Acceso a la Información Pública: Panorama general de lo

Abraji - Associação Brasileira de Jornalismo Investigativo
Seminário Internacional sobre
Direito de Acesso a Informações Públicas
Brasília/DF – 29 e 30 de setembro 2003.
Painel:
Panorama do direito de acesso nas Américas
Palestra:
O Caso do Peru e de outros países da América Latina
Palestrante:
Javier Casas
Advogado, chefe do Escritório de Acesso a Informação Pública do Instituto
Prensa y Sociedad, do Peru
Acceso a la Información Pública: Panorama general de lo que ocurre en Sudamérica.
En la actualidad, la mayoría de nuestros países nos encontramos en procesos recientes de discusión,
elaboración o implementación de leyes de acceso a la información. El nivel de comunicación y
consenso regional de las organizaciones civiles involucradas en la discusión de los contenidos
mínimos de las normas de acceso a la información está bastante desarrollado, y sus resultados
constituyen bases sólidas a partir de las cuales se puede presentar plataformas interesantes de
discusión sobre proyectos de leyes con los poderes públicos en cada país. Además, también hay
que tomar en cuenta el liderazgo que las asociaciones de medios de comunicación y de periodistas
han tomado en el tema, de modo que éstas premian la adopción por un país de legislación
concerniente al acceso a la información con cierta dosis de prestigio y popularidad para los políticos
que la promueven, mientras que posiciones contrarias son objeto de fuertes campañas mediáticas de
rechazo. Desde esta perspectiva, el siguiente panorama abordará primero el proceso en el cual se
encuentran los países que aún no han sancionado leyes nacionales de acceso a la información,
excepto Brasil, y luego se detendrá a revisar algunos aspectos de cuatro normas interesantes ya
vigentes de Colombia, Perú, Chile y la Ciudad de Buenos Aires.
Como dije más arriba, nuestros estados se encuentran inmersos en la discusión sobre cuán
transparente deben ser. Pero si bien parece evidente que todos han tomado el mismo rumbo, en
Paraguay y Bolivia el proceso de discusión de la ley está siendo sometido a un entorpecimiento
sistemático por sectores políticos del ejecutivo y del legislativo. Como todos ustedes recuerdan, en
2001 el gobierno paraguayo fue presionado para que el congreso derogase la Ley de Transparencia
Administrativa, que se hizo famosa bajo el nombre de “Ley Mordaza” debido a que excluía del
escrutinio público información relacionada al uso de determinados fondos por los funcionarios
públicos, y además impedía el seguimiento periodístico de casos de corrupción si éstos eran
ventilados en los tribunales. En este caso fue vital para conseguir la derogatoria de la ley el rechazo
coordinado del Sindicato de Periodistas del Paraguay y algunas organizaciones civiles, a través de
los medios de prensa. Pero en la actualidad la presencia mediática del debate se ha debilitado con el
estancamiento de la discusión entre dos nuevos proyectos de ley, uno presentado en diputados y
otro en senadores, y que se oponen debido a que el segundo propone incluir como información
reservada las rentas de los funcionarios públicos en determinados casos, y también relaja el sistema
de sanciones administrativas para aquellos que contravienen la ley.
En Bolivia el retroceso ha sido similar, pero esta vez fue el mismo presidente de la República,
Gonzalo Sánchez de Lozada quien se negó a finales del año pasado a firmar la Ley de
Transparencia Administrativa, devolviéndola al congreso con objeciones al procedimiento de
elaboración. En la actualidad la facción gubernamental del congreso se niega a debatir el tema
nuevamente, bajo el pretexto de que el grave clima de convulsión social que padece Bolivia impone
una agenda distinta, cuando justamente el retroceso en el tema de la transparencia informativa es
uno de los puntos más criticados del gobierno.
De otro lado tenemos el caso de Venezuela que es singular. En ese país el tema del acceso a la
información, desde el punto de vista legislativo, no está en la agenda de nadie; ni en la de los
políticos, ni en la de los medios de comunicación, y tampoco en la de las organizaciones que
defienden derechos civiles. Pero eso no significa que no se solicite con éxito información al estado.
Hace muy pocos meses, la ONG Provea logró a nivel de corte suprema una sentencia favorable para
obtener importante información de índole militar. De este modo, es importante anotar que en
aquellos países en donde no existe iniciativa del ejecutivo o del congreso para implementar normas
de acceso a la información y tampoco existe una sociedad organizada para tal efecto, el poder
judicial se convierte en la vía natural para reequilibrar el estado de cosas a favor de los individuos, y
establecer a través de la jurisprudencia el contenido de conceptos como “seguridad nacional”,
“información pública” o “plazo razonable” y específicamente en el caso venezolano, el concepto de
“límite aceptable” al acceso a la información, contemplado en su constitución.
Otros países, como Uruguay y Argentina, se encuentran bastante avanzados en sus procesos de
aprobación de leyes nacionales o federales, toda vez que sus respectivos proyectos de ley ya han
sido sancionados a nivel de la cámara de diputados y actualmente están en el senado. En el Uruguay
la aprobación ha sido muy reciente, pero en Argentina, para sorpresa de sus impulsores el proyecto
se ha detenido más de lo esperado en la cámara de senadores por falta de consenso aunque éstos
esperan, sin mucha expectativa es verdad, un cambio favorable con el nuevo gobierno del señor
Néstor Kirchner, en vista del impulso que la esposa del presidente, la senadora Cristina Fernández,
podría hacer valer en esa cámara. Para terminar esta parte, sólo falta señalar el caso de Ecuador en
donde existe un incipiente debate con la presentación muy reciente ante el congreso de un proyecto
de ley impulsado por la asociación de medios de prensa escrita.
Luego tenemos países en donde existen normas relativas al acceso a la información pública y que
son, en mi opinión, puntos de referencia para entablar un debate sobre el tema. Se trata de la ley
colombiana número 57 de 1985, la ley peruana 27806, que son de ámbito nacional, la ley 104 de la
Ciudad de Buenos Aires, que también específica pero de ámbito territorial restringido, y la ley
chilena 19.653 que es una enmienda a la Ley de Bases Generales de la Administración del Estado.
Estas cuatro normas presentan características comunes y otras particulares. El primer elemento
común a estas normas es el reconocimiento de que el derecho al acceso a la información es un
derecho humano. De ello se deriva el segundo elemento común, el principio de inmotivación de las
solicitudes de información pública, también presente en estos cuatro casos. La información que es
considerada de acceso público no puede restringirse a nadie sin que ello implique una degradación
de la dignidad de la persona, toda vez que se vulnera al mismo tiempo su libertad de expresión,
pensamiento y opinión. En este punto es importante recalcar que la nacionalidad del solicitante, ni
ninguna otra condición, le puede ser opuesta ante el ejercicio de ese derecho. Diversos proyectos de
ley se refieren al acceso a la información pública como un derecho de los ciudadanos y de las
personas indistintamente, creando confusión en vista de que el primer concepto es más restrictivo
que el primero. Toda persona de cualquier nacionalidad debe tener acceso a la información pública
de cualquier estado. También hay que añadir que no es indispensable una mención expresa en las
constituciones nacionales para que el estado reconozca ese derecho ya sea a través de jurisprudencia
o a través de leyes. Por ejemplo, la constitución chilena no menciona expresamente ese derecho, lo
que no ha impedido al ejecutivo modificar su ley referente a la carrera administrativa. Bolivia
tampoco tiene una mención expresa al derecho, y el congreso elaboró una ley de acceso a la
información.
El tercer elemento común es la consagración del principio de publicidad de los actos del estado.
Esta regla general puede establecerse desde dos enfoques; como una obligación del estado en donde
- cito la norma chilena - la función pública se ejercerá con transparencia, de manera que permita y
promueva el conocimiento de los procedimientos, contenidos y fundamentos de las decisiones que
se adopten en ejercicio de ella, o como un derecho humano por la cual - cito la ley de Buenos Aires
- toda persona tiene derecho, de conformidad con el principio de publicidad de los actos de
gobierno, a solicitar y a recibir información completa, veraz, adecuada y oportuna, de cualquier
órgano perteneciente a la administración central, descentralizada, Empresas y Sociedades del
Estado, etc.
Junto al principio de publicidad las leyes acceso a la información deben señalar los casos
excepcionales en los cuales el estado puede negar información a una persona. Sin una delimitación
rigurosa de lo que se clasifica como secreto, se le sustrae contenido al derecho. Si la legislación
permite que de manera arbitraria el estado clasifique una u otra información como secreta, sin
adecuarse a parámetros preestablecidos, la única consecuencia es que las entidades tenderán a
restringir el ámbito de lo público. Entre las cuatro normas que estamos revisando hay ejemplos de
uno y otro caso. La ley chilena establece el principio de publicidad de los actos de la
administración, pero al mismo tiempo autoriza a todas las entidades públicas a señalar a través de
un reglamento qué información es reservada. Tal es así que de acuerdo con los reportes del Instituto
Prensa y Sociedad en Chile, son cada vez mayores los ámbitos que se restringen al dominio público.
Por el contrario, la constitución y la ley peruanas prohíben expresamente que se establezcan
restricciones a la información pública a través de una norma de inferior jerarquía a una ley del
congreso. La ley colombiana se expresa en idéntico sentido.
Sobre el plazo para entregar información, el principio rector es que éste debe ser corto, de tal modo
que una excesiva demora por parte de la administración no se convierta en una forma de restricción
al ejercicio del derecho. Los plazos en Colombia y Chile son menores que los de Argentina y Perú
en donde el procedimiento señala una doble instancia administrativa, lo cual no es recomendable. El
plazo más largo es el peruano que puede llegar hasta los 22 días hábiles, si es que el solicitante
cumple rigurosamente con el procedimiento.
El silencio administrativo también varía en cada país, pues, por ejemplo, en Perú, Chile y Argentina
el solicitante debe considerarlo negativo ya sea para recurrir a la segunda instancia o para agotar la
vía administrativa. En Colombia el silencio es positivo y la administración tiene tres días para
entregar la información.
Para terminar quisiera referirme a las garantías judiciales del acceso a la información pública. Me
refiero a la acción de hábeas data en Perú, a la acción de amparo en Chile y Argentina, y a la acción
de tutela en Colombia. En la medida que se le otorga al estado la capacidad de restringir
objetivamente un derecho humano, como es el de información, toda persona puede recurrir al juez
natural y exigir que revise cualquier decisión administrativa de ese tipo, apelando a una suerte de
“presunción de ilegalidad” del uso de esa capacidad. Es por ello que, para garantizar la vigencia del
derecho, no basta una buena norma sino también un juez que pueda crear jurisprudencia en base a
ella.