Un proyecto financiado por la Unión Europea elaborado por Cedice.... publicación expresa no reflejan necesariamente las opiniones de la Comisión...

Un proyecto financiado por la Unión Europea elaborado por Cedice. Las opiniones que esta
publicación expresa no reflejan necesariamente las opiniones de la Comisión Europea.
ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO
ABRIL2016
RESUMEN EJECUTIVO
Lo primero que habría que precisar es que los objetivos de política
pública y en específico en materia económica como suelen ser el
crecimiento económico, la productividad y el bienestar social no
suelen ser alcanzados por medio de decretos ni normas, sino por el
contrario por medio de: el resguardo y fomento de esquemas de incentivos; bajas barreras contra la actividad económica, las decisiones de acometida, inversión e innovación; así como la disponibilidad de recursos financieros, factores productivos e insumos de forma oportuna, suficiente y constante; aunado a un marco normativo
y a un estado de derecho que resguarde los derechos de propiedad
privada, de propiedad intelectual y el fiel cumplimiento de los contratos entre los particulares.
La redacción de una serie de disposiciones a lo largo del Proyecto
de Ley resulta punitiva, siendo que estos tipos de mecanismos inhiben la toma de decisiones, mientras que por el contrario un enfoque basado en incentivos fomentaría la toma de decisiones en materia de inversiones.
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Análisis del articulado del Proyecto de Ley para la Activación y
Fortalecimiento de la Producción Nacional:
Sobre el artículo 5:
vos y eliminar barreras y controles al acceso a la
materia prima, a las divisas para su acceso.
El artículo 5 del Régimen Especial del Impuesto
sobre la Renta, estipula “una disminución especial
del monto a pagar por concepto de impuesto sobre la renta, del treinta por ciento (30%) del monto de las nuevas inversiones realizadas por personas naturales o jurídicas”.
Resultaría preferible mecanismos de subsidios directos a los productores por unidad producida
porque se hacen a los productores lo que define la
teoría de la organización industrial, residual claimants de las cantidades, siendo esta la variable de
decisión para maximizar los beneficios y las operaciones.
Cabe preguntarse si uno de los problemas que enfrenta el país en la actualidad es un exceso de capacidad instalada, con lo que este tipo de disminución de carga impositiva genera incentivos que
podrían exacerbar las distorsiones en materia de
utilización e inversión en activos productivos, y en
específico en activos físicos.
Por otro lado el Parágrafo Primero de este artículo
se entiende que tiene por objetivo constituir y erigirse como una barrera de salida de los activos
instalados en los distintos sectores económicos. La
segunda oración de este Parágrafo establece textualmente:
Los incentivos que esta disposición
crea resultan equivalentes al denominado efecto Averch-Johnson que
consiste en sobreinversión en un factor o tipo de
activo por beneficios administrativos, aun cuando
no exista la suficiente materia prima o el acceso a
la misma para su procesamiento (Ver a W. Kip Viscusi, Joseph E. Harrington Jr y John M. Vernon:
Economics of Regulation and Antitrust. The MIT
Press. 2005. Pag 533-536).
…”Los retiros de activos fijos por causas no fortuitas ni de fuerza mayor que se efectúen por el contribuyente dentro de los cuatro años siguientes al
ejercicio en que se incorporen, darán lugar a reparos o pagos de impuestos para el año en que se
retiren, calculados sobre la base de los costos netos de los activos retirados para el ejercicio en que
se incorporaron a la producción de la renta”.
Este tipo de mecanismos y beneficios
tendría que ser selectivo porque de lo
contrario crearía acometidas e inversiones no productivas –salvo en sector
económicos donde no exista capacidad instalada
disponible-. Resultará preferible diseñar incenti-
Jean Tirole: Theory of Industrial Organization. The MIT Press. 1988. Pag 6869)
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De hecho, este tipo de barreras de salida
suele erigirse igualmente como barreras
de entrada a los potenciales entrantes
porque muchos de los activos que pudieran ser
recuperables se les está degradando con la intención de hacerlos hundidos, reduciendo su movilidad o la posibilidad de disponer de ellos, lo que
adicionalmente lesiona los derechos de propiedad
sobre los mismos.
La adecuación de las estructuras operativas y de
costos de las empresas constituye acciones corporativas que podrían estar perfectamente alineado
con el interés público sin implica aplanar costos,
liquidar activos que podrían reconstituir el capital
de trabajo de las empresas ante escenarios inflacionarios y debido a que producto de un escenario
de recesión y caída del poder de compra de la demanda podría tener sentido reducir la estructura
operativa de algunas empresas.
mos, sobre aquellas autorizaciones asociadas a la
importación de producto terminado”.
Si bien el espíritu de este artículo resulta positivo
especialmente porque se enfoca a atender a la
producción nacional y a la necesidad de contar
con el acceso de materias primas, especialmente
aquellos de origen importado; no se perfecciona
un instrumento o un mecanismo que constituye
efectivamente un compromiso creíble respecto al
uso de las reservas internacionales líquidas y el
flujo de caja en divisas de la nación a favor de la
producción y procesos productivos y de transformación domésticos.
Sobre el artículo 8:
Si bien este artículo pretende establecer un régimen especial de extensión de
la vigencia y exigibilidad de los certificados de no
producción nacional o producción nacional insufi-
Eventualmente podría revisarse la experiencia internacional de remuneración de capacidad instalada ociosa para
en el futuro atender a una demanda
que podría crecer. Este enfoque estaría basado
más en incentivos que en sanciones y acciones
punitivas, contra empresas que ya sufren un ambiente económico adverso.
Sobre el artículo 7:
ciente referidos a materia prima e insumos, el tercer párrafo de dicho artículo hace referencia respecto a la vigencia de dichos certificados a aquellos referidos a productos. La preocupación no es
de orden semántico, sino que podrían existir productos finales o de consumo intermedio como empaques, envases, tapas, etc., que podrían haber
contado con estos certificados aun cuando podrían ser perfectamente producidos en el país.
El artículo del Régimen Especial de los Procesos de
Importación establece que “a los fines de promover e incentivar la producción nacional de bienes y
servicios, los organismos del estado competentes
en materia de autorización de acceso a divisas deberán dar preferencia a las autorizaciones asociadas a la importación de materias primas e insu-
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Sobre el Artículo 9:
El artículo 9 que tiene por espíritu extender la validez y/o vigencia de los permisos, autorizaciones, habilitaciones y demás recaudos especiales emitidos por los diferentes órganos y entes de la Administración Pública
como elementos necesarios para la obtención de
la Autorización para la Adquisición de Divisas
(AAD) poco impacto tendría si no existe un compromiso creíble de asignación y liquidación efectiva de divisas para las operaciones productivas. Lo
anterior cobra especial relevancia si se pondera
que el Ejecutivo Nacional ha manifestado especial
atención en honrar a los servicios de deuda soberana antes que cumplir con los requerimientos de
los distintos sectores económicos para mantener
la actividad económica nacional.
En este orden de ideas, una vez que los recursos
de los que disponemos suelen ser limitados, cuando menos en términos relativos
implica buscar la mejor de las opciones accesibles.
Aun así, una situación que en el corto plazo parece
un juego suma cero como sería insuficiencia en el
corto plazo de disponibilidades de divisas respecto
a los compromisos y a las necesidades, lo anterior
no implica ni insolvencia ni que no pueda aplicar
un juego suma positiva en términos dinámicos.
Por ello, la importancia de la renegociación, el financiamiento y el refinanciamiento creíble de
nuestras deudas.
Sin embargo, visto en el muy corto plazo plantearemos una solución a un problema de escasez del
que se desprenderá un número de reglas que podría empujarnos a refinanciar.
respecto a nuestras aspiraciones, gustos y
Los problemas de escasez, problema de raciona-
deseos; la idea de escasez puede estar
miento o problemas de reclamaciones como tam-
siempre presente en este tipo de problemas de
bién se les conoce, en el ámbito de la repartición
asignación. En este sentido, este tipo de situacio-
de una disponibilidad de recursos limitado ante
nes de escasez se encuentran asociados con el he-
unos acreedores se les conoce igualmente como
cho de tener que elegir alguna de las opciones im-
problema de bancarrota.
plicando rechazar, dejar atrás o renunciar a otras.
Este tipo de problemas ha contado con reglas clá-
Ante estas circunstancias aplica especialmente el
sicas de reparto, de las cuales mencionaremos
concepto y principio económico del costo de opor-
cuatro, que buscan arrojar resultados “justos” pa-
tunidad al valorar alternativas excluyentes.
ra
Terminan siendo los problemas de escasez, pro-
“acreedores”, a saber
blemas de optimización con restricciones, lo que
las
partes
“reclamantes”
o
distintos
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1.La Regla Proporcional, la cual divide la cantidad disponible proporcionalmente a las reclamaciones de los agentes económicos. Esta regla
atribuida a Aristóteles suele ser la más conocida
y utilizada para dar respuesta a este tipo de situaciones. Podríamos definir la solución proporcional por medio de P para el problema (E,c)
donde E es la cantidad de riqueza o divisas disponible y ci es el nivel de deuda o reclamo de
cada acreedor. Definiremos a λ como el ratio de
la cantidad de riqueza (E) entre el total de la
deuda (C) valor último que resulta de la sumatoria de cada ci. Así las cosas λ=E/C. En este sentido el resultado del problema de bancarrota o
asignación de participación sobre la disponibilidad de riqueza sería P(E,c)=λ*ci.
mero de acreedores). En caso contrario la solución más compleja proviene de resolver el problema propuesto en la ecuación.
2.La Regla de Igual Ganancia, la cual consiste en
repartir por igual el bien siempre que nadie reciba más de lo que reclama. Esta regla fue propuesta por Maimónides en su tratado “Leyes
para prestar y tomar prestado”. Formalmente
podría escribir la solución a este problema por
medio de IG que resuelva el problema (E,c) como lo expresamos a continuación:
IPi(E,c)= max {0, ci-μ} donde μ>0 resuelve la
siguiente ecuación:
IGi(E,c)=min {λ, ci} donde λ resuelve la ecuación: Σi min {λ,ci}=E
La fórmula y el problema anterior se traduce en
que todo el mundo recibe lo mismo, la magnitud λ, salvo aquellos agentes económicos que
reclaman menos de λ, en cuyo caso les corresponderá su monto de reclamación ci. Cuando
nadie percibe el 100% de lo que reclama, la
magnitud λ equivale a E/m (donde m es el nú-
3.La Regla de Igual Pérdida, la cual consiste en
repartir la pérdida de todos los “acreedores” a
partes iguales, siempre que nadie reciba una
cantidad negativa. Esta solución igualmente propuesta por Maimónides consistiría en otorgar a
cada acreedor la siguiente cantidad:
xi=ci – (C – E)/m como esta cantidad podría ser
negativa para algún acreedor, la solución aplicaría con la restricción de que xi>0.
Formalmente podría formular el problema y su
solución de Igual Pérdida, IP, de la siguiente forma:
Σi max {0, ci – μ]=E
La Regla del Talmud se comportaría como la regla de igual ganancia o la regla de igual pérdida,
según que la cantidad disponible a repartir sea
inferior o superior a la mitad de la reclamación
total.
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4.Este tipo de reglas podría servir de compromiso
al cual amarrarse como un límite que evite sesgos
políticos a favor de cualquier tipo de “acreedor”, a
la par que podría obligar el Ejecutivo Nacional a
tener que renegociar con ambas partes llegando a
un programa creíble y sostenible para honrar sus
compromisos con todos. Estas podrían constituir
una regla a partir de la cual tendría que renegociar
y refinanciar con los acreedores internacionales,
mientras no discrimina a los productores nacionales que podrían tener algún acceso al flujo de caja
que en la actualidad se encuentra preferentemente destinado a honrar la deuda soberana.
Lo expuesto anteriormente aplica igualmente para lo dispuesto en el artículo
10 del Proyecto de Ley respecto a la
obligación por parte de los organismos del estado
competentes en configuración y presentación de
un Plan de Refinanciamiento de las Deudas contraídas con proveedores internacionales.
Sobre el Artículo 11:
El artículo 11 del Régimen Especial de Utilización
de Divisas para el Incremento de la Producción
Nacional restringe a los sujetos de aplicación a
aquellas personas naturales o jurídicas que realicen exportación de bienes y servicios. De hecho,
se excluye expresamente a los productores de la
“cesta básica y otros productos indispensables para la vida digna, la salud, la seguridad y paz social,
cuyo Precio Justo haya sido expresamente fijado
por el Ejecutivo Nacional, a través de la SUNDDE”.
tes económicos sino igualmente al país. Luego, los
mercados de exportación podrían justamente permitir subsidios cruzados e ingresos que faciliten la
viabilidad de la producción de productos que han
estado sometido a un control de precios anacrónico que produce pinzamiento de márgenes e insostenibilidad de la actividad económica. Parece un
contrasentido que en un Proyecto de Ley para la
Activación y Fortalecimiento de la Producción Nacional lesione los intereses y las libertades y libre
iniciativa de agentes económicos que ya están
siendo víctimas del cercenamiento de sus derechos económicos por medio de la Ley Orgánica de
Precios Justos.
Adicionalmente vale acotar que los criterios para
haber definido a los productos como sujetos de
controles de precios expresos por medio de Providencias Administrativas del ente competente podrían ser perfectamente cuestionados. La teoría,
la práctica, la doctrina administrativa y la jurisprudencia internacional en materia de controles de
precios cuestionan la aplicación de estas normas
sobre bienes privados de consumo privado con
mercados potencialmente competitivos.
Sobre el Artículo 13:
El tercer párrafo del artículo 11 resulta ingenuo
cuando condiciona la posibilidad de administrar el 100% de las divisas producto
de las exportaciones por parte de los
agentes económicos al hecho de que su uso sea
exclusivo para “la compra de materias primas, in-
Al respecto habría que señalar que tal exclusión
adolece de primero discriminar ciertos productores que justamente podrían tener posibilidad, potencial y competitividad para exportar por lo que
se podría estar lesionando no solo a dichos agen-
sumos, repuestos, maquinaria u otros elementos
vinculados al proceso de producción y, en general,
para cubrir los gastos incurridos en virtud de la
actividad productora y exportadora”.
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A
l atractivo de un país con destino para
las inversiones productivas dependerá
del ambiente de negocio y económico
del mismo. En este sentido, si conceptos como la repatriación de dividendos, la remuneración de los inversionistas, entre otros típicos
de cualquier corporación no son considerados, se
pone al país en detrimento del resto de los países
que compiten por ser receptores de inversión
extranjera directa o de nacionales. Tal redacción
constituye un desincentivo a la instalación y
desarrollo de actividades productivas en el país.
Los artículos 13 y 14 referidos al Régimen Especial de Precios asoman la posibilidad de que
aquellos precios fijados a través de una providencia Administrativa por parte de la SUNDDE puedan ser modificados cada dos (2) meses, aplicando un esquema de notificación previa por parte
de los agentes económicos oferentes o productores a través de una comunicación escrita dirigida
a la SUNDDE, notificando el ajuste de los precios
apegado a las disposiciones establecidas en la Ley
Orgánica de Precios Justos y a las providencia Administrativas relevantes como es el caso de la N°
003.
Si bien la intención de los artículos 13 y
14 es evitar los rezagos en los ajustes de
los precios a lo largo del tiempo y evitar
pinzamiento de precios por incrementos
en la estructura de costos ante precio fijos; el periodo de tiempo estipulado de dos (2) meses resulta Ad Hoc. Mucho más importante resulta el
hecho de aprovechar la oportunidad de este proyecto de Ley para intentar subsanar los gravísimos errores de origen en el diseño de la política
de control de precios en Venezuela a partir de la
Ley Orgánica de Precios Justos y su normativa.
Por ejemplo resultaría preferible:
1.Pasar de un mecanismo e instrumento de control de precios de bajo poder de incentivo y distorsionante a un mecanismo moderno, dinámico de
alto poder de incentivo en favor de la eficiencia
económica dinámica que constituye
2.Corregir o sustituir los mecanismos de control
de precios basado únicamente en información
contable y estructuras de costos unitarias por producto del tipo Cost-Plus y la regulación de la rentabilidad utilizados en la Ley Orgánica de Pecios
Justos por encontrarse en absoluto desuso a nivel
mundial por resultar altamente distorsionantes.
Este tipo de regulaciones de bajo poder de incentivos desincentivan las innovaciones y las inversiones en tecnología que permitirían reducir los costos variables, marginales y costos medios. Los controles de precios basados en costos suelen crear
problemas de riesgo moral producto de la propia
naturaleza del mecanismo regulatorio y a la inexistencia a favor de decisiones a favor de la eficiencia
económica. Por su parte la regulación de rentabilidad suele generar distorsiones materializadas en
niveles ineficientes de contratación de los factores
productivos, como la literatura académica en regulación económica y controles de precios lo reconoce y acuña como efecto Averch-Johnson.
3.Debe ser utilizada como definición de rentabilidad y como proxy de poder de mercado materializado por margen, el índice de Lerner especialmente cuando no existe formula expresamente definida en la Ley Orgánica de Precios Justos. No debería continuar utilizándose la fórmula del margen
de ganancia definida en la doctrina de la SUNDDE
(P-C/C donde P es el precio y C el costo). Debería
ser utilizado el Índice de Lerner cuya fórmula se
conoce como: P-C/P. La forma de cálculo que refleja la doctrina de la SUNDDE tiende a sobre estimar el margen de ganancia de las empresas.
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Para demostrar lo expuesto anteriormente y utilizando las definiciones establecidas en la Providencia Administrativa de la SUNDDE publicada en la Gaceta Oficial N°40.774 haremos un ejercicio, suponiendo que los
costos aguas abajo resultan únicamente el Precio Máximo de Venta por el Productor o Importador (PMVPI)
lo cual no restara generalización alguna.
El cuadro anterior muestra en la primera columna la fórmula y forma de cálculo del margen que la SUNDDE
ha utilizado hasta la fecha y definida en la Providencia anteriormente mencionada, mientras que en la segunda columna muestra cómo mundialmente se calcula el margen de ganancia. El lector puede observar
como de requerirse un descuento idéntico al Margen Máximo de Intermediación definido por la Providencia
Administrativa implicaría pérdidas para la empresa comercializadora de utilizar la metodología utilizada por
la SUNDDE y expresada en la primera columna, mientras que de utilizarse el método correcto, un descuento
del 60% sobre el PMVP arrojaría el precio original PMVPI de 100 Bs.
El análisis anterior constituye prueba de que muchas de las ordenes de la SUNDDE imponiendo disminución
de precios a los empresarios y/o comercializadores, pudo haber ocasionado una pérdida patrimonial y haber
constituido una acción pública confiscatoria, especialmente cuando en el cálculo de márgenes la SUNDDE
solo utilizó por costo el precio de adquisición de los productos a ser comercializados o procesados.
El error de cálculo en el que incurre la doctrina y la Providencia se debe a no utilizar el margen de ganancia
correcto como sería el índice de Lerner consistente en la siguiente fórmula: P - c / P donde P = Precio, c =
Costo que utilizando la nomenclatura de la Providencia equivaldría a la siguiente fórmula: PMVP - PMVPI /
PMVP y no la formula PMVP - PMVPI / PMVPI. Todo lo anterior se complica cuando se considera que los costos aguas abajo no se circunscriben única y exclusivamente al precio de adquisición del bien o el producto.
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4.Debería ser utilizado un mecanismo regulatorio
Artículos 15, 18 y 19
basado en incentivos del tipo Price-Caps que evita
el pinzamiento de márgenes, especialmente en
Sobre el Artículo 15 de la Comisión Especial de las
economía con significativa inflación de costos.
Empresas y de las Demás Unidades Productivas
del Estado destacan especialmente el numeral
5.Un imperativo respecto a la política de control
quinto el cual establece:
de precios en Venezuela es la necesidad de redefinir quienes podrían ser los sujetos de aplicación
5.- “Verificar la gestión operativa y financiera de
de los controles de precios. Como suele recono-
las empresas, tierras, bienes, plantas de produc-
cer la teoría y política de control de precios mun-
ción o cualquier otro bien, activo o unidad produc-
dialmente, los controles de precios no aplican a
tiva, que haya sido adquiridas por el Estado o que
aquellos bienes privados de consumo privados en
en el pasado han sido objetivo de alguna medida
mercados potencialmente competitivos y que no
coactiva de privación de la propiedad o de control
están definidos como monopolios naturales.
sobre la administración por parte de cualquier órgano o ente de la Administración Pública Nacio-
Sobre el Artículo 14:
nal, Estadal o Municipal”.
A favor de la restitución del debido proceso y del
El artículo 14 reitera un error en la defini-
resguardo de las buenas y justificadas acciones
ción del control de precios según la Ley Or-
públicas deberían ser revisado el estatus y el pro-
gánica de Precios Justos y la Providencia
ceso por medio del cual fueron tomadas empre-
Administrativa N°003 como sería ratificar sus cri-
sas y propiedades privadas, así como compensar
terios contables sobre costos y gatos, dejando
y/o devolver la propiedad a sus antiguos propieta-
por fuera a los costos económicos, costos de re-
rios, toda vez que se habría lesionado la probidad
posición, la remuneración de los costos evitables
privada, intereses privados e incluso el interés
o alternativamente los costos incrementales de
público dado lo ineficaz y distorsionante de las
largo plazo –dependiendo si se entiende que en
medidas públicas confiscatorias.
el mercado podrían entrar eficientemente potenciales competidores- y el costo respectivo del capital que se requieren para evitar violentar la restricción de participación de las empresas o lo que
es lo mismo que no produzcan a pérdida.
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L
a redacción y las disposiciones estableci-
Artículos 23 y 24:
das en el artículo 18 preocupan porque
podrían interpretarse como un intento
Basados en un enfoque de incentivos, los artículos
de legalizar acciones públicas confiscato-
sobre los Planes de Capacitación para Trabajado-
rias que pudieron violar el debido proceso en su
res debería establecer beneficios y créditos fisca-
momento. El artículo 18 establece que la Comi-
les a las empresas que inviertan en planes y pro-
sión con el simple hecho de determinar que los
gramas de capacitación de los trabajadores. El he-
niveles de producción se hayan incrementado o
cho que la formación para el trabajo puede gene-
mantenido constituiría condición suficiente para
rar efectos externos positivos dentro de una in-
que la empresa “se mantenga en manos del ór-
dustria y a lo largo de otras interrelacionadas, de-
gano o ente del Poder Público al cual le haya sido
bería haber esquemas de incentivos para que el
atribuida”. Tal condición resulta Ad Hoc y no ne-
nivel de inversión en estos bienes sea superior al
cesariamente alineada con el resguardo del inte-
privadamente deseable y se acerque al socialmen-
rés público.
te deseable.
Más allá, la condición establecida en este artículo
Artículos 24 al 30:
no constituye una necesaria o suficiente respecto
al resguardo de los recursos públicos, la eficiencia
económica y el resguardo del costo de oportunidad de los factores y recursos financieros públicos.
Debería
evaluarse
un
análisis
costo-
beneficio, muy especialmente en el caso de empresas productoras de bienes privados de consumo privado.
Respecto al Capítulo V del Régimen
Especial de Transparencia resultaría
preferible crear una oficina independiente que funja como una institución de contraloría social a favor de la buena gobernanza que
tenga por objeto y responsabilidad realizar análisis del impacto regulatorio y de las políticas públi-
En este mismo orden de ideas, podría preocupar
cas, utilizando entre otras metodologías el análisis
que el artículo 19 pretende establecer la posibili-
coste-beneficio que valide ex ante, la eficiencia y
dad del otorgamiento a un tercero el derecho a
necesidad de la política planteada, sugerida o so-
gestionar los activos o empresas en manos públi-
metida a discusión y análisis.
cas producto de acciones públicas –bien compra
o producto de medidas coactivas de privación de
la propiedad-; cuando el derecho preferente debería ser a favor de los propietarios anteriores y/
u originales.
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Elaborado por Econ. Enrique González Porras
Colaborador de CEDICE-Libertad
Elaborado en abril 2016
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