Tema 39. Técnicas de gestión y mejora de la normativa. El

Parte General. Tema 39. ESTT - OEP 2011
Grupo de Materias Generales
Elaborado en 2011
TEMA 39
TÉCNICAS DE GESTIÓN Y MEJORA DE LA NORMATIVA. EL FENÓMENO
DEL EXCESO DE NORMAS. ANÁLISIS DE COSTE/BENEFICIO. ANÁLISIS
DE IMPACTO NORMATIVO. REDUCCIÓN DE CARGAS BUROCRÁTICAS.
TÉCNICAS DE SIMPLIFICACIÓN DEL TRABAJO ADMINISTRATIVO.
SIMPLIFICACIÓN DE PROCEDIMIENTOS. SISTEMAS DE DIAGRAMACIÓN.
MEDICIÓN DE TIEMPOS.

TÉCNICAS DE GESTIÓN Y MEJORA DE LA NORMATIVA.- pags 2-3.

EL FENÓMENO DEL EXCESO DE NORMAS. - pag 4.

ANÁLISIS DE COSTE/BENEFICIO. – pag 5.

ANÁLISIS DE IMPACTO NORMATIVO. - pags 6-9.

REDUCCIÓN DE CARGAS BUROCRÁTICAS. .- pags 9-12.

TÉCNICAS DE SIMPLIFICACIÓN DEL TRABAJO ADMINISTRATIVO.pags 12-14.

SIMPLIFICACIÓN DE PROCEDIMIENTOS. .- pags 14-17.

SISTEMAS DE DIAGRAMACIÓN. - pags 18-19.

MEDICIÓN DE TIEMPOS. .- pags 20.

ANEXO I.- pag.21-23.

ANEXO II.- pag 24.
Autor:
Beatriz Zúñiga Reinares
Tema 39. Página 1 de 26
Parte General. Tema 39. ESTT - OEP 2011
Grupo de Materias Generales
Elaborado en 2011
TÉCNICAS DE GESTIÓN Y MEJORA DE LA NORMATIVA
La necesidad de mejorar las técnicas normativas, para entre otras
consecuencias, ser más eficaces y claras al ciudadano, es una prioridad no
sólo a nivel nacional.
La Unión Europea esta fuertemente comprometida con la política de Mejora de
la Normativa, ( denominada “Better Regulation”), y la ha incluido como prioridad
en la Agenda Renovada de Lisboa (2001), al considerarla como un elemento
indispensable
dentro
de
las
medidas
encaminadas
a
aumentar
la
competitividad y promover un crecimiento sostenible en el ámbito de la Unión.
En este ámbito, contribuciones como el Libro Blanco de la Comisión sobre
gobernanza europea, de julio de 2001, y el Informe Mandelkern, de noviembre
de 2001, pusieron las bases para el desarrollo del ambicioso plan de mejora de
la legislación europea.
En el 2002, la Comisión Europea presentó al Consejo Europeo un Plan de
Acción "Simplificar y Mejorar el Marco Regulador" en favor de una estrategia
para una actuación más coordinada orientada a simplificar el marco normativo,
de conformidad con el mandato otorgado por el Consejo Europeo de Lisboa y
confirmado en Estocolmo, Laeken y Barcelona.
En el 2007, se aprobó el Programa de Acción para la Reducción de Cargas
Administrativas en la Unión Europea, con el principal objetivo de suprimir un
25% de las mismas para 2012.
En los últimos cuatro años la Comisión ha llevado a cabo un progreso notable
en el desarrollo de las medidas previstas en materia de mejora normativa o
better regulation. Estas consisten en la simplificación de la normativa
existente asegurándose de que esté actualizada y más accesible, en la
reducción de la burocracia y la implementación de un programa centrado en la
reducción de cargas administrativas que afectan a las empresas y en
asegurarse de que la nueva normativa y las políticas comunitarias sean de la
máxima calidad posible, para lo cual ha desarrollado un ambicioso sistema
de análisis del impacto normativo de amplio alcance. Por último, junto con los
Estados Miembros, la Comisión está llevando a cabo acciones más eficaces
para garantizar una correcta aplicación del Derecho Comunitario.
Autor:
Beatriz Zúñiga Reinares
Tema 39. Página 2 de 26
Parte General. Tema 39. ESTT - OEP 2011
Grupo de Materias Generales
Elaborado en 2011
El propósito principal de la Comisión Europea al llevar a cabo el desarrollo de
su programa de mejora normativa ha sido garantizar que el marco jurídico
ayude a estimular la innovación y el desarrollo de actividades emprendedoras,
de forma que permita a las empresas competir de forma más eficiente y
obtener el máximo partido de las posibilidades que ofrece el mercado interior
europeo. Al conseguirlo, el programa de mejora normativa contribuye al
crecimiento y a la creación de empleo a la vez que garantiza un alto nivel de
protección social, medioambiental, protección de la salud y de los
consumidores.
España ha querido aprovechar la oportunidad de definir lo que, en el nuevo
horizonte europeo 2020, debería constituir la nueva política de Mejora de la
Regulación, conocida como “Regulación Inteligente”.
Para España, una Regulación Inteligente es aquella que responde en cada
momento a una verdadera necesidad de la sociedad, aquella que es más
eficaz y eficiente, que es totalmente accesible a los ciudadanos,
transparente y comprensible y aquella que facilita su cumplimiento. En
definitiva, una regulación flexible, proactiva, eficaz y eficiente, amigable y fácil
de cumplir, esto es, una Regulación Inteligente adecuada a los retos del futuro
2020
Estos principios de la Regulación Inteligente fueron presentados por la
Secretaria de Estado para la Función Pública en la apertura de la Conferencia
Internacional de Mejora de la Regulación que se celebró en Madrid los días 23
y 24 de junio de 2010 organizada conjuntamente por la Fundación
Bertelsmann, la Confederación Española de Organizaciones Empresariales y el
Ministerio de la Presidencia, lo que demuestra la fuerte vinculación de España
a los objetivos de mejorar la calidad del marco normativo para adaptarlo a los
nuevos retos económicos, políticos y sociales.
En un contexto internacional; y fuera del entorno europeo, España, como
miembro de la Organización para la Cooperación y Desarrollo económico
(OCDE) y parte interesada en la política de la mejora de la calidad de la
regulación, participa en el Comité de Política de la Regulación.
El primer taller de este Comité, que contó con más de cuarenta participantes
entre los que se encontraba España, marca, en esta política, una de las
Autor:
Beatriz Zúñiga Reinares
Tema 39. Página 3 de 26
Parte General. Tema 39. ESTT - OEP 2011
Grupo de Materias Generales
Elaborado en 2011
principales líneas de trabajo para los países: la medición y evaluación de los
resultados de las políticas de Mejora de la Regulación; actuaciones que definen
la tendencia hacia un modelo de gobierno de mayor transparencia, de redición
de cuentas a sus ciudadanos, de mejor comunicación y cercanía; en definitiva,
un paso más hacia la meta del buen gobierno.
EL FENÓMENO DEL EXCESO DE NORMAS.
En España, puede decirse que sufrimos un fenómeno de exceso de normas:
-
Existe normativa a nivel comunitario, un ordenamiento jurídico a nivel
estatal e incluso a nivel autonómico, y Ordenanzas u otras medidas a
nivel municipal. Todas ellas, bajo el principio de competencia, deben
conocerse y respetarse por los ciudadanos.
-
Así mismo, bajo un principio de jerarquía, normas de rango superior
deben priorizarse ante las de nivel inferior, e incluso ser respetada por
éstas. Y todo ello, porque unas normas (leyes, por ejemplo), pueden
verse desarrolladas por otras normas de nivel inferior (Reglamentos,
etc.).
-
Pero, partiendo de los principios expuestos, no debemos olvidar que “la
ignorancia de la Ley no exime de su cumplimiento”.
Todas estas pautas llevan a la necesidad de la Better regulation antes
mencionada: muchas veces falta información pública disponible sobre estas
normas, pueden existir diferentes interpretaciones de cada concepto regulado y
el ciudadano ante tanta norma no sabe cómo debe interpretarla.
Según un estudio de la Cámara de Barcelona, hay más de 22.000 leyes y
normas vigentes en España y el ritmo de crecimiento es del orden de 2.000
anuales. No hay que olvidar que la regulación administrativa no son sólo leyes
;una tercera parte, al menos, son permisos, licencias,
autorizaciones, etc.,
procedentes tanto de decisiones de la Comisión Europea como del Gobierno
de España, Comunidades Autónomas, Ayuntamientos y otro tipo de entes. Esta
complejidad está incluso afectando a la seguridad jurídica y juristas como
Eduardo García de Enterría, en su libro “Justicia y Seguridad jurídica en un
Autor:
Beatriz Zúñiga Reinares
Tema 39. Página 4 de 26
Parte General. Tema 39. ESTT - OEP 2011
Grupo de Materias Generales
Elaborado en 2011
mudo de leyes desbocadas” o Aurelio Menéndez Menéndez, “La proliferación
legislativa: un desafío para el Estado de Derecho”, están alzando la voz para
reclamar acciones ante esta situación. Las normas deben ser claras y poder
cumplirse y los legisladores deben ser conscientes de ello. La “inflación
legislativa” y la incapacidad de las instituciones para garantizar su cumplimiento
en tiempo y forma son un cáncer para la seguridad jurídica.
ANALISIS COSTE-BENEFICIO.
A nivel estatal, las iniciativas legislativas deben
acompañarse de una
motivación y exposición de antecedentes que justifiquen la adopción de las
normas que se proponen (art. 88 Constitución Española), entre estos últimos
deberían figurar una evaluación de la viabilidad de la norma y una estimación
detallada del impacto de la norma, que sea cuantificada económicamente en la
medida de lo posible. Igualmente las propuestas reglamentarias conforme al
artículo 24.1 a) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, deben
incluir en el expediente correspondiente una memoria económica de la
disposición reglamentaria propuesta en la que conste la estimación del coste a
qué hará lugar.
Dada la parquedad de las previsiones citadas, es discutible cual ha de ser el
contenido de esas memorias económicas. Tradicionalmente se ha entendido
como la “incidencia sobre el gasto público“ pero incluso con esa acepción el
cumplimiento de este requisito es bastante deficiente. La exclusión de los
costes para los destinatarios y de los beneficios esperados de la norma no
están justificados. En la práctica, la inercia burocrática conduce a que
generalmente se realicen estudios de impacto meramente nominales, sin
contenido. Entre otras razones esto es así por la falta de recursos y dado que
los costes de la realización de estudios rigurosos de este tipo son elevados.
La publicidad y transparencia de este documento aparece como una
circunstancia ineludible para dotar de legitimidad y responsabilidad todo el
proceso.
Autor:
Beatriz Zúñiga Reinares
Tema 39. Página 5 de 26
Parte General. Tema 39. ESTT - OEP 2011
Grupo de Materias Generales
Elaborado en 2011
La calidad de la regulación y los costes asociados a su cumplimiento tienen
también un efecto significativo sobre la capacidad de competir de las
empresas. Las empresas y los ciudadanos necesitan disponer de un entorno
regulatorio estable y eficiente sobre el que poder tomar sus decisiones con una
cierta seguridad y al menor coste posible.
En las últimas décadas se ha asistido a una “inflación regulatoria”, si bien la
creciente sensibilización sobre los costes administrativos de la regulación está
conllevando que la regulación mejore (“better regulation”), valorando la
evaluación del coste de las leyes. Los análisis de impacto, de los que
hablaremos a continuación, deben centrarse de igual modo en los beneficios de
la propuesta así como en los costes, ya que puede ocurrir que un proyecto
tenga algún impacto negativo en términos de coste que sin embargo se vea
compensado o superado por los beneficios esperados en otros impactos, de
modo que interese la aprobación de la propuesta normativa.
ANÁLISIS DE IMPACTO NORMATIVO
En el marco de las iniciativas transnacionales que se han apuntado (OCDE y
UE), tanto vinculantes como meramente orientativas, los estudios de impacto
normativo figuran como uno de los pilares en torno a los cuales se ha de
articular la mejora en la calidad de la regulación. Junto a otras dimensiones
relevantes de las políticas públicas, se subraya la relevancia del análisis de
impacto de las normas como crucial para la implantación de procedimientos de
elaboración y de revisión de las distintas normas que elabora el Estado que
sean plenamente conscientes de las consecuencias y del impacto de las
normas y de su aplicación en la realidad. Se trata de introducir un nuevo
paradigma en los procesos de producción normativa, que permita a las
instituciones encargadas de adoptar las normas reflexionar con carácter previo
a la adopción de las normas sobre las alternativas disponibles, los costes, los
beneficios y los efectos de las distintas opciones (entre los que se contemplen
las opciones seguidas en Derecho comparado), proporcionando elementos
adicionales de juicio para la toma de decisiones políticas.
Los estudios de impacto normativo se conciben de esta manera como una
herramienta útil para el análisis ex ante de las propuestas normativas, como un
elemento fundamental para explorar ex ante las iniciativas normativas, su
contenido y sus alternativas, principalmente en términos económicos y
Autor:
Beatriz Zúñiga Reinares
Tema 39. Página 6 de 26
Parte General. Tema 39. ESTT - OEP 2011
Grupo de Materias Generales
Elaborado en 2011
sociales. De este modo, el análisis de impacto se configura como un elemento
clave en el procedimiento de elaboración y formulación de las normas, que
proporciona información empírica que nutre la decisión política.
Simultáneamente, las iniciativas internacionales aludidas contemplan los
estudios de impacto normativo como un instrumento útil en el marco de la
revisión, y potencial reforma de las normas existentes. Así, los estudios de
impacto son la evidencia principal para evaluar ex post la eficacia de las
normas en vigor, al aportar información sobre en qué medida las normas
cumplen sus objetivos de manera satisfactoria y si causan o no efectos no
deseados. La adopción y entrada en vigor de una norma no asegura
necesariamente el cumplimiento de sus objetivos y, por ello, parecen
adecuadas las iniciativas destinadas a comprobar los efectos y el éxito de las
normas.
No existe una metodología única que deba regir los análisis de impacto, que
pueden variar notablemente en su enfoque y cobertura. En efecto, puede
tratarse desde un sencillo listado analítico de diferentes puntos, cuestiones o
dimensiones afectados por la norma; puede ser una compleja evaluación
estadística detallada del impacto de la norma en la realidad socio-económica a
la que la norma se aplica; pasando por estudios cualitativos descriptivos de las
hipótesis de las que arrancan las propuestas normativas y de las previsiones
en torno a sus efectos. Cuando sea posible, la medida y evaluación del impacto
económico de la norma constituyen una faceta de enorme utilidad en estos
estudios. En todo caso, e independientemente de que difícilmente se tratará de
un estudio omnicomprensivo, exhaustivo y exacto que cubra todas las
dimensiones afectadas por la norma, se trata de una herramienta de enorme
utilidad en la elaboración de las normas.
Por muy incompleta que sea la información o los datos que se aportan en los
estudios de impacto, el órgano encargado de adoptar la norma se encontrará
en mejores condiciones de hacerlo con esa información. El procedimiento,
además, debe favorecer la participación y consulta a terceros interesados que
pueden enriquecer el proceso, aportando datos y alternativas previamente a la
adopción de la norma.
Desde otra perspectiva, lógicamente la realización de estudios de impacto
normativa
Autor:
prima
determinadas
Beatriz Zúñiga Reinares
áreas
o
políticas
públicas,
incidiendo
Tema 39. Página 7 de 26
Parte General. Tema 39. ESTT - OEP 2011
Grupo de Materias Generales
Elaborado en 2011
especialmente en algunas dimensiones del análisis (principalmente socioeconómicas),
de
manera
que
no
suele
existir
una
aproximación
omnicomprensiva respecto de todas las acciones públicas. De igual modo, en
los distintos sectores o políticas, los estudios varían en su profundidad y grado
de detalle, en función de las prioridades que se establezcan.
Fuente OCDE (2008:17)
El Análisis de Impacto Normativo es un proceso continuo. No es, por tanto, un
trámite que deba cumplirse una vez se haya terminado de redactar una nueva
propuesta normativa, ni tampoco es un trámite que se agote con la elaboración
de una Memoria, como documento final, y de la cual se hablará posteriormente.
A
la
hora
de
realizarlos
conviene
tener
en
cuenta
las
siguientes
consideraciones:
· El análisis se enriquecerá cuanto más amplio sea el horizonte temporal que
se toma como referencia para la estimación de los efectos de la norma. La
Memoria reflejará por tanto el período de tiempo que se tiene en cuenta para el
análisis, motivando la elección del horizonte considerado.
· Deben concentrarse los esfuerzos de análisis en aquellos efectos que
previsiblemente pueden tener una incidencia más relevante.
Autor:
Beatriz Zúñiga Reinares
Tema 39. Página 8 de 26
Parte General. Tema 39. ESTT - OEP 2011
Grupo de Materias Generales
Elaborado en 2011
· Los análisis de impacto deben centrarse de igual modo en los beneficios de la
propuesta así como en los costes. Puede ocurrir que un proyecto tenga algún
impacto negativo en términos de coste que sin embargo se vea compensado o
superado por los beneficios esperados en otros impactos, de modo que
interese la aprobación de la propuesta normativa.
· Los efectos previsibles de la norma en ocasiones pueden verse alterados por
circunstancias ajenas al propio proyecto normativo.
· En todo caso deben reflejarse en la Memoria la metodología y técnicas
empleadas.
Debe destacarse que el 3 de julio de 2009 el Consejo de Ministros aprobó el
Real Decreto 1083/2009 por el que se regula la Memoria del análisis de
Impacto Normativo con el objetivo de mejorar la calidad de las normas.
La finalidad última de esta Memoria es garantizar que, a la hora de elaborar y
aprobar un proyecto, se cuenta con la toda la información necesaria para
estimar el impacto que la norma supondrá para sus destinatarios y agentes.
Para ello, resulta imprescindible estudiar los motivos y oportunidad de la
norma, valorar las diferentes alternativas existentes para la consecución de los
fines que se buscan y analizar detalladamente las consecuencias jurídicas y
económicas que tendrá desde todos los puntos de vista, tanto sobre la
competencia, como presupuestario, de impacto de género, y en lo que tiene
que ver con la distribución de competencias.
Con el propósito de ordenar y simplificar los citados informes y memorias, que
deben acompañar a los anteproyectos y proyectos normativos del Gobierno, en
el Real Decreto 1083/2009 se establece que éstos se incluirán en un único
documento que llevará por rúbrica "Memoria del análisis de impacto normativo".
El 11 de diciembre de 2009, el Consejo de Ministros aprobó la Guía
Metodológica para la elaboración de la Memoria del Análisis de Impacto
Normativo, que elaboraron conjuntamente los Ministerios de la Presidencia, de
Economía y Hacienda, de Política Territorial y de Igualdad.
Ésta guía nace como una herramienta básica para los órganos o centros
directivos que elaboran normas, ya que establece las pautas orientativas
Autor:
Beatriz Zúñiga Reinares
Tema 39. Página 9 de 26
Parte General. Tema 39. ESTT - OEP 2011
Grupo de Materias Generales
Elaborado en 2011
metodológicas y el orden de actuaciones que han de seguir a la hora de
elaborar los diferentes elementos que componen la Memoria.
Esta medida se integra entre las adoptadas por el Gobierno para tratar de
garantizar al máximo el acierto en el proceso de toma de decisiones y para
impulsar la mejora de los servicios públicos y la actuación administrativa en su
conjunto, en línea con las iniciativas de contenido semejante adoptadas por los
países de la Unión Europea.
REDUCCIÓN DE CARGAS BUROCRÁTICAS
El Plan de Acción de la Unión Europea, aprobado en junio de 2002, recoge
como objetivo fundamental la mejora y la simplificación del marco regulador
para lograr una legislación comunitaria mejor adaptada a los problemas
planteados, al reto de la ampliación y a las realidades técnicas y locales,
reduciendo para ello las cargas burocráticas.
El año inmediatamente anterior, la Comisión puso en marcha un proceso de
consulta con las otras instituciones y los Estados miembros, responsables junto
con ella de la calidad de la legislación comunitaria. De dicha consulta, surgieron
los documentos base sobre los que se elaboró el Plan de Acción, en concreto
de:
- Los comentarios recibidos en el marco de la consulta abierta por el Libro
Blanco sobre la gobernanza europea, que ponen de manifiesto un amplio
apoyo a las propuestas del Libro Blanco relativas a la calidad de la regulación;
- Las Resoluciones sobre la calidad de la regulación adoptadas por el
Parlamento Europeo y el Consejo de Ministros, así como los dictámenes del
Comité Económico y Social y el Comité de las Regiones;
- Los comentarios de varios Estados Miembros;
- El informe final Mandelkern.
Una vez concluido este proceso de consulta, la Comisión consideró que la
estrategia a favor de una mejor calidad de la regulación debería centrarse en
las tres fases principales del ciclo legislativo:
A.- la preparación y presentación de la propuesta legislativa por la Comisión,
Autor:
Beatriz Zúñiga Reinares
Tema 39. Página 10 de 26
Parte General. Tema 39. ESTT - OEP 2011
Grupo de Materias Generales
Elaborado en 2011
B.- el debate de la propuesta en el Parlamento Europeo y el Consejo,
C.- y la aplicación del instrumento regulador por parte de los Estados
miembros.
En este marco, y a la luz de los comentarios y dictámenes recibidos, el Plan de
Acción define una serie de acciones concretas que a emprender, individual o
colectivamente, por la Comisión, el Parlamento Europeo, el Consejo y los
Estados miembros.
La ejecución del Plan es revisada anualmente por la Comisión Europea.
Las líneas más destacadas del Programa de Acción para la reducción de las
cargas administrativas en la Unión Europea aprobado en el Consejo de
Primavera de 2007 (Consejo Europeo, 8-9 marzo de 2007) son las siguientes:
- La medición de los costes administrativos derivados de la normativa
comunitaria y la reducción de las cargas administrativas para las empresas
consecuencia de la misma en un 25% para el año 2012.
- El objetivo común de reducción de las cargas administrativas tiene que ser
alcanzado por la acción conjunta de la Comisión (legislación comunitaria y
transposiciones por los Estados Miembros) y de los Estados Miembros
(legislación nacional y/o regional).
- Impulso de medidas adicionales para conformar un contexto legislativo
adecuado. Cabe destacar el fuerte compromiso de la Comisión con las
evaluaciones de impacto y consulta a los agentes implicados, la revisión
(screening) de las propuestas legislativas pendientes y la simplificación de la
legislación europea.
-
Presentación
por
la Comisión en
noviembre
de
2008
de
una
primera evaluación de los costes derivados de la legislación comunitaria para
posteriormente iniciar el proceso de reducción en 2009.
- Examen anual del estado de las acciones y avances registrados en el
ejercicio de medición y reducción de cargas.
- Como realizaciones concretas alcanzadas en el contexto comunitario,
destacan, entre otras:
Autor:
Beatriz Zúñiga Reinares
Tema 39. Página 11 de 26
Parte General. Tema 39. ESTT - OEP 2011
Grupo de Materias Generales
Elaborado en 2011
1. nuevas iniciativas al programa de simplificación normativa
2. Creación de un Consejo Independiente de Análisis de Impacto, trabajando
directamente bajo la dirección del Presidente de la Comisión.
3.
Se ha previsto la adopción de una serie de iniciativas por vía rápida (fast
track actions) que pueden generar beneficios mediante reformas menores.
De los 30 países de la OCDE, España se sitúa en el último puesto en cargas
administrativas para empresas unipersonales y en el 26º para el resto de
empresas. Además, la cuantía de los costes administrativos soportados por las
empresas no es una cuestión baladí, pues según estimaciones de la Unión
Europea suponen en el caso de España el 4,6% del PIB (3,5% para la UE-25) y
el 7,2% del PIB empresarial.
La reducción de las cargas innecesarias a las empresas podría suponer un
ahorro para las pymes en el entorno del 4% al 6% de sus costes, lo que
mejoraría, de forma directa, su cuenta de resultados y su competitividad.
El coste de la regulación y de los cargas burocráticas es pues muy relevante
para la competitividad empresarial tanto por su valor absoluto como por su
impacto
en
términos
relativos,
importancia
que
se
agudiza
por
el
estrechamiento de los márgenes comerciales que se producen especialmente
en bienes y servicios comercializables, en un contexto de creciente
competencia y movilidad de factores y para una economía como la española
que presenta las características culturales e institucionales antes descritas.
En España el Consejo de Ministros de 20 de junio de 2008 adoptó un acuerdo
para el desarrollo del Plan de reducción de cargas administrativas y de mejora
de la regulación, cuyo objetivo es la reducción al 30%, para 2012, de cargas
administrativas soportadas por las empresas como consecuencia de la
legislación nacional.
TÉCNICAS DE SIMPLIFICACIÓN DEL TRABAJO ADMINISTRATIVO
Autor:
Beatriz Zúñiga Reinares
Tema 39. Página 12 de 26
Parte General. Tema 39. ESTT - OEP 2011
Grupo de Materias Generales
Elaborado en 2011
La Simplificación Administrativa es un proceso de cambio permanente del
servicio público que contribuye a mejorar la calidad del servicio que brindan las
entidades del Estado.
La simplificación del trabajo administrativo es importante porque:
. Permite cumplir con los objetivos básicos y la finalidad de la institución.
. Mejora la Imagen de la Administración.
. Reduce la cantidad de esfuerzo requerido para cumplir una operación.
. Permite economizar tiempo y recursos materiales y económicos.
. Trabaja con calidad: busca satisfacer al ciudadano.
A través de un ejercicio de sistematización de la información obtenida a través
del trabajo de campo de empresas, se han concluido 12 tipos de cargas
administrativas que son innecesarias o muy costosas para las empresas en
general y que deberían conlleva una simplificación del trabajo administrativo:
1. Existe un desequilibrio entre los recursos reales de las empresas respecto
de los que se les supone a partir de sus características.
2. La complejidad de la legislación es elevada.
3. La obligación de información se relaciona con requisitos sustantivos
obsoletos o modificados procedentes de regulación que ya no es aplicable en
el contexto actual, aunque siga estando vigente, o simplemente se está
regulando con exceso una determinada actividad teniendo en cuenta su
finalidad.
4. La frecuencia de notificación es excesiva en relación con el ritmo de la
actividad o la frecuencia no se adecua a las fechas correspondientes a las
distintas obligaciones.
5. Se debe comunicar una misma información a distintas autoridades, o bien se
debe comunicar una misma información en diferentes ocasiones y formatos a
una misma autoridad para diferentes repositorios de información, similares
entre sí en cuanto a contenido y finalidad.
6. Se exigen numerosos trámites para un mismo acto concreto.
7. No existe un umbral mínimo de aplicación de las obligaciones de
información.
Autor:
Beatriz Zúñiga Reinares
Tema 39. Página 13 de 26
Parte General. Tema 39. ESTT - OEP 2011
Grupo de Materias Generales
Elaborado en 2011
8. Los requerimientos de información y/o documentación a veces son
innecesarios.
9. No están totalmente habilitados los canales electrónicos que permitan
agilizar la relación de las empresas con la Administración.
10. Los plazos de tramitación de determinados procedimientos se dilatan de
manera extrema.
11. Existe una falta de actuación o información por parte de la Administración.
12.
Es
necesario
aportar
documentación
responsabilidad
de
otra
Administración para tramitar un procedimiento, retrasándose el inicio de éste.
Estas cargas constituyen el punto de partida a partir del que construir las
mejoras que debe acometer la Administración Pública española con objeto de
reducirlas y potenciar, de esta manera, la competitividad de las pymes y un
mejor servicio al ciudadano.
Para ello, existen varias técnicas:
-
Revisar, actualizar y eliminar las obligaciones de información en
relación con aquellos requisitos sustantivos obsoletos o modificados
por una legislación posterior con el objetivo de ganar en seguridad
jurídica.
-
Simplificar la documentación a presentar y los tramites administrativos
como tal.
-
Resulta preciso simplificar y normalizar los formularios tanto en su
forma como en el contenido solicitado,
-
Disminuir la frecuencia de notificación de datos cuando resulta
excesiva en relación con el ritmo de la actividad, coordinando
especialmente
las
obligaciones
que
proceden
de
diferentes
Administraciones.
-
Seleccionar y definir el umbral de sometimiento de la norma conforme
al objetivo perseguido
-
Asesoramiento en el proceso de realización de determinados trámites
de naturaleza compleja.
-
Autor:
Una mayor coordinación administrativa.
Beatriz Zúñiga Reinares
Tema 39. Página 14 de 26
Parte General. Tema 39. ESTT - OEP 2011
Grupo de Materias Generales
Elaborado en 2011
-
Mejores canales de acceso
a
la
información
y expedientes
administrativos (a nivel telemático, Internet…).
-
En
determinado
tipo
de
trámites
administrativos
la
actividad
empresarial requiere un mayor nivel de información compatible con la
actividad desarrollada por las gestorías administrativas.
Existen diferentes técnicas para simplificar el trabajo administrativo; siempre
teniendo como fin proporcionar un mejor servicio al menor costo y en el plazo
conveniente, y se debe simplificar o racionalizar las instancias y formalidades
costosas e innecesarias del trámite o procedimiento, sea cual fuere su
naturaleza.
SIMPLIFICACIÓN DE PROCEDIMIENTOS
Las pautas técnicas para la Simplificación Administrativa conlleva proponer un
nuevo procedimiento, “procedimiento simplificado” que para su diseño,
aprobación y ejecución debe haber unas fases:
1. Seleccionar el procedimiento a mejorar
El proceso de simplificación y/o racionalización de procedimientos empieza con
la priorización o selección del procedimiento a mejorar. Esta primera fase,
consiste en determinar, cuál de los procedimientos inventariados son los más
importantes o necesarios que requieren ser simplificados, o mejorados de
acuerdo a los beneficios que ello implique para la institución y para la
colectividad. Para el efecto, se debe existir un Inventario de Procedimientos.
2. Describir la situación actual del procedimiento:
En esta etapa debemos examinar el procedimiento teniendo en cuenta el
objetivo que éste debe cumplir. Para determinar la situación actual del
procedimiento a mejorar debemos tener en cuenta la siguiente metodología:
A. Recolección de Datos
Aplicar las técnicas de observación directa e indirecta, anotando el número de
personas que intervienen en el procedimiento; las instancias administrativas
Autor:
Beatriz Zúñiga Reinares
Tema 39. Página 15 de 26
Parte General. Tema 39. ESTT - OEP 2011
Grupo de Materias Generales
Elaborado en 2011
por donde recorre; el tiempo que demora en cada una de ellas; los materiales y
documentos que se utilicen; los costos y beneficios que genera; etc.
Utilizar técnicas de entrevista, con jefes, trabajadores y usuarios; encuestas y
cuestionarios en general sobre la operatividad del procedimiento; los problemas
y deficiencias que se pudieran presentar; así como las sugerencias e
inquietudes que se formulen sobre el particular.
B. Descripción del procedimiento
Es una técnica que consiste en determinar y especificar los diferentes factores
que intervienen en el procedimiento, llámense: los requisitos que se exige;
costos; plazos; dispositivos legales; formularios y demás documentos e
instrumentos que se utiliza; recursos; frecuencia de su demanda; instancias
administrativas y otras incluyendo las operaciones y responsabilidades.
C. Representación gráfica
El procedimiento en estudio, deberá ser descrito gráficamente, de manera que
la información proporcionada pueda interpretarse más fácilmente. Para ello se
debe aplicar técnicas como la de DIAGRAMA DE FLUJOS. El uso de esta
técnica nos proporciona las siguientes ventajas:
- Permite visualizar y/o analizar el flujo del procedimiento, los órganos y
personas que intervienen, el tiempo y sobre todo el tipo y número de copias de
los documentos o formularios;
- y puede ser entendido por personas no técnicas.
3. Analizar el procedimiento:
Para analizar un procedimiento, se debe efectuar un examen crítico de la
situación actual del mismo, a fin de determinar las causas o posibles fallas que
impiden su óptima ejecución y ver cómo puede ser mejorado.
En esta etapa se debe asumir una actitud interrogativa a fin de comprobar si lo
que se está haciendo es correcto y necesario; y si los esfuerzos son
convenientes y tienen una secuencia lógica.
A. Criterios
Los criterios a considerar en la etapa de análisis son los siguientes:
Autor:
Beatriz Zúñiga Reinares
Tema 39. Página 16 de 26
Parte General. Tema 39. ESTT - OEP 2011
Grupo de Materias Generales
Elaborado en 2011
- Relacionar los objetivos de la institución y del procedimiento.
- Relacionar factores, tales como el personal que participa en el trámite, el
volumen de demanda y la duración de las etapas del procedimiento.
- Necesidad y uso de los requisitos exigidos
- Disposiciones legales y administrativas que sustenta el procedimiento.
- Sistema de trámite documentario que se utiliza.
- Gastos que ocasiona el procedimiento tanto a los usuarios como a la
institución.
-Composición de la estructura orgánica, especialmente niveles de decisión.
B. Proceso de análisis
Deben valorarse algunas interrogantes básicas que pudieran emplearse en el
proceso de análisis.
De dicho análisis se puede deducir la necesidad de cambiar, simplificar o
eliminar pasos y requisitos innecesarios. Así tenemos:
-
Pautas técnicas para la Simplificación Administrativa.
-
Eliminar toda acción realizada por dependencias cuya participación
no es significativa en la decisión, debiendo sólo corresponderle estar
informada de la respectiva decisión.
-
Fusionar aquellos procedimientos de naturaleza similar y que tienen
el mismo tratamiento.
-
Establecer la exigencia de requisitos estrictamente necesarios.
-
Solicitar la transferencia o delegación de funciones hacia los niveles
de ejecución, a fin de reducir los plazos de atención
-
Disminuir el número de formularios y/o formatos utilizados.
-
Eliminar la obligatoriedad de exigir documentos e informes que la
entidad posea en virtud de algún trámite efectuado anteriormente por
el interesado.
C. Formular propuestas de solución
Luego de culminar la etapa del análisis de datos, se debe formular alternativas
de solución sobre el procedimiento a simplificar. Para el efecto se debe tener
presente lo siguiente:
Autor:
Beatriz Zúñiga Reinares
Tema 39. Página 17 de 26
Parte General. Tema 39. ESTT - OEP 2011
Grupo de Materias Generales
Elaborado en 2011

Poner en práctica el conocimiento, iniciativas y experiencias obtenidas con
la participación de los trabajadores y usuarios que intervienen en el
mismo.

Tomar como base las experiencias similares de otras dependencias a fin
de confrontarlas y determinar las ventajas y/o desventajas de la posible
solución.

Tratar al procedimiento en forma integral, a fin de considerar las acciones
positivas y negativas del mismo.

Coordinar con los organismos de otros sectores que tengan que ver con el
procedimiento.

Estudiar el costo de producción del procedimiento.

No perder de vista el objetivo del estudio.

Priorizar las recomendaciones prácticas y objetivas que se ajustan a la
realidad.

Revisar los dispositivos legales vigentes, especialmente aquellos que
presentan dificultad para la modificación e implantación del procedimiento
mejorado.

Evitar
soluciones
que
requieran
de
ayuda
disponible
que
complejos
esquemas
de
solución
del
implementación.

Aprovechar
toda
permita
la
procedimiento.
4. Proponer el Nuevo Procedimiento Simplificado
Al proponer el nuevo procedimiento se debe en lo posible, tratar de eliminar
detalles innecesarios y simplificar los indispensables, a fin de economizar
tiempo y recursos y, presentar un servicio eficiente, rápido y oportuno. Se
recomienda:
. Utilizar un formato antes y ahora que visualice las diferencias.
.Graficar el procedimiento mejorado mediante el Diagrama de Flujos.
. Señalar las mejoras en función de:
. Reducción de costos.
. Incremento de producción.
. Reducción de lo innecesario
Autor:
Beatriz Zúñiga Reinares
Tema 39. Página 18 de 26
Parte General. Tema 39. ESTT - OEP 2011
Grupo de Materias Generales
Elaborado en 2011
. Ahorro de tiempo
. Calidad y
. Seguridad
SISTEMAS DE DIAGRAMACIÓN
Un sistema de representación de la tramitación administrativa debe reunir una
serie de requisitos que podemos resumir en los siguientes:
- Integral y exhaustiva, es decir, que describa todo el proceso y englobe la
mayoría de los pasos de que consta el procedimiento.
- Útil para su informatización, de manera que se adapte en la medida de lo
posible a las técnicas establecidas por la Informática para el análisis previo de
los procedimientos.
- Fácil comprensión, tanto por los usuarios como por los responsables de su
tratamiento informático.
- Empleo de técnicas homogéneas de diagramación, pero con el nivel
adecuado de flexibilidad que nos permita adecuar el método a la diversidad de
trámites y circunstancias que puedan surgir.
- Secuencialidad, es decir, que el orden de los diferentes pasos en el
diagrama coincida con el orden real de tramitación.
- Identificación de cada tarea con el responsable encargado de su ejecución.
- Precisión y brevedad, lo cual facilita su comprensión y puesta en práctica.
Autor:
Beatriz Zúñiga Reinares
Tema 39. Página 19 de 26
Parte General. Tema 39. ESTT - OEP 2011
Grupo de Materias Generales
Elaborado en 2011
- La experiencia nos permite hablar de varias técnicas de diagramación
destacando la diagramación de flujos. Es la técnica más habitual y es aquella
que recoge de forma completa y detallada cada uno de los pasos que
integran el procedimiento dejando constancia, a través de las figuras
procedentes y aceptadas por los expertos, de todas aquellas incidencias que
pueden sobrevenir en el proceso. De esta forma, y a modo de ejemplo, refleja
todas las actividades de supervisión, mecanografía, recepción y entrega de
documentación, e incluso las copias que se generan para el registro y archivo
de los documentos.
Además, todas aquellas aclaraciones que se estimen convenientes para
favorecer la lectura del diagrama se recogen en una columna auxiliar
relacionadas mediante una numeración.
Esta forma de diagramación tiene muchas ventajas pero a su vez adolece de
importantes inconvenientes. Entre ellos:
-No proporciona una visión general del procedimiento.
-Resulta extremadamente minuciosa para los técnicos.
-Puede llegar a "encasillar" la actividad de los funcionarios en la medida en que
los pasos se hallan demasiado delimitados, generándose la tendencia a seguir
literalmente la descripción.
Las reglas básicas de diagramación se detallan en el siguiente ejemplo:
Los procedimientos son representados gráficamente en una hoja de trabajo y
descritos brevemente en la zona explicativa, siguiendo el mismo orden en que
se suceden las operaciones.
Los procedimientos se diagraman en sentido vertical, de arriba a abajo y,
siempre que sea posible, de izquierda a derecha, indicando el curso de los
documentos.
La columna reservada para la narración de los procedimientos se utiliza para
ampliar o explicar la información gráfica.
Autor:
Beatriz Zúñiga Reinares
Tema 39. Página 20 de 26
Parte General. Tema 39. ESTT - OEP 2011
Grupo de Materias Generales
Elaborado en 2011
El símbolo correspondiente a cada copia de los documentos o impresos se
identifica cuando ha de seguir un destino determinado.
En caso de que se remitan documentos, o el procedimiento se derive a otra
unidad, se indica el destino pero no el curso del proceso en la unidad de que se
trate.
MEDICIÓN DE TIEMPOS
La medición es requisito de la gestión. Lo que no se mide no se puede
gestionar y, por lo tanto, no se puede mejorar. Esto es aplicable a cualquier
organización, incluidas las instituciones públicas, ayuntamientos, organismos…
administraciones en general.
Un indicador es una magnitud asociada a una característica (del resultado, del
proceso, de las actividades, de la estructura, etc.) que permite a través de su
medición en periodos sucesivos y por comparación con el estándar establecido,
evaluar periódicamente dicha característica y verificar el cumplimiento de los
objetivos (estándares) establecidos.
Según la naturaleza del objeto a medir, se pueden distinguir los siguientes
tipos de indicadores, destacando los indicadores de proceso, que valoran
aspectos relacionados con las actividades. Están directamente relacionados
con el enfoque denominado Gestión por Procesos. Hacen referencia a
mediciones sobre la eficacia del proceso. Habitualmente relacionan medidas
sobre tiempos de ciclo, porcentaje de errores o índice de colas.
Ejemplos de indicadores de proceso pueden ser:
Autor:

Tiempo de resolución de expediente.

Tiempo de espera en cola.
Beatriz Zúñiga Reinares
Tema 39. Página 21 de 26
Parte General. Tema 39. ESTT - OEP 2011
Grupo de Materias Generales
Elaborado en 2011

Lista de espera en días.

Indicador de colas de expedientes.
ANEXO I.EJEMPLO DE SISTEMA DE DIAGRAMACIÓN
Símbolos.
Operación General.
Cualquier tipo de operación no representada por los
símbolos siguientes. En su interior se describe
brevemente la operación.
Operación de Control.
Operación específica de control como: Comprobar,
comparar, revisar, aprobar, etc. En su interior se
describe brevemente la operación.
Operación de Confección.
Confección
y/o
primera
cumplimentación
de
documentos. La primera vez que aparece un
Autor:
Beatriz Zúñiga Reinares
Tema 39. Página 22 de 26
Parte General. Tema 39. ESTT - OEP 2011
Grupo de Materias Generales
Elaborado en 2011
documento debe ir precedido de este símbolo o del
de inicio o archivo.
Decisión.
Indicador
de
bifurcaciones
ante
dos
opciones
alternativas. En su interior se describe brevemente la
pregunta diferenciadora de ambas opciones.
Inicio/Fin.
Inicio o fin de una línea de proceso. En su interior se
indica el punto de origen o destino de la línea de
proceso.
Archivo Definitivo.
Punto de archivo donde van a parar los documentos.
Con una letra dentro significa que está archivado por
orden: N=numérico, A=alfabético, C=cronológico
Archivo Temporal.
Punto de archivo donde se retienen temporalmente
los documentos en espera de que se cumplan otras
condiciones para continuar el proceso.
Conector de Páginas.
Conector de líneas de proceso entre páginas. Dentro
irán un número y una letra. La letra diferencia a los
que salen de una misma página; el número remite a
la página donde conecta.
Conector de Tarea.
Autor:
Beatriz Zúñiga Reinares
Tema 39. Página 23 de 26
Parte General. Tema 39. ESTT - OEP 2011
Grupo de Materias Generales
Elaborado en 2011
Conector de la línea de proceso dentro de la misma
página. Incluye, en caso de necesidad, una letra
diferenciadora entre unos y otros.
Documento.
Documento preparado o utilizado en el proceso. En
su interior se indica su denominación. En caso de
documentos múltiples, se indicará en su ángulo
superior derecho el número de copias.
Destrucción de Documento.
Indica el punto en que algún documento es destruido,
inutilizado o eliminado del proceso.
EJEMPLO DE DIAGRAMACIÓN EN ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA:
Autor:
Beatriz Zúñiga Reinares
Tema 39. Página 24 de 26
Parte General. Tema 39. ESTT - OEP 2011
Grupo de Materias Generales
Elaborado en 2011
ANEXO II.- BIBLIOGRAFIA

Comunicación de la Comisión Europea de 22 de octubre de 2009 sobre
el Programa de Acción Europeo para la reducción de cargas
administrativas

Definición Estratégica de España sobre Smart Reg.
http://www.mpt.gob.es/areas/funcion_publica/iniciativas/mejora_reg_eu/parr
afo/01/text_es_files/file/smartregulation.pdf

Libro Blanco de la Comisión sobre Gobernanza Pública de 2001
http://www.mpt.gob.es/areas/funcion_publica/iniciativas/mejora_reg_eu/libro
_blanco/document_es/documento.pdf

Informe Final sobre Mejora de la Normativa del Grupo Mandelkern de
2001 (Informe Mandelkern)
Autor:
Beatriz Zúñiga Reinares
Tema 39. Página 25 de 26
Parte General. Tema 39. ESTT - OEP 2011
Grupo de Materias Generales
Elaborado en 2011
http://www.mpt.gob.es/areas/funcion_publica/iniciativas/mejora_reg_eu/man
delkern_report/document_es/documento.pdf

Plan de Acción "Simplificar y Mejorar el Marco Regulador"
http://www.mpt.gob.es/areas/funcion_publica/iniciativas/mejora_reg_eu/plan
_accion_2002/document_es/documento.pdf

Programa de Acción de la Unión Europea para la Reducción de Cargas
Administrativas 2007
http://www.mpt.gob.es/areas/funcion_publica/iniciativas/mejora_reg_eu/prog
rama_accion_2007/document_es/documento.pdf

“Calidad de las normas y estudios de impacto normativo en España:
Dificultades y primeras experiencias”.- Working Paper IE Law School.
AJ8-15 02-04-2009.Francisco Marcos.
Autor:
Beatriz Zúñiga Reinares
Tema 39. Página 26 de 26