Vivir en un espacio de libertad, seguridad y justicia

Vivir en un espacio
de libertad, seguridad y justicia
EKA
Justicia y asuntos de interior
en la Unión Europea
Índice
Introducción
3
Libertad
5
Asilo e inmigración
9
Seguridad
13
Justicia
17
Ampliación de la UE
20
Conclusiones
23
Información adicional
23
2
Introducción
La Unión Europea (UE) es mucho más
que una entidad económica. En ella
habitan más de 375 millones de personas, las cuales no sólo son consumidores en un vasto mercado único, sino
también ciudadanos de la Unión Europea. Esperan vivir sin temor a verse
enfrentados a situaciones de persecución o violencia allí donde se encuentren en el territorio de la UE.
La legislación comunitaria en materia
de «justicia y asuntos de interior» se ha
elaborado para dar respuesta a tales
temores. Estas normas, que tratan cuestiones complejas relacionadas con la
seguridad, los derechos y las libertades,
constituyen en gran medida el núcleo
del concepto de ciudadanía europea.
Abarcan algunos de los problemas más
espinosos y delicados a los que se
enfrentan actualmente los quince Estados miembros de la UE, entre los que
cabe citar el asilo político, la inmigración ilegal, la delincuencia organizada,
el tráfico de drogas y el terrorismo. Las
normas correspondientes rigen también
la manera en que colaboran los tribunales nacionales de la Unión Europea
cuando los ciudadanos se ven inmersos
en procedimientos jurídicos en varios
Estados miembros.
La importancia de la justicia y los asuntos de interior no puede sino aumentar
a lo largo de los próximos años. A medida que crece el número de europeos
que ponen en práctica su derecho a circular por la UE por razones personales o
profesionales, es inevitable que aumente enormemente la necesidad de una
mayor cooperación entre las fuerzas de
policía y los servicios aduaneros, así
como una mayor aproximación de los
ordenamientos jurídicos nacionales.
Del mismo modo, las actividades de los
grupos terroristas internacionales y la
delincuencia organizada hacen necesario que los organismos policiales nacionales de la UE colaboren prácticamente
a diario con las instituciones homólogas
de otros Estados miembros.
Por otra parte, la afluencia de refugiados procedentes de países en conflicto,
como Irak o la antigua Yugoslavia, ha
puesto de relieve la necesidad de
aumentar la coordinación del trato
otorgado a los solicitantes de asilo político en la UE. Esta es la razón por la que
los líderes de la UE se han comprometido a que la Unión Europea se convierta
cuanto antes en un auténtico «espacio
de libertad, seguridad y justicia».
Cooperación en materia de
justicia y asuntos de interior:
breve resumen histórico
La elaboración de normas comunitarias
en el ámbito de la justicia y los asuntos
de interior nunca ha sido fácil. Aspectos
tales como la política de asilo, las medidas de lucha contra la delincuencia o
las estrategias antiterroristas y de control fronterizo constituyen el núcleo del
concepto de soberanía nacional y, tradicionalmente, los Ministros de Justicia e
Interior de la Unión se han mostrado
reacios a renunciar a cualquier derecho
de control sobre la formulación de la
política en dichos ámbitos. Sin embargo, los Estados miembros aceptan
ahora que los problemas comunes precisan soluciones comunes.
Durante muchos años, todas las políticas europeas en materia de justicia e
interior tuvieron que ser acordadas en el
3
Desde 1999, la Comisión
Europea tiene una
cartera consagrada
exclusivamente a
«Justicia e Interior»,
prueba de la importancia
creciente de este ámbito
político. El primer
comisario en ocupar este
puesto ha sido António
Vitorino.
Vivir en un espacio de libertad, seguridad y justicia
marco de reuniones intergubernamentales ad hoc, fuera de las estructuras
legislativas de la Unión Europea.
Esta situación cambió por vez primera
en 1986, cuando los Estados miembros
decidieron cooperar para regular la
entrada de ciudadanos de terceros países en la Unión Europea y sus derechos
de circulación y residencia. Posteriormente, en 1992, se aprobó el Tratado
de la Unión Europea (Tratado de Maastricht, en vigor desde 1993), en el que
se incluyeron normas comunes relativas
a la política de inmigración y al cruce de
las fronteras exteriores de la Unión por
parte de ciudadanos procedentes de
países extracomunitarios.
El Tratado de Maastricht reconoció formalmente que el ámbito de la justicia y
los asuntos de interior constituía una
materia de interés común y creó una
estructura legislativa especial para
abordar las normas correspondientes.
Este es el frecuentemente denominado
«tercer pilar» de la UE, en contraposición con la mayoría de las responsabilidades tradicionales de la UE y la política exterior y de seguridad común, que
conforman, respectivamente, el «primer
pilar» y el «segundo pilar». En la práctica, las normas aprobadas con arreglo a
la nueva reglamentación eran acuerdos
intergubernamentales jurídicamente
vinculantes para la Unión Europea.
No obstante, a pesar de que la incorporación de la justicia y los asuntos de
interior al ámbito comunitario fue un
primer paso importante, el proceso
legislativo relativo a estas cuestiones
siguió siendo lento y prolijo después de
Maastricht. Todas las normas importantes en el ámbito de la justicia y los asuntos de interior adoptaban la forma de
convenios internacionales, los cuales
tenían que ser aprobados unánimemente por los gobiernos de los Estados
miembros y ratificados posteriormente
por cada uno de los parlamentos nacio4
nales de la UE, lo que provocó que sólo
se aprobará un pequeño número de
normas en los seis primeros años que
siguieron a la adopción del Tratado de
Maastricht.
El siguiente paso importante en la evolución de la normativa comunitaria en
materia de justicia e interior se produjo
el 1 de mayo de 1999, fecha de entrada en vigor del Tratado de Amsterdam,
que actualizaba el Tratado de Maastricht. El Tratado de Amsterdam integró
en las estructuras legislativas normales
de la UE varias áreas políticas esenciales, entre ellas la política de asilo e inmigración y las cuestiones de cooperación
entre tribunales civiles.
Sirviéndose de las nuevas herramientas
previstas en el Tratado de Amsterdam,
los gobiernos de la UE y la Comisión
Europea emprendieron inmediatamente la elaboración de planes de aplicación de las normas comunitarias modificadas relativas a las cuestiones de
justicia e interior. En la cumbre especial
celebrada en la ciudad finlandesa de
Tampere en octubre de 1999, los
gobiernos de la UE prometieron adoptar toda una serie de nuevas iniciativas
en materia de asilo, lucha contra la
delincuencia y cooperación entre los tribunales y las fuerzas de policía.
Asimismo, solicitaron a la Comisión
Europea que controlara sus progresos
mediante la publicación de un «panel»,
una serie de cuadros actualizados cada
seis meses que enumeraran los objetivos de la UE en el ámbito de la justicia
y los asuntos de interior junto con las
medidas previstas y adoptadas en cada
materia. Sin duda, transcurrirán varios
años antes de que entren en vigor todas
las nuevas medidas previstas, pero los
gobiernos de los Estados miembros sostienen que cuando se logre este objetivo se habrá logrado el propósito de
crear en la UE un auténtico «espacio de
libertad, seguridad y justicia».
Libertad
El derecho de todos los ciudadanos de
la UE a desplazarse libremente por la
Unión Europea y a establecerse en
cualquier parte de su territorio constituye uno de los signos más claros de
la dimensión humana vinculada a una
Europa unida.
al Parlamento Europeo o al Defensor
del Pueblo de la Unión si están descontentos con el funcionamiento de
las instituciones comunitarias.
Los ciudadanos extracomunitarios que
residen legalmente en los Estados
miembros de la Unión Europea tienen
también derecho a dirigirse al Defensor del Pueblo europeo o presentar
una petición al Parlamento Europeo.
Del mismo modo, todas las personas
que viven en la Unión Europea gozan
de una serie de derechos fundamentales (véase recuadro).
Si bien al comienzo de la Unión Europea sólo se preveía la libre circulación
de personas por razones económicas,
es decir, personas que buscaban trabajo, desde entonces este derecho se
ha ido ampliando hasta incluir a
todas las categorías de ciudadanos.
En 1992, el Tratado de Maastricht
introdujo el concepto de ciudadanía
de la Unión Europea, el cual confiere
a cada ciudadano de la UE un derecho fundamental y personal a desplazarse y residir donde quiera, sin hacer
referencia a «actividad económica»
alguna. El objetivo de la ciudadanía
europea es reforzar y consolidar la
identidad europea mediante una
mayor implicación de los ciudadanos
en el proceso de integración europea.
El Tratado de Amsterdam, que entró
en vigor en 1999, ha reforzado aún
más los derechos ligados a la ciudadanía.
EKA
Los ciudadanos de la UE gozan también de otros derechos. Pueden votar y
presentarse como candidatos en las
elecciones al Parlamento Europeo y en
las elecciones municipales del Estado
miembro donde residen. En sus desplazamientos fuera de la Unión Europea, disfrutan de la protección diplomática y consular de las autoridades
de cualquiera de los Estados miembros de la UE en caso de que el Estado del que sean originarios no pueda
ofrecer dicha protección. Además, tienen derecho a dirigirse directamente
El Tratado de Amsterdam ha conferido también a la Unión Europea competencias legislativas para luchar contra la mayoría de las formas de
discriminación que afectan a particulares o grupos de población específicos. Las cláusulas antidiscriminatorias
del Tratado de Amsterdam abarcan la
5
Erradicar toda
discriminación basada
en la nacionalidad,
la raza o la religión
constituye uno de los
objetivos básicos de la
Unión Europea.
Vivir en un espacio de libertad, seguridad y justicia
discriminación por motivos de sexo,
origen racial o étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual.
En junio de 2000, los gobiernos de la
UE acordaron adoptar la primera
directiva comunitaria basada en las
nuevas disposiciones del Tratado, una
norma concebida para prohibir la discriminación en cualquiera de las áreas
mencionadas anteriormente.
El Acuerdo de Schengen:
un espacio sin fronteras
Una de las iniciativas más importantes para facilitar los desplazamientos
intracomunitarios de los ciudadanos
tiene su origen en un acuerdo suscrito
fuera del marco de la UE por los
gobiernos de Francia, Alemania y los
países del Benelux en la pequeña
localidad fronteriza de Schengen
(Luxemburgo), en 1985. Dicho acuerdo elimina los controles de las personas —cualquiera que sea su nacionalidad— en las fronteras internas de los
Estados miembros, armoniza los controles en las fronteras exteriores de la
Unión e introduce una política común
de visados.
Los cinco «Estados Schengen» originarios acordaron crear un área en la que
no hubiera restricciones a los desplazamientos de los ciudadanos entre sus
territorios respectivos. Suprimieron
Derechos fundamentales
La Unión Europea siempre ha declarado su firme compromiso en pro de
los derechos humanos y las libertades fundamentales y ha confirmado
explícitamente su adhesión a los derechos sociales fundamentales. El
Tratado de Amsterdam establece procedimientos destinados a asegurar
su protección.
Asimismo, el Tratado de Amsterdam confiere al Tribunal de Justicia de
las Comunidades Europeas competencias para garantizar que las
instituciones comunitarias respeten los derechos y las libertades
fundamentales.
En Colonia, en junio de 1999, los líderes de la UE acordaron elaborar
una Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, con
objeto de agrupar y reformular en un único documento los derechos
fundamentales de los Estados miembros aplicables en el conjunto de la
Unión. Posteriormente, durante el Consejo Europeo de Niza de diciembre
de 2000, el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión proclamaron
la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.
El objetivo de la Carta es reunir en un solo texto de fácil lectura todos
los derechos personales, civiles, políticos, económicos y sociales de que
disfruta el ciudadano europeo, incluidos los derechos concebidos para
hacer frente a los desafíos que plantea la evolución actual y futura de las
tecnologías de la información y la ingeniería genética, así como los
derechos de acceso a los documentos administrativos de las instituciones
de la UE y el derecho a una buena administración. Gracias a esta Carta,
todos los ciudadanos europeos podrán conocer sus derechos rápida y
fácilmente.
6
EKA
además todos los controles en las
fronteras internas, que sólo se podrían
reintroducir en circunstancias bien
determinadas.
Irlanda o el Reino Unido y el resto de
la UE, aunque no en los efectuados
entre ambos países, para los que no se
necesita dicho documento.
Actualmente, el Acuerdo de Schengen
está integrado plenamente en los Tratados fundacionales de la Unión Europea. El Tratado de Amsterdam de
1999 puso término a su situación de
convenio ajeno a la UE. En 2000, diez
Estados miembros (Alemania, Austria,
Bélgica, España, Francia, Grecia, Italia,
Luxemburgo, Países Bajos y Portugal)
aplican íntegramente las disposiciones
de Schengen, y se espera que a partir
de marzo de 2001 lo hagan también
Dinamarca, Suecia, Finlandia, Islandia
y Noruega.
Si bien respetan la postura específica
de Irlanda y el Reino Unido, la Comisión, el Parlamento Europeo y los Estados miembros prosiguen su labor en
pro de la adopción de un conjunto
coherente y completo de disposiciones
legales que garanticen que, en el
plazo de cinco años a partir de la
entrada en vigor del Tratado de Amsterdam, es decir, a partir del 1 de
mayo de 2004, todos los ciudadanos,
con independencia de su nacionalidad, puedan desplazarse y viajar sin
trabas por la Unión Europea. Los
beneficios «comunitarizados» de
Schengen —una política común de
visados y controles efectivos en las
fronteras exteriores de la UE— asegurarán la necesaria protección de la
seguridad interna en un espacio sin
fronteras.
Irlanda y el Reino Unido participarán
en los aspectos del Acuerdo de Schengen referidos a la cooperación entre
las fuerzas policiales y a la cooperación judicial, pero no suprimirán los
controles fronterizos con los restantes
Estados signatarios del acuerdo. Ello
explica que los viajeros aún tengan
que mostrar sus pasaportes en los desplazamientos que efectúan entre
Lejos de intentar erigir una fortaleza,
estas medidas facilitan efectivamente el acceso, la circulación y los des7
Puede desplazarse
libremente por la Unión
Europea sin perder
tiempo en los controles
fronterizos.
Vivir en un espacio de libertad, seguridad y justicia
plazamientos en la Unión Europea a
todos los ciudadanos en situación
regular, frustrando al mismo tiempo
las actividades de las organizaciones
delictivas que explotan a seres humanos.
Desplazarse libremente
y con seguridad
La «apertura de las fronteras» es, quizás, el aspecto más conocido del
Acuerdo de Schengen, pero este convenio contiene también otras disposiciones importantes.
Suprimir los controles en las fronteras
interiores sin que disminuya el nivel
de seguridad exige aplicar toda una
serie de políticas comúnmente denominadas «medidas compensatorias».
Entre ellas, la más importante es la
exigencia de que los países situados
en la periferia de la zona Schengen
garanticen la correcta vigilancia de
las fronteras exteriores del área de
libre circulación. Una vez dentro del
espacio Schengen, las personas no se
enfrentan a traba alguna en sus desplazamientos. Por ello, los Estados
miembros sostienen que es vital que
los controles en las fronteras exteriores de este espacio sean lo suficientemente rigurosos para detener la
inmigración ilegal, el contrabando de
drogas y otras actividades ilegales. Es
decir, cada uno de los países que
efectúa controles en las fronteras
exteriores tiene que tener en cuenta
los intereses comunes y la seguridad
de todos los Estados miembros de la
UE.
Las disposiciones de Schengen prevén también la mejora de la coordinación de los servicios policiales y las
autoridades judiciales para que puedan proteger el espacio de libre circulación y, en especial, luchar eficaz8
mente contra la delincuencia organizada.
Éste es el contexto en el que se ha
creado el Sistema de Información de
Schengen (SIS), una compleja base
de datos que posibilita el intercambio de datos entre las autoridades
policiales y judiciales pertinentes en
el ámbito de las investigaciones
sobre personas y bienes. Información
relacionada, por ejemplo, con individuos sobre los que penden órdenes
de detención o extradición, o sobre
obras de arte y vehículos sustraídos.
En los distintos Estados miembros se
han creado organismos independientes encargados de supervisar que la
información transmitida al SIS no
viole las normas de protección de
datos.
Los ciudadanos de la UE sólo necesitan mostrar un documento de identidad o un pasaporte para poder cruzar las fronteras externas del espacio
Schengen. La presentación del pasaporte constituye también el único
requisito exigido a los ciudadanos de
numerosos países extracomunitarios,
aunque los procedentes de determinados Estados necesitan un visado.
Actualmente, los Estados miembros
estudian la posibilidad de crear un
visado común válido para todos ellos,
de manera que las personas que precisen este documento sólo necesiten
efectuar una petición y obtengan un
visado válido para todo el espacio
Schengen.
Asilo e inmigración
Europa envejece: la población trabajadora entre 20 y 59 años disminuirá
casi un 5 % durante las cinco próximas décadas, mientras que la población mayor de 60 años aumentará un
8 % hasta constituir el 29 % de la
población total en 2025. Los países
europeos experimentan también una
escasez permanente de mano de obra
en diversos sectores y niveles de formación, como ilustran las convocatorias efectuadas por Alemania en 2000
a fin de atraer a miles de personas de
la India y otras partes del mundo para
trabajar en el sector de las nuevas tecnologías.
grantes, respetando al mismo tiempo
la tradición humanitaria europea de
acogida de los extranjeros y ofrecimiento de refugio a las personas que
escapan de situaciones de persecución y peligro.
En la actualidad, el trato concedido a
estas personas difiere considerablemente de un Estado miembro a otro.
El Tratado de Amsterdam, que entró
en vigor en mayo de 1999, atribuye a
la Unión Europea amplios poderes en
materia de inmigración. En concreto,
incluye las cuestiones relacionadas
con el asilo y la inmigración dentro del
ámbito legislativo normal de la Unión
(el ámbito jurídico comunitario del
«primer pilar» de la UE). En octubre de
1999, durante la cumbre especial
celebrada en la ciudad finlandesa de
Tampere, los líderes de la Unión decidieron desarrollar una política común
en materia de asilo e inmigración, uno
de cuyos elementos básicos seguirá
siendo el derecho de asilo de los ciudadanos procedentes de terceros países.
Los gobiernos de la UE se enfrentan
en estos momentos a un problema
acuciante: conciliar la existencia de un
espacio sin fronteras internas con la
presencia de un gran número de inmi-
EU/UNHCR
Al mismo tiempo, a lo largo de los últimos años ha aumentado el número
de personas que desean emigrar de
manera temporal o permanente a
Europa, un flujo compuesto por solicitantes de asilo, refugiados, personas
desplazadas o en busca de protección
temporal, familiares que se reúnen
con emigrantes ya establecidos en la
UE, trabajadores emigrantes y un
número cada vez mayor de profesionales itinerantes, es decir, personas
que se trasladan de un país a otro
como parte de su trabajo. Por vez primera en la historia europea, los flujos
internacionales de migración afectan
a todos los Estados miembros, convertidos ahora en países receptores de
inmigrantes, incluso aquéllos que,
como Italia, España, Grecia y Portugal,
habían alimentado previamente los
flujos de emigración. Muchos son,
además, países de tránsito.
9
Aunque las decisiones de
concesión de asilo a las
personas perseguidas en
sus países de origen
competen a los distintos
Estados miembros, la UE
ha decidido que es
necesario unificar las
políticas de asilo para
que los solicitantes
reciban un trato similar
en todos los países de la
Unión.
Vivir en un espacio de libertad, seguridad y justicia
Asilo: situación actual
Los países de la UE han
acordado una serie de
normas que permiten
determinar a qué país le
corresponde resolver una
solicitud de asilo,
evitando así que varios
países examinen la
misma solicitud.
La Unión Europea carece de competencias para conceder asilo a personas que escapan de una situación de
persecución en su país de origen.
Esta decisión compete únicamente a
las autoridades nacionales del Estado miembro de la UE en que busca
refugio el solicitante de asilo. Los
gobiernos de los países de la Unión
han acordado, empero, armonizar sus
normas para que las peticiones de
asilo se analicen a partir de un conjunto básico de principios comúnmente aceptados en toda la Unión
Europea. Al mismo tiempo, en la
cumbre de Tampere los líderes de la
UE establecieron como objetivo a
largo plazo que las normas de la UE
(comunitarias) propicien la creación
de un procedimiento común de asilo
y un estatuto uniforme para los asilados que sea válido en el conjunto
de la Unión.
La política de asilo de la UE se va
configurando paso a paso. En mayo
de 2000, la Comisión propuso otorgar protección temporal a los refugiados en caso de que se produzca
una afluencia masiva. Se trataría de
una medida excepcional para proporcionar protección inmediata y temporal (un máximo de dos años) a los
desplazados. Si el Consejo de Ministros aprueba la propuesta, estas personas disfrutarán de las mismas condiciones mínimas en todos los
Estados miembros de la UE, esto es,
podrán ejercer un empleo, acceder a
alojamiento o vivienda, recibir asistencia social o medios de subsistencia, además de tener acceso a atención médica y derecho a una
educación para sus hijos y una vida
en familia.
En septiembre de 2000, la Unión dio
un nuevo paso en esta dirección con
la creación de un Fondo Europeo
para los Refugiados destinado a ayudar a los Estados miembros en la
recepción de solicitantes de asilo y la
integración de refugiados, así como a
impulsar los programas de regreso
voluntario.
EKA
EKA
También se está analizando la posibilidad de establecer condiciones de
acogida similares, normas mínimas y
procedimientos para la concesión de
asilo, así como el derecho de los refugiados a la localización de sus
parientes próximos y a la reunificación familiar.
10
Convenio de Dublín
Inmigración: situación actual
También se está ultimando una propuesta de revisión del denominado
«Convenio de Dublín», un acuerdo firmado en 1990 en la capital irlandesa por los doce Estados miembros
que constituían por aquel entonces
la Unión Europea y que entró en
vigor en 1997.
Otro elemento básico de la política
común de asilo e inmigración que se
está analizando en la actualidad es
la integración de los ciudadanos de
terceros países residentes legalmente
en la Unión Europea, que otorgaría a
los inmigrantes derechos y obligaciones comparables a los de los ciudadanos comunitarios.
Este Convenio establece una serie de
reglas para decidir qué Estado miembro de la UE es responsable de resolver las distintas solicitudes de asilo.
Preceptúa además que en cuanto
una persona haya presentado una
solicitud de asilo en un país de la UE,
dicho individuo no podrá hacer la
misma demanda en otro país de la
UE, una práctica conocida en inglés
como «asylum shopping».
Es preciso mejorar el «sistema de
Dublín» para solventar las numerosas
dificultades de ejecución. Una de las
medidas de mejora será la creación
de una base de datos llamada Eurodac, que contendrá las huellas dactilares de todos los solicitantes de asilo
registrados en la UE y permitirá a los
funcionarios competentes comprobar
si los solicitantes de asilo ya han presentado otras peticiones rechazadas
en otros países de la UE.
Resulta igualmente necesario que los
gobiernos modifiquen la percepción
pública de los inmigrantes, de modo
que sean percibidos como un factor
positivo para la economía que con
frecuencia favorece la creación de
empleo y el crecimiento económico,
como una parte del contrato social
que contribuye al igual que cualquier
otra, y como un aporte de novedades
y vitalidad a la vida cultural de la
comunidad en la que viven.
En la cumbre de Tampere de 1999 se
decidió también que entre las prioridades de la UE figuraran, además de
la lucha contra la inmigración ilegal,
la mejora de la eficacia de la gestión
de los flujos migratorios y la efectividad de los controles en las fronteras
exteriores. Es preciso un esfuerzo
coordinado para luchar contra las
mafias dedicadas al contrabando, al
tráfico y a la explotación de seres
humanos, en especial mujeres y
niños.
En Tampere, los líderes de la Unión
Europea se fijaron una serie de plazos estrictos para aprobar los acuerdos y la legislación necesarios a fin
de ejecutar esta política y solicitaron
a la Comisión Europea que se asegurara de que respetaban sus compromisos. A tal efecto, la Comisión ha
diseñado un «panel» especial que
permite controlar el progreso de la
ejecución de las decisiones de la
11
Vivir en un espacio de libertad, seguridad y justicia
cumbre de Tampere. El panel se
actualiza cada seis meses y se puede
consultar libremente.
En diciembre de 1999, la Comisión
puso en marcha una primera iniciativa y propuso una directiva que otorgaba el derecho a la reunificación
familiar a los ciudadanos de terceros
países residentes legalmente en los
Estados miembros. Ello constituye un
elemento esencial para que los ciudadanos extracomunitarios se integren con éxito en su Estado miembro
de adopción.
A ésta le seguirán otras iniciativas
relacionadas con las condiciones de
entrada y residencia de los ciudadanos extracomunitarios que desean
acceder a la UE para trabajar o establecer una empresa, cursar estudios o
recibir formación profesional, o bien
para desempeñar actividades no
remuneradas. También se abordará
la cuestión de la situación de los ciudadanos extracomunitarios que llevan largo tiempo residiendo en la
Unión.
La Unión Europea está intensificando la lucha contra el tráfico de seres
humanos y la explotación económica
de los emigrantes. También ha
emprendido negociaciones con los
principales países de procedencia de
los inmigrantes ilegales con vistas a
su repatriación, de modo que la UE
pueda enviarles a sus países de origen.
12
Relaciones con los países
de origen
La Unión Europea intenta adoptar
una perspectiva global en su análisis
de los problemas relacionados con el
asilo y la inmigración. Por esta razón,
colabora en la medida de lo posible
con los países de procedencia de los
inmigrantes potenciales y solicitantes de asilo («países de origen») en el
estudio de la posible mejora de las
condiciones existentes a nivel local,
de modo que no sea necesario que
estas personas busquen una vida
mejor y más segura lejos de su país
de origen. Es preciso abordar los problemas políticos y las cuestiones ligadas a los derechos humanos y el
desarrollo en los países de origen y
tránsito, lo que exige erradicar la
pobreza, mejorar las condiciones de
vida y las posibilidades de empleo,
prevenir los conflictos, consolidar los
Estados democráticos y velar por el
respeto de los derechos humanos, en
especial los derechos de las minorías,
las mujeres y los niños.
Los Estados miembros de la UE y la
Comisión trabajan con el objetivo de
aumentar la coherencia de sus políticas internas y externas y establecer
asociaciones con terceros países.
Estas asociaciones propiciarán mejoras y progresos conjuntos que reducirán sustancialmente los incentivos
que impulsan a los ciudadanos de
terceros países a buscar una vida
mejor en la Unión Europea.
Seguridad
Seguir la pista de los fondos ilegales
es también una de las mejores maneras de localizar a los delincuentes.
Con este propósito —y también para
desbaratar las finanzas de las organizaciones delictivas— la Unión Europea perfila en la actualidad una serie
de iniciativas diseñadas para reforzar
la legislación comunitaria de lucha
contra el blanqueo de dinero. Se
están ultimando distintos planes para
hacer más transparente el tradicional
secreto bancario de algunos Estados
miembros, lo que facilitará la localización del llamado «dinero negro».
El crimen no respeta las fronteras
nacionales. La delincuencia organizada es cada vez más sofisticada y utiliza habitualmente redes internacionales o de dimensión comunitaria para
llevar a cabo sus actividades.
Enfrentados a esta realidad, los
gobiernos de los Estados miembros y
la Comisión Europea se han dado
cuenta de que no pueden luchar eficazmente contra la delincuencia
organizada internacional confiando
exclusivamente en las fuerzas policiales nacionales.
Sobre la pista
de los ingresos delictivos
Importancia de
la cooperación policial
y aduanera
Los gobiernos de la UE han decidido
que una de las mejores maneras de
luchar contra la delincuencia organizada es reforzar la prioridad otorgada al seguimiento y la confiscación de los ingresos de todas las
actividades ilegales o delictivas.
La policía y los organismos aduaneros de la UE están en primera línea
de la lucha contra la delincuencia. Se
han puesto en práctica varias medidas para ayudarles a colaborar rápida y eficazmente. El Acuerdo de
Schengen, por ejemplo, permite a los
cuerpos policiales nacionales intercambiar información sobre las personas que puedan haberse introducido
ilegalmente en la UE.
Un elemento esencial
de la lucha contra
la delincuencia
internacional es impedir
el blanqueo de dinero.
VAN PARYS
El dinero alimenta la delincuencia;
el fin de las organizaciones criminales no es otro que ganar dinero. Si
una actividad delictiva concreta
deja de ser rentable dirigen rápidamente su atención a otra parte,
pudiendo incluso decidir que ya no
vale la pena delinquir.
13
EKA
Vivir en un espacio de libertad, seguridad y justicia
Las patrullas locales no
bastan para asegurar la
eficacia de la labor
policial. Europol es el
organismo que ayuda a
la policía de los Estados
miembros a cooperar en
la resolución de los casos
que conciernen a varios
países.
En la cumbre de junio de 1997, los
líderes de la UE aprobaron un plan de
acción detallado integrado en una
estrategia coherente de lucha contra
la delincuencia organizada. El plan
contenía treinta recomendaciones
concretas, muchas de las cuales ya se
han puesto en práctica. En mayo de
2000 se aprobó un plan de seguimiento (estrategia para el nuevo milenio) para proseguir en esta dirección.
La UE ha desarrollado varios programas en este ámbito, entre los que
cabe citar el programa OISIN, para
reforzar la cooperación de las autoridades policiales, el programa STOP,
destinado a aumentar los contactos
entre profesionales de la lucha contra
el contrabando de personas —es decir,
el tráfico de seres humanos— y la
explotación sexual de menores, así
como el programa Falcone, una iniciativa de formación e intercambios
para las personas que intervienen en
la lucha contra la delincuencia organizada.
La clave de la lucha europea contra la
delincuencia organizada es la mejora
e intensificación de la colaboración
de los organismos policiales nacionales y locales de la Unión Europea, en
especial las fuerzas de policía nacionales y locales y las autoridades
aduaneras.
En el Consejo Europeo de Viena de
diciembre de 1998, los líderes políticos de los países de la UE acordaron
un plan de acción sobre la manera
óptima de ejecutar las partes del Tratado de Amsterdam destinadas a
hacer de la Unión Europea un espacio
de libertad, seguridad y justicia. El
Consejo Europeo de Tampere llevó
más lejos esta iniciativa al adoptar
una decisión relativa a un enfoque
global destinado a reforzar la lucha
contra los delitos más graves, el cual
14
incluía varias iniciativas novedosas
para fomentar la cooperación policial. En la cumbre de Tampere se afirmó la conveniencia de crear una Academia Europea de Policía con el fin
de formar a la siguiente generación
de responsables policiales, hacer posible que conozcan a sus homólogos de
otros países europeos y puedan trabajar en un contexto europeo. La academia, que empezaría como una red
de academias policiales nacionales,
también debería estar abierta a los
funcionarios policiales de los países
candidatos a la adhesión a la UE.
Entre las restantes iniciativas de la
cumbre de Tampere cabe citar la
creación de una unidad operativa
europea de jefes de policía tomando
como modelo una red de altos funcionarios aduaneros que funciona
con éxito desde hace algún tiempo.
Dicha unidad, que se reunió por primera vez en Lisboa en abril de 2000,
ya ha ayudado a establecer vínculos
personales entre los responsables de
las fuerzas policiales de los Estados
miembros, quienes muestran ahora
una mayor disposición a mantener
contactos telefónicos y analizar problemas y operaciones conjuntas con
sus homólogos de los países vecinos.
Se espera que las reuniones periódicas de dicha unidad aumenten la
espontaneidad de las aportaciones y
estrechen la colaboración entre las
fuerzas nacionales y locales de policía
de los Estados miembros de la UE.
No obstante, a pesar de la importancia de estas iniciativas y de los distintos programas, es indudable que el
desarrollo de «Europol» —el organismo policial de la propia UE, compuesto por funcionarios policiales y
aduaneros— constituye el avance más
importante de los últimos años en
materia de cooperación policial en la
Unión.
Europol
Europol emprendió su actividad en
enero de 1994 como la Unidad de
Drogas Europol (UDE), encargándose
de coordinar la labor de los distintos
cuerpos policiales europeos de lucha
contra el tráfico ilegal de drogas. Tras
la ratificación del Convenio Europol
por todos los Estados miembros de la
UE, el cual amplió considerablemente sus competencias, comenzó a
desarrollar íntegramente su labor el
1 de julio de 1999.
Europol, radicada en la ciudad neerlandesa de La Haya, es, en esencia,
un centro de coordinación policial
dedicado al cotejo, análisis y difusión
de información. Su creación obedece
al propósito de simplificar la labor de
los responsables de la aplicación de
las leyes (funcionarios policiales y de
aduanas, principalmente) cuando tienen que llevar a cabo investigaciones
en dos o más Estados miembros de la
UE. En 2000 contaba con una reducida plantilla de 220 personas, y está
previsto que esta cifra aumente
hasta alcanzar las 350 personas en
2003. El elemento más importante
es una vasta base de datos informáticos que, cuando esté en pleno funcionamiento, facilitará notablemente
la localización y el seguimiento de
sospechosos, delincuentes notorios y
objetos robados. Proporcionará acceso inmediato a millones de ficheros
de datos compartidos a funcionarios
policiales autorizados de todos los
Estados miembros de la UE.
Las competencias de Europol se han
extendido rápidamente. En la actualidad se ocupa de una amplia gama
de problemas que afectan a dos o
más Estados miembros de la UE,
como el tráfico ilegal de drogas, vehículos robados y seres humanos, las
redes de inmigración ilegal, la explo-
tación sexual de mujeres y menores,
la pornografía, la falsificación, el
contrabando de materiales radiactivos y nucleares, el terrorismo, el blanqueo de dinero y la falsificación del
euro.
La dimensión internacional
La delincuencia organizada es, por su
propia naturaleza, un problema de
dimensión internacional más que
europea. Por ello, la Unión Europea
ha lanzado varias iniciativas concebidas para aumentar la cooperación
con responsables de la lucha contra
la delincuencia de países extracomunitarios y organizaciones internacionales.
Actualmente se están analizando distintos planes que permitirán a Europol abordar todos los aspectos del
blanqueo de dinero e intercambiar
información con terceros países y con
organismos internacionales tales
como la Oficina Internacional de
Policía (Interpol) y el programa de
las Naciones Unidas para el control internacional de las drogas
(PNUCID).
Por otra parte, los organismos policiales de la UE cooperan ya estrechamente con las instituciones homólogas de los países candidatos a la
adhesión a la Unión. En este marco,
la Comisión Europea y el Consejo de
Europa (radicado en Estrasburgo)
han creado el programa Octopus,
concebido para erradicar la corrupción en Europa del Este. Además,
todas las iniciativas comunitarias en
el ámbito de la cooperación policial y
aduanera están abiertas a los países
candidatos.
Cabe añadir que la Unión Europea
ha participado activamente en las
negociaciones de la ONU relativas al
15
EKA
Vivir en un espacio de libertad, seguridad y justicia
La juventud europea
debería poder divertirse
sin la amenaza de las
drogas.
Convenio sobre la lucha contra la
delincuencia organizada transnacional —que rubricó en Palermo en
diciembre de 2000— y a tres protocolos referidos al contrabando de
emigrantes ilegales, al tráfico de
seres humanos y a la lucha contra la
fabricación y el comercio ilícitos de
armas de fuego.
Las drogas y la UE
Todos los Estados miembros de la UE
coinciden en la necesidad de erradicar las redes de delincuencia organizada dedicadas a la introducción ilegal de narcóticos y sustancias
psicotrópicas en la UE o —como ocurre en el caso de ciertas drogas sintéticas— a su fabricación ilícita en
laboratorios de la Unión Europea.
Por esta razón, desde 1994 Europol
está autorizada a proporcionar información y apoyo analítico a las investigaciones sobre operaciones de tráfico de drogas, lo que ha permitido
detener a varios traficantes de drogas y desmembrar algunas bandas
dedicadas a esta actividad.
La UE ha elaborado una estrategia
coordinada en materia de drogas
(2000-2004) que hace mayor hincapié en la prevención y la reducción
de la demanda de estas sustancias.
Aspira también a reforzar la lucha
contra la delincuencia organizada,
consolidar la colaboración policial,
aduanera y judicial, fomentar la participación de las organizaciones no
gubernamentales, y recoger, analizar
y difundir datos objetivos y comparables sobre el fenómeno de la drogadicción en la Unión Europea. La
estrategia, abierta a los países candidatos y a otros terceros países, obedece asimismo al propósito de integrar el control de las drogas dentro
del marco de la política de coopera16
ción al desarrollo de la UE (es decir,
en sus relaciones con los países en
vías de desarrollo) y apoyar la labor
de las Naciones Unidas en este ámbito.
Una iniciativa que recibió el apoyo
de todos los gobiernos de la UE fue
la decisión de crear un observatorio
especializado en este ámbito, el
Observatorio Europeo de la Droga y
las Toxicomanías (OEDT). Radicado
en Lisboa, este organismo elabora
informes periódicos sobre el nivel de
consumo de drogas en todos los Estados miembros de la UE. Antes de su
creación, era muy difícil estimar la
escala del consumo de drogas en el
conjunto de la UE, ya que todos los
Estados miembros utilizaban criterios
distintos para evaluar el problema.
En lo que constituye otro paso en la
lucha contra el tráfico ilegal de drogas, los Estados miembros de la UE
han acordado crear un sistema de
alerta temprana que, además de
identificar las nuevas drogas sintéticas y evaluar sus riesgos, posibilitará
un proceso de toma de decisiones
mediante el cual puedan controlarse
estas sustancias en los Estados
miembros. La iniciativa se refiere a
las nuevas drogas sintéticas que no
están incluidas actualmente en los
listados del Convenio de la ONU
sobre sustancias psicotrópicas
(Viena, 1971) y que suponen una
amenaza para la salud pública.
Por último, la UE financia medidas
destinadas a reducir la producción y
el tráfico de drogas en muchas partes
del mundo.
Justicia
Puede, por ejemplo, resultar difícil
tomar decisiones relativas a aspectos
básicos, como el lugar en que debe
tener lugar un juicio o proceso. Asimismo, los distintos procedimientos y los
problemas lingüísticos pueden retrasar
considerablemente las remisiones de
documentación entre tribunales de distintos Estados miembros.
La ejecución de las sentencias impuestas por los tribunales de un Estado
miembro de la UE en otro diferente
puede también resultar problemática,
como lo ha sido en el pasado en casos
de quiebra y de conducción peligrosa,
por ejemplo.
Estos problemas legales «transfronterizos» se han ido generalizando a medida que se desarrollaba el mercado
único en la UE y el Acuerdo de Schengen permitía a los ciudadanos desplazarse con creciente facilidad por la
Unión Europea.
Necesidad de mayor
cooperación
Tanto los gobiernos de la UE como la
Comisión Europea han reconocido que
a los ciudadanos y las empresas les
puede resultar dificultoso litigar en un
Estado miembro distinto del suyo propio. A fin de remediar esta situación,
han comenzado a aplicar una amplia
gama de medidas destinadas a aumentar la aproximación y la cooperación
entre los ordenamientos jurídicos de la
Unión.
En esencia, estas iniciativas incluyen
programas de intercambio concebidos
para aumentar los contactos entre los
abogados y jueces de los Estados
miembros de la UE. Por ejemplo, el programa Grotius, destinado a los profesionales de la justicia, otorga ayudas
comunitarias para que puedan conocer
el funcionamiento de los sistemas judiciales de otros Estados miembros,
mientras que el programa Falcone propicia el establecimiento de contactos
entre jueces, fiscales, funcionarios policiales y aduaneros de toda la Unión.
Desgraciadamente,
algunos matrimonios no
salen bien y han sido
necesarias nuevas
iniciativas de la UE para
garantizar que las
sentencias de divorcio o
de custodia infantil sean
reconocidas en países
distintos de aquellos
donde se dictan.
Legislación comunitaria
vigente
Se han introducido diversas medidas
para mejorar la cooperación entre los
sistemas jurídicos nacionales de la
Unión Europea. Se trata de aumentar
la eficacia de la colaboración de las
autoridades de los distintos países de
la UE para facilitar los trámites de los
ciudadanos inmersos en litigios transfronterizos.
Ya en septiembre de 1968, los seis
Estados miembros fundadores de lo
que posteriormente llegaría a ser la
Unión Europea acordaron una serie de
normas comunes en materia de jurisdicción y ejecución de sentencias en
asuntos civiles y mercantiles. En la
actualidad todos los Estados miembros
de la UE aplican este acuerdo, conoci17
P.-B. BALDRIGA
En la Unión Europea coexisten actualmente diversos ordenamientos jurídicos nacionales, una situación que
puede resultar problemática cuando en
los procedimientos legales se vean
implicados varios Estados miembros.
En los casos de divorcio, por ejemplo, si
los miembros de la pareja proceden de
dos Estados miembros, su divorcio
deberá reconocerse y respetarse en
ambos países. Su acuerdo de divorcio
habrá de considerarse válido en toda la
UE, lo que evitará ulteriores conflictos
sobre la división de las pertenencias o
los derechos parentales.
Vivir en un espacio de libertad, seguridad y justicia
EKA
do como el Convenio de Bruselas I. Más
recientemente, los Estados miembros
acordaron velar por el reconocimiento
de las decisiones de privación del permiso de conducir en toda la UE.
Debería ser posible
utilizar las tarjetas de
crédito en todas partes
sin riesgo de fraude.
En mayo de 2000, la Unión Europea
aprobó un reglamento que facilitará la
aceptación y la ejecución de las sentencias de divorcio, separación y anulación del matrimonio en otros países de
la UE, además de uniformar las normas
de los Estados miembros en materia de
jurisdicción en este ámbito. Dicho
reglamento debería mejorar la situación de las personas divorciadas con
arreglo a una sentencia que impone a
ambos cónyuges condiciones para la
custodia y la patria potestad de los
hijos. Conforme a dicha norma, esas
decisiones serán reconocidas y ejecutadas en todos los Estados miembros, lo
que permitirá a los tribunales resolver
los casos en que uno de los progenitores retiene a su hijo en contra de lo dispuesto en el acuerdo de divorcio y lo
lleva a vivir en otro país de la UE.
Ese mismo mes, los Ministros de Justicia e Interior de la UE aprobaron un
nuevo reglamento que agilizará el
envío de documentos entre tribunales
de distintos Estados miembros de la
UE. También está previsto aplicar un
programa de medidas para el reconocimiento mutuo de las decisiones de los
Estados miembros en los ámbitos civil y
mercantil.
Derecho penal
El Tratado de la Unión Europea establece que se deberá agilizar y estrechar
la colaboración de los Estados miembros de la UE en materia de Derecho
penal, que se evitarán los conflictos de
jurisdicción entre Estados miembros y
que se tomarán medidas para facilitar
la extradición de los presuntos delincuentes entre Estados miembros.
Por ello, los gobiernos de la UE han
acordado agilizar los procedimientos
18
de extradición entre Estados miembros
en la medida de lo posible. También
han afirmado que se esforzarán al
máximo para que los delincuentes no
puedan aprovechar las diferencias existentes entre los ordenamientos jurídicos de la UE y para que todos los Estados miembros reconozcan las
sentencias dictadas en cualquiera de
ellos. En mayo de 2000, la Unión Europea aprobó un convenio destinado a
simplificar los procedimientos de asistencia mutua y los contactos directos
entre tribunales nacionales, fiscales y
fuerzas de policía en las investigaciones de delitos transfronterizos.
También se ultiman otras iniciativas
básicas destinadas a aumentar la cooperación en el ámbito del Derecho
penal en relación con la delincuencia
financiera, medioambiental, cibernética, etc.
Un ejemplo de acción concreta: el fraude en los pagos
no realizados en efectivo
En 1998, la Comisión Europea sugirió
la conveniencia de que los gobiernos
de la UE estrecharan su colaboración
para luchar contra el fraude relacionado con los medios de pago no monetarios, en particular las tarjetas de crédito. Se trata de evitar que los ladrones
de tarjetas de crédito puedan desplazarse con ellas a un país vecino y utilizarlas para obtener dinero en efectivo o
efectuar numerosas compras.
En septiembre de 1999, la Comisión
presentó una propuesta legislativa oficial que esbozaba cómo se podía abordar eficazmente este problema a escala de la UE. A finales de 2000 se
ultimaba la adopción de una serie de
decisiones sobre esta cuestión.
Eurojust: coordinación de
los procedimientos judiciales
En la cumbre especial sobre justicia y
asuntos de interior celebrada en Tam-
pere en octubre de 1999, los gobiernos
de la UE acordaron crear un grupo
especial de expertos legales y judiciales, denominado Eurojust, responsable
de allanar el terreno y facilitar la coordinación de la investigación y el enjuiciamiento de los delitos transfronterizos graves.
Este nuevo servicio colaborará con la
red judicial europea. Esta red, que
emprendió su actividad en 1998,
actúa como un grupo central de coordinación entre abogados y jueces de la
UE que intervienen en causas penales
ayudándoles a intercambiar información con celeridad y eficacia.
Eurojust estará compuesto por un
equipo de abogados, fiscales y magistrados experimentados procedentes de
distintos Estados miembros, quienes,
además de conocer los ordenamientos
jurídicos de su país de origen y tener
rápido acceso a los mismos, deberán
tener capacidad para entablar un diálogo directo con las autoridades nacionales. Eurojust intervendrá, por ejemplo, en los asuntos transfronterizos
abordados por Europol que exijan proporcionar asesoramiento jurídico inmediato y asistencia a investigadores y
fiscales de diversos Estados miembros.
La cooperación judicial europea en
materia penal abarca también organizaciones internacionales como el Consejo de Europa, las Naciones Unidas y
el G8, el grupo de los siete países más
ricos más Rusia.
Mejor acceso a la justicia
En su cumbre de Tampere de 1999, los
líderes de la UE prometieron introducir
una serie de medidas novedosas destinadas a mejorar aún más la cooperación entre los tribunales de la Unión.
Decidieron que tal medida era necesaria para garantizar que los ciudadanos
comunitarios puedan acceder rápida y
eficazmente a la justicia en cualquier
parte de la Unión Europea en donde
se puedan encontrar.
El objetivo principal de la colaboración
en materia de Derecho civil es mejorar
la cooperación establecida entre las
autoridades de los Estados miembros
en los asuntos transfronterizos. La
incompatibilidad o la complejidad de
los sistemas judiciales y administrativos de los Estados miembros no debería impedir ni desincentivar que individuos y operadores económicos
(empresas, comercios, industrias) disfruten de sus derechos. Si se anima a
los ciudadanos y a las empresas de la
Unión Europea a vivir y desarrollar sus
operaciones en el lugar de la UE que
les plazca, es evidente que deberán
tener fácil acceso a un trato judicial
justo si se sienten víctimas de un
abuso.
Entre las iniciativas previstas cabe citar
el desarrollo de normas procesales
para las reclamaciones menores. Esta
medida garantizará que tanto las
pequeñas y medianas empresas como
los ciudadanos de la UE comprendan
el desarrollo de los procedimientos
judiciales en los que se vean inmersos
en un Estado miembro distinto del
suyo. Asimismo, los gobiernos han
acordado introducir normas mínimas
relativas a la asistencia judicial, de
modo que los acusados tengan derecho a un juicio justo en toda la UE.
La Comisión ha propuesto la creación
de una red judicial europea para asuntos civiles y comerciales. Esta red aspira a mejorar la cooperación judicial
entre los Estados miembros y a proporcionar datos prácticos a los ciudadanos para aumentar su nivel de información en caso de que se vean
afectados por procedimientos judiciales transfronterizos.
19
Vivir en un espacio de libertad, seguridad y justicia
Ampliación de la UE
La Unión Europea se está preparando
actualmente para su más ambiciosa
ampliación hasta la fecha. El objetivo
consiste en reunificar el continente
europeo, consolidar la paz y la democracia en Europa y permitir que todos
los pueblos compartan los beneficios
de la creciente prosperidad generada
por la integración europea. La adopción y puesta en práctica del acervo
de la Unión Europea en materia de
justicia e interior es una de las condiciones impuestas a los países candidatos.
Trece países han solicitado su adhesión a la Unión Europea, diez de los
cuales pertenecen a Europa Central y
Oriental (Estonia, Letonia, Lituania,
Polonia, la República Checa, Eslovaquia, Hungría, Eslovenia, Rumanía y
Bulgaria), mientras que los tres restantes son más meridionales (Malta,
Chipre y Turquía). Los quince países
que componen hoy día la UE están a
favor de la ampliación, y ya en 1993
especificaron los criterios objetivos
que deberán cumplir cada uno de los
países candidatos para poder formar
parte de la Unión: deberán tener una
democracia estable que garantice el
Estado de Derecho, respete los derechos humanos y proteja a las minorías; una economía de mercado operativa, y una administración pública
capaz de aplicar y gestionar las normas comunitarias.
Lejos de reducirse a una serie de
negociaciones, la preparación de la
ampliación incluye también una
estrategia de preadhesión global, uno
de cuyos elementos es la asociación
para la adhesión, que permite a los
países candidatos modernizar sus
20
sociedades gracias a considerables
ayudas financieras de la UE y al intercambio de experiencias y conocimientos con los Estados miembros. Esto es
esencial en un ámbito político como
el de la justicia y los asuntos de interior, en el que algunos de los países
candidatos tienen que hacer un gran
esfuerzo para ajustarse a las normas
de la UE.
Los candidatos a la adhesión
se enfrentan
a un enorme desafío
Aunque muchos de los países candidatos tienen ordenamientos jurídicos
bien asentados, algunos han tenido
que partir casi desde cero en la creación de un sistema de justicia moderno, ya que tenían ordenamientos jurídicos que databan de la era
comunista, con jueces y tribunales
vinculados estrechamente al gobierno en vez de ser plenamente independientes, como exigen las normas
comunitarias. Por lo tanto, varios países candidatos han tenido que
reconstruir sus redes de tribunales y
formar a toda una nueva generación
de jueces, abogados y fiscales.
Para hacerse una idea de la dimensión de esta tarea, alrededor de un
tercio del presupuesto del programa
comunitario Phare (cerca de 500
millones de euros al año) se destina
actualmente a la «creación de instituciones» y a la formación de funcionarios. Este programa, establecido tras
el derrumbe del comunismo en Europa Central y Oriental, se diseñó con el
propósito inicial de ayudar a los países de esa zona de Europa a conver-
tirse en democracias estables con
economías libres de mercado. A partir
de 1994 se amplió para abarcar la
transformación del ámbito de la justicia y los asuntos de interior, y en la
actualidad se está utilizando para
ayudar a los países candidatos de la
región a preparar su ingreso en la
Unión Europea.
Los países candidatos que comparten
fronteras con países extracomunitarios o que, como Chipre y Malta, son
islas, se enfrentan a una difícil labor
para lograr cumplir los severos requisitos que establecen las políticas
comunitarias por lo que respecta a la
abolición de todos los controles en las
fronteras interiores y a la efectividad
del control y la vigilancia en las fronteras exteriores de la Unión. Mientras
esperan a que se produzca su adhesión tienen que prepararse para cumplir estos requisitos, establecidos en
el Acuerdo de Schengen. Se responsabilizarán de proteger, por cuenta de
todos los Estados miembros, las fronteras exteriores de la UE contra la
inmigración ilegal, el tráfico de drogas y seres humanos y otras actividades delictivas.
El requisito de Schengen relativo a los
controles en las fronteras exteriores
obligará a muchos de los candidatos
de Europa Central y Oriental a reconsiderar sus políticas fronterizas. Con
anterioridad a la caída del comunismo, durante la guerra fría, estos países habían reforzado considerablemente las fronteras con sus entonces
adversarios de Europa Occidental.
Incluso cruzar las fronteras existentes
entre estos países era un proceso
largo y difícil.
En la actualidad, los países de Europa
Central y Oriental necesitan reforzar
EKA
Unas nuevas fronteras
los controles en las fronteras orientales y eliminar gradualmente los de las
fronteras occidentales. De hecho,
estos últimos desaparecerán completamente una vez garantizado el cumplimiento de todos los requisitos del
Acuerdo de Schengen.
Phare presta ayuda
La Comisión Europea, a la que la UE
ha encomendado la gestión del programa Phare, ha dejado claro a los
países candidatos que a ellos les
corresponde aportar la mayor parte
de los fondos necesarios para la mejora de sus controles fronterizos, aunque ha destinado algunos recursos a
ayudarles a realizar los cambios necesarios.
Entre 1995 y 1997, por ejemplo, se
destinaron 53,8 millones de euros del
programa Phare a la modernización
de los puestos de control fronterizo de
los países candidatos de Europa Central y Oriental. Además, se gastaron
otros 17,7 millones de euros en medi21
Con vistas a su adhesión
a la UE, los países
candidatos están
experimentando una
profunda modernización
en numerosos sectores, lo
que contribuye también
a reforzar la seguridad
de los países ya
pertenecientes a la
Unión.
EKA
Vivir en un espacio de libertad, seguridad y justicia
La UE contribuye a
financiar la formación
de la policía y los
funcionarios de aduanas
de los países candidatos.
das de asistencia técnica a las autoridades aduaneras de la región.
En 1997 se creó un programa de gestión plurinacional para la frontera
oriental de los países bálticos: Letonia, Lituania y Estonia. A finales de
ese mismo año, el programa se extendió a Polonia, y se han empleado fondos Phare para suministrar a la policía polaca equipos digitales de toma
de huellas dactilares.
En Hungría, las ayudas de Phare se
emplearon para informatizar sus
puestos fronterizos, mientras que la
República Checa destinó los fondos
recibidos a un programa de desarrollo
de documentos de identidad legibles
mediante medios mecánicos.
Importancia de la formación
y de una remuneración
apropiada
Todo este nuevo equipo físico de control fronterizo resultará inútil si el personal no está correctamente formado
para emplearlo. Durante los próximos
años se hará hincapié en esta necesidad de personal cualificado en la
asignación de fondos Phare.
22
El programa de ayuda ya ha destinado recursos considerables a mejorar
la cualificación de la policía fronteriza y aduanera de los países de Europa Central y Oriental, y está previsto
dedicar recursos adicionales a tal fin.
Los objetivos principales han sido el
desarrollo de los conocimientos técnicos y la formación. Así, se han desarrollado programas de intercambio
destinados a facilitar las visitas de los
funcionarios de aduanas a sus homólogos de los actuales Estados miembros de la UE, para que puedan
observar cómo abordan las distintas
situaciones y aprender los métodos
más novedosos de detección y lucha
contra la delincuencia transfronteriza.
También se han destinado recursos a
la formación en materia de control
policial y aduanero y a la lucha contra la corrupción.
El programa Octopus, por ejemplo,
gestionado conjuntamente por la
Comisión Europea y el Consejo de
Europa, obedece al propósito específico de erradicar la corrupción en Europa del Este.
Si bien es cierto que la Unión Europea
está decidida a prestar ayuda a los
países de Europa Central y Oriental,
la Comisión está firmemente convencida de que son ellos los que deben
asumir la parte del león de la labor.
Uno de los ámbitos en que se les ha
instado a realizar mejoras es el de la
remuneración de los guardias fronterizos. La UE sostiene la conveniencia
de remunerar adecuadamente a las
personas que trabajan en los puestos
fronterizos para garantizar que no
puedan ser sobornados por los delincuentes que pretendan introducir ilegalmente en la UE inmigrantes o contrabando.
Conclusiones
En el umbral del siglo XXI, la UE asiste al progresivo aumento de la importancia de sus competencias en los
ámbitos de justicia e interior. Sin un
marco judicial sólido ni medidas efectivas de ejecución de la legislación
que lo sustenten, el mercado único
nunca podrá proporcionar a los ciudadanos comunitarios todas las ventajas económicas previstas por sus
arquitectos.
La justicia y los asuntos de interior
están también en el núcleo de los
esfuerzos para forjar una noción real
de ciudadanía europea. Para muchas
personas, la Unión Europea seguirá
siendo un concepto un tanto vago y
lejano hasta que los individuos no
sean conscientes de sus derechos y
libertades como ciudadanos europeos
y de los beneficios que obtienen de la
Unión Europea al poder vivir, trabajar
y desplazarse con seguridad en cualquier parte de la Comunidad.
En estos momentos, cuando la UE se
prepara para prácticamente duplicar
su tamaño, la cooperación entre los
tribunales y las autoridades policiales
nacionales resulta más vital que
nunca. Una Unión Europea de casi
treinta Estados miembros solamente
funcionará de manera eficaz si los distintos organismos diseñados para
defender el Estado de Derecho en
cada territorio pueden colaborar con
celeridad y eficacia. Esta es la razón
que explica la gran importancia de
los esfuerzos invertidos para lograr
que la UE se convierta en un espacio
de libertad, seguridad y justicia.
Información adicional
☛ Encontrará documentación, noticias e información adicional sobre los temas del
presente folleto en el sitio web de la Dirección General de Justicia e Interior de la
Comisión Europea:
europa.eu.int/comm/dgs/justice_home/index_es.htm
☛ El Consejo de Ministros de la UE ofrece información sobre la cooperación en el
ámbito de justicia e interior en: ue.eu.int/jai/default.asp?lang=es
☛ El Observatorio Europeo de la Droga y las Toxicomanías (OEDT) proporciona información sobre la problemática de las drogas en: www.emcdda.org
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Comisión Europea
Vivir en un espacio de libertad, seguridad y justicia
Justicia y asuntos de interior en la Unión Europea
Serie: Europa en movimiento
Luxemburgo: Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas
2001 — 23 pp. — 16,2 x 22,9 cm
ISBN 92-894-0192-3
Los procedimientos y las leyes de la Unión Europea en el ámbito de la justicia
y los asuntos de interior abarcan algunas de las cuestiones más espinosas que
debe afrontar actualmente la UE, como el asilo, la inmigración, las drogas, la
delincuencia y las cuestiones jurídicas transfronterizas. A medida que aumente
el número de ciudadanos y empresas que pongan en práctica su derecho a
vivir y trabajar en cualquier lugar de la UE, aumentará la importancia de los
aspectos europeos de los procedimientos judiciales y los derechos de los
ciudadanos.
Para los ciudadanos europeos es importante que los objetivos de las políticas
desarrolladas en el ámbito de la justicia y los asuntos de interior —libertad,
seguridad y justicia— estén vinculados y compensados, pues la libertad pierde
gran parte de su significado si no se puede disfrutar en un entorno seguro y
no se apoya en un ordenamiento jurídico justo y de funcionamiento fluido.