Una consecuencia de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria
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Presupuesto y Gasto Público 40/2005: 55-77 Secretaría General de Presupuestos y Gastos © 2005, Instituto de Estudios Fiscales Una consecuencia de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria: alternativas a la financiación de inversiones públicas JOSÉ AMENGUAL ANTICH Vice-Interventor General de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears. Interventor-Tesorero de Administración Local Recibido: Febrero 2005 Aceptado: Septiembre 2005 Resumen El objetivo de estabilidad presupuestaria, definido en términos de capacidad de financiación, de acuerdo con criterios SEC-95, para el conjunto de entes incluido en el artículo 2.1 LGEP, condiciona la posibilidad de financiar inversiones publicas recurriendo al endeudamiento. Para conjugar la necesidad de cumplir con el objetivo de estabilidad presupuestaria, con la también necesidad de acometer nuevas inversiones publicas, se impone la búsqueda de alternativas al endeudamiento de la administración para financiarlas, sin que éstas afecten a dicho objetivo. Para saber si estamos ante una verdadera alternativa deberemos analizar, con los criterios SEC-95 recogidos en su Manual sobre el déficit público y la deuda pública, si existe un adecuado nivel de transferencia de riesgos. Palabras clave: Objetivo de estabilidad presupuestaria. Capacidad de financiación. Fórmulas APP. Transferencia de riesgos. Financiación de inversiones públicas. Endeudamiento. Criterios SEC-95. Clasificación JEL: H: Public economics. H6: National Budget, deficit and debt. H62: Déficit. 1. El planteamiento de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria respecto de la Financiación de Inversiones Públicas 1.1. La quiebra del concepto de equilibrio nominal del presupuesto El principio tradicional de presupuesto equilibrado admite sin problemas que el capítulo 9 de ingresos financie al capítulo 6 de gastos, ya que se trata de un equilibrio nominal, de tal forma que el principio se cumple si el total de los Ingresos es igual a la totalidad de Gastos. Este planteamiento se rompió definitivamente a partir de los presupuestos elaborados a partir del 1 de enero de 2002, desde la entrada en vigor de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria (en adelante, LGEP) y de la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria a la Ley General de Estabilidad Presupuestaria (en adelante, LOC). 56 José Amengual Antich Sin embargo la ruptura comienza antes, a partir de 1992 con la firma por parte de España del Tratado de Maastricht, cuya consecuencia directa fue el compromiso de cumplimiento por parte de las comunidades autónomas de los Escenarios de Consolidación Presupuestaria, acordados en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera para el periodo 1992-1996. En diciembre de 1996 en Dublín se debate el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, que se suscribe en el Consejo de Amsterdam de junio de 1997, en cuyo marco el Gobierno central y las comunidades autónomas acordaron elaborar una política presupuestaria acorde con dicho Pacto y adaptar esa política presupuestaria a los Escenarios de Consolidación 1998-2001. La Exposición de Motivos de la LGEP recoge que el Consejo Europeo celebrado en junio de 2000 en Santa María de Feira (Portugal) recomendó a los Estados miembros continuar el proceso de saneamiento de las cuentas públicas más allá del nivel mínimo para cumplir con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y de esta forma generar un margen de maniobra adicional para la estabilización cíclica, para protegerse de una evolución presupuestaria imprevista, para acelerar la reducción de la deuda y prepararse para los desafíos presupuestarios del envejecimiento de la población. También recomendó a los Estados miembros mejorar la calidad y sostenibilidad de las finanzas públicas, entre otros medios, a través de la restricción del gasto y de la mejora de los mecanismos de control del gasto e, incluso, fijando niveles máximos de gasto. En cumplimiento de esas recomendaciones a finales de 2001 se publican la LGEP y su LOC que, como dijimos antes, rompen definitivamente el concepto de equilibrio nominal del presupuesto, consolidan las restricciones al endeudamiento público e instauran el concepto de equilibrio económico del presupuesto no financiero: INGRESOS GASTOS Capítulos 1 a 7 = Capítulos 1 a 7 Capítulos 8 y 9 = Capítulos 8 y 9 Con un matiz muy importante a tener en cuenta, el equilibrio del presupuesto no financiero debe definirse, avanzando conceptos que analizaremos con detalle en el punto 2, en términos de contabilidad nacional. 1.2. El equilibrio económico del presupuesto: implicaciones y consecuencias La LGEP viene pues a sustituir el concepto de equilibrio nominal del presupuesto por el de equilibrio económico, como concepto totalmente distinto. Existirá, a partir de su entrada en vigor, equilibrio económico en el presupuesto de una administración pública cuando su capacidad de financiación tenga signo positivo o cero. La LGEP en su artículo 3.2 define el concepto de estabilidad como la situación de equilibrio o de superávit computada en términos de capacidad de financiación. Una consecuencia de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria: alternativas a la financiación... 57 En una primera aproximación podremos decir que una administración pública tendrá capacidad de financiación cuando sus ingresos no financieros del presupuesto sean iguales o mayores a sus gastos no financieros. En caso contrario, es decir cuando la suma de capítulos 1 a 7 de ingresos sea inferiores a la suma de capítulos 1 a 7 de gastos, tendrá necesidad de financiación. Por tanto, en esta tesitura si una nueva inversión no se financia con recursos financieros, es decir no se precisa recurrir al endeudamiento, la capacidad de financiación no se ve afectada, puesto que los recursos no financieros son suficientes para cubrir el menoscabo en la capacidad de financiación que supone esa nueva inversión. Por el contrario, si esa nueva inversión se financia con recursos financieros, se acude, por lo tanto, al endeudamiento, se modifica la capacidad de financiación. Si la capacidad/necesidad de financiación tiene signo negativo se impone la elaboración de un plan económico-financiero de saneamiento, también llamado de corrección, de acuerdo con los artículos 7, 14, 17 y 22 de la LGEP y el artículo 8 de la LOC. 2. Importancia y consecuencias de los criterios SEC-95 para la medición del objetivo de estabilidad presupuestaria 2.1. La Estabilidad Presupuestaria y SEC-95 Estabilidad presupuestaria no es equivalente a presupuesto equilibrado, ni a tener remanente de tesorería positivo o cero, ni a tener superávit o déficit cero, tampoco lo es a tener saldo acreedor en la cuenta de pérdidas y ganancias. Ni supone una prohibición absoluta del recurso al endeudamiento. Insistimos en que la LGEP y su LOC definen la estabilidad presupuestaria como: «...la situación de equilibrio o superávit computada en términos de capacidad de financiación, de acuerdo con la definición contenida en el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales». El Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales (en adelante, SEC-95) es un sistema de Contabilidad Nacional y «constituye un marco contable comparable a escala in­ ternacional, cuya finalidad es realizar una descripción sistemática y detallada de una eco­ nomía en su conjunto (de una región, un país o un grupo de países), sus componentes y sus relaciones con otras economías» 1. SEC-95 no es por tanto un sistema directamente aplicable al presupuesto de las administraciones públicas ni a la contabilidad patrimonial de partida doble. Pero sí que lo aplicaremos para poder definir la capacidad de financiación y por tanto deberemos atender a sus criterios para calcularla. El objetivo de estabilidad presupuestaria debe cumplirse tanto en fase de elaboración, como de aprobación y ejecución del presupuesto. Ésta última implica necesariamente su comprobación en la liquidación del presupuesto. 58 José Amengual Antich Tiene como consecuencia inmediata una nueva tarea adicional que es la de «convertir» el presupuesto administrativo en un presupuesto en términos de contabilidad nacional, lo que supone necesariamente que el presupuesto ha de tener en la vertiente de ingresos la suficiente capacidad para financiar la vertiente de gastos sin tener en cuenta los capítulos financieros del presupuesto. Esa conversión no supone dejar de elaborar el presupuesto administrativo, sino que surge como una labor complementaria para asegurar que ese presupuesto que está elaborando, aprobando, ejecutando, y por ende liquidando, cumple con el objetivo de estabilidad presupuestaria. En fase de elaboración y aprobación el presupuesto estará equilibrado en términos de estabilidad cuando el equilibrio se dé entre los capítulos no financieros del presupuesto de ingresos y de gastos, en términos de contabilidad nacional. Ello significa que en la elaboración del presupuesto deben preverse, anticipándolos, los ajustes positivos y negativos que se estima que experimentarán los ingresos y gastos por aplicación de criterios SEC-95, obteniendo, como decíamos, el límite del gasto no financiero en términos de contabilidad nacional. Pretender el equilibrio en términos de estabilidad basándolo en la simple igualdad de los capítulos no financieros del presupuesto, sin tener en cuenta a priori los ajustes que provocan, en ingresos y gastos, los criterios de contabilidad nacional es abocarse a la incertidumbre del resultado de la liquidación en esos mismos términos. Ciertamente este proceso se produce en la administración del Estado, así la orden del ministerio de Economía y Hacienda, de 5 de abril, por la que se dictan las normas para la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado para 2006, en su punto 1.1 establece que «El Presupuesto del Estado para 2006 deberá ajustarse al límite de gastos no financieros que establezca el Gobierno de forma consistente con el objetivo de estabilidad aprobado para dicho ejercicio en el Estado.» Pero no obtiene un eco generalizado en las comunidades autónomas y aún mucha menor resonancia en las entidades locales, que se conforman con presupuestar respetando la igualdad entre los capítulos no financieros de ingresos y gastos, como apuntábamos anteriormente. Mas adelante analizaremos la trascendencia de los criterios que considero más significativos. En fase de liquidación el presupuesto habrá cumplido el objetivo de estabilidad presupuestaria fijado cuando el resultado de los capítulos no financieros del presupuesto de ingresos y de gastos sea cero o positivo, pero aplicando los criterios de SEC-95 para su cálculo, como decíamos anteriormente. 2.2. Criterios más importantes de SEC-95 Existen dos grandes grupos de criterios: - Un primer grupo de criterios que explican la delimitación del sector público y nos ayudan por tanto, a clasificar los entes en que participa cada administración pública en dos bloques: Entes que se incluyen en el artículo 2.2 de la LGEP y los que lo hacen en el 2.1 de la misma ley. Una consecuencia de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria: alternativas a la financiación... 59 - Un segundo, son los criterios estrictamente contables para calcular la capacidad o necesidad de financiación. Ambos grupos, bajo mi punto de vista. a su vez se explican por un criterio más amplio que encontramos inserto dentro del primer bloque, pero que podemos extrapolar al resto de criterios. Este criterio general nos dice que debemos reflejar la realidad económica por encima o más allá de la forma jurídica. Efectivamente el Manual para la aplicación de SEC-95 en su edición de 2002 (en adelante, el Manual) punto II.1.12, nos dice que hemos de transmitir la realidad económica más allá de la forma jurídica de una unidad institucional o de un flujo económico. Esto nos obliga a aplicar la coherencia económica en el reflejo de las operaciones contables, de tal forma que si las operaciones están organizadas de tal modo que el as­ pecto jurídico contradice la realidad económica es preferible registrar en las cuentas nacio­ nales la realidad económica (punto II.1.1.3 del Manual). Este criterio es el que explica, bajo mi punto de vista, los demás. Como veremos en ellos subyace la voluntad de reflejar las operaciones que se contabilizan desde la exclusiva vertiente de su realidad económica. A título de ejemplo, una aportación a una empresa pública a través del capítulo 8 del presupuesto de gastos cuya finalidad sea cubrir sus pérdidas, debe tratarse como una transferencia, ya que de su pago a la empresa no se deriva un mayor valor de nuestros activos financieros. 2.2.1. Criterios que delimitan el sector público Esta delimitación es básica, pues de su resultado depende donde encuadraremos a nuestros agentes institucionales. Así en el articulo 2.1 de la LGEP incluiremos a la Administración General más aquellos entes «públicos» que no se financien mayoritariamente con ingresos comerciales. A este grupo le exigiremos que en su conjunto cumpla, en términos SEC-95, el objetivo de estabilidad presupuestaria fijado. El resto de entes, es decir los que podamos encuadrar en el artículo 2.2 de la LGEP por financiarse mayoritariamente con ingresos comerciales, se considerará que cumplen con el principio de estabilidad presupuestaria cuando estén en posición de equilibrio financiero. Antes de continuar hemos de recordar que cuando la LGEP utiliza el adjetivo «públicos» para referirse a estos entes, lo hace en términos de titularidad, no en términos de personificación jurídica, puesto que hemos de aplicar los criterios SEC-95 para el cálculo de la capacidad o necesidad de financiación y uno de esos criterios es el que delimita que unidades institucionales son no de mercado y cuales son de mercado, o lo que es lo mismo en terminología LGEP, que entes se consideran integrantes del sector publico, estando incluidos en el ámbito subjetivo del artículo 2.1, y que entes no forman parte del sector publico a efectos de la LGEP, por estar incluidos en el artículo 2.2. Efectivamente, en SEC-95 encontramos los criterios para delimitar el sector donde encuadrar a los entes públicos, a los que denomina unidades institucionales. Los sectores en SEC-95 son agrupaciones de unidades institucionales que tienen un comportamiento económico análogo. Las cuentas de los sectores registran todas las actividades, ya sean principales o secundarias, de las unidades institucionales clasificadas en ellos 2. Los sectores son: 60 José Amengual Antich - Sociedades no financieras. Sociedades financieras. Hogares. Administraciones públicas. Instituciones sin fines de lucro al servicio de los hogares. Además es necesario distinguir previamente, para decidir su asignación sectorial, el tipo de productor al que corresponde la unidad institucional 3. Los tipos de productores son tres: - Productores para uso final propio privados - Productores de mercado privados y públicos. - Otros productores no de mercado privados y públicos. A nuestros efectos nos interesan los dos últimos. El considerar a un ente como productor de mercado o como productor no de mercado, equivaldrá a considerarlo incluido en el ámbito subjetivo fijado por el artículo 2.2 o 2.1 de la LGEP, respectivamente. De ahí la importancia de los criterios SEC-95 de delimitación del sector público, que básicamente se resumen en el Cuadro número 1 4: Cuadro 1 Productor de mercado (art. 2.2 LGEP) Productor no de mercado (art. 2.1 LGEP) Su función no es redistribuir la renta y la riqueza. Su función es redistribuir la renta y la riqueza. Sus ventas cubren el 50% de sus costes de producción Sus ventas no cubren el 50% de sus costes de producción Los pagos de la administración pública son por servicios efectivos, que corresponden a ventas a precios económicamente significativos. Los pagos de la administración pública son para cubrir un déficit global O son fruto de la negociación y están vinculados a un presupuesto global Los precios son económicamente significativos sí: - Son precios de mercado. - Son similares a los que podría recibir cualquiera - No se cubren los déficits automáticamente. Los pagos de la administración pública no se pueden corresponder a ventas, por no ser a precios económicamente significativos: - No son precios de mercado - No son similares a los que podría recibir cualquiera - Se cubren los déficits automáticamente. Hay que entender que la expresión que utiliza la LGEP en su artículo 2.1 al referirse a los entes públicos que se financien «mayoritariamente con ingresos comerciales» equivale a cumplir los requisitos SEC-95 para que un ente público sea encuadrado como productor de mercado. Finalmente debemos recordar que el interés en delimitar claramente que entes se incluyen en el ámbito subjetivo del artículo 2.1 LGEP, es porque el objetivo de estabilidad presupuestaria lo es del conjunto de agentes que se integran o forman parte de una administración pública. Efectivamente, en el caso de una comunidad autónoma, deberá cumplir el Una consecuencia de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria: alternativas a la financiación... 61 objetivo de estabilidad presupuestaria el conjunto de entes que se incluyan en el 2.1.c LGEP, es decir: - Administración general Organismos Autónomos. Universidades Consorcios Fundaciones Entidades públicas empresariales Sociedades Mercantiles Así si el objetivo de estabilidad presupuestaria que se fije a una comunidad autónoma es cero, el sumatorio de los resultados, en términos SEC-95 de capacidad o necesidad de financiación, de todos los entes incluidos en el 21.c LGEP deberá ser cero. 2.2.2. Criterios contables SEC-95 Para calcular la capacidad o necesidad de financiación deberemos aplicar los criterios contables de SEC-95. Pero no son criterios directamente aplicables a la contabilidad presupuestaria o general. Algunos incluso son contradictorios con nuestras propias normas contables. Sirven a los exclusivos efectos de calcular el resultado del ejercicio de nuestro grupo de agentes en términos de estabilidad presupuestaria. Por tanto los utilizaremos para el cálculo del resultado en términos de capacidad o necesidad de financiación sin reflejarlos directamente en contabilidad. Por su divergencia con la contabilidad presupuestaria, especialmente para la administración pública española no estatal, los más importantes son dos: - Criterios que afectan al tratamiento de las aportaciones a empresas públicas. - Criterios que afectan al tratamiento de los tributos. A los que hemos de añadir un tercero, que se refiere al tratamiento de la financiación de infraestructuras con empresas privadas, es decir la financiación de infraestructuras públicas mediante fórmulas APP, que también volveremos a analizar más adelante. Todos ellos los extraemos del SEC-95 y, muy especialmente, de su Manual. 2.2.2.1. Criterios contables que afectan al tratamiento de las aportaciones a empresas públicas En cuanto al tratamiento de las aportaciones a las empresas públicas, que el Manual llama de forma genérica «inyecciones de capital» 5, la regla general es que serán consideradas operaciones no financieras las «inyecciones» de capital a empresas publicas que no reúnan las dos condiciones siguientes: 1. 2. Haber recibido un activo a cambio y esperar recibir dividendos. 62 José Amengual Antich Los gastos imputados a capítulo 8 que no reúnan esas dos condiciones deberemos reclasificarlos como transferencias (capítulos 4 o 7). 2.2.2.2. Criterios contables que afectan al tratamiento de los tributos El segundo bloque de criterios se refiere al tratamiento de los impuestos, que debemos entenderlos en términos amplios como tributos. En SEC-95, en general los flujos se registran por el principio de devengo, si bien se introduce un importante matiz respecto de la determinación del importe a contabilizar por impuestos. Matiz que viene a significar que en el resultado, en términos de estabilidad, es decir en términos SEC-95, no se tiene en cuenta el saldo pendiente de cobro de deudores por impuestos. Esta importante excepción se introduce con el Reglamento 2516/2000, de 7 de noviembre, que preveía una moratoria voluntaria de dos años para su aplicación, a la cual España se acogió, pero, una vez finalizada en noviembre de 2002, se aplica plenamente. Este criterio admite tres variantes, todas ellas conducentes al mismo resultado: Aplicar el criterio de caja, despreciando el saldo pendiente de cobro de tributos; la segunda es considerar en ingresos los tributos devengados y a la vez aplicar en gastos una transferencia capital por el importe no cobrado y en tercer lugar aplicar un criterio de caja «estadístico», determinado un porcentaje de impagados que calcularían las autoridades estadísticas del estado miembro. La aplicación práctica de cualquiera de estas variantes nos equipara el importe para registrar los impuestos al principio de caja. 2.2.2.3. Criterios que afectan al tratamiento de la financiación de infraestructuras con empresas privadas En cuanto a los criterios que afectan al tratamiento de las operaciones de financiación de infraestructuras con la participación de privados, se trata de determinar en que Balance se contabiliza el activo y su correspondiente financiación, en su caso. El Manual de SEC-95 dedica su parte IV.4 a tratar esta cuestión, de donde extraemos las siguientes consideraciones. El Manual constata el hecho de que algunas administraciones públicas recurren cada vez con más frecuencia al sector sociedades para financiar, construir y gestionar infraestructuras públicas. Son las llamadas fórmulas APP. Puede haber dos objetivos: - utilizar las capacidades y la motivación para obtener beneficios del sector sociedades, - y repartir el coste de los nuevos activos a lo largo del periodo en que se utilizan, evitando así los altos costes iniciales de la formación de capital por cuenta de las administraciones públicas Las sociedades participantes en estas operaciones pueden ser públicas o privadas. Si la sociedad es pública, la primera pregunta es si se trata realmente de una unidad de mercado. Si no lo es deberá clasificarse en el sector de administraciones públicas y por tanto la incluiremos en el ámbito del artículo 2.1 LGEP y los pagos que la administración realice a esa sociedad se reclasificarán como transferencias. Una consecuencia de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria: alternativas a la financiación... 63 A fin de cuentas se trata de saber en el balance de que sector —sector sociedades o sector de administraciones públicas— deberá registrarse la infraestructura pública y de como registrar las operaciones ligadas a los contratos y cual es su repercusión en la capacidad o necesidad de financiación de la administración pública. Para responder a esas cuestiones hemos de contestar al siguiente interrogante: ¿Quién afronta la mayoría de los riesgos derivados de la propiedad y quien recibe la mayoría de los beneficios? En suma se trata de saber si la operación consolida o no en el grupo de agentes incluido en el artículo 2.1 LGEP. En función de la respuesta que demos, si los riesgos son asumidos por la sociedad o por la administración, encontraremos la solución para ubicar la operación desde un punto de vista de LGEP: En el primer caso la operación caerá fuera del ámbito de la LGEP. En el segundo entrará dentro del artículo 2.1 LGEP. En este supuesto la operación de financiación habrá consolidado y la capacidad o necesidad de financiación se verá afectada por el volumen a que ascienda la inversión. Más adelante, en el punto 5.1, analizaremos con mayor detalle las repercusiones contables y especialmente el concepto de «riesgo» o, por decirlo más propiamente, el de «transferencia de riesgo». 3. Casos prácticos Veamos algunos ejemplos sencillos. Presuponemos que, como se apuntaba en el apartado 2.1 anterior, se han previsto, para asegurar el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, los ajustes por contabilidad nacional de signo positivo y negativo y que su resultado neto es cero. En el Cuadro 2 vemos lo que podría ser el presupuesto de una administración publica que en el momento de la aprobación cumple formalmente con el objetivo de estabilidad. El presupuesto está equilibrado en sus capítulos no financieros y el ingreso financiero por endeudamiento del capítulo 9 se destina a financiar ese mismo capítulo en gastos. Cuadro 2 Ingresos Gastos Capítulo 1 Capítulo 2 Capítulo 3 Capítulo 4 Capítulo 5 Capítulo 6 Capítulo 7 807,52 2.141,84 123,10 188,07 3,10 0,00 204,23 723,13 187,92 98,40 1.727,10 0,00 363,40 367,91 Total no financiero 3.467,86 3.467,86 Capítulo 8 Capítulo 9 0,20 10,20 0,20 10,20 Total financiero 10,40 10,40 3.478,26 3.478,26 Total Fuente: Elaboración propia. 64 José Amengual Antich En el Cuadro 3 vemos un presupuesto inicial también equilibrado en sus capítulos no financieros y que por tanto en el momento de su aprobación cumpliría con el objetivo de estabilidad presupuestaria. Presenta un elevado ingreso financiero en capítulo 9, del cual una parte se destina a financiar el gasto de ese mismo capítulo y otra parte, la más importante, se destina a financiar la compra de activos financieros. Si bien formalmente es posible, se ha de asegurar que se cumplan los requerimientos SEC-95 para que esa «inyección de capital» pueda ser considerada como operación financiera y no deba ser reclasificada a transferencias. Cuadro 3 Ingresos Gastos Capítulo 1 Capítulo 2 Capítulo 3 Capítulo 4 Capítulo 5 Capítulo 6 Capítulo 7 807,52 2.141,84 123,10 188,07 3,10 0,00 204,23 723,13 187,92 98,40 1.727,10 0,00 363,40 367,91 Total no financiero 3.467,86 3.467,86 Capítulo 8 Capítulo 9 Total financiero Total 0,20 101,20 91,2 10,2 101,40 101,40 3.569,26 3.569,26 Fuente: Elaboración propia. En el Cuadro 4 vemos efectivamente un presupuesto que inicialmente no es estable, la cifra de endeudamiento de capítulo 9 se destina en una pequeña parte a financiar la amortización de pasivos financieros, pero el peso mayor se destina a financiar el gasto no financiero, concretamente vemos que aumenta, respecto del Cuadro anterior, el capítulo de inversiones en 91, que precisamente es el saldo de los capítulos de pasivos financieros. Cuadro 4 Ingresos Gastos Capítulo 1 Capítulo 2 Capítulo 3 Capítulo 4 Capítulo 5 Capítulo 6 Capítulo 7 807,52 2.141,84 123,10 188,07 3,10 0,00 204,23 723,13 187,92 98,40 1.727,10 0,00 454,40 367,91 Total no financiero 3.467,86 3.558,86 Capítulo 8 Capítulo 9 Total financiero Total Fuente: Elaboración propia. 0,20 101,20 0,2 10,2 101,40 10,40 3.569,26 3.569,26 Una consecuencia de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria: alternativas a la financiación... 65 En el Cuadro 5, ya en fase de liquidación del presupuesto, es cuando vemos la aplicación de ciertos criterios SEC-95, a partir de ciertos datos que aparecen al pie, que se traducen concretamente en la reclasificación de operaciones financieras a transferencias y la no consideración como ingreso del ejercicio del saldo pendiente de cobro. Vemos como esos ajustes cambian radicalmente el signo del resultado presupuestario y del remanente de tesorería. Cuadro 5 Derechos reconocidos Resultado Obligaciones presupuestario reconocidas Remanente de Tesorería Capítulo 1 Capítulo 2 Capítulo 3 Capítulo 4 Capítulo 5 Capítulo 6 Capítulo 7 821,10 2.135,40 100,50 191,45 2,98 0,00 185,80 720,11 188,92 90,40 1.725,10 0,00 259,60 360,20 Total no financiero 3.437,23 3.344,33 Capítulo 8 Capítulo 9 0,00 10,20 2,00 10,20 Total financiero 10,20 12,20 3.447,43 3.356,53 Total Ajustes ingresos Ajustes gastos C/N de F –320,35 80,35 –240,00 2,00 92,90 3.197,23 3.346,33 –149,10 90,90 DATOS: Pdte cobro caps 1 a 3 = 320,35 cobros de ejercicios cerrados = 80.35 Cap 8 G = Aport para cubrir P en SA minoritaria Fuente: Elaboración propia. En el Cuadro 6, vemos la liquidación de un ente instrumental para la realización de inversiones de una administración publica, que se clasifica en el sector administraciones públicas por ser un ente no de mercado y por tanto que incluimos en el ámbito del 2.1 LGEP. No hay ajustes que realizar, pero la sola consideración de los capítulos no financieros arroja un resultado radicalmente distinto al remanente de tesorería. Respecto del cálculo de la capacidad o necesidad de financiación de un ente instrumental de derecho privado, que se incluyera en el grupo de agentes del artículo 2.1 LGEP deberemos actuar directamente sobre el Balance y la Cuenta de Pérdidas y Ganancias. Los criterios se aplican igual, son los mismos. Interesa destacar que de un resultado positivo en la cuenta de perdidas y ganancias podemos pasar a una necesidad de financiación, por tanto de signo negativo, importante, si no hemos previsto los ajustes por aplicación de criterios sec-95. Finalmente en el Cuadro 7 vemos la consolidación de la capacidad o necesidad de financiación de un grupo de agentes, cuyo resultado se tendrá en cuenta, en principio y salvo ajustes del Ministerio de Economía y Hacienda, para determinar el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria fijado a una administración. 66 José Amengual Antich Cuadro 6 Derechos reconocidos Obligaciones reconocidas Capítulo 1 Capítulo 2 Capítulo 3 Capítulo 4 Capítulo 5 Capítulo 6 Capítulo 7 0,00 0,00 0,00 1,30 0,00 0,00 0,10 0,50 0,20 0,60 0,00 0,00 10,30 0,00 Total no financiero 1,40 11,60 Capítulo 8 Capítulo 9 0,00 10,30 0,00 0,10 Total financiero 10,30 0,10 Total 11,70 11,70 Resultado presupuestario Remanente de Tesorería C/N de F –10,20 –10,20 0,00 Fuente: Elaboración propia. Cuadro 7 Consolidación Admón. Gral. Ente instrument. Ente público (d.º pvdo.) Total Resultado presupuestario Remanente de Tesorería 92,9 –10,2 90,9 0 Pérdidas y ganancias C/N de Financiación 58,0 –149,1 –10,2 –714,4 –873,7 Fuente: Elaboración propia. 4. Cálculo oficial del cumplimiento del objetivo de estabilidad. Los ajustes y otros problemas para su medición y control Cada administración pública hará pues sus cálculos para constatar y controlar el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria. Sin embargo y de acuerdo con el artículo 9 LGEP y 7 y 10 LOC, corresponde al Ministerio de Economía y Hacienda, a través de la Intervención General de la Administración del Estado (en adelante, IGAE), determinar la capacidad o necesidad de financiación de las distintas administraciones publicas que entran dentro del ámbito subjetivo de la LGEP. Para ello la IGAE aplicará los criterios SEC-95 que correspondan, partiendo de la información que, en el caso de las comunidades autónomas, se remite a la Secretaria del Consejo de Política Fiscal y Financiera (en adelante, CPFF), determinando el cálculo de la capacidad o necesidad de financiación. En el caso de las comunidades autónomas, el resultado se comunicará a cada una de ellas entre los meses de junio y julio para que, siempre antes del 1 de septiembre, la IGAE Una consecuencia de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria: alternativas a la financiación... 67 elabore un informe para el CPFF respecto del cumplimiento por parte de las comunidades autónomas del objetivo de estabilidad fijado en su momento. Pero para realizar ese cálculo, además de aplicar los criterios SEC-95, realizará determinados ajustes, por aplicación de los criterios de consolidación de las transferencias entre administraciones publicas y de registro de los flujos de la Unión Europea. Concretamente afectan a las transferencias provenientes de la Unión Europea y de la Administración del Estado o de sus organismos hacia las restantes administraciones territoriales. La motivación no es otra que permitir la coherencia y consolidación de la información contable entre las administraciones públicas. Estos ajustes hasta el 15 de febrero de 2005 coincidieron también con la aplicación de los Principios Contables Públicos 30 y 43. Hasta esa fecha se consideraban derechos reconocidos por transferencias del Estado o de la U.E. en los presupuestos de la administración pública de que se trate, la cifra que constaba como obligación reconocida en el presupuesto del ente concedente. A partir del 15 de febrero de este año, con la resolución 22/2005 de Eurostat los fondos provenientes de la Unión Europea se registran en el momento en que se efectúa el gasto, lo que debe corresponderse, en la práctica, con el momento en que la administración pública envía los documentos o certificaciones a la Comisión Europea. Con este cambio de criterio se da un paso muy importante para que las unidades contables de cada administración puedan facilitar información más exacta del cumplimiento y seguimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria que pueda coadyuvar la toma de decisiones en cualquier momento del ejercicio. Un segundo problema añadido es el de la composición del sector público que consolida a efectos del artículo 2.1 LGEP. Es decir, que entes de los dependientes de cada administración se incluyen como productores no de mercado y cuales como productores de mercado. Efectivamente, de una forma periódica al principio de cada base contable, actualmente base-2000 y anteriormente base-95, la IGAE comunica a cada comunidad autónoma que entes se consideran integrantes del sector público autonómico a efectos de consolidación y por tanto del cumplimiento conjunto del objetivo de estabilidad presupuestaria. El problema deriva del hecho de que la comunicación del listado de entes que consolidan en 2004 se ha producido en el último bimestre de ese mismo ejercicio, con efectos desde 1 de enero anterior, es decir afectando totalmente al objetivo de estabilidad en curso. Con lo cual la capacidad de maniobra para corregir la posible nueva tendencia es nula. Un tercer bloque de problemas está en determinar los efectos del incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria. Efectivamente, parece, según los artículos 7.3, 14,17 y 22 LGEP y 8.7 LOC que cualquier administración que liquide su presupuesto en situación de déficit en términos de estabilidad, deberá elaborar y presentar, en el caso de las comunidades autónomas al CPFF, un plan económico financiero de saneamiento para restablecer el equilibrio en un plazo máximo de 3 ejercicios. Sin embargo, la interpretación y la aplicación que hace el CPFF se basa en los siguientes puntos: 68 José Amengual Antich - La distribución de objetivo de estabilidad presupuestaria se hace en términos de porcentaje sobre el PIB nacional. Concretamente está fijado en el 0,0% sobre el PIB nacional. Fijémonos en que se fija a décimas, es decir un número entero con un decimal. - Si el déficit de una comunidad autónoma en términos de estabilidad con criterios SEC-95 equivale a una cifra inferior al 0,05% del PIB nacional, es decir que alcance hasta el 0,0499%, redondeando este porcentaje a décimas, equivale al 0,0%. Con lo cual se considera que, si bien arroja en números absolutos una cifra de déficit, ha cumplido con el objetivo de estabilidad fijado. - Únicamente si para financiar este déficit esta comunidad autónoma pretende recurrir al endeudamiento, con la previa aprobación por su asamblea legislativa de las leyes que se lo permitan, deberá elaborar el plan económico financiero de saneamiento 6. - Si por el contrario el déficit de una comunidad autónoma en términos de estabilidad es igual o supera el 0,05% del PIB nacional, redondeando este porcentaje a décimas, equivale a un 0,1% y por tanto esa comunidad autónoma con déficit ha incumplido además el objetivo de estabilidad presupuestaria que se le había fijado. Y en consecuencia, de acuerdo con el artículo 8.7 LOC deberá aprobar y presentar un plan económico financiero de saneamiento. Ciertamente mientras desde la Unión Europea se mantenga la política derivada del Pacto de Estabilidad y Crecimiento no cabe duda de que las administraciones públicas españolas deberán implicarse en su cumplimiento. Sin embargo hay que reconocer que las administraciones territoriales, especialmente las de segundo nivel, comunidades autónomas, deben conocer con claridad y antelación todas las reglas del juego, pues necesitan disponer de información veraz y exacta de la evolución a lo largo del ejercicio del cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria que se les haya fijado, sin necesidad de tener que esperar a los cálculos y ajustes definitivos. 5. La necesidad de búsqueda de alternativas En todo caso hay que conjugar la necesidad de cumplir con el objetivo de estabilidad presupuestaria que se fije, con la también necesidad de acometer nuevas inversiones publicas. Se impone la búsqueda de alternativas al endeudamiento para la financiación de inversiones públicas y así evitar llegar a la situación de tener una capacidad de financiación negativa. La condición es que tengan la virtualidad de no computar como pasivo financiero de la administración promotora. Podremos decir que estamos ante una verdadera alternativa para financiar una inversión pública cuando, a pesar de recurrir a algún tipo de endeudamiento, éste no afecta a la posición de estabilidad presupuestaria. Ello es así porque estas alternativas, que analizaremos con detalle más adelante, permiten disociar las asignaciones presupuestarias para inversiones en infraestructuras de su financiación real. Se requiere incorporar una empresa «vehicular», normalmente una sociedad Una consecuencia de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria: alternativas a la financiación... 69 anónima, entre la administración y la ejecución de la infraestructura y la consiguiente prestación de un servicio. Desde este punto de vista, las alternativas que aparecen son de dos tipos: - La financiación de infraestructuras se realiza mediante entes públicos orientados al mercado. - La iniciativa privada es llamada al jugar un papel y a participar activamente en la financiación de infraestructuras públicas. Consecuentemente en el presupuesto surge una mayor rigidez en el gasto corriente, concretamente en el capítulo 2, donde aparecerán los créditos para pagar los servicios de esa empresa vehicular a costa de vaciar el capítulo 6, donde ya no aparecerán los créditos para ejecutar esa inversión en infraestructura durante los ejercicios que se hubieran precisado. Ya hemos dicho que estas fórmulas alternativas requieren la presencia de una sociedad que se encargará de construir y de explotar la infraestructura. Con los precios que cobre del usuario de la infraestructura o del servicio deberá hacer frente y cubrir la carga financiera del endeudamiento obtenido para financiar las obras, los gastos de explotación y obtener beneficios. Podríamos decir que también se le exige el requerimiento de que deberá financiarse mayoritariamente con ingresos comerciales para así no ser asimilado a un ente que se incluyera en el ámbito del artículo 2.1 LGEP, y serlo del artículo 2.2 LGEP. Después de decir esto no se nos escapa que podemos establecer que Alternativas para la financiación de infraestructuras = Participación privada El concepto de alternativas se equipara entonces al de nuevos modelos de gestión. A fin de cuentas se trata de seleccionar el modelo de gestión que mejor se adapte al proyecto a ejecutar, que podrá ser: un modelo privado, como pueda ser la concesión; un modelo público, pero orientado al mercado; la adquisición de servicios por la administración a través, por ejemplo, de un arrendamiento operativo. Y éste pasa a ser el gran problema a resolver: Seleccionar el proyecto y valorar la elección del instrumento de financiación, aplicando criterios de oportunidad social y económica y criterios de financiación atractivos para el sector privado. La utilización de fórmulas alternativas no puede ser nunca generalizada, indiscriminada, sino que debe serlo con carácter especifico para un proyecto concreto. Lo contrario no nos serviría para nada en cuanto al objetivo de estabilidad presupuestaria. Los aspectos que deberemos analizar para seleccionar un modelo para ejecutar el proyecto serán: Naturaleza del proyecto, su viabilidad jurídica, la capacidad normativa de que dispongamos, los costes de estudio y diseño, la viabilidad económica, los costes financieros, ... y muy especialmente tendremos que constatar que se produce una efectiva transferencia de riesgo y que la sociedad es una sociedad de mercado. El análisis anterior se debe realizar para asegurar básicamente los siguientes requisitos: 1. 2. Que el modelo, la alternativa, se adecua jurídica y organizativamente al marco español. Que el proyecto es viable económicamente para la sociedad vehicular. 70 José Amengual Antich 3. 4. Que la operación de financiación es viable para las entidades financieras. En concreto se plantea aquí el tema de las garantías y la credibilidad. Que, finalmente, se asegure la no consolidación de la operación. El cumplimiento de este último requisito es la causa originaria de todo lo que llevamos dicho: Si para financiar un proyecto hemos de recurrir al endeudamiento, nos afecta negativamente a nuestra capacidad de financiación. Como hemos visto la utilización de sociedades vehiculares, públicas o privadas, por si solo no basta para asegurarnos la no consolidación, puesto que la LGEP incluye a los entes dependientes de la administración, aplicando criterios SEC-95, dentro de su ámbito de aplicación, consolidando, por lo tanto, sus resultados y su endeudamiento a efectos del cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria. 5.1. Infraestructuras públicas financiadas y explotadas por el sector sociedades: La transferencia de riesgos Ya dijimos en el punto 2.2.2.3 que el Manual del SEC-95 en su parte IV se dedica a analizar el tratamiento que debe darse a las formulas APP como alternativas para la financiación y explotación de infraestructuras públicas. Las preguntas que se plantean son las siguientes: — ¿En los balances de que sector —sector sociedades o sector de administraciones públicas— deberá registrarse la infraestructura pública durante el periodo de explotación? — ¿Cómo registrar las operaciones ligadas a los contratos y cuál es su repercusión en la capacidad o necesidad de financiación de la administración pública? A fin de cuentas, ¿hemos de considerar a esa sociedad, por lo que se refiere a la operación de financiación de la infraestructura, como un productor de mercado o por el contrario lo hemos de integrar en el sector de administraciones públicas? Para responder hemos de responder a la siguiente pregunta: - ¿Quién afronta la mayoría de los riesgos derivados de la propiedad y quien recibe la mayoría de los beneficios? Si la respuesta nos conduce a que es la sociedad quien asume la mayoría de los riesgos y recibe la mayoría de los beneficios y es ella quien presta un servicio a la Administración, el contrato entre la Administración Pública y la Sociedad tiene las características de un arrendamiento operativo y sólo repercuten en la capacidad o necesidad de financiación los pagos regulares de la administración publica. En este caso diremos que se ha producido una adecuada «Transferencia de Riesgos». En caso contrario el contrato tendrá las características de un arrendamiento financiero, repercutiendo, como veremos, totalmente en la capacidad o necesidad de financiación. ¿Qué significa que ha existido una adecuada transferencia de riesgos? Significa que la sociedad ha de asumir la mayoría de los riesgos de la construcción y explotación de la in- Una consecuencia de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria: alternativas a la financiación... 71 fraestructura. En concreto supone tener en cuenta las respuestas a las siguientes cuestiones para tomar una decisión 7: - ¿Quién hace frente al riesgo en cuanto al nivel de demanda? Es el primer riesgo que corre por definición cualquier productor de mercado: la existencia de demanda suficiente a lo largo del tiempo. Es lo que se llama RIESGO DE DEMANDA. Si no existe la operación consolidará. Ejemplos de no existencia de riesgo de demanda, son los casos en que el precio no se satisface por usuarios reales, sino por usuarios potenciales determinados, por ejemplo en función de su adscripción a un determinado centro hospitalario y no de la utilización de servicios concretos de ese centro; o cuando no existen vías alternativas para el trafico rodado entre dos poblaciones unidas por una vía interurbana cuya construcción y explotación se ha dado en concesión mediante la modalidad de peaje en la sombra. - ¿Quién determina la naturaleza del activo? Es el llamado RIESGO DE CONSTRUCCIÓN Y EXPLOTACION y se refiere a que debe ser la sociedad quien tome las decisiones clave sobre el diseño y la construcción del activo y sobre como se explota y mantiene el bien para prestar el servicio requerido. - ¿Paga menos la administración si la calidad del servicio no es suficiente? Es el CONTROL DE DISPONIBILIDAD, significa que cualquier productor de mercado se verá afectado en sus ingresos si el servicio que presta no se adecua a unos estándares de calidad, por tanto para asegurar la no consolidación los pagos de la administración deben reducirse cuando el servicio prestado por la sociedad no tenga la calidad requerida. - ¿Quién se enfrenta al riesgo de valor residual? Si, por ejemplo, se ha pactado la compra del activo al final de contrato, ¿Cómo se ha hecho? Al precio corriente de mercado en ese momento o a un precio preacordado. En el primer caso el riesgo lo asume la sociedad y en el segundo no. - ¿Aumentan los pagos de la administración en caso de aumentar los costes de la sociedad? Si la respuesta es positiva, es obvio que no existe riesgo para la sociedad prestadora del servicio ante eventuales incrementos de costes. - ¿Quién es el responsable del mantenimiento y seguro del activo? Si es la administración esto sugiere que quien hace frente al riesgo de que se produzcan incremento en tales costes es ella y no la sociedad. - ¿Quién reembolsa la financiación en caso de rescisión anticipada del contrato? Si se ha pactado que sea la administración está claro que es ésta quien asume ese importante riesgo. - ¿Se reciben ingresos de terceros? Si es así, es decir que la sociedad presta servicios con el activo a otros que no son la propia administración percibiendo por ello un precio que se integra en las rentas que genera el activo, esto constituye un buen indicio de que estamos ante un productor de mercado que se enfrenta a los riesgos de fluctuación de la demanda de terceros. La Decisión de Eurostat 18/2004, de 11 de febrero, sobre tratamiento de las Asociaciones Público Privadas, exige el cumplimiento de las condiciones siguientes para registrar en el balance de la sociedad la operación: 72 José Amengual Antich - El socio privado debe soportar el riesgo de la construcción, y - El socio privado también debe soportar al menos uno de los riesgos siguientes: el riesgo de demanda o de disponibilidad. La Comisión Europea en fecha 30 de abril de 2004 presentó el Libro Verde sobre la colaboración público-privada y el derecho comunitario en materia de contratación pública y concesiones, en el que constata que en el transcurso de la última década el fenómeno de las operaciones APP se ha desarrollado en un gran número de ámbitos del sector público para realizar proyectos de infraestructura. El objetivo del Libro Verde es debatir sobre la aplicación del Derecho Comunitario en materia de contratación pública y concesiones, especialmente en lo que se refiere a la etapa de selección del socio privado y a la etapa posterior, remitiéndose expresamente a la Decisión anterior en cuanto a la contabilización de estas operaciones. Tratamiento contable: Si la respuesta a la que llegamos es que se ha de registrar en el Balance de la administración pública: — La infraestructura construida por la sociedad se registra en el balance de la administración como formación bruta de capital fijo (FBCF), compensada con un préstamo imputado de igual valor. Es decir se producirá un ajuste incrementando la cifra de capítulo 6 de gastos y la cifra del capítulo 9 de ingresos. La repercusión en la capacidad o necesidad de financiación corresponderá al valor de la formación bruta de capital. La deuda de la administración aumenta en el importe del préstamo imputado. En consecuencia la operación HA CONSOLIDADO. Si la respuesta es que se ha de registrar en el Balance de la sociedad: — La infraestructura se registra en su balance. Sólo repercuten en la capacidad o necesidad de financiación los pagos regulares de la administración. Si la infraestructura se entrega a la administración pública al final del periodo se registra en el balance de la administración como formación bruta de capital fijo (FBCF), compensada con una transferencia de capital, sin repercusión por tanto en la capacidad o necesidad de financiación. La operación NO HA CONSOLIDADO. 5.2. Algunas Alternativas Después del análisis anterior llegaremos a la conclusión de que determinadas alternativas no cumplen con los requerimientos SEC para ser consideradas operaciones dentro del sector sociedades no financieras y por tanto nos consolidarían en el sector administraciones públicas. Esto no significa que esas alternativas no sirvan para otras finalidades perfectamente legales, válidas y lícitas, como pueda ser demorar en el tiempo el impacto presupuestario y financiero de ciertas inversiones, sabiendo que bien por la definición de las obligaciones de Una consecuencia de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria: alternativas a la financiación... 73 las partes bien por la concepción de la operación en si misma nos consolidará a efectos del cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria. Claramente, éste es el caso del arrendamiento financiero, del denominado sistema español, que como sabemos consiste en interponer una sociedad ejecutora de las inversiones asumiendo la administración pública titular la obligación de cubrir la carga financiera de su endeudamiento, del denominado sistema alemán o de pago aplazado y de la cesión de derechos. En otros casos puede haber posibilidades de no consolidación, en función de que exista una adecuada transferencia de riesgos, es el caso del arrendamiento operativo y de la concesión de obra pública. También, aunque con un handicap importante de partida, es el de la sociedad pública de mercado. Esas posibilidades de no consolidación se concretarán en función de que se defina bien la transferencia de riesgos hacia la sociedad y también en función de que no cambien los criterios que hoy conforman el SEC-95 y su Manual, puesto EUROSTAT que es su interprete, introduce con frecuencia matices y criterios cambiantes con respecto al panorama establecido, que pueden hacer que una operación consolide por el cambio de esos criterios. Otras operaciones como la utilización de la figura de los censos es mucho más dudosa, especialmente por lo que se refiere al censo consignativo. Gráficamente de lo que se trata con una operación alternativa es de lo siguiente: Cuadro 8 ADMINISTRACIÓN Contrato de concesión de obra pública CONCESIONARIO PRIVADO Prestación servicio Contrato de obra Contrato de servicio Contrato de préstamo ENTIDAD FINANCIERA EMPRESA CONSTRUCTORA PROVEEDORES (Limpieza, mantenimiento,...) USUARIO INFRAESTRUCTURA En este supuesto de concesión de obra pública, en la esfera de relaciones con la Administración se encuentra el concesionario, con el cual la relación es a través de correspondiente contrato de concesión de obra pública. El concesionario es el que entra en contacto con la 74 José Amengual Antich entidad financiera, las empresas constructoras y sus proveedores a través de sus correspondientes contratos, para poder prestar un servicio a los usuarios, con los cuales también se relaciona. Obviamente cambiando la figura del concesionario y del instrumento jurídico de relación con la administración nos entran el resto de fórmulas alternativas. En apartados anteriores hemos visto las consideraciones o criterios contables que se refieren a las fórmulas APP. Desde un punto de vista más genérico vamos a hacer referencia a las llamadas fórmulas PPP (Participación Público Privada) y PFI (Iniciativa de Financiación Privada), que podemos reconducir a lo que se ha dado en llamar Asociaciones Público Privadas (APP). Como decíamos antes, la iniciativa privada es llamada a jugar un importante papel y participar activamente en la financiación de infraestructuras: — Por concesión a un operador privado, — Por compra de servicios específicos a largo plazo a un operador que adelanta la inversión y asume la gestión del activo a largo plazo. Estas fórmulas se inician a principios de los años 90 en el Reino Unido aprobando el primer marco para proyectos PPP en infraestructuras: - competencia justa para la provisión de la financiación; - recompensa para el sector privado en función del riesgo asumido, - requerimiento de que los beneficios sean mayores a los costes. Seguidamente aparecen las fórmulas PFI que suponen la participación de empresas privadas en todas las áreas de servicios públicos- Consisten en la prestación o el suministro de servicios públicos por el sector privado, sobre la base de un activo físico, creando «valor» a cambio de «dinero» (value for money): - «valor» como sinónimo de eficiencia en la gestión y provisión de servicios. Es irrelevante «quien es el propietario del activo» Lo importante es que se presta el servicio que se ajusta a estándares de calidad acordados a costes razonables. La administración deja de contratar la construcción de obras de infraestructuras y contrata en cambio la «prestación» de los servicios que proveerá la obra finalizada por un plazo determinado. El sector privado asume la responsabilidad de: diseño final, construcción, financiación, mantenimiento, ... y el sector público asume el pago de los servicios recibidos. En el Reino Unido, especialmente, se ha extendido su utilización a prácticamente todos los sectores de actuación de la administración pública: carreteras, ferrocarriles, puentes, metro, sanidad, educación, justicia, defensa, medio ambiente, ... Los caracteres de estas fórmulas son: - Es una solución inmobiliaria integrada - Se transfiere el riesgo a un grupo empresarial formado por varias empresas privadas. Una consecuencia de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria: alternativas a la financiación... 75 las partes bien por la concepción de la operación en si misma nos consolidará a efectos del Lo que implica necesariamente un respaldo financiero importante. - La operación incluye la proyección, construcción, dirección de la infraestructura. - También la provisión e instalación de equipamientos. - Sin olvidar el mantenimiento durante largo plazo y en consecuencia su disponibilidad. - La administración configura y define su uso. - Y mantiene el control absoluto sobre los servicios públicos prestados a sus usuarios. - A cambio del pago de un canon. La aplicación práctica de estas fórmulas en nuestro país se reconducen a partir de la ley de concesión de obra pública a fórmulas concesionales o de arrendamiento operativo, utilizando en este caso el principio de libertad de pactos de la administración para configurar un contrato de arrendamiento adecuado a los fines perseguidos. En todo caso, deberemos aplicar los criterios analizados en el punto 5.1 anterior, para asegurar que las operaciones no consoliden. 5.3. Ventajas e inconvenientes de las fórmulas alternativas Desde el punto de vista del cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, se vislumbran las siguientes ventajas de las fórmulas alternativas: - Poder llevar a cabo las inversiones públicas que de otra forma no serian viables, si no podemos cumplir el objetivo de estabilidad presupuestaria. - En los plazos deseables y fuera de las restricciones presupuestarias habituales. - Transparencia respecto de las relaciones con el socio privado para que exista precisamente una adecuada transferencia de riesgos.. - Clarificación de los costes y rendimientos, para ambas partes y como consecuencia, - Se adecua la mejor financiación al proyecto concreto. Por el contrario lo que podríamos denominar inconvenientes son: - Incertidumbre en los criterios de no consolidación, ya hemos dicho que todo depende del análisis de las condiciones concretas de la fórmula a utilizar y especialmente de los criterios cambiantes de Eurostat en la aplicación de SEC 95 - El «terreno» es jurídicamente inseguro por cuanto manejamos relaciones con la sociedad a muy largo plazo. - Sin desearlo se puede caer en excesivos «beneficios» a «la empresa vehículo». - Carece de transparencia, entendiéndola desde el punto de vista de que el servicio no lo presta directamente la administración sino un tercero, que es la sociedad vehicular. - Carece por tanto del control, centralización y planificación típicos de la administración. - Existe una pérdida de margen presupuestario futuro derivado de los pagos que se pueden comprometer a la sociedad. - Mayores costes para la administración: 76 José Amengual Antich — Tanto operativos: son mayores los costes de estructura y muy altos los costes de asesoramiento, — como financieros: al diferir los pagos a largo plazo, la sociedad debe recurrir al sector financiero para obtener recursos, los cuales tienen una prima de riesgo mucho mayor que la que tiene la administración cuando es prestataria y por tanto los costes financieros que la sociedad nos incluirá en el precio a pagar serán mucho mayores. En conclusión - Las fórmulas alternativas de financiación pueden aplicarse siempre que se adecuen al proyecto a financiar. - Debe asegurarse que la formula alternativa elegida cumple con el requisito de transferencia de riesgos. Notas 1. SEC-95, 1.01. 2. SEC-95, 2.18. 3. SEC-95, 2.19. 4. José Amengual Antich. La medición del objetivo de estabilidad presupuestaria. Auditoría Pública n.º 31, junio 2003. 5. Manual II.3. 6. El Mundo. El día de Baleares. 15-9-04, p. 37. 7. Manual SEC-95, parte IV Anexo. Bibliografía Cortés Fleixas, Josep Lluís (2002): «¿Es correcto establecer el equilibrio presupuestario sobre las actuales medidas de déficit público?: Equilibrio en el Presupuesto de Recursos», Análisis Local, n.º 42 III /2002. Buenaventura, Rodrigo y Florence, Elisabeth (2002): «El nuevo contexto de la financiación de infraestructuras públicas en España», Análisis local, n.º 42 III/ 2002. 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Aguerrea, Ana (2004): «El Pacto sobre la Estabilidad Presupuestaria», Análisis Local, n.º 57 VI / 2004. Abstract The objective of budget stability, defined in terms of financing capability, according to criteria SEC-95 for the institutions included in article 2.1 LGEP, determines the possibility of financing public investments through debt. In order to combine the need to reach the goal of stability with the need to carry out public investments, it is indispensable to search for alternatives to debt without affecting to the above-mentioned objective. It is necessary to analyse whether there is an adequate level of risk transfer, using the criteria SEC-95 included in the deficit & public debt manual, to know whether it is a real alternative. JEL Classification: H: Public economics. H6: National Budget, deficit and debt. H62: Déficit.
