la apertura al uso público de la obra urbanizadora, vino contemplado en la
Jurisprudencia en un sentido diametralmente opuesto al que parece ser ha sido contemplado por
el legislador autonómico, y así de las Sentencias de 17 de febrero de 1986 (RJ-1593), 31 de
Marzo de 1989, al declarar a este respecto que es “circunstancia suficiente para legitimar el
libre paso por dichos viales, aunque éstos no hayan sido cedidos por el Urbanizador y
aceptados por el Ayuntamiento en forma debidamente documentada, en cuanto tales actos de
cesión y recepción responden a la finalidad de traspasar al Ayuntamiento la obligación de
mantenimiento y cesión de los viales, sin que la falta de formalización constituya obstáculo
alguno a su uso como paso público de tránsito, desde y hacia lugares distintos de la propia
urbanización y, aunque no fuese así, y se aceptase la tesis de la propiedad privada de los
referidos viales, tampoco podría reconocerse el derecho reclamado, puesto que también las
calles particulares están sometidas a las facultades de policía municipal de ordenación del
tráfico y, en su virtud, no es dable desconocer la potestad del Ayuntamiento para mantener a
través de ellas un libre uso público que, en el caso, se revela plenamente adecuado y
congruente, e incluso imprescindible con la racional y correcta utilización de la red viaria en
la que se inserta”.
La STS de 8 de julio de 1981 (RJ 3244), matiza que la libre circulación solo se refiere a
lo que constituye dotación pública y la de 17 de octubre de 1991 (RJ.7842), reitera que la cesión
de viales legitima el libre paso aunque no se haya producido su entrega por el Urbanizador y
aceptación por parte del Ayuntamiento, y va más allá, al establecer que tal cesión autoriza a éste
para proceder al ejercicio de la acción recuperatoria en los términos del Art. 82 de la Ley 7/85 y
70 del Reglamento de Bienes.
Fácilmente se aprecia que el sentido dado por la jurisprudencia a la apertura al público
de las vías es bien distinto del que resulta del precepto comentado.
Finalizado el período de garantía de los doce meses siguientes a la recepción expresa o
tácita por parte del Ayuntamiento, procederá éste a devolver las garantías que fueron prestadas
por el Urbanizador.
4.- Los gastos de conservación.
Hemos visto que con anterioridad a la recepción definitiva por parte del Ayuntamiento
de las obras de urbanización, corresponden al Urbanizador hasta que finalice la ejecución de la
obra pública y concluida ésta, hasta su recepción definitiva son una carga de urbanización que
todos los propietarios deben retribuir en común al Urbanizador (Art. 168.1.a) de la LUV) por lo
que se les aplica el tratamiento que la ley depara a las cuotas de urbanización (Art. 163.2 y 181
de la LUV).
Se trata de exacciones de derecho público de naturaleza no tributaria que cuentan con
precedentes destacables en los artículos 69, 28 y 70 del RGU, posibilitando este último su cobro
por vía de apremio.
El Art. 46..b).3 del RPU dispone que constituye determinación obligatoria de todos los
planes de iniciativa particular la previsión sobre la posterior conservación de la urbanización,
tema tratado en profusión por las STS de 3 de julio de 1991 (RJ.5733 y 29-12-93).
Sobre el contenido del deber legal de conservación la doctrina del TS es abundante,
sírvanos citar la de 1-4-85 (RJ.1785) en orden a su alcance, 15 de julio de 1985 calificando las
mismas como deber del derecho de propiedad según su estatuto jurídico y la de 2 de abril de
1984, sobre que constituyen una obligación “ob rem”.
Sobre el problema particular de determinados servicios, simplemente citar la de 29-111993, RJ 8796, en lo que atañe al alumbrado público, la de 11-10-1982, RJ 6355, 28-11-1984, RJ
6623 y 31-12-1986, RJ 1690, atienden la problemática de la limpieza viaria y sobre la recogida
de basura se pronuncian la de 1-4-1985, RJ 1786 y 9-5-1985, RJ 2903.
5.- Recepción y vicios ocultos.
La recepción se entiende sin perjuicio de las acciones, incluso civiles, que asistan a la
Administración o a los administrados, por daños derivados de vicios ocultos.
Conviene puntualizar que la recepción es un acto expreso y formal de la Administración
pero también es cierto que para garantizar los derechos del contratista, en este caso del
urbanizador y del empresario constructor en orden a una pronta liberación de sus
responsabilidades y para hacer efectivo su derecho a la liquidación y pago de las obras, debe
producirse en los perentorios plazos señalados en la LUV, 12 meses desde la recepción expresa o
tácita derivada del ofrecimiento formal, plazos que no pueden dilatarse indefinidamente, sin
generar grave quebranto para los legítimos intereses del urbanizador y empresario constructor, y
esta es la razón por la que frente a la regla general por cuya virtud la recepción exige de un acto
expreso de la Administración, en el que tiene que participar tanto el urbanizador, como el
empresario constructor a través de sus técnicos junto con los de la Administración, la
jurisprudencia acudió a la recepción tácita, indagando si se ha producido un hecho concluyente
del que pueda inferirse, por vía de excepción, que la recepción pudo tener lugar tácitamente
(SSTS de 26-4- y 3-5-1985, 24-7-1989).
La anterior doctrina ha sido superada, a nuestro juicio, de modo excesivo acudiendo a
su positivización legal, adicionando a la consecuencia de la inactividad administrativa, que
deviene en una presunción “se entenderán recibidas”, la disyuntiva “o desde que quedan abiertas
al uso público” las obras de urbanización, que era como hemos visto un supuesto excepcional y
específico relativo a las vías públicas en suelo rotacional.
La recepción definitiva o su denegación, constituyen un acto administrativo en el que
su estructura es unilateral, por lo que las STS de 11-11-1986 y 10-3-1989 entendieron
innecesaria la presencia del contratista, que no tiene otra función que la de garantizar su
audiencia.
Cabe recordar finalmente que con respecto a la recepción provisional –ahora
desaparecida- y en materia de contrato de obra, se había destacado que su acta no va ligada a
ningún efecto vinculante ni ningún tipo de presunción (STS de
25-10-1982).
El plazo de garantía, siempre esencial en el contrato de obras, cumple una finalidad de
observación y comprobación del estado real de las mismas, y, en consecuencia, su curso no
opera automáticamente, sino que se interrumpe cuando se descubre un vicio o defecto en
aquélla, o se produce una avería en la misma, pesando durante ese plazo sobre el contratista un
deber de conservación y policía, hasta el punto que si descuidase ese deber y además diera lugar
con ello a que peligrase la obra, la propia Administración podrá ejecutar los trabajos necesarios
para evitar el daño, a costa del contratista (SSTS de 11-11-1986 y 10-3-1989).
Por último nos resta comentar la alusión contenida en el precepto en relación con la
responsabilidad por vicios ocultos, y obligado resulta relacionarlo con el art. 148 del TRLCAP.
Efectivamente, durante el desarrollo de las obras y hasta que se cumpla el plazo de
garantía (que no puede ser inferior a un año), doce meses en nuestro caso, el urbanizador es
responsable de los defectos que puedan advertirse. Transcurrido el plazo de garantía, éste queda
relevado de toda responsabilidad, salvo la derivada por vicios ocultos prevista en el artículo que
comentamos y en el 148 del TRLCAP.
La Ley de Contratos extiende la responsabilidad en estos casos durante el término de
quince años desde la recepción del contrato, pero exige para la concurrencia de esta
responsabilidad dos circunstancias objetivas: que la obra se arruine y que el vicio sea oculto de la
construcción.
El tema ha suscitado no poca controversia haciéndose eco del mismo la STSJ de de
Baleares de 20-7-1999, RJ 2580, así como la del Tribunal Superior de Castilla-León de 19-51999, RJ 1427, por no citar la del TS de 26-3-1999 (La Ley 4400/1999).