El Desarrollo de la Industria Manufacturera y el Desarrollo

PANORAMA DE LA INDUSTRIA NACIONAL
CHILENA
Reporte Nacional preparado para la Cumbre Río + 10 sobre Desarrollo Sustentable
24 de Septiembre de 2001
El Desarrollo de la Industria
Manufacturera y el Desarrollo
Sustentable
Preparado por Osvaldo Urzúa W.
El autor agradece las contribuciones y comentarios de Annie Dufey, Rafael Lorenzini y Daniel
Ripoll
Este documento no ha sido editado.
Las opiniones presentadas corresponden a las del autor y no necesariamente son compartidas por UNIDO.
Las referencias a cualquier producto comercial, proceso o manufactura en particular, no constituye
endosamiento o recomendación de UNIDO.
o
implica necesariamente un
CONTENIDOS
PAGINA
I.
INTRODUCCIÓN
1
II.
CARACTERIZACIÓN Y EVOLUCIÓN ECONÓMICA,
SOCIAL Y AMBIENTAL DE CHILE
1
III.
LA INDUSTRIA MANUFACTURERA Y EL DESARROLLO
SUSTENTABLE
6
IV.
POLÍTICAS DIRIGIDAS AL DESARROLLO DE LA
INDUSTRIA
11
V.
POLÍTICAS DIRIGIDAS A LA GESTIÓN AMBIENTAL DE
LA INDUSTRIA
14
VI.
POLÍTICAS DIRIGIDAS A LA TRANSFERENCIA
TECNOLÓGICA, EN PARTICULAR, EST
17
VII.
EXPERIENCIAS CON POLÍTICAS Y PROGRAMAS
INTEGRADOS
20
VIII. PRINCIPALES IMPEDIMENTOS Y OBSTÁCULOS PARA
MEJORAR LA CONTRIBUCIÓN DE LA INDUSTRIA AL
DESARROLLO SUSTENTABLE
22
IX.
PROGRAMAS MULTILATERALES Y BILATERALES DE
APOYO PARA EL MEJORAMIENTO DE LA
CONTRIBUCIÓN DE LA INDUSTRIA AL DESARROLLO
SUSTENTABLE
23
X.
REFLEXIONES Y FUTURAS DIRECTRICES PARA EL
PAÍS
25
XI.
BIBLIOGRAFÍA
27
PANORAMA DE LA INDUSTRIA NACIONAL CHILENA
I.
INTRODUCCIÓN
De acuerdo a la definición de Gro Bruntland (1987) se habla de desarrollo sustentable
cuando se satisfacen las necesidades de la presente generación sin comprometer la
capacidad de las futuras generaciones para que satisfagan sus propias necesidades.
Ello en la práctica se ha traducido en el logro simultáneo de objetivos económicos,
ambientales y sociales.
El presente estudio se ha focalizado en el análisis y evaluación general de la industria
manufacturera en la última década, desde la perspectiva de la evolución de su
desempeño económico y su interacción con las variables ambientales y sociales.
En una primera parte, se presenta una breve descripción desde la perspectiva del
desarrollo sustentable de Chile, para definir el contexto en el cual debe operar su
sistema manufacturero y tecnológico. En un segunda parte se analiza el desempeño de
la industria manufacturera y su interacción con las variables sociales y ambientales del
país, y se mencionan los problemas y desafíos que enfrenta.
Posteriormente, se describen y analizan una serie de políticas que han incidido en el
desarrollo de la industria. Se continúa con una descripción general de la Política de
Producción Limpia y su principal herramienta, los Acuerdos de Producción Limpia.
Finalmente se presentan los principales programas de apoyo y cooperación
internacional en la materia, así como las directrices que debieran establecerse para
asegurar el desarrollo industrial y de manera sustentable.
II.
CARACTERIZACIÓN Y EVOLUCION ECONÓMICA, SOCIAL Y
AMBIENTAL DE CHILE
La estrategia de desarrollo económico adoptada por Chile durante las últimas décadas,
-una apertura comercial unilateral, la implementación de grandes reformas estructurales
para atraer capitales externos y la privatización de empresas estatales -, permitió dar un
importante impulso económico al país. En efecto, el producto interno bruto nacional
(PIB) creció a una tasa promedio anual de 6.6% entre los años 1984 y 1989, dinamismo
que se ha mantenido durante la última década, reflejado un crecimiento promedio anual
de 6.3%.
Los principales sectores económicos, de acuerdo a su aporte al PIB nacional, son
comercio (18.7%), industria (16.1%) y minería (11.2%). Asimismo, Chile posee una
estructura productiva donde las actividades relacionadas con la extracción de recursos
naturales (minería, silvoagricultura ypesca ) son de gran importancia, aportando el
18.4% del PIB.
Las exportaciones chilenas se expandieron en un 400% entre los años 1985 y 2000,
diversificándose tanto en el número de bienes exportados como en los mercados de
destino. Estas provienen en un 46% de la minería, un 45% de la industria, un 8.1% de
la agricultura, un 0.3% del sector forestal y 0.1% de la pesca.
Alternativamente, si se clasifican las exportaciones de acuerdo al sector de procedencia
de sus insumos, se tiene que un 46% proviene del sector minero, un 19% del sector
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PANORAMA DE LA INDUSTRIA NACIONAL CHILENA
agropecuario, un 11.6% del sector forestal, un 11.4% del sector pesquero y un 10.8%
del sector industrial propiamente tal.
Sin embargo, pese al esfuerzo de diversificación, 10 productos primarios representan el
70% de la oferta exportable de Chile. Asimismo, un 57% de las exportaciones se
componen de recursos naturales extraídos, un 32.2% de recursos naturales procesados
y un 10.8% de manufacturas propiamente tal.
De lo anterior se desprende que la estructura productiva del país, y en particular sus
exportaciones, que han sido el motor de crecimiento de la economía en las últimas dos
décadas y lo han constituido en el quinto país exportador de América Latina, se basan
en la explotación de recursos naturales, produciendo bienes primarios de bajo valor
agregado.
En cuanto al empleo, éste se ha expandido a un ritmo de 1.7% anual en la última
década, lo que permite establecer un crecimiento de 60.1% en la productividad media
del factor trabajo, equivalente a un alza promedio anual de 4.8% en los últimos diez
años. Los principales sectores generadores de empleo son servicios (35%), comercio
(19%), industria (14%) y agricultura y pesca (14%).Desde la perspectiva social, Chile
cuenta con una población 15.2 millones de habitantes, en 756.626 Km2, distribuidos a
lo largo de las 13 regiones administrativas, con una densidad poblacional promedio de
20,1 [pobl/Km2]. De ellos, un 85.4% corresponde a población urbana y 14.6% a
población rural. Se observa una alta concentración de la población, donde sólo tres
regiones – Metropolitana, VIII y V -, reúnen el 70% . Cabe mencionar que estas tres
regiones también corresponden a las principales ciudades desde el punto de vista
económico.
De acuerdo al informe de desarrollo humano1 realizado por el PNUD al año 2000, Chile
entre 1990 y 1998 redujo en un 22% la distancia que lo separa del ideal propuesto a
nivel mundial para el desarrollo humano, situando a Chile en el primer lugar entre los
países latinoamericanos. Sin embargo, también se señala que los logros en desarrollo
humano se distribuyen desigualmente entre las diversas regiones de Chile.
La tasa de natalidad pasó de 21.8 a 19.9 por mil entre los quinquenios 1990-1995 y
1995-2000, mientras que tasa de mortalidad infantil disminuyó de 14 a 12 por mil
durante el mismo período. De igual forma, la esperanza de vida estimada al nacer pasó
a 75 años.
Chile cuenta con un el nivel de analfabetismo de 4.4%, la que es similar en ambos
sexos y es bastante inferior al 12% promedio arrojado por los países de América Latina
y el Caribe. Asimismo, si bien se ha observado una mejora en la cobertura educacional
primaria (98.6%) y secundaria (90%) (Mideplan, 2000), la escolarización completa es de
8 años en promedio, lo que lo deja por debajo de países como Argentina, Brasil y
México, siendo además una educación considerada de baja calidad (Brunner, 2001).
Finalmente, si bien los niveles de pobreza e indigencia se han reducido
considerablemente en la última década gracias al crecimiento económico y a la política
1
Se entiende como desarrollo humano el proceso de ampliación de las capacidades de las personas,
para lo cual se consideran seis factores principales: equidad, potenciación, cooperación, sustentabilidad,
seguridad y productividad.
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PANORAMA DE LA INDUSTRIA NACIONAL CHILENA
social llevada a cabo durante el período, pasando la pobreza de un 38.6% de la
población en 1990 a un 20.6% en el año 2000 y los niveles de indigencia de 12.9% a
5.7% en el período, se ha mantenido la alta desigualdad de distribución del ingreso. En
efecto, mientras que el 10% de los hogares de menores ingresos disponen del 1.1% del
ingreso total, el 10% de los hogares de rentas más elevadas perciben el 42.3% del
ingreso total. En 1990 estas cifras eran de 1.4% y 42.2%, respectivamente (Mideplan,
2000). Por otro lado, si bien el proceso de crecimiento económico logrado por Chile ha
producido importantes beneficios sociales, también es cierto que se ha traducido en
presiones crecientes sobre el medio ambiente.
La calidad del aire constituye un serio problema en varios centros urbanos,
especialmente, en la Región Metropolitana, destacando que Santiago, capital de Chile,
está considerada dentro de las ciudades más contaminadas del mundo, siendo sólo
superada por Ciudad de México y Sao Paulo (O´Ryan et al, 2000). Si bien se ha logrado
reducir la contaminación por nitrógeno y azufre, el ozono se ha incrementado
significativamente, constituyendo una seria amenaza para la salud de la población.
(CONAMA, 2000).
En cuanto a los responsables de la contaminación atmosférica en la Región
Metropolitana, de acuerdo a O´Ryan et al (2000) “es claro que el tráfico vehicular es la
fuente principal de los problemas actuales de material particulado y ozono de la ciudad.
La contribución de la industria se ha reducido significativamente a partir de la aplicación
de medidas de control iniciadas a comienzos de la década pasada”.
Por otro lado, la privatización de los derechos de agua, la generación de energía
eléctrica y ciertos problemas climáticos, han generado conflictos que influyen en la
disponibilidad y optimiz ación de los recursos hídricos. A ello se adicionan problemas de
deterioro en la calidad del recurso agua, generados por la contaminación producida por
la disposición inadecuada de los residuos domiciliarios, industriales, silvoagropecuarios
y mineros.
Chile es un país con un importante patrimonio forestal, con un acervo de bosque nativo
de valiosas características. Estudios revelan que las principales acciones sobre el
bosque nativo han llevado a su deterioro y destrucción siendo la sustitución por
plantaciones forestales la causa principal. No obstante lo anterior, la tasa de
deforestación durante 1990-2000 fue de 0.1 %, la que es considerablemente menor al
0.5% mostrado por América Latina y el Caribe y el grupo de países de ingresos
similares.
En cuanto al suelo, Chile posee un porcentaje significativo de suelo en zonas áridas y
semiáridas. También, se ha detectado una degradación importante por procesos de
erosión por cultivos por sobre la aptitud natural, uso de tecnologías inapropiadas, la
expansión ganadera y el sobrepastoreo. Asimismo, ha habido una pérdida de suelos
agrícolas por la expansión urbana y actividad de sectores productivos, especialmente,
en torno a las ciudades de Santiago y Rancagua. Además, la actividad agrícola conlleva
a la contaminación del suelo por el uso de pesticidas y fertilizantes, lo que se debe
evaluar considerando que Chile posee una tasa de consumo de fertilizantes por
hectárea arable 2.6 veces superior al promedio de la Región.
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PANORAMA DE LA INDUSTRIA NACIONAL CHILENA
Finalmente, la actividad pesquera se basa en sistemas de explotación da bajo grado de
sustentabilidad y de procesos de contaminación marina, en especial, del borde costero.
La sobreexplotación ha influido en la disminución de la biomasa de varias especies. De
28 recursos de los 135 explotados, sólo uno presenta un nivel de biomasa similar al
nivel de preexplotación, todo el resto está en estado de sobreexplotación o muy cercano
a él. Asimismo, la actividad minera ha contaminado el entorno de las minas y ha
afectado los cursos de aguas, a lo cual se adiciona un manejo de relaves deficitario y
una presión sobre la disponibilidad de reservas para el futuro.
III
LA INDUSTRIA
SUSTENTABLE
MANUFACTURERA
Y
EL
DESARROLLO
El sector manufacturero chileno durante la década 1990-2000 experimentó un
crecimiento promedio anual de 5%, inferior al 6% arrojado por la economía nacional.
Ello ha resultado en una disminución en su contribución al PIB nacional, la que pasó de
un 18.7% en 1990 a un 16.1% en el año 2000. Se observa de forma sistemática una
pérdida de la importancia relativa del sector industrial en la generación del producto,
perdiendo fuerza en la economía nacional. Incluso, al interior de ésta, se observa que
un gran segmento de las ramas con mayores encadenamientos intraindustriales,
tienden igualmente a disminuir su importancia relativa en la generación del producto y
del empleo industriales.
No obstante lo anterior, las ventas externas de la industria manufacturera durante el
período bajo análisis crecieron a un ritmo anual promedio de 11.6%, posicionándolo
como el sector líder del comercio exterior chileno, aportando el 46% de las
exportaciones del año 2000. De ello, se puede inferir que el crecimiento del sector
industrial ha sido más bien gracias a la producción del subsector orientado a satisfacer
la demanda externa más que al consumo doméstico.
En términos de empleo, el sector manufacturero absorbe actualmente el 14.3% de los
ocupados, dando cuenta de un crecimiento promedio anual en su empleo de 0.2% en la
última década, bastante inferior al 1.7% arrojado por la economía nacional. Cabe
señalar que sólo el 26.6% de la mano de obra ocupada en la industria manufacturera en
1996 era de sexo femenino mientras que a nivel nacional la participación de la mujer en
el empleo era de 32% (García Huidobro y Wurgaft, 1999).
En un nivel más desagregado, como se presenta en la Tabla 1, se observa que las
principales ramas manufactureras corresponden a fabricación de productos alimenticios
(explicada mayoritariamente por la elaboración de productos del mar y agrícola), la
industria forestal y de elaboración de papel y pulpa, productos químicos, refinación de
petróleo y producción de metales no ferrosos, entre otros.
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PANORAMA DE LA INDUSTRIA NACIONAL CHILENA
TABLA 1: PRODUCCIÓN INDUSTRIAL EN CHILE, 2000
Código
Rama
300
311
313
314
321
322
323
Total Manufactura
Fabricac. de productos alimenticios
Industrias de bebidas
Industria del tabaco
Fabricac. de textiles
Fabricac. prendas de vestir, excepto calzado
Industria del cuero; produc. de cuero y
sucedáneos
Fabricac. de calzado, exc. de caucho o plástico
Industria de madera y sus productos exc.
muebles
Fabricac. de muebles y accesorios, exc.
metálicos
Fabricac. de papel y productos de papel
Imprentas, editoriales e industrias conexas
Fabricac. de sustancias químicas industriales
Fabricac. de otros productos químicos
Refinerías de petróleo
Fabricac. prod. derivados de petróleo y carbón
Fabricac. de productos de caucho
Fabricac. de productos plásticos nep
Fabricac. de objetos de loza y porcelana
Fabricac. de vidrio y productos de vidrio
Fabricac. otros productos minerales no metálicos
Industrias básicas de hierro y acero
Industrias básicas de metales no ferrosos 2/
Fabricac. prod. metálicos exc. maquinaria y
equipo
Construcción de maquinaria, exc. la eléctrica
Construcción máq., aparatos y acces. eléctricos
Construcción de material de transporte
Fabricac. equipo profesional y artículos
oftálmicos
Otras industrias manufactureras
324
331
332
341
342
351
352
353
354
355
356
361
362
369
371
372
381
382
383
384
385
390
Contribución
(%)
100
22.4
4.3
3.7
5.1
2.5
0.5
1.7
4.0
0.9
7.9
3.1
4.7
7.3
6.3
1.4
1.0
2.2
0.3
0.7
2.6
5.1
1.6
5.0
2.5
1.6
1.3
0.2
0.2
Fuente: Instituto Nacional de Estadísticas
Como se desprende de la tabla anterior, el sector manufacturero es altamente intensivo
en el uso de recursos naturales, específicamente, de los sectores pesquero, forestal,
agrícola y minero, generando productos de bajo valor agregado. Este perfil productivo,
intensivo en el uso de recursos naturales, es mucho más marcado en el caso de las
exportaciones industriales. En efecto, de acuerdo a Alarcón y Stumpo (2000) “el nuevo
perfil productivo adquirido por el sector manufacturero chileno en los últimos 20 años
son las plantas proces adoras de celulosa, harina de pescado, conservas, alimentos
congelados, etc., las que contribuyen de forma significativa al modelo exportador
chileno”.
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PANORAMA DE LA INDUSTRIA NACIONAL CHILENA
A nivel internacional, como se presenta en la Tabla 2, el valor agregado per cápita del
sector manufacturero (MVA per cápita) ha tenido un crecimiento importante en las
últimas décadas, partiendo en los ochenta con un valor muy por debajo al resto de los
países latinoamericanos, hasta llegar a niveles incluso superiores al promedio de la
región a fines de la década de los noventa, y manteniendo un valor siempre muy
superior al promedio de los países en desarrollo (2.2 veces en 1998). Sin embargo, al
comparar el MVA per cápita de la industria manufacturera chilena con el de los países
desarrollados, se advierte una gran brecha, reflejado en un valor para este indicador en
dichos países para 1998 unas 7.6 veces superior al chileno.
Sin duda, el factor de mayor importancia para explicar la fuerte alza en el producto per
cápita de la industria manufacturera chilena es la reforma comercial realizada durante la
década de los setenta y ochenta, que condujo a una fuerte expansión de la economía
nacional, auge que fue liderado por el sector exportador.
Por otro lado, entre las razones que explican el bajo valor agregado per cápita de la
industria manufacturera en relación a las naciones desarrolladas, está su intensificación
en la elaboración de productos basados en recursos naturales de bajo valor agregado,
en el relativo bajo nivel de educación de los trabajadores de la industria chilena, en
especial de su estrato técnico y operacional, y el bajo nivel tecnológico utilizado por la
industria.
Asimismo, el alto porcentaje de MYPE (microempresas y pequeñas empresas) y PYME
(pequeñas y medianas empresas) existentes en Chile2, tiene también gran importancia
para entender el bajo valor agregado generado por el sector manufacturero. En efecto,
la producción de las PYME y MYPE está principalmente orientada al mercado interno,
mostrando un muy bajo rendimiento exportador y un nivel tecnológico bastante pobre.
“La utilización de maquinaria anticuada y usada es frecuente en estas empresas, el
layout es artesanal así como no es común la introducción de sistemas modernos de
gestión y organización de la producción” (Alarcón y Stumpo , 2000).
2
Al año 1997, el 68% de las empresas del país correspondían a MYPE y el 29% a PYME.
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PANORAMA DE LA INDUSTRIA NACIONAL CHILENA
TABLA 2: COMPARACIÓN INTERNACIONAL DEL VALOR AGREGADO DE LA
MANUFACTURA (VAM)
Indicador
VAM per cápita
(US$)
Tasas de crecimiento reales
promedio del VAM
(porcentaje, %)
Tasa de crecimiento promedio
anuales del VAM per cápita
(porcentaje, %)
Participación del VAM en el PIB
(porcentaje, %)
Año
Chile
América
Latina
Países
en
Desarrollo
Países
Desarrollados
1980
1990
1997
1998
1970-1980
441
486
667
648
-0.8
694
586
642
646
5.7
161
203
290
291
6.8
3,712
4,430
4,829
4,880
2.9
1980-1990
1990-1998
1970-1980
3.6
5.7
-2.3
1.3
3.2
3.2
5.3
6.9
4.5
2.8
2.2
2.1
1980-1990
1990-1998
1980
1.9
4.1
21.3
-0.6
1.4
24.4
3.1
5.2
19.5
2.1
1.5
22.9
1990
1997
1998
20.9
18.3
17.4
22.2
21.2
21.3
21.2
24.0
24.0
22.0
21.6
21.4
Fuente: UNIDO, 2001
Por otro lado, desde la dimensión ambiental, el sector manufacturero chileno se
relaciona con el medio ambiente fundamentalmente desde dos perspectivas: la presión
ejercida sobre el uso de los recursos naturales y su aporte a la contaminación
ambiental.
Como se estableciera previamente, la industria manufacturera se basa en la explotación
de recursos naturales, especialmente, de los sectores pesquero, forestal, agrícola y
minero, obteniendo una producción de bajo valor agregado destinada a la exportación
(por ejemplo, la harina de pescado, celulosa, frutas, abonos y fertilizantes, etc.). Estos
sectores son de alto impacto ambiental generando problemas relacionados con la
sobreexplotación del recurso marino, tala del bosque nativo y contaminación de suelos
y aguas.
En la Tabla 3 se presentan las distintas ramas que componen la industria
manufacturera de acuerdo a la clasificación de Industrias Ambientalmente Sensibles
(IAS) propuesta por el Industrial Pollution Projection System (IPPS) del Banco Mundial,
con sus respectivos aportes al producto sectorial para los años 1985 y 1999. Del
análisis de dicha información se puede decir que entre los años 1985 y 1999 ha habido
una disminución de la participación de las industrias más contaminantes, un incremento
en las industrias de contaminación intermedia y de las industrias menos contaminantes,
por lo que a priori para el sector a nivel agregado no se puede concluir nada .
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PANORAMA DE LA INDUSTRIA NACIONAL CHILENA
TABLA 3: EVOLUCION DEL PRODUCTO DE LA MANUFACTURA SEGÚN CATEGORÍA
POTENCIAL DE CONTAMINACIÓN
Participación en total VAM (%)
CIIU
Rama
Industrias más contaminantes
341
Fabricac. de papel y productos de papel
351
Fabricac. de sustancias químicas industriales
353
Refinerías de petróleo
369
Fabricac. otros productos minerales no
metálicos
371
Industrias básicas de hierro y acero
372
Industrias básicas de metales no ferrosos
Sub total
Industrias medianamente contaminantes
311
Fabricac. de productos alimenticios
313
Industrias de bebidas
321
Fabricac. de textiles
323
Industria del cuero; produc. de cuero y
sucedáneos
342
Imprentas, editoriales e industrias conexas
352
Fabricac. de otros productos químicos
381
Fabricac. prod. metálicos exc. maquinaria y
equipo
382
Construcción de maquinaria, exc. la eléctrica
384
Construcción de material de transporte
Sub total
Industrias menos contaminantes
314
Industria del tabaco
322
Fabricac. prendas de vestir, excepto calzado
324
Fabricac. de calzado, exc. de caucho o
plástico
331
Industria de madera y sus productos exc.
muebles
332
Fabricac. de muebles y accesorios, exc.
metálicos
354
Fabricac. prod. derivados de petróleo y
carbón
355
Fabricac. de productos de caucho
356
Fabricac. de productos plásticos nep
361
Fabricac. de objetos de loza y porcelana
362
Fabricac. de vidrio y productos de vidrio
383
Construcción máq., aparatos y acces.
eléctricos
385
Fabricac. equipo profesional y artículos
oftálmicos
390
Otras industrias manufactureras
Sub total
Total industria manufacturera
1985
1999
5,9
2
5,9
2,4
6,4
6
3,7
3,8
4,8
24,9
45,9
2,1
14
36
17,1
3,8
3,4
0,4
20,9
7,4
1,6
0,2
2,2
6,1
2,8
3,1
7,2
3,6
1,1
1,1
38
1,8
1,6
47,4
4,3
1,8
1,1
3,8
1,4
0,9
3
3,4
0,3
0,7
1
0,2
1
1,3
0,2
0,6
1,3
0,8
3
0,1
0,7
1
0,1
0,2
0,1
16,1
100
0,2
16,4
100
Fuente: elaboración propia en base a información UNIDO e INE
Complementariamente, de acuerdo al estudio realizado por Schatan (1999) en el que se
utiliza esta misma clasificación de IAS y se analiza el periodo 1980 - 1995, la
contaminación de la industria manufacturera en Chile, si bien aumentó de manera
importante, dicho incremento fue inferior al crecimiento del producto del sector. La
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PANORAMA DE LA INDUSTRIA NACIONAL CHILENA
autora determina que el alza en la contaminación del sector industrial se debió al mayor
nivel de producción de la industria (efecto escala) y no a que se haya dado un cambio
en la estructura del sector hacia las industrias más contaminantes (efecto composición),
estructura que de hecho cambió a favor de las industrias menos contaminantes.
También señala, que la mayor escala de producción de la industria manufacturera se
debe al dinamismo logrado por el sector exportador, el que si bien no cambia su
composición sectorial hacia las industrias más contaminantes, sí lo hace a favor de las
industrias intensivas en recursos naturales como la forestal y pesquera, ejerciendo una
presión adicional sobre los recursos naturales.
Cabe señalar que la metodología utilizada por Schatan no captura los cambios
tecnológicos que se hayan producido al interior de cada industria específica, por lo que
si bien permite establecer una tendencia sobre la evolución de la contaminación
potencial del sector manufacturero, un análisis más preciso requiere de un estudio a
nivel de cada industria en particular. A modo de ejemplo, sólo por concepto de la
introducción de una nueva fuente energética, el gas natural, el sector industrial
disminuyó entre 1997 y 2000 su contaminación en -65% en SOx, -27% en PM10, -3%
en NOx y –1% en CO (CONAMA R.M.) .
Por otro lado, otro gran problema que existe en Chile relacionado al sector
manufacturero, es la alta concentración de la industria en zonas urbanas, ya que cerca
del 66% del PIB sectorial se localiza en las Regiones Metropolitana (52%), V (8%) y VIII
(16%).
El fuerte dinamismo productivo mostrado por el sector industrial junto al alto crecimiento
urbano atraído en parte por la actividad industrial, están ocasionado fuertes problemas
ambientales y sociales, generando un gran malestar y deterioro en la calidad de vida de
la población.
Adicionalmente, se debe mencionar que desde el punto de vista ambiental, es difícil
representar la realidad sectorial con mayor exactitud en todas las regiones del país,
dado que no existen registros de fuentes contaminantes, salvo para al gunas regiones y
en la minería del cobre.
IV.
POLÍTICAS DIRIGIDAS AL DESARROLLO DE LA INDUSTRIA
Chile se caracteriza por ser un país cuyas políticas no protegen ni privilegian a ningún
sector productivo específico, por lo que no se cuenta con políticas dirigidas al desarrollo
o fomento del sector manufacturero en particular. No obstante, sí es posible identificar
políticas generales que han tenido efectos sobre el desarrollo y crecimiento del sector
manufacturero, como es la política de comercio exterior y de apoyo al sector exportador,
la ley de incentivo a la inversión extranjera (DL 600), el proceso de privatizaciones de
empresas estatales , el programa de fomento productivo SERCOTEC, el Programa de
Ciencia y Tecnología (BID-I) y el Programa de Innovación Tecnológica.
Cabe señalar que Chile fue país pionero en América Latina en la adopción de la política
de apertura al exterior, incentivos a la inversión extranjera y en el proceso de
privatización, siendo luego imitado por el resto de los países de la región.
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PANORAMA DE LA INDUSTRIA NACIONAL CHILENA
Política comercial y de apoyo al sector exportador: En el año 1975 Chile adoptó una
política de apertura comercial unilateral, con un nivel arancelario parejo a todas la
importaciones (9% en 2000), con el objeto de eliminar las distorsiones existentes por
aranceles diferenciados y así no discriminar entre sectores.
Posteriormente, se establecieron algunos mecanismos de apoyo al sector exportador,
destacando el reíntegro simplificado a las exportaciones no tradicionales que permite
recuperar los derechos de importación por materia primas, lo que beneficia
especialmente a las pequeñas y medianas empresas; el sistema de pago diferido de los
derechos de aduana para la importación de bienes de capital que tenía como objeto
fomentar la inversión de bienes de capital; y la labor de promoción a las exportaciones
realizada por PROCHILE, organismo dependiente del Ministerio de Relaciones
Exteriores, que apoya en la parte económica, organizativa y de generación de contactos
al sector exportador en sus actividades de promoción, misiones comerciales, etc.
Sin duda, ello han tenido un importante efecto sobre el sector industrial, por cuanto el
sector manufacturero pasó de ser un sector altamente protegido a competir
directamente en los mercados externos, produciéndose una reasignación de recursos
hacia aquellos sectores donde Chile presenta ventajas comparativas. Ello llevó, por un
lado, a una especialización de la industria en aquellos sectores intensivos en el uso de
recursos naturales, y por el otro, se produjo una reducción en el aporte del sector
industrial a la economía agregada, lo que ha generado un proceso de
“desindustrialización” (Ominami, 1988).
No obstante, se observa un importante incremento de la formación bruta de capital fijo,
la cual pasó de 18% del PIB en 1985 a un peak de 32% en 1998, siendo actualmente
del orden de 27%, cifra superior al 24% promedio de América Latina.
Como se estableciera en el Capitulo III, la industria nacional como consecuencia de la
apertura comercial de Chile, se desarrolló principalmente gracias al crecimiento del
sector exportador. Mercados de destino importantes para las exportaciones son los
Estados Unidos (17%) y la Unión Europea (25%), cuya demanda se caracteriza por los
crecientes requerimientos de calidad y ambientales impuestos sus importaciones, lo que
ha incentivado a algunos productores nacionales a certificar sus productos de acuerdo a
estándares internacionales como es el caso de las ISO 9.000 e ISO 14.000.
No obstante, se observa que la adopción de los sistemas de certificación internacional
por parte de las empresas nacionales aún es baja, especialmente en ISO 14.000. Al
año 2000 el número de empresas chilenas con certificación ISO 9.000 era de 177
donde un 11% eran empresas manufactureras, mientras que sólo se observaban 10
empresas certificadas con ISO 14.000, principalmente grandes empresas de los
sectores minero y forestal. A pesar de la baja adopción de certificaciones reconocidas
internacionalmente, se debe destacar que Chile ha tenido una rápida homologación de
las normas internacionales.
Respecto a las certificaciones ISO 9000 en Chile, esta ha crecido desde 1995 hasta
2000 una tasa promedio anual del 53%, partiendo de 21 empresas en 1995 hasta 177 a
comienzos de 2000.
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PANORAMA DE LA INDUSTRIA NACIONAL CHILENA
De igual forma, como ejemplo tras la búsqueda de las motivaciones que mueven a las
empresas a certificar bajo la norma ISO 14001 se puede argumentar que estas como
primera prioridad buscan
?? Cumplir con las exigencias de los mercados más desarrollados
?? Mejoramiento de la competitividad
?? Asegurar el cumplimiento de la legislación ambiental vigente.
?? Minimizar el riesgo ambiental.
?? Mejorar el desempeño ambiental.
?? Mejorar las relaciones con la comunidad.
?? Disminución de los costos con la reducción de insumo.
Incentivos a la Inversión extranjera: Chile ha tenido una experiencia muy exitosa en
atraer inversión extranjera. El principal instrumento de incentivo a la inversión extranjera
directa (IED) ha sido el DL 600 del Estatuto de Inversión Extranjera del año 1974 con el
cual se asegura un trato no discriminatorio al inversor foráneo. Así, desde el año 1974
hasta el año 2000, un total de US$ 45 mil millones han sido materializados en el país a
través de este mecanismo, donde el sector manufacturero participa con el 13%. Cabe
señalar que el 82% de la IED en el sector industrial se ha realizado durante los 90´s,
creciendo a una tasa promedio anual de 18% durante el período bajo análisis.
Son muchos los beneficios que se asocian a la IED, destacándose su rol en la
modernización del país, su aporte al crecimiento económico y su ayuda al desarrollo
social a partir de la creación de importantes fuentes de trabajo.
Asimismo, desde el punto de vista ambiental, se asocian beneficios como la aplicación
de tecnologías, estándares y gestión ambiental similares a los del país de origen de la
inversión, los que tienden a ser bastante más eficientes y estrictos que los utilizados por
sus equivalentes nacionales (Fuente: Zarsky, 1999).
Proceso de Privatización: de acuerdo a Boeker (2001) “el proceso de privatización de
empresas estatales emprendido por Chile en 1973 ha tenido un impacto en la eficiencia
y en la productividad, no sólo del sector industrial si no de la economía chilena a nivel
global, lo cual le ha permitido logros significativos en términos de productividad y
competitividad internacional”. de acuerdo al autor el factor de mayor importancia para
explicar esta mejora de productividad y competitividad es que la privatización de las
grandes empresas estatales permitió el acceso a precios más eficientes para la
electricidad, telecomunicaciones, gas, agua y transporte.
Mientras que en el año 1973 en Chile habían 596 empresas estatales, en 1983 este
número había caído a 47, pasando en 1994 a 38 empresas de propiedad estatal.
Programa de Fomento productivo del Servicio de Cooperación Técnica,
SERCOTEC: Programa estatal que opera desde el año 1952 y que fue creado con el
objeto de promover y apoyar las iniciativas de mejoramiento de competitividad de las
micro y pequeñas empresas y fortalecer el desarrollo de la capacidad de gestión de sus
empresarios. SERCOTEC trabaja a través de distintos programas es instrumentos,
dando apoyo tanto a empresas manufactureras como de otros sectores. Durante el año
2000, SERCOTEC trabajó con 16.709 empresas en las 13 regiones de Chile, invirtiendo
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PANORAMA DE LA INDUSTRIA NACIONAL CHILENA
US$ 18 millones. El total de proyectos financiados fue de 761, en su mayoría de
carácter colectivo y principalmente en los sectores de la pesca artesanal, industria,
comercio, servicio y artesanía.
Programa de Ciencia y Tecnología: este programa cuya implementación comienza en
1992 y culmina en 1995, nace con el propósito de que el Gobierno sustentase el
crecimiento económico en incrementos de productividad. Se basó en la acción de tres
fondos: FONTEC, FONDEF y FONDECYT. Contó con un presupuesto global de US$
161 millones, con un aporte del BID de US$ 93 millones y el resto fue aportado por el
país. Este Programa permitió elevar el nivel político de las decisiones, concentrando la
temática de la investigación y desarrollo (I&D) en el Ministerio de Educación, la
Investigación e Innovación Tecnológica en el Ministerio de Economía, y finalmente, se
elevan de categoría algunas instituciones y otras se crean: MIDEPLAN y AGCI.
Programa de Innovación Tecnológica: fue la continuación del Programa de Ciencia y
Tecnología, y se ejecutó entre 1996 y 2000. Reorientó el Sistema Nacional de Ciencia y
Tecnología hacia un Sistema Nacional de Innovación. Integró nuevos fondos, basado
en la cooperación interinstitucional (CONICYT, CORFO, Ministerios de Economía y de
Agricultura) y en la presencia de directores en distintos fondos al mismo tiempo. Este
Programa fue financiado completamente por el presupuesto nacional y por un monto
levemente superior al anterior.
V.
POLÍTICAS DIRIGIDAS A LA GESTIÓN AMBIENTAL DE LA
INDUSTRIA
La preocupación del sector productivo hacia la temática ambiental comienza en la
década de los sesenta, pero sólo durante los noventa se transforma en una materia de
mayor prioridad, constituyéndose el cuidado de los elementos del ambiente en un
objetivo más que cumplir. Así es como pueden advertirse tres períodos claramente
marcados por la acción de políticas gubernamentales.
El primero, entre 1964 y 1973, se concentró en el catastro de los recursos naturales y
en la formación de recursos humanos. Las condiciones en las que se da este período
está enmarcada por: a) la preocupación de países desarrollados por los problemas
ambientales, b) el Estado asume las primeras acciones, especialmente en la evaluación
de los recursos naturales y la capacitación, c) se establecen las primeras instituciones
tecnológicas enmarcadas en los recursos naturales como el Instituto de Fomento
Pesquero, el Instituto Forestal, el Instituto de Investigaciones Geológicas y el Instituto
de Investigaciones Agropecuarias.
El segundo, entre 1973 y 1989, se enfocó a la explotación intensiva de los recursos
naturales. Por una parte se establece un modelo de economía social de mercado,
fuertemente orientada a la iniciativa privada y a las exportaciones en áreas con ventajas
competitivas, y por otra parte, se estimula el desarrollo de una economía primarioexportadora, sustentada en la minería del norte del país, la fruticultura del centro, la
silvicultura del sur y la pesca a través de todo el territorio nacional. Además, se
establece una regulación ambiental básica, fragmentaria e incipiente.
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PANORAMA DE LA INDUSTRIA NACIONAL CHILENA
El tercer período, entre 1990 y 2000, se concentró en el desarrollo de una
institucionalidad ambiental. Esta contó con un marco regulatorio y medidas de
observancia, un sistema de evaluación de impacto ambiental y, finalmente, una política
orientada a la prevención de la contaminación. Es en este período cuando se crea la
Comisión Nacional del Medio Ambiente, CONAMA, se diseña e implementa la Ley de
Bases Generales del Medio Ambiente.
Es durante esta década pasada donde se concitan los mayores avances de la industria.
Chile vive un creciente proceso de apertura en materia económica que se traduce en la
participación de nuestro país en distintos foros y convenios económicos internacionales.
Estos hechos, llevan a nuestro país a incorporar en la agenda nacional el tema
ambiental desde una perspectiva de desarrollo sustentable.
En ese contexto, en marzo de 1994 el gobierno de turno promulgó la Ley N° 19.300
sobre las bases generales del medio ambiente, la que definió:
− los principales conceptos ambientales.
− Los planes y normas.
− La institucionalidad del sistema ambiental mediante la creación de la
Comisión Nacional de Medio Ambiente (CONAMA).
Entre los principios de la política y la ges tión ambiental considera la participación de la
sociedad civil desde un carácter consultivo, poniendo especial énfasis en el desafío de
como cada agente de desarrollo público y privado, y la sociedad civil se ponen metas y
plazos con el fin de mejorar las condiciones ambientales del país.
Más detalladamente, la política ambiental chilena se sustenta en las siguientes líneas
de acción:
− Fortalecer el carácter sistémico de la gestión institucional, en especial los
aspectos de fiscalización, control y res puestas a emergencias ambientales.
− Incorporar el concepto de evaluación de riesgo a los instrumentos de
prevención y control de efectos nocivos a la salud y el medio ambiente.
− Fomentar la aplicación de una conducta responsable en el sector productivo
mediante mecanismos de regulación indirecta complementarios a lo
normativo, etc.
Como resultado de los últimos 10 años, la gestión ambiental se ha concentrado
principalmente en problemas de contaminación, especialmente de Santiago,
postergando las acciones orientadas a los recursos naturales.
Plan de descontaminación de la Región Metropolitana (PDARM): en el año 1990 se
establecieron las bases para la formulación del PDARM, bajo el cual se desarrollaron
medidas para lograr reducir las emisiones de contaminantes en la Región
Metropolitana. Si bien se propusieron numerosas medidas, de acuerdo a O´Ryan et al
(2000), aquellas que contribuyeron centralmente a la reducción de emisiones y que
atañen al sector industrial fueron: (i) la regulación de emisiones industriales, en
particular, la dictación de normas que limitan las emisiones gaseosas y de material
particulado; (ii) desarrollo de una capacidad de fiscalización de las normas para fuentes
fijas que actualmente depende del Servicio de Salud Metropolitano del Ambiente
(SESMA). De acuerdo a los autores, estas medidas, junto a otras implementadas para
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PANORAMA DE LA INDUSTRIA NACIONAL CHILENA
las fuentes móviles eliminaron las fuentes más contaminantes y sentaron las bases para
un creciente nivel de actividad industrial y de transportes, pero a tasas de emisión
unitarias sustancialmente inferiores. Si bien, cada peso generado por la actividad
industrial comenzó a realizarse con menores emisiones, ello no logró compensar el
incremento en la contaminación asociado a la mayor actividad industrial, por lo que en
1996 se comenzó con la elaboración del Plan de Descontaminación Atmosférica de la
Región Metropolitana (PPDA). Su aplicación comenzó en 1998 y establece exigencias
adicionales sobre el sector industrial para reducir las emisiones de contaminantes tales
como la exigencia de tecnologías y facilidades para el cumplimiento de esas exigencias.
Cabe señalar que en el año 2000 comenzó un proceso de reformulación del PPDA en el
que se definen nuevas medidas, pero orientadas al problemas más crítico de la ciudad:
el control de emisiones del sistema de transportes.
Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA): El SEIA es un instrumento de
gestión ambiental el cual está garantizado en la Ley de Bases del Medio Ambiente
N°19.300 del año 1994. Su objetivo es asegurar que el desarrollo de las actividades
sean sustentables desde el punto de vista ambiental. Ello significa que ciertos proyectos
o actividades, susceptibles de causar impacto ambiental, deberán someterse a un
Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, y de acuerdo a sus efectos,
características o circunstancias, deberán presentar una Declaración de Impacto
Ambiental (DIA) o un Estudio de Impacto Ambiental (EIA).
El SEIA debe entenderse como el conjunto de procedimientos que tienen por objeto
identificar y evaluar los impactos ambientales que un determinado proyecto o actividad
generará o presentará; permitiendo diseñar medidas que reduzcan los impactos
negativos y fortalezca los impactos positivos. Parte importante de estos procedimientos
se sustenta en la participación de los órganos de la Administración del Estado con
competencia ambiental y/o que otorgan permisos ambientales sectoriales vinculados
con el proyecto o actividad.
El SEIA es una herramienta que ha significado un avance notable para la gestión
ambiental preventiva de un proyecto. Antes de la existencia de este sistema, cualquier
proyecto de inversión que se deseare materializar debía recabar uno a uno los
diferentes permisos o autorizaciones que eran de competencia de los diversos servicios
públicos, lo que generaba un proceso desgastador y burocrático.
A través del SEIA se busca una evaluación integral y más expedita de un proyecto, que
permita que se lleven a cabo acciones destinadas a proteger el medio ambiente y que,
al mismo tiempo, la inversión adquiera legitimidad “ambiental” ante la comunidad
nacional e internacional.
Aun cuando el SEIA ha mostrado ser un instrumento muy útil requiere de mejoras para
perfeccionar su operación para que siga cumpliendo con su objetivo de gestión
ambiental pr eventiva.
Algunos de los aspectos, que los expertos mencionan, deben revisarse, se relacionan
con el mejoramiento de los procedimientos y coordinación, el aumento de capacidad
estatal, el desarrollo de normas, el desarrollo de la capacidad de fiscalización de
exigencias de compromisos ambientales y el perfeccionamiento del sistema de
participación ciudadana, entre otros.
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PANORAMA DE LA INDUSTRIA NACIONAL CHILENA
Durante 1999 se sometieron al SEIA 837 proyectos (790 Declaraciones de Impacto
ambiental y 47 Estudios de Impacto Ambiental) que correspondían a inversiones por un
total de US$ 5.600 millones.
Eficiencia Energética: Si bien en la actual política energética se definen objetivos
estratégicos de promover y facilitar la inversión, promover la competencia en los
mercados, promover la protección ambiental (proyecto sometidos al SEIA y eficiencia
energética) y aportar a la equidad social, el énfasis ha estado mayoritariamente en
asegurar el suministro energético, más que en el uso racional y eficiente de la energía
“ ...en los últimos quince años la oferta energética en Chile se ha incrementado en
forma constante y a tasas elevadas (cercanas al 10% anual), superando el 7% de
crecimiento del PIB. Esto se explica en gran medida por el acelerado crecimiento
económico, pero también por la ausencia de políticas de eficiencia energética y gestión
integrada de recursos. Los escasos estudios prospectivos que se han realizado sobre el
tema permiten afirmar que si el sector energético continúa respondiendo en forma
convencional, es decir, privilegiando la expansión de la oferta, el país tendrá que
enfrentar mayores problemas ambientales, económicos y sociales” (Maldonado y
Márquez, 1998). Según estos autores desde la perspectiva ambiental, la actual política
energética no sólo es ineficiente por el gran cons umo de energía por unidad de
producto, sino que también genera altas emisiones (2.400 kg. CO2 por habitante al
año).
En la actualidad, el consumo energético se resume en la siguiente distribución de
insumos:
− Petróleo (40% del consumo energético)
− Recursos hídricos (25% del consumo energético).
− Carbón ( 15% del consumo energético).
Leña y otros (15% del consumo energético).
− Gas natural (5% del consumo energético).
VI .
POLÍTICAS DIRIGIDAS A LA TRANSFERENCIA TECNOLÓGICA,
EN PARTICULAR, EST
La evolución tecnológica en general, y el desarrollo de tecnologías limpias en un país
no dependen sólo de la iniciativa, el empuje y los conocimientos de algunos
empresarios con una mentalidad moderna, aunque éstos sean indispensables. Esa
evolución también depende de un conjunto de condiciones económicas, sociales e
institucionales, establecidas y maduradas en el tiempo, y de otros actores que, en forma
directa e indirecta, actual o potencial, intervienen en los procesos de innovación
tecnológica.
Es en esta perspectiva que las políticas gubernamentales de la década estuvieron
enmarcadas. El Programa de Ciencia y Tecnología, así como el Programa de Innovación
Tecnológica, entre 1992 y 2000, buscaron desarrollar un Sistema Nacional de Innovación,
el que sin duda incidió en el uso de nuevas tecnologías para prevenir la contaminación.
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PANORAMA DE LA INDUSTRIA NACIONAL CHILENA
Este sistema debe ser entendido como el conjunto de agentes (consumidores, firmas,
trabajadores e instituciones) que involucrados en la introducción de una innovación
determinada en la sociedad, se interrelacionan mediante la ejecución de cuatro procesos
fundamentales cuyos efectos en las tecnologías limpias son los siguientes:
(a) La absorción de tecnología extranjera: inversión extranjera directa, importación
de bienes de capital, sistema de protección de las tecnologías (propiedad
industrial). En general la absorción tecnológica ha sido lenta en lo que a
tecnologías limpias se refiere. El proceso previo de formación de capital humano,
condición para la absorción tecnológica no se desarrolló hacia la prevención de la
contaminación, sino principalmente hacia el uso de tecnologías “end of pipe”. Sólo
con la creación del Centro Nacional de Producción Limpia (INTEC) el año 2000,
comienza un proceso de formación de capacidades en prevención y minimización
de la contaminación.
(b) La transformación doméstica de tecnología: desarrollada por empresas,
institutos tecnológicos y universidades. En este sentido, desde la promulgación de
la Política de Producción Limpia el año 1997, ha habido un crecimiento importante
en el número de proyectos e iniciativas dirigidas hacia la minimización de la
contaminación. Sólo a través del Fondo Nacional de Desarrollo Productivo y
Tecnológico, FONTEC, desde 1997 al 2000 el número de proyectos financiados
subió en un 130% y el monto global subsidiado por el fondo, en un 100%. Esta
tendencia se irá repitiendo posiblemente en otros fondos como el Fondo de
Investigación Agraria, el Fondo de Desarrollo e Innovación que aportó alrededor de
US$ 4 millones en el bienio 1998-99. Sólo a fines de la década se suman iniciativas
de cofinanciamiento para la asistencia técnica en producción limpia, cuyos frutos se
podrán ver a partir del año 2001.
(c) Producción de recursos humanos: en Chile las capacidades de oferta de
servicios de EST o Tecnologías Limpias está concentrada en 24 empresas
validadas por INTEC, con competencias en algunas de las materias ambientales
(residuos líquidos, sólidos, gaseosos), lo que es muy bajo si consideramos que la
oferta de bienes y servicios en materia ambiental alcanza la suma de 910 personas
(Directorio Induambiente 2000), jurídicas o naturales. En esta suma de oferentes se
encuentran las más variadas calidades posibles. Sin embargo, hoy en día, la
mayoría de las instituciones académicas del país ofrecen carreras , postgrados,
postítulos o cursos, vinculados con la materia ambiental, y sólo algunos consideran
las tecnologías limpias.
(d) Difusión de tecnología: a fines de la década pasada se concentró en la acción del
sector público, destacándose la Secretaría Ejecuti va de Producción Limpia (actual
Consejo Nacional de Producción Limpia), Intec Chile y algunos Centros
Universitarios como EULA, el consorcio CIMM-USACH.
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PANORAMA DE LA INDUSTRIA NACIONAL CHILENA
Industrial Property: El desarrollo de las tecnologías en el sector industrial requieren
de un sistema de propiedad industrial desarrollado para motivar la inversión y
vinculación con el mundo del conocimiento y el uso de las tecnologías más eficientes.
Un sistema de propiedad industrial permite acelerar la absorción tecnológica y la
transferencia vía contratos tecnológicos establecidos sobre objetos legales definidos y
resguardados por el marco jurídico, como lo son en el caso chileno los diseños
industriales, modelos de utilidad y patentes de invención. Un Sistema de Propiedad
Industrial desarrollado permite difundir uso del vasto acervo de conocimiento que está
disponible en el sistema internacional de patentes.
En Chile se dispone de un completo marco jurídico con más de doce cuerpos
normativos que permiten asegurar la inversión en investigación y desarrollo de
instituciones de base tecnológica ligadas a las tecnologías limpias (Lorenzini, 1997).
Hoy existen en el país sesenta Centros Científicos y Tecnológicos con potencialidades
para desarrollar estas tecnologías (Consejo Nacional de Producción Limpia, Estudios
2000).
Sin embargo, el Sistema Nacional de Propiedad Industrial requiere más que un completo
marco de normas. Se requiere contar además con: creaciones industriales, fomento de la
creación y expresión, formación y capacitación, formación de cultura, servicios de
información, servicios de apoyo, adecuación del sistema público, entre otros.
El mundo científico-tecnológico y productivo esta prácticamente ausente, existiendo sólo
dos actores efectivos: el Estado, que registra derechos y desempeña tareas judiciales en
casos de litigio, y las oficinas de abogados que representan a empresas para estos efectos.
El nivel de actividad en lo tecnológico y productivo es muy pequeño, y manifiesta un
aprovechamiento precario de las potencialidades que existen en esta materia.
Desde este punto de vista, no se puede decir que Chile este preparado para la sociedad
del conocimiento, lo que se ha visto reflejado en los Informes Mundiales de
Competitividad en el que se comparan 49 países situándose Chile globalmente en una
posición media, pero siendo evaluado en los últimos lugares en sus variables
tecnológicas y productivas (Producción Industrial, Productividad, Gasto de Investigación
y Desarrollo, Personal de Investigación y Desarrollo y Patentes)
Además de la baja en el promedio anual de patentamiento y la modesta participación
nacional en dichos procesos, la transferencia tecnológica vía inversión extranjera
directa es muy limitada puesto que dicha inversión se orienta principalmente a sectores
intensivos en el uso de recursos naturales, los cuales no son muy dinámicos en la
frontera tecnológica.
Aunque el gasto en Investigación y Desarrollo (I&D) ha ido aumentando en le última
década pasando de un 0.51% a un 0.75% del PIB en 1990 y 1997 respectivamente, aún
el esfuerzo en estas materias sigue muy por debajo del que realizan los países
industrializados y por los países de localización geográfica y dotación de recursos
económicos similares a Chile, como es el caso de Finlandia y Nueva Zelanda.
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PANORAMA DE LA INDUSTRIA NACIONAL CHILENA
La participación del sector privado en la inversión en I&D es menor a un tercio del
monto total, existiendo además una baja disponibilidad de recursos humanos. Durante
el periodo 1981-1995, Chile tenía solamente 364 investigadores e ingenieros ocupados
en actividades de I&D, en comparación con los 2.500 de Australia, 1.778 de Nueva
Zelanda, y los 3.000 de Suecia, Noruega, y Finlandia.
En síntesis, la composición de la industria muestra que la estructura productiva del país
no esta vinculada la actual revolución científica tecnológica ni a las nuevas tecnologías
de la información. Se trata de una estructura de carácter tradicional, existiendo una
mayor presencia de la industria exportadora de commodities (de Mattos, Riffo, Reyes;
1997).
VII . EXPERIENCIA CON POLÍTICAS Y PROGRAMAS INTEGRADOS
A partir de 1997 se impulsó la política de fomento a la Producción Limpia para el
periodo 1998-2000 con el propósito de canalizar, incentivar y facilitar el aumento de la
competitividad y el desempeño ambiental de las empresas, apoyando el desarrollo de
una gestión ambiental preventiva que incluya el manejo óptimo de materias primas,
agua, energía, condiciones de trabajo, entre otras. La política se ha basado en un
trabajo coordinado entre el sector público y privado siendo su principal herramienta los
Acuerdos de Producción Limpia (APL), en los que participan y trabajan
coordinadamente instituciones públicas de fomento, regulación y fiscalización, además
de asociaciones industriales, organizaciones gremiales y sindicales
donde los
compromisos que se establecen generan una agenda de diálogo y acuerdos entre las
partes.
En la Tabla 4, se presentan los APL suscritos hasta el 2000, identificando los sectores
productivos que participan y los temas que abordan en el marco de estos acuerdo. Es
importante destacar, que los APL han demostrado una gran eficacia y eficiencia,
llegando a establecerse un cumplimiento promedio de un 91% de los compromisos
establecidos en bajo ese esquema de cooperación.
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PANORAMA DE LA INDUSTRIA NACIONAL CHILENA
TABLA 4: ACUERDOS DE PRODUCCIÓN LIMPIA SUSCRITOS
Sectores
Sector Celulosa.
* suscrito por la totalidad de las empresas.
Sector Fundiciones.
*suscrito por 46 empresas de la R.M y
Rancagua.
Sector Aserradero.
*suscrito por 57 empresas
Sector Químico.
* suscrito por 25 empresas de la R.M
Acuerdos
??
Anticipación de la normativa de Riles a cuerpos
de agua superficial
?? Reciclaje de arenas
?? Sustitución de insumos tóxicos.
?? Reducción de emisiones difusas.
?? Manejo de seguros de plaguicidas
?? Promoción de la fiscalización preventiva.
?? Apoyo de instrumentos de fomento y financiero a
las empresas.
?? Regularizar e implementar un sistema integral de
gestión de residuos
?? Poner en marcha tecnologías limpias para
minimizar residuos líquidos.
?? Creación de futuras normas de emisión de
residuos líquidos.
Sector producción de cerdo.
* Suscritos por las empresas productoras ?? Mejora de los procesos productivos respecto a la
de cerdo
minimización de desechos.
?? Disminución de contaminación de las aguas
subterráneas y superficiales.
?? Plan de prevención y control de olores y
vectores.
Sector químico.
* Suscrito por 36 empresas químicas de la ?? Eliminar sustancias tóxicas en pinturas (cromo
R.M
cadmio, mercurio).
?? Reutilización de envases de productos químicos
?? Promover minimización de envases.
Sector Construcción.
* suscrito por 42 empresas de la R.M
?? Reducción de emisiones de polvo.
?? Promover practicas de prevención y abatimiento.
?? Fomentar el reciclaje
?? Fortalecer el plan regional de manejo de
residuos en la construcción.
Source: Comité de Producción Limpia, CORFO.
Cabe señalar que a partir de la incorporación de las instituciones fiscalizadoras a los
APL, se ha ido desarrollando una política de fiscalización preventiva, orientada a evitar
en lugar de corregir los sucesos de contaminación, por medio de un nuevo esquema de
relación horizontal con las empresas.
La incorporación de la Política de Producción Limpia ha llegado a gran parte del sistema
de Modernización Productiva (instrumentos de cofinanciamiento como Fondos de
Asistencia Técnica, Programas de Apoyo a la Gestión Empresarial, Programas de
Fomento, Programas de Desarrollo de Proveedores, Programas de Fomento a la
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PANORAMA DE LA INDUSTRIA NACIONAL CHILENA
Exportación), de Innovación Tecnológica (FONTEC, FDI, FIA) y de créditos financieros
blandos.
De la misma forma, se incluyeron iniciativas de cooperación internacional que
comenzaron a mediados de la década pasada con la AID de EE.UU. a través del
proyecto EP3, luego la cooperación alemana con el proyecto Producción Limpia/Uso
Racional de la Energía (PL/URE) y culminó la década con el proyecto de cooperación
con el Gobierno de Canadá a través del Convenio de Cooperación Tecnológico y
Ambiental.
VIII. PROGRAMAS DE APOYO MULTILATERALES Y BILATERALES
PARA EL MEJORAMIENTO DE LA CONTRIBUCIÓN DE LA
INDUSTRIA AL DESARROLLO SUSTENTABLE
La estrategia de ap ertura, orientada a la exportación adoptada por Chile no ha
generado un desarrollo de la industria manufacturera, lo que cual Agacino (1996) lo
resume de la siguiente manera : “Como resultado espontáneo de un proceso de
apertura, una diversificación del comercio no asegura necesariamente una
reestructuración industrial que traslade el motor de esa recomposición y ampliación
hacia los sectores típicamente industriales. Así, el mercado, operando
espontáneamente, reasigna los recursos con una lógica muy simple: maximizar la tasa
de ganancia privada; esto puede o no coincidir con la reasignación de recursos
socialmente deseada. Si coincide es por azar y sin garantía de estabilidad. Como éste
hecho es ya parte de la experiencia histórica y del patrimonio de la ciencia económica,
es que todas las economías han implementado políticas industriales, precisamente lo
que aquí en Chile no existe”Los trámites y la burocracia pueden transformarse en una
barrera que frene el desarrollo de nuevos proyectos y actividades productivas. Si bien,
en Chile no se puede decir que este elemento este generando trabas importantes para
el desarrollo productivo del país, estando en una posición favorable en comparación con
otros países en desarrollo del continente, si es un elemento que debe ser considerado
si se hace la comparación con países desarrollados, tal como se muestra el la Tabla 5.
TABLA 5: COSTOS PARA ABRIR UNA EMPRESA
País
Canadá
Panamá
Uruguay
Argentina
Chile
Ecuador
Perú
Brasil
México
Venezuela
Colombia
Bolivia
Trámites
2
7
9
12
12
12
14
15
15
15
17
20
Para abrir una Empresa
Días
Costo [US$]
2
280
4
1003
105
337
71
2116
78
612
141
257
171
561
67
3375
112
2452
124
425
55
297
82
2696
Como % PIB
0,01
0,31
0,06
0,23
0,12
0,16
0,21
0,67
0,57
0,11
0,12
2,63
Source: The Regulation of Entry, A. Shielfer, Harvard.
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PANORAMA DE LA INDUSTRIA NACIONAL CHILENA
Por otro lado, estas mismas empresas que han certificado bajo las normas ISO 14001
se han visto enfrentado a dificultades en su implementación distinguiéndose los
siguientes elementos
?? Dificultades para identificar la legislación ambiental aplicable.
?? Falta de consultoría especializada.
?? Desinformación de las bondades del sistema.
Otro de los obstáculos que la industria ha experimentado en su camino al desarrollo
sustentable es el subdesarrollo del mercado de la oferta de tecnologías limpias, lo que
ha traído consigo una asimetría de información en bienes y servicios ofrecidos, que han
tendido a subir los costros de transacción, así como a ocultar la calidad de éstos. La
asimetría de información con la autorida d pública. Este último aspecto quedó en
evidencia con la aplicación de los Acuerdos de Producción Limpia, que por el sólo
hecho de facilitar la comunicación y horizontalidad de las relaciones con la empresa, fue
posible mejorar rápidamente aspectos ambientales rezagados por años.
Finalmente, un obstáculo no menor para el desarrollo industrial lo representa el sistema
de escalonamiento arancelario que utilizan algunas naciones desarrolladas como el
caso de los Estados Unidos, uno de los principales mercados de destino de las
exportaciones chilenas. Con este sistema, se desincentiva la elaboración de productos
de alto valor agregado ya que va aumentando la tasa de arancel aplicado a las
importaciones en la medida que aumenta el proceso de elaboración de las materias
primas.
IX.
PROGRAMAS MULTILATERALES Y BILATERALES DE APOYO
PARA EL MEJORAMIENTO DE LA CONTRIBUCIÓN DE LA
INDUSTRIA AL DESARROLLO SUSTENTABLE
Entre los programas de apoyo al desarrollo sustentable, se destacan los siguientes:
−
−
−
−
Carta de Entendimiento sobre la Cooperación Tecnológica, Canadá - Chile.
Marco de acuerdo Bilateral entre las Repúblicas de Alemania y Chile (GTZ).
Establecimiento formal de apoyo con Estados Unidos (EPA).
Programa de Desarrollo e Innovación Tecnológica (Crédito BID).
Carta de Entendimiento sobre la Cooperación Tecnológica, Canadá – Chile: En el
Acuerdo de Libre Comercio firmado en entre Chile y Canadá en 1996 se establecieron
compromisos de cooperación en temas de medio ambiente y desarrollo económico
sustentable (1995-2000), sustentado esto último en el firme deseo de lograr un
intercambio efectivo en temas relacionados con la educación ambiental, capacitación
laboral, enseñanza universitaria, capacitación del sector público y cooperación públicoprivado,
Se promueve la cooperación tecnológica y de construcción de capacidades,
compartiendo el conocimiento y la experiencia a través del establecimiento de un
programa de trabajo en temas relacionados con:
i. Producción Limpia.
ii. Verificación y certificación de tecnologías ambientales .
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PANORAMA DE LA INDUSTRIA NACIONAL CHILENA
iii. Gestión pública en la articulación de políticas y acciones en el ámbito
del desarrollo productivo y medio ambiente.
iv. Capacitación y educación ambiental.
v. Difusión de Tecnologías Limpias y end of pipe.
Marco de acuerdo Bilateral entre las Republicas de Ale mania y Chile (GTZ):
Acuerdos bilaterales celebrados entre el Gobierno de Chile y el Gobierno de Alemania
en temas vinculados al medio ambiente entre el Ministerio de Economía de Chile y la
Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) expresaron sus
intenciones de actualizar formalmente la planificación y la ejecución del proyecto “Uso
Racional de Energía”, ampliada posteriormente al tema de Producción Limpia.
Establecimiento formal de apoyo con Estados Unidos (EPA): Establece
formalmente acuerdos de cooperación con Environmental Protection Agency (EPA) del
Estado de Massachussets para la asistencia técnica y capacitación a organismos
fiscalizadores, departamentos ambientales de ministerios y consultoras. En él se
establecen las bases para la elaboración de una propuesta de política denominada
”Politica de Gestión y Fiscalización Ambiental Preventiva” que fomenta la legislación
ambiental desde un enfoque preventivo.
Programa de Desarrollo e Innovación Tecnológica (Crédito BID): Este programa fue
financiado en partes iguales por Chile y por el BID 3, con el objetivo de contribuir al
aumento de la competitividad de la economía chilena, mediante al apoyo a la
innovación y el desarrollo tecnológico en áreas estratégicas de la economía nacional, y
a su transferencia y difusión en el sector empresarial en especial las PYME.
El programa financiará actividades de I&D y transferencia tecnológica; formación de
investigadores, profesionales y técnicos; el fortalecimiento de la infraestructura y de la
institucionalidad con el objeto de apoyar al país en el proceso de búsqueda,
adquisición, adaptación y difusión de las nuevas tecnologías tanto productivas como de
gestión empresarial.
También busca aprovechar las oportunidades y eliminar obstáculos que impiden el
desarrollo tecnológico y competitivo, fomentando para ello la capacitación de recursos
humanos. De igual forma, busca minimizar las imperfecciones del mercado mediante
subsidios de asistencia técnica en calidad de productos, servicios y gestión
especialmente a las PYMES.
Por último, busca mejorar el desempeño ambiental de las empresas productivas
utilizando la ecoeficiencia como herramienta para el desarrollo sustentable, así como la
aplicación de nuevas tecnologías de información y comunicación.
3
El aporte local fue de US$ 100 millones
El aporte extranjero (BID) fue de US$ 100 millones
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PANORAMA DE LA INDUSTRIA NACIONAL CHILENA
X.
REFLEXIONES Y FUTURAS DIRECTRICES PARA EL PAÍS
El desarrollo manufacturero sustentable, al igual que el resto del sector productivo, se
basa en una fuerte componente tecnológica y en las competencias laborales con que se
cuenta, debiendo estar ambas focalizadas a la eficiencia productiva, la minimización de
la contaminación y la habilidad de producir más con menos recursos. A continuación
desarrollamos estos conceptos:
− Eficiencia: demanda identificar, seleccionar y adquirir tecnología con mejor
desempeño en el uso de los recursos, materias primas e insumos, los cuales deben
ser concebidos desde la perspectiva de evitar al máximo las externalidades
negativas sobre el medio ambiente. De la misma forma, considera contar con
habilidades flexibles de parte de la fuerza de trabajo que opera tanto en el proceso
de adquisiciones de materias primas e insumos, en los procesos productivos y en
los servicios de venta y postventa.
− Mejor desempeño ambiental: en este sentido el mercado no sólo está presionando
fuertemente sobre la calidad del producto, sino también sobre la cadena productiva
completa, en dimensiones que hasta comienzos de la década pasada no ejercían
una fuerte presión sobre el mercado exportador chileno, como son las condiciones
de salud, higiene y seguridad de los trabajadores y el cuidado de los elementos del
ambiente (el microentorno productivo).
− Producir más con menos: en el caso chileno, la reactivación económica que está
siendo apoyada por el gobierno, ha presionado a las empresas a aumentar su
productividad por trabajador. Por otro lado, la dificultad financiera de las empresas
han presionado sobre la escala de sueldos existente antes de la crisis internacional
de 1997. Lo anterior trae consigo dos impactos, siendo el primero la dilación de la
cesantía, y el segundo, una merma en la calidad de vida de los empleados y
trabajadores que se han visto sometidos a la presión de producir más, a mayor
calidad y en iguales o perores condiciones que dos o tres años atrás. Esta situación
puede significar que la estructura productiva del país haya cambiado. Las empresas,
con el objeto de subsistir han aprovechado al máximo sus recursos, lo que desde la
perspectiva de la eficiencia en el uso de los factores, incluido el capital humano se
presenta como una oportunidad para mejorar la competitividad.
Ciertamente la eficiencia productiva aporta a la industria una oportunidad para
minimizar la contaminación, sin embargo, ello no asegura la producir limpio en el
tiempo. Se requiere de una serie de acciones, dirigidas y apoyadas por el Estado, que
constituyan un sistema ordenado que permita maximizar los recursos con que cuentan
los diversos actores del país y que constituya un sistema que pueda ser monitoreado y
controlado.
El conjunto de acciones que constituyeron el Sistema Nacional de Producción Limpia,
fueron desarrolladas y propuestas por un selecto grupo de actores, en el que destaca la
participación de autoridades del sector público, empresarial, académico, de
organizaciones sindicales y sociales, y que se resumen a continuación en el siguiente
cuadro.
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PANORAMA DE LA INDUSTRIA NACIONAL CHILENA
TABLA 3: SISTEMA NAC IONAL DE PRODUCCIÓN LIMPIA – LÍNEAS DE ACCIÓN BÁSICAS
A FORMULACIÓN DE POLÍTICA
NACIONAL DE PL
E Desarrollo de incentivos a la PL
I Fiscalización de la PL
B Programa de desarrollo de APL
F Creación de capacidades para la
PL
J Evaluar capacidad de respuesta
eficaz del sistema de PL
C Fortalecimiento de iniciativas
voluntarias en PL
G Transferencia e información de
soluciones especificas en PL
K Acciones internacionales para la
PL
D DESARROLLO DE
INSTRUMENTOS DE FOMENTO
PARA LA PL
H Desarrollo de capacidades
regionales del país para la PL
L Difusión de la PL
Fuente: Consejo Nacional de Producción Limpia, Chile
Simbología:
PL (producción limpia)
Este sistema muestra sólo dos Acciones Básicas desarrolladas (A y D), el resto de las
acciones cuentan con un menor grado de desarrollo. Sólo cuando todas estas acciones
estén desarrolladas podrá considerarse que la producción limpia está plenamente
desarrollada en Chile.
Este Sistema debe ser conducido en su implementación por una institución reconocida
y legitimada por todos las agentes nacionales que lo conforman. El Consejo Nacional de
Producción Limpia es la institución que reconoce la Política de Producción Limpia del
Gobierno para ejercer esa función.
Otros dos aspectos promoverán en Chile la aplicación de una estrategia ambiental en el
sector productivo. El primero responde al desarrollo de normas ambientales cada vez
más exigentes, y el segundo, a la aplicación de herramientas y mecanismos más
eficaces de observancia (enforcement) de las normas, utilizados por los organismos
fiscalizadores. Esto significa que se abre un ambiente oportuno para direccionar los
esfuerzos ambientales de las empresas hacia una estrategia de producción limpia. Pero
no sólo el esfuerzo debe ser hecho por las empresas sino también por el sector público,
quien posee las herramientas para dirigir este proceso, ya sean por el ámbito normativo
(focalizado a la minimización en vez de la disposición final de residuos) como por el
ámbito del desarrollo de incentivos.
Por lo tanto, para asegurar el desarrollo de un sistema productivo limpio y sustentable,
se requiere contar con un conjunto de actores y una masa crítica produciendo limpio,
desarrollando conocimientos y generando nuevos y mejores procesos, con políticas
estables y claras de parte de la autoridad pública.
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PANORAMA DE LA INDUSTRIA NACIONAL CHILENA
XI.
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