Causas, consecuencias y necesidades de disciplina fiscal en

Causas, consecuencias y necesidades de disciplina fiscal en España.
Una de las causas primarias de que las finanzas públicas españolas se encuentren en una
situación tan comprometida ha sido la falta de instrumentos normativos y contables para
incorporar a nuestro acervo fiscal las mejores prácticas de disciplina presupuestaria. La
ausencia de reglas efectivas de gasto vinculadas al comportamiento de las macromagnitudes
fundamentales del sistema económico , unido al escaso reconocimiento de que la mayor parte
de nuestro déficit es de carácter estructural y a la asunción de una restricción presupuestaria
efectiva mediante instrumentos coercitivos para redireccionar comportamientos
presupuestarios anómalos, han sido la causa de este disparate en la evolución de las finanzas
públicas españolas.
En momento tan comprometidos como los actuales es hora de hacer “de necesidad , virtud” y
plantear una revisión de la estructura, funcionamiento, prácticas y prioridades del sector
público español. Se trata de adaptar la dimensión y el funcionamiento de las AAPP a un
escenario de bajo crecimiento en el que ciertos ingresos atípico y excepcionales, como los
procedentes del sector inmobiliario o las transferencias masivas y a coste cero procedentes de
la UE, no volverán a producirse aunque la economía se recupere y donde, además, se van a ir
generando necesidades financieras adicionales vinculadas al envejecimiento demográfico
gradual de la sociedad española.
Las AAPP españolas cerraron el año 2011 con un déficit de unos 95.000m€. En este escenario,
las CC.AA. supusieron 1,9 puntos porcentuales del total de los 2,9 puntos de desviación
respecto del objetivo de déficit comprometido por España en 2011 (el déficit comprometido
era del 6% del PIB, pero la realidad nos sitúa en el 8,9% según las últimas revisiones). Es decir,
la desviación de las CC.AA explica más de dos terceras parte de la desviación. Pero lo más
preocupante es que el déficit conjunto de las CC.AA se incrementó en 2011 respecto a 2010.
Ninguna ha cumplido el objetivo previsto y esto hace poco creíble la consecución de objetivos
de consolidación futuros sin cambios relevantes en el compromiso y gestión de las cuentas de
las Comunidades Autónomas. En este contexto, las reglas de disciplina fiscal van a abrir el
debate sobre la insuficiencias observadas en el modelo de financiación autonómica aprobado
en 2009. El gasto público de las AA.PP se reparte, grosso modo, en dos grandes partes: la que
compete a la Administración General del Estado y la Seguridad Social, dando cobertura a los
gastos en pensiones, desempleo y protección social, y la que compete, a las CC.AA, dando
cobertura a los gastos de sanidad y educación. El gasto público por habitante en educación y
sanidad presenta diferencias importantes entre las CC.AA., mientras que el modelo de
financiación mantiene elevadas diferencias territoriales en los recursos por habitante, por lo
que habrá que estudiar como encajan ambos comportamientos que distorsionan los
mecanismos de acceso a una financiación suficiente entre Comunidades Autónomas.
El déficit público español es, además, eminentemente estructural, es decir, debido a
actuaciones discrecionales y deliberadas de las autoridades fiscales y no tanto a los efectos de
los estabilizadores automáticos en un contexto depresivo del ciclo económico. Por lo tanto,
hay que hacer un esfuerzo fundamental en la reducción de la capacidad de los gestores
políticos a la hora de implementar políticas exotéricas de gasto público reforzando los
mecanismos de disciplina fiscal de todas las AAPP españolas.
Para avanzar en esta línea, el Estado español ha ido dando una serie de pasos como ha sido la
aprobación de una reforma constitucional que afecta al artículo 135 de nuestra Carta Magna,
consagrando la disciplina fiscal al más alto nivel y adelantándose a la reforma del Pacto de
Estabilidad y Crecimiento que se implementaron a finales del año 2011. A nivel europeo, la
reforma del PEyC se ha configurado en un paquete de reglamentos y una directiva europea
que ha supuesto una modificación de las políticas presupuestarias de los Estados miembros
con el fin de alcanzar una mayor coordinación y vigilancia de los Estados de la eurozona.
Adicionalmente, se ha suscrito y está en proceso de ratificación el Tratado de Estabilidad,
Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria que tiene como objetivo
reforzar la disciplina presupuestaria mediante la incorporación de reglas fiscales y mecanismos
correctores de su incumplimiento en los ordenamientos financieros y contables de los países
signatarios. En definitiva, la eurozona ha optado por no adoptar fórmulas de mayor integración
fiscal hasta que los Estado miembros aseguren un mejor funcionamiento y control de sus
cuentas públicas en los distintos niveles de sus administraciones. Mecanismo como los
eurobonos se consideran como la estación final de este proceso y no como un remedio
inmediato a las tensiones de liquidez que padecen algunos países, entre ellos, el nuestro. Este
proceso es complejo en su dinámica institucional y los mercados están manifestando las
incertidumbres sobre el futuro del euro que puede ser incompatible con el marco institucional
actual.
España, con el fin último de rebajar nuestra exposición a las incertidumbres de los mercados y
aparecer como un país serio y fiable en la dinámica de consolidación fiscal, está dando pasos
en la dirección de estrechar el control de todas las AA.PP y, en particular, de las menos
cumplidoras. En este sentido, la Ley orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad
Financiera internaliza una serie de reglas objetivas y de obligado cumplimiento que, en algunos
casos, van más allá de los requerimiento europeos, incorporando más mecanismos internos de
control y estableciendo un régimen de seguimiento, corrección y sanción, en su caso, de
comportamientos incompatibles con la disciplina fiscal. Asimismo, está en proceso de
información una norma sobre Transparencia que delimite responsabilidades de los gestores
ante posibles incumplimientos de las normas básicas de estabilidad presupuestaria, entre otras
cuestiones.
Una de las cuestiones que está sobre el tapete en el debate económico y político se refiere a la
posibilidad de que un escenario de consolidación fiscal muy exigente pueda suponer para
algunos países una limitación a sus posibilidades de crecimiento y de salida de la crisis a corto
plazo al producir el estrangulamiento de agentes económicos y sectores económicos. En este
sentido, el FMI ha alertado sobre el hecho de que, aunque la consolidación a medio plazo debe
seguir siendo prioritaria, los países deberían valorar la velocidad e intensidad de ajuste a corto
plazo para evitar un desplome de la demanda agregada de la economía. En este sentido, la
literatura académica y aplicada nos permite sacar algunas conclusiones relevantes. A corto
plazo, los ajustes fiscales suelen tener efectos contractivos sobre la producción, renta y
empleo afectando a la demanda y al crecimiento económico. Sin embargo, este impacto se
mitiga en el caso de situaciones de dificultades severas de acceso a la financiación por riesgo
soberano debido al efecto expulsión real y financiera que ejerce el sector público, asimismo el
refuerzo de la confianza en las reformas estructurales acometidas como las del mercado
laboral, financiero o pensiones contribuyen a paliar ese efecto contractiva ante expectativas
racionales de crecimiento futuro. A medio plazo, no hay duda que el equilibrio presupuestario
y la reducción de la deuda generan ganancias netas de crecimiento, y que los ajustes basados
en la reducción y recomposición del gasto público son más efectivos y sostenibles que los que
se apoyan exclusivamente en las subidas de impuestos. Por último, el riesgo de recesión se
incrementa si el ajuste se realiza, con intensidad y en el mismo sentido, por un grupo grande
de países, por lo que es necesario una coordinación de los ajustes en espacios económicos
integrados de manera que unos países, de cierto peso económico, actúen de factor
compensatorio de la reducción de la demanda de los países sujetos al ajuste.