El gobierno y la prensa: La libertad condicionada

EL PRESUPUESTO: ¿UNA FORMALIDAD INUTIL?
Juan Robles
«No soy inútil:
al menos sirvo de mal ejemplo»
(Frase leída en un protector de pantalla de computadora.)
El Presupuesto Público es un mecanismo muy importante en toda sociedad democrática. La
ciudadanía espera que los recursos públicos, obtenidos en su mayoría por impuestos
directos o indirectos, sean bien utilizados. Esto constituye la otra cara de la medalla del
principio democrático «no tax without representation» que sustentó la revolución americana
dos siglos atrás.
Es también una herramienta fundamental para el desarrollo porque sustenta materialmente
los objetivos y programas de gobierno. Cualquier actividad que se lleve a cabo requiere
planificar las acciones y los gastos que ello demanda, y todas las empresas formales,
instituciones, ONGs, planifican sus acciones futuras y las expresan en estimaciones de
ingresos y gastos.
Sin embargo, este gobierno aprueba presupuestos a sabiendas de que no los va a cumplir,
para cumplir una formalidad constitucional, mientras luego gasta en otra cosa sin rendirle
cuentas a nadie. De esta manera, el Presupuesto se convierte en una formalidad inútil para
promover el desarrollo.
El procedimiento de elaboración del Presupuesto
La elaboración del Presupuesto se hace cada año desde mayo, debiendo cada institución
pública elaborar su anteproyecto. Sin embargo, las normas para elaborar el Presupuesto
están perfectamente parametradas: las remuneraciones tienen que repetir la ejecución del
mes de mayo (no se pueden presupuestar plazas adicionales por ningún motivo) y los
bienes y servicios la misma cantidad del mes, más un porcentaje fijo por inflación. No
existe ningún mecanismo para verificar cuántos recursos son necesarios para realizar qué
actividades o qué metas, y de esa manera ha pasado en los últimos años que más de una vez
los hospitales no tienen cómo pagar la luz o se financian instituciones que se encuentran
prácticamente desactivadas pero siguen funcionando por inercia, como COOPOP o el
INADUR.
Posteriormente, ese Presupuesto es consolidado por el Ministerio de Economía y Finanzas
(MEF). Su labor: asegurarse de que nadie haya incluido algo que no debe, y "dorar la
píldora", reformulando el proyecto para que quede presentable ante la opinión pública.
A continuación sigue la presentación de los ministros ante la Comisión de Presupuesto.
Pero, a pesar de que se les entregan por anticipado preguntas específicas con
requerimientos de información, ellos no informan sobre lo que se les solicita. Terminado
este trámite, la dócil mayoría de la Comisión de Presupuesto procede a aprobar lo que
mandó el MEF.
Desco / Revista Quehacer Nº 109 /Set-Oct 1997
Los mecanismos para manejar arbitrariamente el Presupuesto
Esta falta de seguimiento y control presupuestario, se suma a la existencia de tres
mecanismos en el Presupuesto que otorgan gran flexibilidad al gobierno en el manejo de los
recursos.
Un primer mecanismo es el criterio del «presupuesto tope». Según éste, el Presupuesto es
solamente una autorización máxima de gasto, pudiendo el gobierno gastar menos, mucho
menos, todo lo menos que quiera. Lo que el gobierno ha hecho es, entonces, hacer aprobar
un presupuesto alto, con el fin de asegurarse un alto margen de maniobra.
El propio gobierno informó que en 1996 gastó 2 mil millones de soles menos de lo
presupuestado legalmente. ¡2 mil millones de soles menos! Adicionalmente, en términos
reales el gasto fue menor en otros 600 millones debido a que la inflación, en vez del 8,5%
supuesto fue de 11%. El enfriamiento no era de extrañar
¿Se imagina alguien lo que pasaría si en su empresa o proyecto presupuesta cifras muy
superiores a las necesarias o posibles, para luego ir gastando mucho menos? Simplemente,
que el Presupuesto deja de ser una herramienta para la gestión. Y eso es lo que pasa con el
Presupuesto público.
El manejo presupuestal efectivo se hace mediante el «Comité de Caja» que programa los
gastos mensuales, sin tener en cuenta el Presupuesto aprobado ni cuenta con participación
de parlamentarios que permitan fiscalizarlo, y que entrega información que no permite
fiscalizar los gastos efectivos en relación al Presupuesto.
El segundo mecanismo de flexibilización presupuestal es la llamada «reserva financiera»,
que el gobierno utiliza para gastar en lo que mejor le parezca, sin necesidad de obtener la
aprobación del Congreso ni de informar a la opinión pública. Para 1996, ¡se aprobó una
reserva financiera de 1,345 millones de soles y para 1997 una de 1,371 millones de soles!
Una cantidad evidentemente gigantesca. Estos fondos son usados por el gobierno
libremente, y ni siquiera entrega adecuada información al respecto.
Finalmente, el tercer mecanismo son los «Decretos de Urgencia». En 1997, se ha añadido
nada menos que 4,518 millones de soles al Presupuesto mediante este mecanismo, el 81 por
ciento de los cuales corresponde a pago de la deuda. ¿Es que a fines de 1996 no se conocía
que estos pagos se iban a realizar? Por supuesto que sí: al menos 3,300 millones se usaron
para pagar la «cuota inicial» del Plan Brady, y otros 345 millones para comprar los Bonos
del Tesoro norteamericano que bajo este arreglo se entregan como garantía. Desde julio de
1995 se conocía qué opciones de refinanciación había escogido cada banco y, con ello,
cuánto había que pagar. Pero el gobierno decidió no incorporar estos gastos al Presupuesto,
seguramente porque al reconocer que había un elevado pago por la deuda hubiera resaltado
que el asunto no era tan buen negocio después de todo, y se hubiera notado la prioridad que
se da a este pago.
Recentralización trunca y caos
Una de las dimensiones del Presupuesto que podría ser más importante es la geográfica. El
Presupuesto debería ser un instrumento de descentralización económica, que priorizara a las
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regiones más atrasadas. Es conocido que el gasto público en el Perú se encuentra entre los
más centralizados de América Latina, con apenas un 3 por ciento del mismo destinado a los
gobiernos locales, mientras ese porcentaje puede alcanzar el 50 por ciento en Colombia o
Chile. Pero queremos en esta oportunidad referirnos a otro problema: la recentralización
trunca ha dado como resultado que ni siquiera sepamos cuánto gasta el Estado en cada
departamento o región del país.
¿Cuánto gasta el Estado en Huancavelica, para referirnos al departamento que ha ganado
recientemente notoriedad? ¿Cuánto ha gastado en 1996 o piensa gastar en 1998? El
Presupuesto no lo dice. No lo dice porque el Presupuesto es una mixtura de lo centralizado
con lo desconcentrado (a los llamados Consejos Transitorios de Administración Regional,
dependientes del Ejecutivo central, no se les puede llamar organismos descentralizados).
Algunos rubros, como educación o salud, son presupuestados regionalmente y
administrados por los CTAR. Pero otros organismos que realizan obras en las regiones,
como FONCODES, PRONAA, INADE y muchos otros operan centralizadamente.
Además, ni siquiera todo el presupuesto de salud o de educación es regionalizado: tanto los
proyectos de endeudamiento externo como algunos programas especiales (caso del llamado
Programa de Mejora del Gasto Social Básico) se manejan centralizadamente aunque se
destinan fundamentalmente a las regiones.
Sucede así que, por ejemplo, las regiones de salud tienen que administrar dos, tres y hasta
cuatro presupuestos diferenciados, con mecanismos y reglas diferentes: uno por el gobierno
regional, otro por el Programa Salud Básica para Todos, otro por el programa de
Administración Compartida, y además reciben equipos o mejoran sus establecimientos con
dinero del Programa de Fortalecimiento del Sector Salud, etc. De esta manera, se torna
imposible saber si el Presupuesto favorece a las regiones o promueve la concentración, se
impide una fiscalización regional de los gastos y se genera un caos administrativo.
Nadie sabe si se gastó lo que se aprobó
Cualquier persona que tenga una empresa o un proyecto de cualquier tipo, sabe que una vez
hecho el Presupuesto, tiene que realizar un seguimiento permanente del mismo, para ver si
está cumpliendo con lo que presupuestó y realizar los ajustes correspondientes.
El gobierno no lo hace. Por lo menos no lo hace de manera adecuada. O no entrega la
información. Por ejemplo, se quiere saber cuánto gastó en educación en 1995, o en el
primer semestre de 1997: el país no lo sabe. ¿Cuánto gastó en salud? El país no lo sabe.
Existe una separación entre el sistema de presupuesto y el sistema de entrega de fondos y
rendición de cuentas que impide tener información adecuada al respecto.
¿Cómo se manejan en realidad los gastos del gobierno? Por un lado, están los recortes, que
los deciden el viceministro Jaililie y su Comité de Caja. Ellos son los que realmente
deciden cuánto se va a otorgar a cada organismo público, mes a mes. Por otro lado, están el
presidente Fujimori y el ministro Camet, que deciden pagar tal deuda o iniciar tal obra
pública. De tal manera que el Presupuesto real, la verdadera decisión en materia
presupuestal, radica allí y no en el Congreso.
La Cuenta General de la República correspondiente al año 1995, aún no ha sido aprobada.
No hay rendición de cuentas. Se supone que el Presupuesto para 1997 está todo relacionado
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a metas físicas, pero no existe real capacidad de planificación en los ministerios y
organismos públicos para hacer el seguimiento requerido.
El Presupuesto incompleto
De acuerdo a la actual Ley Marco del Presupuesto Público, éste debe incluir a todas las
instituciones públicas, y debe ser un presupuesto equilibrado.
Sin embargo, el presupuesto presentado, al igual que en años anteriores, no considera la
totalidad de los ingresos por privatización, ni considera al FONAVI, la SUNAT, la
SUNAD, la SBS, la CONASEV, entre otros organismos públicos. Tales instituciones
disfrutan en términos presupuestales de un privilegio de que no goza ningún poder del
Estado, ni el Legislativo ni el Judicial. Violan, asimismo, el principio de Caja Unica que es
básico en materia presupuestal.
No se trata aquí de restarles autonomía a estos organismos, que tienen normas
constitucionales y/o legales propias. Tal autonomía, sin embargo, no impide que su
presupuesto sea conocido por la opinión pública y sea incorporado al Presupuesto nacional,
tal cual ellos mismos lo formulen.
Particularmente importantes son los fondos de la privatización, que a la fecha exceden los 3
mil millones de dólares. ¿Cuánto se prevé que va a ingresar al Estado por ese motivo el
próximo año? ¿Cuanto va a gastar la COPRI en sus propias actividades y qué va a hacer
con el resto? En este caso, por cierto, no se trata de un organismo con rango constitucional
autónomo, como sí lo tienen algunas de las otras instituciones.
El Presupuesto y la política económica
La política fiscal, es decir los impuestos y gastos del gobierno, tienen una gran importancia
sobre el comportamiento de la economía. El gobierno logró una reactivación acelerada de la
economía en 199495 con un fuerte gasto en obras públicas, y una recesión con su recorte en
1996. Actualmente, desde diversas posiciones se muestra preocupación porque se haya
iniciado una nueva «ola de gasto», debido a un adelanto de la jornada electoral.
Curiosamente, sin embargo, estas fuertes variaciones en la política fiscal no pasan por el
Presupuesto. Se producen de facto y se convalidan legalmente a posteriori. Estilo Fujimori:
hacer primero, anunciar después.
Para 1997, se presentó un Presupuesto que incluía un superávit primario (ingresos
corrientes menos gastos sin deuda externa) de 1,250 millones de soles, 0.7% del PBI,
cuando se sabía que por exigencias de la Carta de Intención ese superávit tenía que ser
1.3% del PBI. No extraña a nadie que, de existir un conflicto entre lo que dice el
Presupuesto aprobado por el Congreso y lo que dice la Carta de Intención suscrita con el
Fondo Monetario Internacional, se imponga esta última.
En términos generales, la aprobación del Presupuesto debería ser la oportunidad para
debatir no solamente en qué se gastan los fondos públicos, sino también la política
tributaria y arancelaria, que constituyen el sustento de los ingresos fiscales. Tampoco esto
sucede. Se modificó la estructura arancelaria, con rebaja de las tasas de 15% y 25% a 12%
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y 20%, combinada con la imposición de sobretasas de 5% a productos agrícolas; se exoneró
de impuestos a insumos agrícolas; se anuncian medidas promocionales al sector minero
mediante la devolución anticipada del IGV; se reforma el Impuesto a los Activos; y todas
esas decisiones se toman en instancias ajenas al debate presupuestal.
Presupuesto y macroeconomía
Para 1998 el Presupuesto plantea un PBI de US$ 67 mil millones de dólares, a pesar de que
es evidente y ha sido reconocido por el gobierno mismo que esa cifra está totalmente
inflada. Especialistas consideran que el PBI estaría alrededor de 48 mil millones de dólares
(cifra incluso mencionada por el Presidente del BCR). La propia viceministra de Economía
ofreció dos años atrás que en tres meses estaría terminado el nuevo estudio del PBI. El año
pasado el ministro Camet prometió una nueva cifra en un mes, pero ya anunció que el
cambio sólo sería de un 15%, lo que dista mucho de la verdadera magnitud de
sobrevaluación existente. Ahora, cuatro años después de que se anunciara que se calcularía
un nuevo PBI y de decenas de anuncios indicando que estaría listo en unos meses, el
ministro Camet ha dicho que no puede decir una fecha precisa y que, además, es posible
que el PBI no esté sobreestimado.
No se puede tratar este proceso sino como una burla al país. Si no hay exactitud en las
cifras, al menos podrían anunciarse cifras preliminares. Por el contrario, se presentan cifras
notoriamiente falsas, como si fueran ciertas.
Las razones de la mentira son varias: reducir el cálculo de la presión tributaria, para
mantener impuestos selectivos altos con el pretexto de una prolongada «situación
excepcional», y también mantener bajo el cálculo del déficit externo en cuenta corriente,
que preocupa a los inversionistas extranjeros. Esto tuvo un costo: hacer aparecer la
situación del país mejor de lo que es, lo que restaba condiciones de negociación de la deuda
externa. Pero como eso ya pasó, ahora no hay presión alguna para que se diga la verdad.
Cansancio en el debate
A medida que han pasado los años, se ha generado un cansancio en el debate nacional sobre
el Presupuesto.
Para los especialistas, el problema es que, cómo el Pesupuesto que se apruebe realmente no
nos dice nada acerca del futuro, porque luego se aplica un manejo igualmente arbitrario, no
tiene mucho sentido preocuparnos por lo que se apruebe en diciembre. Las revistas
especializadas en economía, que llegan a una decena si incluimos los informes
especializados para empresas (que sólo circulan bajo suscripción) dan poca o ninguna
importancia al Presupuesto: ya saben que no es relevante.
Para el público, el debate es ininteligible, con cifras y datos que no se llega a entender.
Todos esperamos con expectativa los 28 de julio, cuando el presidente anuncia su futura
política y, como en este año, anuncia nuevas acciones del gobierno que comprometen el
Presupuesto. Pero nadie pretende que el Presupuesto aprobado en diciembre traiga ninguna
novedad, sólo cifras que sustenten la continuación de lo mismo.
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La oposición se enfrenta a un dilema que no ha sido suficientemente explicitado: pedir que
se amplíe el Presupuesto, con el objetivo de atender las crecientes demandas sociales
insatisfechas, es realmente pedir que se amplíe el margen de acción del gobierno, ya que no
existe obligación de que realmente se gaste lo presupuestado.
El verdadero problema es otro: hay que cambiar todo el sistema de aprobación y manejo
presupuestal. Teniendo ribetes técnicos, el asunto es sobre todo político: la necesidad de
transparencia en los actos del gobierno y de democracia en la aprobación de sus gastos.
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